摘要：基于2016—2021年全國28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）PPP項目清庫數(shù)據(jù)，建立雙重差分模型，為PPP健康可持續(xù)發(fā)展研究提供參考。研究結(jié)果表明：清庫政策并未抑制政府使用PPP融資工具，對提高項目落地數(shù)量和落地率具有顯著促進(jìn)作用；清庫政策具有規(guī)模偏好，對財政壓力高的地區(qū)影響更大；政府財政透明度提高1%，落地率會提高0.6%；政府腐敗程度提高1%，落地率會下降0.328%。

關(guān)鍵詞：PPP；清庫政策；財政透明；雙重差分模型

0"引言

政府與社會資本合作（Public Private Partnership，PPP）模式自引入我國以來，經(jīng)歷了探索期、爆發(fā)期和規(guī)范期三個階段[1]。在發(fā)展初期，PPP模式發(fā)展面臨“政策熱、項目冷、落地率低”等問題[2]。2014年，在國家大力推行PPP模式后，PPP項目出現(xiàn)井噴現(xiàn)象，隨之產(chǎn)生項目異化[3]、項目推進(jìn)困難[4]、隱性債務(wù)[5]、訴訟頻發(fā)[6]等問題。為推動PPP項目健康可持續(xù)發(fā)展，2017年11月，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（以下簡稱《92號文》），要求各省嚴(yán)格按照政策要求清理PPP項目。該政策以項目庫管理為抓手，強(qiáng)化對入庫項目進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)定新入庫項目條件，清理不合規(guī)、進(jìn)展緩慢的項目。自此，PPP進(jìn)入增量縮減、消化存量階段，開始呈現(xiàn)出明顯的差異化特征。

受清庫政策影響，各地PPP清庫項目數(shù)量存在較大差異，如部分省份清庫項目數(shù)量占比低于10%，而甘肅、新疆清庫項目數(shù)量占比高達(dá)88%和68%。政策效果的差異性和地方政府自身差異性相關(guān)，而PPP模式相關(guān)政策多為財政部、國家發(fā)展和改革委員會等部門發(fā)布。在政策監(jiān)管方向一致的背景下，本文旨在研究清庫政策效果差異性來源，以及在強(qiáng)監(jiān)管政策下地方政府如何加強(qiáng)自身治理以推動PPP模式可持續(xù)發(fā)展。

1"文獻(xiàn)綜述

PPP模式在不同地區(qū)的應(yīng)用隨空間分布呈現(xiàn)出一定差異性[7]。程哲等[8]通過省域面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在空間上，PPP項目分布存在顯著的非均衡性，總體呈現(xiàn)出東部多、中西部少的特點(diǎn)。部分學(xué)者通過建立模型探究差異來源。原云霄等[9]通過對比經(jīng)典回歸、空間滯后及空間誤差模型，發(fā)現(xiàn)人均GDP、政府財政支出及固定資產(chǎn)投資對PPP模式發(fā)展具有正向促進(jìn)作用，而城鎮(zhèn)化率具有抑制作用。王歡明等[10]通過模糊集定性研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的財政壓力、腐敗程度等因素顯著影響PPP模式發(fā)展，而地方政府自身差異性也會影響PPP政策實(shí)施效果。秦士坤等[11]結(jié)合政策創(chuàng)新指出，我國PPP政策在地方政府層面的創(chuàng)新擴(kuò)散呈現(xiàn)R型非漸進(jìn)性特征，地方政府的債務(wù)水平和鄰近地區(qū)的模仿與競爭會影響政策實(shí)施效果。吳石磊等[12]通過建立雙重固定效應(yīng)模型和GMM模型，發(fā)現(xiàn)地方政府法治水平對PPP項目資金和PPP項目私有程度有顯著促進(jìn)作用，監(jiān)管完善有利于PPP模式發(fā)展。陳婉玲等[13]認(rèn)為，政策在不同地區(qū)的施行存在差異性，導(dǎo)致PPP模式功能出現(xiàn)異化現(xiàn)象。郭雪萌等[14]認(rèn)為，地方政府自身管理效能對PPP模式投資存在影響，管理效能水平越高，項目落地率越高。

