作者簡介：方興東，男，教授，博士，博士生導(dǎo)師；顧燁燁，女，博士后；陸舒怡，女，博士研究生。

摘"要：數(shù)據(jù)治理處于人類宏大數(shù)字治理進(jìn)程中最核心的地位，是“牽一發(fā)動(dòng)全身”的樞紐所在。無論是發(fā)展、治理還是安全，圍繞數(shù)據(jù)治理的制度創(chuàng)新和實(shí)踐探索，都成為中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，也是數(shù)字時(shí)代中國、美國和歐洲各國博弈的最新前線。2022年是中國乃至全球數(shù)據(jù)治理的里程碑，圍繞數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)理論、制度建設(shè)和實(shí)踐探索，學(xué)術(shù)界也置身于創(chuàng)新與變革的第一線。系統(tǒng)梳理2022年學(xué)術(shù)共同體在數(shù)據(jù)治理方面的研究成果，是學(xué)術(shù)界的自我檢閱，更是一份理解現(xiàn)在和洞察未來的提綱挈領(lǐng)式的知識(shí)與思想指南。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)治理；數(shù)字治理；數(shù)據(jù)要素；基礎(chǔ)制度

中圖分類號(hào)：G206文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2096-8418（2023）03-0049-11

一、總論：數(shù)字時(shí)代全球視野下的數(shù)據(jù)治理

數(shù)據(jù)熱潮的升溫已經(jīng)持續(xù)了十多年，數(shù)據(jù)治理開始成為國家治理的熱點(diǎn)，進(jìn)入社會(huì)治理的主戰(zhàn)場。數(shù)據(jù)崛起是一個(gè)典型遵循科技創(chuàng)新規(guī)律的自下而上過程，數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷深入，以及超級(jí)平臺(tái)單向度的權(quán)力的匯聚，使得2022年成為數(shù)據(jù)治理的里程碑的年份。

“數(shù)據(jù)治理”也成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)之一，吸引了經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、計(jì)算機(jī)、行政學(xué)、國際關(guān)系和傳播學(xué)等諸多學(xué)科的關(guān)注。學(xué)術(shù)論文數(shù)量每年保持強(qiáng)勁增長。雖然，“大數(shù)據(jù)”概念第一次出現(xiàn)在未來學(xué)家托夫勒1980年出版的《第三次浪潮》中。但是，“大數(shù)據(jù)”真正展示威力，是在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)爆發(fā)之后。以數(shù)據(jù)為中心，互聯(lián)網(wǎng)革命從量變開始進(jìn)入質(zhì)變的關(guān)頭。2012年，維克托·邁爾·舍恩伯格的《大數(shù)據(jù)時(shí)代》一書風(fēng)靡國內(nèi)，大數(shù)據(jù)在中國成為主流。同年，全球網(wǎng)民人數(shù)突破20億，中國網(wǎng)民人數(shù)邁過５億，大數(shù)據(jù)應(yīng)用水到渠成。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，系統(tǒng)部署大數(shù)據(jù)發(fā)展工作。但是，數(shù)據(jù)時(shí)代的真正到來，除了技術(shù)和應(yīng)用的就緒，更重要的是需要一整套創(chuàng)新制度的初步架構(gòu)。2022年，這一歷史性時(shí)刻到來，數(shù)據(jù)治理的制度建構(gòu)在全球范圍拉開序幕，各國都將數(shù)據(jù)治理作為制度建設(shè)的重中之重。方興東等以2022年滴滴事件為切入點(diǎn)，提出了“數(shù)據(jù)崛起”的理念，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進(jìn)入了以數(shù)據(jù)為中心的發(fā)展和治理新階段，也開啟了中國數(shù)據(jù)秩序制度全面建構(gòu)的新時(shí)代，［1］引發(fā)許多學(xué)者關(guān)注并投身于該議題的研究中。

2022年12月19日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱《數(shù)據(jù)要素20條》）。這將是中國乃至全球數(shù)據(jù)發(fā)展的里程碑文件，蘊(yùn)含著對(duì)時(shí)代趨勢深刻的洞察和國家發(fā)展戰(zhàn)略的長遠(yuǎn)深義。文件開門見山指出：“數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會(huì)服務(wù)管理等各環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)治理方式。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局。”《數(shù)據(jù)要素20條》將數(shù)據(jù)提升到土地、勞動(dòng)力、資本和技術(shù)之后的人類第五大生產(chǎn)要素的高度，并且開創(chuàng)性地設(shè)置了一系列在全球都具引領(lǐng)性的全新理念和制度創(chuàng)新，開啟了中國在數(shù)據(jù)要素和數(shù)據(jù)治理層面的全新進(jìn)程。在此之前，歐盟通過互聯(lián)網(wǎng)反壟斷、GDPR和《數(shù)字市場法》等一系列重大舉措成為全球數(shù)據(jù)治理的制度高地。在數(shù)字主權(quán)的保護(hù)傘標(biāo)簽下推行以數(shù)據(jù)為重要元素的新戰(zhàn)略，2022年頒布的《數(shù)據(jù)治理法》建立在兩大理念之上：公共部門機(jī)構(gòu)持有的數(shù)據(jù)的再利用和數(shù)據(jù)利他主義標(biāo)簽下的數(shù)據(jù)自愿共享。［2］而美國通過蘋果、亞馬遜、微軟、谷歌、Facebook等具有全球壟斷性地位的高科技巨頭，主導(dǎo)了全球范圍數(shù)據(jù)的生成、生產(chǎn)和應(yīng)用。中國在數(shù)據(jù)方面開始展露期望后來居上的戰(zhàn)略意圖。總之，數(shù)據(jù)要素和數(shù)據(jù)治理，不僅是產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點(diǎn)，也是社會(huì)進(jìn)步和國家治理的重點(diǎn)，更是全球化和大國博弈的新制高點(diǎn)。作為標(biāo)志性的一年，2022年的中國學(xué)術(shù)界究竟如何反應(yīng)和作為，我們希望通過本文，展開系統(tǒng)梳理和綜合評(píng)述。

二、數(shù)據(jù)治理的本質(zhì)：數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)理論