綜上所述，本文基于省級層面數(shù)據(jù)，運(yùn)用雙重差分模型（Difference-in-differences Model）評估PPP清庫政策效果，重點(diǎn)探究清庫政策對不同地區(qū)PPP模式發(fā)展影響的差異性，為PPP監(jiān)管政策制定提供參考，促進(jìn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展。

2"研究假設(shè)與模型構(gòu)建

2.1"研究假設(shè)

從各省清庫項目數(shù)據(jù)可以看出，PPP模式發(fā)展受到了一定影響。有學(xué)者認(rèn)為，清庫政策在一定程度上抑制了PPP模式發(fā)展[15]，也有學(xué)者認(rèn)為，清庫政策推動了PPP模式可持續(xù)發(fā)展[16]。基于此，提出假設(shè)1和假設(shè)2：

H1：清庫政策會降低PPP項目發(fā)起數(shù)量。

H2：清庫政策會促進(jìn)PPP項目落地數(shù)量和落地率的提升。

此外，由于全國各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，PPP發(fā)展環(huán)境存在明顯的差異性，導(dǎo)致政策效果存在較大差異。以往學(xué)者大都從微觀層面探討差異性來源與影響。例如：郭雪萌等[14]研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度對PPP項目實(shí)施質(zhì)量及數(shù)量有顯著影響；江國華等[15]研究發(fā)現(xiàn)，政策法規(guī)成熟度帶來的差異是影響不同地區(qū)PPP模式發(fā)展環(huán)境成熟度的重要因素之一。政策效果在不同省份存在差異，但監(jiān)管效果是否具有規(guī)模偏好并沒有明確結(jié)論，而政策監(jiān)管預(yù)期結(jié)果是為了防范風(fēng)險、推動PPP模式健康發(fā)展。因此，提出假設(shè)3和假設(shè)4：

H3：清庫政策對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的影響不同。

H4：清庫政策對財政壓力高的省份影響更大。

地方政府作為PPP項目的發(fā)起人和主要參與方，其清廉程度、財政透明度也是影響PPP項目平穩(wěn)落地的決定性條件。已有研究表明：政府的財政透明度和腐敗程度是影響社會資本參與項目決策的重要影響因素[10]；清庫政策對于各地不合規(guī)項目的清理，本質(zhì)上也是對項目參與方不合規(guī)運(yùn)作行為進(jìn)行清理。因此，提出假設(shè)5和假設(shè)6：

H5：清庫政策對財政透明度低的地方政府PPP項目的影響更大。

H6：清庫政策對腐敗程度更高的地方政府PPP項目的影響更大。

2.2"雙重差分模型構(gòu)建

雙重差分（Difference-in-differences）被廣泛應(yīng)用于政策效果評估，涉及金融、環(huán)保、房地產(chǎn)[17]、創(chuàng)新[18]等領(lǐng)域，是一種有效的政策評估方法。相較傳統(tǒng)回歸模型，雙重差分模型可以控制變量之間的異質(zhì)性，最大限度地降低其他因素隨時間變化帶來的影響，避免政策作為解釋變量所存在的內(nèi)生性問題[19]。

2.2.1"變量定義與數(shù)據(jù)描述

受數(shù)據(jù)所限，本文以28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）（不含北京市、上海市和西藏自治區(qū)）為研究對象，選擇2016—2020年財政部政府和社會資本合作中心（China Public Private Partnerships Center，CPPPC）管理庫項目作為樣本數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)整體為面板數(shù)據(jù)。

2.2.1.1"被解釋變量

本文選取的被解釋變量為各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）每年發(fā)起PPP項目數(shù)量、每年落地PPP項目數(shù)量和落地率。PPP是目前地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的重要融資手段之一，清庫政策出臺后，地方政府是否還熱衷于PPP模式，可通過每年P(guān)PP發(fā)起數(shù)量進(jìn)行衡量。因此，選擇每年發(fā)起PPP項目數(shù)量作為被解釋變量可以衡量清庫政策是否抑制了PPP模式發(fā)展[20]。每年P(guān)PP項目落地數(shù)量和落地率是PPP項目成功推進(jìn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，按照CPPPC關(guān)于落地率的計算公式，以2014年到該年累計處于執(zhí)行和移交階段的PPP項目數(shù)量與處于識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交4個階段的PPP項目總量的比值計算落地率，衡量2014年以來PPP模式整體發(fā)展質(zhì)量。選擇這兩個變量作為被解釋變量，可以分析清庫政策的修正效應(yīng)對于PPP模式發(fā)展質(zhì)量的影響程度。

2.2.1.2"政策虛擬變量及解釋變量

本文根據(jù)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)原理設(shè)置實(shí)驗(yàn)組和對照組[15]，以二進(jìn)制賦值區(qū)分，設(shè)置Treat和Post兩個虛擬變量共同合成政策虛擬變量（DID）。以2018年清庫政策發(fā)布為時間節(jié)點(diǎn)，對受到政策影響的實(shí)驗(yàn)組Treat賦值1，對未受到政策影響的對照組Treat賦值0；對政策發(fā)布之前（2018年之前）Post賦值0，對政策發(fā)布之后（2018年之后）Post賦值1，二者乘積為DID。公式如下

此外，引入財政透明度[14]和政府腐敗程度[10]作為解釋變量，探究政策監(jiān)管對于不同財政透明度和腐敗程度的地方政府是否存在政策效果上的差異。

2.2.1.3"控制變量

宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境及政府財政能力等會影響PPP模式發(fā)展[21-23]。因此，本文設(shè)置經(jīng)濟(jì)控制變量和環(huán)境控制變量分析被解釋變量的其他因素。設(shè)置宏觀經(jīng)濟(jì)水平、政府財政收入、政府財政支出和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為經(jīng)濟(jì)控制變量，設(shè)置城鎮(zhèn)化水平、通貨膨脹水平和市場化指數(shù)為環(huán)境控制變量[22]。經(jīng)濟(jì)控制變量主要是為了排除各地方經(jīng)濟(jì)水平的影響，若預(yù)期經(jīng)濟(jì)水平越高，則PPP項目落地率越高[21]、發(fā)起數(shù)量越少[24]。環(huán)境控制變量主要是為了排除其他環(huán)境因素對于被解釋變量的影響[25-26]。具體變量定義見表1。

2.2.2"模型設(shè)定

按照是否發(fā)布相關(guān)PPP政策，設(shè)置對照組（未發(fā)布）和實(shí)驗(yàn)組（已發(fā)布）。由于清庫政策發(fā)布以后，全國進(jìn)行了較大規(guī)模的清庫行動，除上海市，其余地方政府清庫程度不同，無法進(jìn)行全面的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)?；诖?，參考薛菁[27]、沈言言等[28]和錢雪松等[29]的研究方法，將清庫數(shù)量占比50%以上的省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)為實(shí)驗(yàn)組，共有9個，分別為甘肅、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏、江西、遼寧、重慶、云南和黑龍江，將其余19個清庫數(shù)量占比50%以下的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)為對照組。使用雙向固定效應(yīng)控制個體效應(yīng)Ap和時間效應(yīng)Bt建立雙重差分模型。

從主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果可以看出，各地PPP項目落地率差異較大，部分省份曾出現(xiàn)無項目落地的情況；發(fā)起項目數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)差較高，最低為0，最高為1780，說明各省（自治區(qū)、直轄市）之間對于PPP模式的選擇存在較大差異；省域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政水平差異較大，因此適合考察PPP運(yùn)行環(huán)境對政策效果影響的差異性。變量描述性統(tǒng)計結(jié)果見表2。

由于Y1、GocV標(biāo)準(zhǔn)差過大，直接導(dǎo)入模型將影響模型準(zhǔn)確性，因此對變量取對數(shù)，分別為lnY1、lnGocV。

根據(jù)假設(shè)1和假設(shè)2建立模型，探究清庫政策對PPP項目發(fā)起數(shù)量、落地數(shù)量及落地率影響。模型（1）～模型（3）如下

根據(jù)假設(shè)3～假設(shè)6進(jìn)行異質(zhì)性分析。目前，財政負(fù)擔(dān)主要用相對指標(biāo)[30]和絕對指標(biāo)[31]表示。為避免絕對指標(biāo)的不可比性，本文引入相對指標(biāo)財政赤字率Fin（財政支出與財政收入的差值和GDP的比值）代表財政壓力水平，由描述性統(tǒng)計結(jié)果（表2）可知，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政壓力水平差距較大，最小值為-0.07%，最大值為58.66%，適合進(jìn)行異質(zhì)性分析。本文參考汪利娜[32]、王嶺等[33]和曾玉華等[34]學(xué)者的研究方法，在模型（3）中加入DID與經(jīng)濟(jì)水平變量lnGDP、財政壓力水平Fin、財政透明度FinR和腐敗程度lnGovC的交乘項，得到模型（4）～模型（7）。具體如下