數(shù)據(jù)治理的概念最早誕生于企業(yè)和各類組織，側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)企業(yè)或各類組織數(shù)據(jù)本身的管理操作。［3］管理學(xué)率先關(guān)注“技術(shù)賦能管理”，對(duì)數(shù)據(jù)治理如何通過委托數(shù)字信息來賦能不同的組織管理水平進(jìn)行了諸多探索。［4］例如Birch K.等通過探索大型科技公司和其他政治經(jīng)濟(jì)行為體（如投資者）如何通過“技術(shù)工藝”這一戰(zhàn)略概念，使用戶和用戶數(shù)據(jù)成為未來的收入流。［5］早期的概念表述都未觸及數(shù)據(jù)治理本質(zhì)，許多學(xué)者認(rèn)為數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理類似，都是有關(guān)數(shù)據(jù)生命周期的諸如采集、加工、控制、傳輸、保存等活動(dòng)。［6］

大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)為代表的新興技術(shù)群逐漸成為驅(qū)動(dòng)社會(huì)變革與治理的重要因素，數(shù)據(jù)治理的概念與本質(zhì)重新被人們所探究。理論界對(duì)數(shù)字時(shí)代數(shù)據(jù)治理所被賦予的新的、更豐富的內(nèi)涵與特征等進(jìn)行了有益探究。梅宏指出，數(shù)據(jù)治理以數(shù)據(jù)為研究對(duì)象，主張?jiān)诖_保數(shù)據(jù)安全的前提下，建立健全規(guī)則體系，理順各方參與者在數(shù)據(jù)流通的各個(gè)環(huán)節(jié)中的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成多方參與者良性互動(dòng)、共建共享共治的數(shù)據(jù)流通模式，從而最大限度地釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，推動(dòng)國家治理能力提升和治理體系現(xiàn)代化。［7］張康之認(rèn)為數(shù)據(jù)治理不僅僅停留在對(duì)“數(shù)據(jù)”的靜態(tài)關(guān)注上，還進(jìn)一步將視角聚焦到更大范圍的“數(shù)據(jù)世界”［8］上。徐雅倩等通過關(guān)于“數(shù)據(jù)治理”主題的文獻(xiàn)計(jì)量分析，發(fā)現(xiàn)“數(shù)據(jù)治理”主題的研究經(jīng)歷了從私人組織指向“數(shù)據(jù)本身”的治理，到政府組織依據(jù)“數(shù)據(jù)”治理的轉(zhuǎn)向。［9］Vial G.通過對(duì)IS組織中數(shù)據(jù)治理的實(shí)例化研究，總結(jié)分析出四個(gè)突出主題用于產(chǎn)生新的理論。［10］Jarvenpaa S.L.從時(shí)間角度對(duì)數(shù)據(jù)治理進(jìn)行重新審視，認(rèn)為跨技術(shù)和人類世代的數(shù)據(jù)可持續(xù)性引導(dǎo)著互補(bǔ)和相互競爭的時(shí)間需求，數(shù)據(jù)可持續(xù)性對(duì)于確保社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)性的發(fā)展至關(guān)重要。［11］近期，還有學(xué)者提出需要一種基于權(quán)利和多學(xué)科的方法來重新定義數(shù)據(jù)治理。［12］

隨著數(shù)據(jù)重要性的日益提升，數(shù)據(jù)治理研究開始更多面向政府組織，政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享趨勢使得“政府?dāng)?shù)據(jù)治理”成為一個(gè)重要的議題。于國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)而言，在傳統(tǒng)的“數(shù)據(jù)收集者”職能面臨衰落的同時(shí)，建立完善的數(shù)據(jù)治理框架是支持“數(shù)據(jù)管理者方法”的核心要素，并將有助于支持官方收集和分析盡可能高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。［13］黃璜認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)治理可以分為宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面。宏觀層面的政府?dāng)?shù)據(jù)治理，是政府作為治理主體對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)數(shù)據(jù)化過程的宏觀治理，比如國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略；中觀層面的政府?dāng)?shù)據(jù)治理介于宏觀治理和微觀治理之間，是政府對(duì)在社會(huì)公共事務(wù)治理中所產(chǎn)生或需要的數(shù)據(jù)資源的治理，涉及政府?dāng)?shù)據(jù)資源的利用、共享和開放等核心議題；微觀層面的政府?dāng)?shù)據(jù)治理，是對(duì)政府機(jī)構(gòu)在行政管理過程中所產(chǎn)生和使用的數(shù)據(jù)，尤其是信息系統(tǒng)中所存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的治理，是維護(hù)數(shù)據(jù)質(zhì)量、提高決策和管理效率的策略集。［14］

一些研究關(guān)注數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐性應(yīng)用，多元的實(shí)踐豐富和拓展了數(shù)據(jù)治理的研究進(jìn)路。宋河發(fā)等以已有的數(shù)據(jù)治理相關(guān)制度為藍(lán)本，通過構(gòu)建基于數(shù)據(jù)權(quán)的科學(xué)數(shù)據(jù)權(quán)利治理模式，明確數(shù)據(jù)權(quán)的權(quán)利類型、內(nèi)容、獲得與行使方式。［15］高翔通過對(duì)浙江省各級(jí)地方政府及其職能部門的訪談資料和市民問卷調(diào)查數(shù)據(jù)的分析指出：超越政府中心主義、構(gòu)建公共數(shù)據(jù)治理中的市民授權(quán)機(jī)制是地方政府兼顧隱私保護(hù)、提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、促進(jìn)數(shù)據(jù)共享和服務(wù)大數(shù)據(jù)分析等政策目標(biāo)的重要路徑。這一發(fā)現(xiàn)為完善適應(yīng)數(shù)字化發(fā)展，特別是大數(shù)據(jù)分析需要的公共數(shù)據(jù)治理提供了一種新的思路。［16］鄭榮等聚焦政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理的困境，采用“技術(shù)框架搭建—平臺(tái)模型構(gòu)建—運(yùn)行機(jī)理剖析”的研究范式，以全國碳排放交易市場為實(shí)際應(yīng)用場景，闡釋平臺(tái)在政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理中的價(jià)值。［17］Huang C.等通過對(duì)政府部門、私營企業(yè)以及非政府組織的相關(guān)數(shù)據(jù)的回歸分析，驗(yàn)證了正式網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮關(guān)鍵作用的節(jié)點(diǎn)更可能參與非正式的協(xié)作環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)這一假設(shè)。［18］孔祥利通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)技術(shù)賦能并未如預(yù)期般地獲得基層政府和公眾的充分認(rèn)可與接納，相反二者呈現(xiàn)明顯的緊張關(guān)系，包括數(shù)據(jù)技術(shù)賦能的“剛性”與基層治理事項(xiàng)模糊性之間的矛盾、數(shù)據(jù)技術(shù)賦能的“全面感知”與治理對(duì)象隱私安全之間的矛盾、數(shù)據(jù)技術(shù)賦能的“理性設(shè)計(jì)”與基層社會(huì)包容發(fā)展之間的矛盾、數(shù)據(jù)治理的“整體性”與基層多元共治缺失之間的矛盾。并提出要消弭上述矛盾和沖突，必須從價(jià)值、技術(shù)、制度和社會(huì)生態(tài)四個(gè)維度同時(shí)著力。［19］隨著數(shù)字時(shí)代的縱向深入發(fā)展，數(shù)據(jù)被視為一種“國家治理技術(shù)”與“積極的治理資源”，數(shù)據(jù)治理為國家治理現(xiàn)代化“提供了全面提升國家治理能力的契機(jī)”［20］。

綜上，對(duì)于數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐與認(rèn)識(shí)仍然存在局限性，各組織產(chǎn)生、獲取、存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)換、處理和分析數(shù)據(jù)的實(shí)踐能力也有待提升。但隨著學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)治理進(jìn)行廣泛而深入的研究，數(shù)據(jù)治理的概念將伴隨著理論界的持續(xù)深入與實(shí)踐應(yīng)用的廣泛擴(kuò)展而更加豐富。當(dāng)前，越來越多的國家啟動(dòng)以“數(shù)據(jù)”為核心的數(shù)字化戰(zhàn)略，數(shù)據(jù)治理將成為未來社會(huì)治理中不可回避的重要議題。

三、數(shù)據(jù)權(quán)力再平衡：發(fā)展、治理與安全

數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，其“發(fā)展屬性”凸顯，越發(fā)成為驅(qū)動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，但總體尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，數(shù)據(jù)的“關(guān)鍵要素”特性遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。目前仍然受制于權(quán)屬不清、有效供給不足、有效需求偏弱、交易體系不健全、法規(guī)政策滯后等一系列瓶頸和痛點(diǎn)，其創(chuàng)新潛能亟待開發(fā)。［21］《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》認(rèn)為：“數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)正日益對(duì)全球的生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)活動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)生活方式和國家治理能力產(chǎn)生重要的影響?！睌?shù)字時(shí)代，一切皆可數(shù)據(jù)化，數(shù)據(jù)的重要性不言而喻。縱觀當(dāng)前的數(shù)據(jù)應(yīng)用實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究，數(shù)據(jù)取向呈現(xiàn)出三個(gè)特征，分別是發(fā)展、治理與安全，同時(shí)，三者相互聯(lián)系、相互作用，統(tǒng)一于數(shù)據(jù)應(yīng)用的海量實(shí)踐中。

（一）發(fā)展

信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的交融引發(fā)了數(shù)據(jù)迅猛增長，成為新時(shí)代的重要發(fā)展資源。一方面，數(shù)據(jù)正在持續(xù)賦能各行各業(yè)，在不同主體之間充分發(fā)揮價(jià)值，涉及經(jīng)濟(jì)、文旅、農(nóng)業(yè)、文化、教育、醫(yī)療等多個(gè)領(lǐng)域，如董亞琦等對(duì)大數(shù)據(jù)助力體育旅游高質(zhì)量發(fā)展的探索［22］、雷姝燕對(duì)大數(shù)據(jù)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村旅游中的作用探析［23］、程煜等對(duì)公共圖書館數(shù)據(jù)資源與智庫業(yè)務(wù)間的融合實(shí)踐的探究［24］、Shepherd M等認(rèn)為“農(nóng)業(yè)數(shù)字化”有助于實(shí)現(xiàn)資源稀缺、氣候變化挑戰(zhàn)下更可持續(xù)的糧食生產(chǎn)，使數(shù)字農(nóng)業(yè)的好處能夠公平分享。［25］Ndlovu K等提出圍繞保護(hù)人民、促進(jìn)健康和公平至上原則構(gòu)建的HDG（健康數(shù)據(jù)治理）方法在衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)的實(shí)踐中的重要性。［26］另一方面，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)正從淺層次向深層次探索，一些學(xué)者嘗試對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用新型的、更深層次的研究內(nèi)涵進(jìn)行分析。有學(xué)者將元宇宙視為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高級(jí)階段，期望通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的迭代升級(jí)重構(gòu)和再造數(shù)據(jù)流量入口，從而充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值，并進(jìn)一步重塑生產(chǎn)協(xié)作方式、組織方式和生活方式。［27］毋庸置疑的是，隨著全球經(jīng)濟(jì)數(shù)字化程度的加深，人、物、技術(shù)和資本的全球性流動(dòng)必然會(huì)加速數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)，與之相關(guān)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策以及數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)政策也必然會(huì)進(jìn)一步完善。［28］

（二）治理

作為一個(gè)新興要素，大量數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和利用引起了人們對(duì)隱私、數(shù)據(jù)安全、公平以及數(shù)據(jù)濫用可能造成的危害的嚴(yán)重關(guān)切。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)同治理也是當(dāng)前及未來的重要趨勢，而治理的目的是形成一種善治的狀態(tài)。有意義的組織內(nèi)部和跨組織的數(shù)據(jù)治理方法對(duì)于促進(jìn)數(shù)字創(chuàng)新以及平衡個(gè)人和組織、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)利益和風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。［29］數(shù)據(jù)治理涉及多元領(lǐng)域、主體、環(huán)節(jié)等，涉及經(jīng)濟(jì)利益、價(jià)值理念、國家安全等多種因素，是較為廣泛和復(fù)雜的問題，亦是過去一年中學(xué)界關(guān)注的重要熱點(diǎn)。從國家層面看，本國國情與形勢是研判數(shù)據(jù)規(guī)則競爭與合作的重要基礎(chǔ)，一方面，數(shù)據(jù)具有類型化，不同種類的數(shù)據(jù)治理規(guī)則也會(huì)有所差異，比如公共文化數(shù)據(jù)具有公共性、開放性、交互性、工具性，需要構(gòu)建多層次、全過程、多要素的公共文化數(shù)據(jù)協(xié)同治理的理論框架；［30］另一方面，在保障本國數(shù)據(jù)安全的前提下還應(yīng)積極參與國際數(shù)據(jù)流動(dòng)圈的構(gòu)建，參與國際規(guī)則建設(shè)。［31］從社會(huì)與個(gè)人層面看，數(shù)據(jù)治理涉及更多的倫理與安全問題，目前國內(nèi)關(guān)于大數(shù)據(jù)倫理研究尚處于新興階段，理論體系尚未建成。針對(duì)當(dāng)前數(shù)據(jù)共享中存在的數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)權(quán)屬不明及數(shù)據(jù)質(zhì)量較低等數(shù)據(jù)安全問題，治理方式需要由單主體治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w協(xié)同治理。［32］比這種治理模式更具保障性的則是政策與法規(guī)的逐步成型，其治理邏輯應(yīng)當(dāng)以國家擔(dān)保責(zé)任理論為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)兩種理念的平衡。［33］同時(shí)，基于人工智能、生物技術(shù)、感知技術(shù)等發(fā)展帶來的新興技術(shù)倫理困境也值得關(guān)注。例如作為神經(jīng)科學(xué)研究和先進(jìn)數(shù)據(jù)集的發(fā)展成果——大腦數(shù)據(jù)是生理數(shù)據(jù)的衍生概念之一，基于道德和法律原則的數(shù)據(jù)治理倫理標(biāo)準(zhǔn)與基線目前仍然模糊。［34］Shaw J等以健康數(shù)據(jù)的無規(guī)范使用會(huì)加劇醫(yī)療和公共衛(wèi)生所處的殖民不平等體系的危害為背景，提出發(fā)展以健康正義為首要目標(biāo)的健康相關(guān)數(shù)據(jù)治理新規(guī)范。［35］總之，大數(shù)據(jù)倫理的研究視角仍需開拓，尤其是要注意新興技術(shù)發(fā)展與大數(shù)據(jù)結(jié)合帶來的新社會(huì)治理困境，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)倫理的本體論追問。［36］

（三）安全

安全問題始終貫穿數(shù)據(jù)發(fā)展與數(shù)據(jù)治理的全過程，是評(píng)價(jià)和衡量數(shù)據(jù)發(fā)展與治理情況的重要因素之一。Satori Cyber首席執(zhí)行官和共同創(chuàng)始人Eldad Chai認(rèn)為數(shù)據(jù)安全應(yīng)當(dāng)是數(shù)據(jù)治理的一部分。［37］數(shù)字時(shí)代，堅(jiān)持大數(shù)據(jù)發(fā)展與安全并重，是我國大數(shù)據(jù)領(lǐng)域發(fā)展的戰(zhàn)略要求。政策層面，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》的出臺(tái)為我國數(shù)據(jù)安全治理指明了方向，針對(duì)數(shù)據(jù)爆炸式增長導(dǎo)致的自動(dòng)化決策不確定等問題，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》的實(shí)施則開啟了我國算法安全治理的新時(shí)代。［38］法律層面，個(gè)人信息權(quán)益、數(shù)據(jù)權(quán)益、信息管理秩序、數(shù)據(jù)安全秩序，是大數(shù)據(jù)時(shí)代下刑法保護(hù)的新興法益，［39］一些學(xué)者提倡的數(shù)據(jù)狀態(tài)安全法益的確立則具有數(shù)據(jù)和信息的性質(zhì)區(qū)分論、數(shù)據(jù)和信息的價(jià)值區(qū)分論、數(shù)據(jù)法益目的區(qū)分論、技術(shù)運(yùn)作層面的固有區(qū)分論等多重依據(jù)。［40］實(shí)踐層面，大數(shù)據(jù)安全發(fā)展存在顯著的地區(qū)不均衡性，板塊間溢出路徑有待擴(kuò)充完善。區(qū)域間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人力資本與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面存在的差異對(duì)大數(shù)據(jù)安全空間關(guān)聯(lián)關(guān)系的建立有正向促進(jìn)作用，地理距離則表現(xiàn)出一定的負(fù)向影響。［41］理論層面，學(xué)者們則提出了相關(guān)的監(jiān)管原則與流動(dòng)規(guī)則建議，如張敏認(rèn)為應(yīng)該成立數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，既要對(duì)數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)質(zhì)量實(shí)行包容性監(jiān)管，又要對(duì)數(shù)據(jù)安全和交易主體實(shí)行審慎性監(jiān)管，以維護(hù)交易安全和實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流通的雙重價(jià)值目標(biāo)。［42］王倩等則提倡健全跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制，建立“事前＋事后”兩級(jí)救濟(jì)機(jī)制，建立健全數(shù)據(jù)監(jiān)督和審查機(jī)制，為構(gòu)建和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體提供良好的數(shù)據(jù)環(huán)境。［43］

四、數(shù)據(jù)治理的制度建構(gòu)：機(jī)理和邏輯

以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的算法成為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的新動(dòng)力，使得數(shù)據(jù)治理的概念得到更為廣泛的推廣與實(shí)踐。國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于數(shù)據(jù)治理的研究起源于2010年前后，早期關(guān)于數(shù)據(jù)治理的討論大多停留在技術(shù)視角，主要圍繞數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)監(jiān)護(hù)、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)主權(quán)維護(hù)等技術(shù)層面議題。隨后，以管理視角透視數(shù)據(jù)治理的研究也日益增加，例如數(shù)據(jù)要素價(jià)值發(fā)揮、治理功能實(shí)現(xiàn)、治理效率提升、治理環(huán)境優(yōu)化等。海量數(shù)據(jù)的獲取與利用機(jī)制猶如脫韁的野馬，由于缺乏制度的規(guī)范與約束，而由此帶來數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)融合等一系列問題。當(dāng)前，圍繞數(shù)據(jù)規(guī)范和秩序的制度建構(gòu)進(jìn)程正在迅速推進(jìn)，穿透海量數(shù)據(jù)各個(gè)層面，提煉數(shù)據(jù)的共性價(jià)值，通過創(chuàng)造共享行為規(guī)范為數(shù)據(jù)治理提供合理有效的規(guī)制路徑，以實(shí)現(xiàn)制度建構(gòu)為數(shù)據(jù)治理保駕護(hù)航，這也成為學(xué)界關(guān)于數(shù)據(jù)治理研究的重要趨勢。學(xué)界關(guān)于制度建構(gòu)的研究大致從技術(shù)支持、立法保障、政策指導(dǎo)、倫理監(jiān)管四個(gè)方面展開了具體的討論。

首先，技術(shù)是數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)性支持，治理實(shí)踐的落實(shí)有賴于技術(shù)條件的規(guī)范發(fā)展與進(jìn)步。張翔認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是以技術(shù)應(yīng)用為基礎(chǔ)的治理形態(tài)，中國的行政體制通過制度再生產(chǎn)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行約束，對(duì)大數(shù)據(jù)治理改革的節(jié)奏與過程進(jìn)行調(diào)控。他通過“項(xiàng)目—技術(shù)”的互動(dòng)視角發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)治理改革可以通過激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)機(jī)制與試點(diǎn)機(jī)制進(jìn)行機(jī)制調(diào)適。［44］章紅等發(fā)現(xiàn)數(shù)制監(jiān)督運(yùn)用先進(jìn)智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)重構(gòu)監(jiān)督模型和重塑預(yù)警算法，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制度法治監(jiān)督智能化、規(guī)范化、統(tǒng)合化、可視化、便民化和小微權(quán)力跨場景智慧運(yùn)行，推動(dòng)“數(shù)制法治”治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為監(jiān)督效能。［45］周鑫等認(rèn)為正確認(rèn)識(shí)突發(fā)公共事件開放數(shù)據(jù)的治理工具屬性，更好地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享賦能，對(duì)于推進(jìn)精準(zhǔn)治理具有重要意義。他們通過對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中開放數(shù)據(jù)的隱私保護(hù)賦能機(jī)理的梳理，來構(gòu)建技術(shù)賦能的開放數(shù)據(jù)隱私保護(hù)模式，最終實(shí)現(xiàn)相關(guān)管理制度設(shè)計(jì)以彌補(bǔ)技術(shù)局限。［46］徐媛媛等從通過建構(gòu)技術(shù)嵌入數(shù)字政府建設(shè)的綜合性分析框架進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其過程中會(huì)產(chǎn)生“共建”“共享”“共治”障礙，應(yīng)當(dāng)在科層管理體系的基礎(chǔ)上將嵌入的技術(shù)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，使其符合數(shù)字政府建設(shè)試圖達(dá)成的整體性政府形態(tài)。［47］Goldstein J.E.等發(fā)現(xiàn)軟件平臺(tái)、傳感器、衛(wèi)星數(shù)據(jù)、手機(jī)應(yīng)用程序和數(shù)字化生成等環(huán)境數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)的設(shè)計(jì)和使用，旨在使數(shù)字環(huán)境數(shù)據(jù)公開透明，以實(shí)現(xiàn)在全球范圍內(nèi)的環(huán)境治理中發(fā)揮作用。［48］數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)庫技術(shù)作為新型政策工具增強(qiáng)了教育機(jī)構(gòu)管理實(shí)踐的能力，Ullah F.等調(diào)查和繪制了教育中數(shù)字政策工具的景觀，并提供了兩個(gè)新的數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)系統(tǒng)的詳細(xì)案例研究——學(xué)習(xí)曲線、學(xué)習(xí)分析平臺(tái)。［49］

其次，立法立規(guī)是數(shù)據(jù)治理的根本性保障，法律不足、規(guī)范缺失的執(zhí)法“真空”現(xiàn)狀亟待改變。李濤發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)程、開放共享水平還落后于發(fā)達(dá)國家，主要原因在于法律治理體系有待健全以及在相關(guān)法規(guī)制定理念和原則上尚未達(dá)成共識(shí)。未來的法治規(guī)范路徑應(yīng)注重科學(xué)界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放與公共數(shù)據(jù)治理的法律概念，合理制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放和共享的專項(xiàng)行政法規(guī)，暢通因政府?dāng)?shù)據(jù)開放引起的行政糾紛的救濟(jì)途徑，積極借鑒國外政府?dāng)?shù)據(jù)治理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)制法律。［50］趙正等針對(duì)我國數(shù)據(jù)要素市場體系建設(shè)過程中存在的市場秩序不完善及監(jiān)管體系缺位等癥結(jié)，圍繞“規(guī)則—主體—客體—監(jiān)管”四個(gè)方面，初步構(gòu)架了涵蓋數(shù)據(jù)治理規(guī)則、新型交易生態(tài)、數(shù)據(jù)流通效率、市場監(jiān)管機(jī)制的數(shù)據(jù)要素治理體系，提出了數(shù)據(jù)財(cái)政、數(shù)據(jù)金融、數(shù)據(jù)稅收“三位一體”的配套制度體系。［51］樓何超通過對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的解讀，分析了完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度所帶來的規(guī)制作用。在分析數(shù)據(jù)要素市場確立過程中，從明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的主體及權(quán)屬劃分，提倡公法、私法或?qū)ｉT性法規(guī)進(jìn)行協(xié)同保護(hù)以及社會(huì)共同治理方面進(jìn)一步探析了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建路徑。［52］尹華容等發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行法律針對(duì)隱私計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)的治理存在立法不完善、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管不全面、救濟(jì)不平衡、引導(dǎo)不及時(shí)五大問題，需要通過完善法律法規(guī)、構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、鞏固信任體系、強(qiáng)化監(jiān)管力度、引導(dǎo)合規(guī)意識(shí)五大措施，為隱私計(jì)算的發(fā)展系上“安全帶”。［53］

再次，指導(dǎo)政策是數(shù)據(jù)治理得以科學(xué)合理實(shí)施的長期性措施，數(shù)據(jù)治理效果需在實(shí)踐操作中踐行與考驗(yàn)。大數(shù)據(jù)應(yīng)用對(duì)于組織決策質(zhì)量的影響也具有重要意義。Janssen M.等通過對(duì)案例的分析發(fā)現(xiàn)組織利用大數(shù)據(jù)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，準(zhǔn)確性（操作、噪聲）、多樣性（數(shù)據(jù)的異質(zhì)性）和速度（不斷變化的數(shù)據(jù)源）都是大數(shù)據(jù)治理機(jī)制中需要考察的重要因素之一。［54］戴洪銳通過研究發(fā)現(xiàn)“數(shù)字技術(shù)＋信用法治”良性互動(dòng)關(guān)系尚未建立、公共信用基礎(chǔ)設(shè)施薄弱掣肘制度效能發(fā)揮、治理中權(quán)益保護(hù)不足等實(shí)踐性問題。須圍繞公共信用治理的目標(biāo)位階分步展開，不斷提升政府的公共信用治理能力以改善執(zhí)法效果，以及嵌入“信用大數(shù)據(jù)歸集—算法及信用評(píng)價(jià)—信用權(quán)益救濟(jì)”全過程回應(yīng)信用權(quán)益保護(hù)需求。［55］馬其家等針對(duì)我國數(shù)據(jù)出境領(lǐng)域安全治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，提出相對(duì)應(yīng)的治理措施：一是推動(dòng)法定的數(shù)據(jù)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)落地，并鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)；二是建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)出境國家安全治理監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管規(guī)則體系，并完善數(shù)據(jù)控制者數(shù)據(jù)出境國家安全保障責(zé)任；三是構(gòu)建數(shù)據(jù)被動(dòng)出境的主動(dòng)防御體系，包括建立網(wǎng)絡(luò)攻擊監(jiān)控平臺(tái)、形成政府與私營部門協(xié)同防御、加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全人才的培養(yǎng)。［56］陳善榮等重點(diǎn)分析了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測助力生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化所發(fā)揮的作用及數(shù)字化技術(shù)在監(jiān)測領(lǐng)域的應(yīng)用場景，認(rèn)為在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法、管理業(yè)務(wù)運(yùn)行、重污染天氣應(yīng)對(duì)與精細(xì)化管控等都對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測提出了新要求。［57］趙磊磊等認(rèn)為智能時(shí)代教育領(lǐng)域數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理面臨著教育數(shù)據(jù)監(jiān)管體系的跨主體協(xié)同度較差、教育數(shù)據(jù)隱私防護(hù)機(jī)制與法規(guī)體系缺位、數(shù)據(jù)篩選與傳輸偏差控制缺位制約教育數(shù)據(jù)質(zhì)量改進(jìn)、基于人文立場的數(shù)據(jù)服務(wù)倫理秩序亟待構(gòu)建等實(shí)然困境，亟須構(gòu)建智能化教育數(shù)據(jù)監(jiān)管體系，推動(dòng)教育數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與化解；關(guān)注侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與法規(guī)建設(shè)，聚焦數(shù)據(jù)質(zhì)量異常監(jiān)測與偏差控制，構(gòu)建教育數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系；基于智能教育的人文立場，規(guī)范教育數(shù)據(jù)服務(wù)的倫理秩序。［58］

最后，倫理道德是數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵性內(nèi)核，為數(shù)據(jù)治理的價(jià)值取向提供倫理參考。李曉華認(rèn)為算法在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、提高經(jīng)濟(jì)效率、豐富和便利生活的同時(shí)，也產(chǎn)生了限制市場競爭、侵害用戶隱私、造成算法歧視、形成信息繭房、損害弱勢群體、帶來倫理挑戰(zhàn)等危害和風(fēng)險(xiǎn)。算法困境的成因包括認(rèn)知局限、企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的片面追求、平臺(tái)的數(shù)據(jù)優(yōu)勢、算法黑箱以及數(shù)據(jù)素養(yǎng)差異等。［59］劉朝將算法歧視的眾多表現(xiàn)概括總結(jié)為：金融借貸平臺(tái)借貸歧視是社會(huì)歧視思想的延伸、大數(shù)據(jù)“殺熟”是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)逐利思想的體現(xiàn)、修圖算法歧視爭端是數(shù)據(jù)集引發(fā)的算法歧視、AI聊天機(jī)器人的歧視性言論是機(jī)器學(xué)習(xí)缺乏信息過濾機(jī)制。并認(rèn)為成因在于算法思維的固有缺陷、算法設(shè)計(jì)者存在主觀歧視思想、算法設(shè)計(jì)過程中存在數(shù)據(jù)及技術(shù)漏洞、算法“黑箱”等信息存在不對(duì)稱性。［60］鄭光梁等認(rèn)為大數(shù)據(jù)時(shí)代的輿情治理范式在治理場域與主體、治理議程、治理模式和治理途徑四個(gè)維度應(yīng)然轉(zhuǎn)變。多元治理與行動(dòng)主體聯(lián)動(dòng)鈍化、大數(shù)據(jù)信息繭房效應(yīng)與公眾傳播極化、全面理性主義與信息碎片化、媒介道德與注意力經(jīng)濟(jì)市場利益化成為當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)輿情治理的矛盾與發(fā)展困境。［61］趙磊磊等針對(duì)教育數(shù)據(jù)倫理風(fēng)險(xiǎn)及其治理問題進(jìn)行了深入研究，將風(fēng)險(xiǎn)劃分為教育數(shù)據(jù)隱私侵害、教育數(shù)據(jù)利益失衡、教育數(shù)據(jù)責(zé)任失守、教育數(shù)據(jù)服務(wù)偏見，治理困境主要涉及師生教育數(shù)據(jù)隱私權(quán)與開放共享存在沖突、教育數(shù)據(jù)利益博弈失范制約教育數(shù)據(jù)價(jià)值的充分釋放、治理主體數(shù)據(jù)素養(yǎng)不足制約教育數(shù)據(jù)責(zé)任落實(shí)、師生教育需求的片面捕捉催生教育數(shù)據(jù)服務(wù)偏見等。［62］

作為當(dāng)今世界最具挑戰(zhàn)性的共同難題，我國整體理論研究滯后于實(shí)踐發(fā)展，諸多研究領(lǐng)域存在大片空白，難以為數(shù)據(jù)治理的制度建構(gòu)進(jìn)程提供創(chuàng)新治理體系與科學(xué)實(shí)踐指導(dǎo)，昭示著學(xué)術(shù)界道阻且長，任重道遠(yuǎn)。

五、數(shù)據(jù)治理的全球進(jìn)程和中國路徑

伴隨大數(shù)據(jù)技術(shù)與社會(huì)治理的緊密結(jié)合，數(shù)據(jù)治理作為全球治理中的一項(xiàng)新內(nèi)容被各國際行為體納入國家發(fā)展戰(zhàn)略中，其發(fā)展速度之快、遍布領(lǐng)域之廣、涉及主體之多、發(fā)揮效能之深，在人類治理歷史上都是罕見的。然而，基于數(shù)據(jù)治理主體差異化的治理需求、價(jià)值取向與規(guī)制理念，也形成了各具特色的數(shù)據(jù)治理路徑與治理框架。因此，需立足于多行為主體，從多領(lǐng)域出發(fā)，對(duì)全球范圍內(nèi)累積的可觀數(shù)量的數(shù)據(jù)治理研究案例進(jìn)行深入解析。

數(shù)據(jù)治理作為全球治理中的一項(xiàng)新內(nèi)容，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從個(gè)別國家向世界各國、從少數(shù)發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家擴(kuò)散的趨勢。一方面，由于科技水平與先發(fā)優(yōu)勢的存在，以歐美為首的西方國家率先展開了數(shù)據(jù)治理的全球?qū)嵺`，并取得了較為顯著的成效。美國利用其在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易領(lǐng)域的絕對(duì)領(lǐng)先優(yōu)勢，大力推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)；歐盟憑借其完善的數(shù)據(jù)保護(hù)法律制度，積極推廣以充分性決定機(jī)制為代表的數(shù)據(jù)傳輸歐洲模式；日本基于制造業(yè)優(yōu)勢主推可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)倡議。［63］歐盟較早開展并持續(xù)探索自身在數(shù)據(jù)空間中的地緣位置，深入?yún)⑴c全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系的塑造。在治理層面，歐盟數(shù)據(jù)空間治理尋求技術(shù)主導(dǎo)地位、塑造和維護(hù)歐洲價(jià)值觀、引領(lǐng)規(guī)則體系構(gòu)建三大特點(diǎn)。同時(shí)，一些發(fā)達(dá)國家通過數(shù)據(jù)合作與融合，達(dá)到共同對(duì)抗其他國家的目的。拜登政府上臺(tái)前后，美國和歐盟的智庫、機(jī)構(gòu)表達(dá)了加強(qiáng)數(shù)字合作的意愿，甚至提出需要形成對(duì)抗中國技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用模式的數(shù)字聯(lián)盟。［64］然而，歐美之間既存在合作的機(jī)制和空間，也面臨進(jìn)一步合作的障礙。單文華等通過對(duì)美國《隱私盾協(xié)議》無效案的解讀，分析出歐美之間數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的主要問題在于美國國家安全法律與歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法律之間的沖突，背后的根源是歐盟為抗衡美國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)霸權(quán)與監(jiān)控資本主義實(shí)施技術(shù)主權(quán)戰(zhàn)略。［65］

另一方面，除歐美為首的發(fā)達(dá)國家外，發(fā)展中國家也積極投身于數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐。韓國政府提出的以信息數(shù)據(jù)公開為核心的政府30推進(jìn)基本計(jì)劃，包括透明政府、高能政府、國民中心服務(wù)三大目標(biāo)，促進(jìn)服務(wù)政府建設(shè)。［66］東盟從統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)據(jù)保護(hù)入手，制定并完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理機(jī)制。這一機(jī)制的構(gòu)建始于新加坡對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)制的探索，基于東盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)框架，在東盟數(shù)字一體化總體框架下制定數(shù)字管理框架。［67］非洲基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目空間數(shù)據(jù)治理的實(shí)際實(shí)施展現(xiàn)了三個(gè)關(guān)鍵要素：最大化可用數(shù)據(jù)的價(jià)值、為未來用戶保留該價(jià)值、確定數(shù)據(jù)差距。［68］南非制定的《個(gè)人信息保護(hù)法》（POPIA），將改變對(duì)SA中數(shù)據(jù)包括健康研究數(shù)據(jù)的治理和監(jiān)管。［69］

綜合來看，數(shù)據(jù)治理已經(jīng)成為當(dāng)前及未來全球各國推進(jìn)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略選擇，并廣泛深度應(yīng)用融合于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。全球數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)出以美歐兩大規(guī)制體系為先行主導(dǎo)，中日俄等其他經(jīng)濟(jì)體并行積極開展，OECD、APEC、G20、WTO等多邊機(jī)制為數(shù)據(jù)治理提供重要參考依據(jù)和磋商平臺(tái)的格局。［70］但是，盡管當(dāng)前各國、各組織都積極投身于數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐中，但治理水平與效能方面卻面臨著截然不同的局面。歐美等國依靠先發(fā)優(yōu)勢，不斷加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理的頂層制度設(shè)計(jì)、技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用、協(xié)同治理機(jī)制和全球治理合作，在數(shù)據(jù)主權(quán)層面占據(jù)了領(lǐng)先于世界的優(yōu)勢地位。全球數(shù)據(jù)主權(quán)的激烈博弈，也深深地影響著各國數(shù)據(jù)治理規(guī)則的制定和調(diào)整。

在此背景下，中國應(yīng)做好應(yīng)對(duì)措施，積極借鑒歐美數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而積極探索數(shù)據(jù)治理的中國路徑。

首先，總結(jié)數(shù)據(jù)治理的國際經(jīng)驗(yàn)，立足本國發(fā)展現(xiàn)狀制定切實(shí)可行的治理方針。田地等通過梳理國際組織、歐盟、美國、俄羅斯數(shù)據(jù)治理及跨境流動(dòng)的國際經(jīng)驗(yàn)，分析我國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的相關(guān)規(guī)定和發(fā)展現(xiàn)狀，并從完善數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)法律制度、制定征信數(shù)據(jù)跨境安全評(píng)估方案、強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)谋O(jiān)管、分步穩(wěn)妥推進(jìn)征信數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、積極參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國際交流與合作等方面提出政策建議。［71］宗喆等通過梳理歐美相關(guān)法律中的相關(guān)條款，專注于分析新冠疫情暴發(fā)初期主要國家采用科技抗疫的案例，并提出在疫情等公共安全事件突發(fā)時(shí)，各國應(yīng)在內(nèi)部明確數(shù)據(jù)保護(hù)與公共利益優(yōu)先的臨界點(diǎn)，并盡快建立平衡數(shù)據(jù)保護(hù)與公共利益的國際合作機(jī)制。［72］王明雯等針對(duì)美國和歐盟學(xué)生數(shù)據(jù)隱私保護(hù)立法和實(shí)踐情況的分析發(fā)現(xiàn)，歐美已經(jīng)建立了相對(duì)全面的學(xué)生數(shù)據(jù)隱私保護(hù)法律體系，形成了較為完善的隱私保護(hù)框架原則，其強(qiáng)調(diào)行業(yè)自律、全民參與的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。［73］我國可在汲取歐美國家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)基礎(chǔ)上，提高認(rèn)識(shí)、加快立法、加強(qiáng)行業(yè)自律、規(guī)范市場行為，構(gòu)建多方參與的治理體系。

其次，加強(qiáng)國內(nèi)各行動(dòng)主體及國家、地區(qū)之間的合作，擴(kuò)大共同利益，加快數(shù)據(jù)治理制度建設(shè)，提升全球話語權(quán)與主張能力，實(shí)現(xiàn)合作與抗衡并存的“雙重”效應(yīng)。闕天舒等發(fā)現(xiàn)世界各國圍繞數(shù)據(jù)安全治理規(guī)則的博弈呈現(xiàn)加劇態(tài)勢，引發(fā)全球數(shù)據(jù)安全治理問題，其根源在于未形成統(tǒng)一的治理框架，個(gè)別國家的數(shù)據(jù)霸權(quán)主義行為更使得國際行為體難以凝聚共識(shí)。［74］梅傲等從頂層設(shè)計(jì)、監(jiān)管機(jī)制、國際合作三個(gè)層面深入剖析日本數(shù)據(jù)安全治理制度后，認(rèn)為我國數(shù)據(jù)安全治理應(yīng)采用非賦權(quán)的數(shù)據(jù)保護(hù)模式、完善匿名化處理機(jī)制、建立官民合作監(jiān)管機(jī)制。［75］面對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)、元宇宙等技術(shù)帶來的社會(huì)體系的顛覆性變革，亟待勾勒具有統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、普適性的有序跨境基準(zhǔn)線，在不同法域相互耦合中構(gòu)建以人為本的規(guī)范治理數(shù)據(jù)跨境的邏輯體系。［76］《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等專項(xiàng)協(xié)定的出臺(tái)表明更具時(shí)代性、靈活性和可擴(kuò)展性的貿(mào)易協(xié)定的可能性，中國申請(qǐng)加入DEPA有利于促進(jìn)本國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際合作，提升數(shù)據(jù)治理水平，進(jìn)一步擴(kuò)大中國在全球數(shù)據(jù)治理中的話語權(quán)。［77］

最后，聚焦于具體的行業(yè)層面，將數(shù)據(jù)治理深入實(shí)踐層面。大數(shù)據(jù)技術(shù)的迭代發(fā)展已深度應(yīng)用于社會(huì)治理的各個(gè)領(lǐng)域，國家建設(shè)、社會(huì)安全、社會(huì)保障、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、環(huán)境發(fā)展、個(gè)人信息保護(hù)等諸多領(lǐng)域都融合了數(shù)據(jù)治理的概念，并在實(shí)踐層面取得了顯著的成效。韓晗借鑒世界發(fā)達(dá)國家工業(yè)遺產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，從科學(xué)化、精細(xì)化與智能化三條路徑入手，以全國工業(yè)遺產(chǎn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)為抓手，通過形成城市治理與工業(yè)遺產(chǎn)管理的平衡機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)綜合提升城市治理與工業(yè)遺產(chǎn)管理水平。［78］謝雷等發(fā)現(xiàn)以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)教育管理和教育治理已成為教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要發(fā)展方向。并基于國家對(duì)教育治理的發(fā)展方向所部署的文件精神，提出建立數(shù)據(jù)治理的結(jié)構(gòu)框架，結(jié)合實(shí)踐案例從數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、教育大數(shù)據(jù)應(yīng)用、治理流程再造、高效監(jiān)管四個(gè)方面分析數(shù)據(jù)治理的著力點(diǎn)。［79］彭小霞發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)在環(huán)境規(guī)劃編制與環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)測和應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境輿情引導(dǎo)、生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)提供等環(huán)境治理領(lǐng)域有廣泛的應(yīng)用空間。［80］這種深入行業(yè)層面的數(shù)據(jù)治理可以更好地發(fā)揮大數(shù)據(jù)的治理價(jià)值，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)資源配置，協(xié)同發(fā)展主體力量，解決數(shù)據(jù)治理困境。［81］

習(xí)近平總書記在主持中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局，要維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全，保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密，促進(jìn)數(shù)據(jù)高效流通使用、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。［82］數(shù)字時(shí)代背景下，我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的構(gòu)建迫在眉睫，當(dāng)前學(xué)術(shù)界相關(guān)成果頗豐，但也存在許多局限，例如研究視角多集中于法理學(xué)等部分學(xué)科、四大制度構(gòu)建研究缺乏交叉融合、研究結(jié)論多停留在宏觀理論構(gòu)建、缺乏微觀層面研究等。下一階段，仍需充分借鑒參考?xì)W美先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合人工智能等新興技術(shù)，加強(qiáng)我國數(shù)據(jù)要素制度建設(shè)的理論研究。

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［80］ 彭小霞大數(shù)據(jù)促進(jìn)環(huán)境智慧化治理：生成邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與創(chuàng)新路徑［J］新疆社會(huì)科學(xué)（漢文版），2022（5）：157-167

［81］"黎勇基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的地方高校創(chuàng)業(yè)教育校地協(xié)同發(fā)展研究［J］西藏大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（4）：214-221

［82］"習(xí)近平加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)行政區(qū)規(guī)劃工作［N］人民日?qǐng)?bào)，2022-6-23

［責(zé)任編輯：華曉紅］