3"實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果和分析

3.1"基準(zhǔn)回歸結(jié)果與分析

首先，根據(jù)模型（1）～模型（3）進(jìn)行回歸分析[35-36]，結(jié)果見表3。實(shí)驗(yàn)結(jié)果表明，清庫政策對于落地率和落地項目數(shù)量的影響均在1%的置信水平上顯著，且系數(shù)均為正，說明清庫政策對于落地率有正向促進(jìn)作用，提高了PPP項目落地數(shù)量。而對于發(fā)起項目數(shù)量，政策虛擬變量未通過檢驗(yàn)，說明清庫政策的發(fā)布對于發(fā)起PPP項目數(shù)量并無影響，即沒有影響各省（自治區(qū)、直轄市）選擇PPP模式作為融資工具。總體來看，清庫政策并未抑制PPP模式發(fā)展，反而提高了PPP項目質(zhì)量和落地率。因此，H1不成立，H2成立，這與清庫政策發(fā)布預(yù)期效果一致。

3.2"異質(zhì)性分析結(jié)果與分析

根據(jù)模型（4）～模型（7）進(jìn)行回歸分析，探究清庫之后的修正效應(yīng)對于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)是否存在差異性。從不同經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)發(fā)展PPP模式受清庫影響檢驗(yàn)結(jié)果（表4）可以看出，c.DID#c.lnGDP系數(shù)不顯著，c.DID#c.Fin在1%的置信水平上顯著，說明政策虛擬變量與財政壓力的交互項對落地率的影響顯著，清庫政策存在規(guī)模偏好，財政壓力越高的地區(qū)，政策影響越大。因此，H4異質(zhì)性假設(shè)成立，H3不成立。結(jié)合王歡明等[10]的研究可知，經(jīng)濟(jì)和財政壓力水平是影響項目落地率的重要因素之一，但清庫政策的監(jiān)管效果未受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異性的影響，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是顯著影響項目質(zhì)量的關(guān)鍵因素；財政壓力水平越大的地區(qū)發(fā)展PPP模式的風(fēng)險越大，因此政策效果更加顯著。根據(jù)財政透明度和政府腐敗程度的實(shí)證研究結(jié)果可以看出，財政透明度越高，清庫之后該地區(qū)PPP項目的落地率提升越明顯。而政府腐敗程度對于項目落地率具有抑制作用：財政透明度的政策虛擬變量提高1%，落地率會提高0.6%；政府腐敗程度提高1%，落地率會下降0.328%。

4"穩(wěn)健性檢驗(yàn)

4.1"平行趨勢檢驗(yàn)

該模型的假設(shè)前提是對照組和實(shí)驗(yàn)組需要通過平行趨勢檢驗(yàn)，即兩組的落地率及落地項目數(shù)量在政策發(fā)布之前有相同的趨勢。本文對比了國內(nèi)外學(xué)者的檢驗(yàn)方法，例如：Giovanni等[37]解釋了STATA軟件中tvdiff命令的數(shù)學(xué)原理，并對該命令進(jìn)行了驗(yàn)證，但該命令更適合多期雙重差分模型的平行趨勢檢驗(yàn)；國內(nèi)學(xué)者冉啟英等[38]和范丹等[39]更傾向于使用政策發(fā)布前后解釋變量均值的變化趨勢進(jìn)行檢驗(yàn)。因此，本文選擇國內(nèi)學(xué)者廣泛應(yīng)用的方法進(jìn)行平行趨勢檢驗(yàn)。結(jié)果表明，政策發(fā)布之前被解釋變量的變化趨勢相同，通過檢驗(yàn)。

落地率及落地項目數(shù)量平行趨勢檢驗(yàn)如圖1所示。

從圖1可見，對照組和實(shí)驗(yàn)組落地率和落地數(shù)量的變化趨勢主要體現(xiàn)在2019年，說明清庫政策具有滯后性。這也與上文模型（1）、模型（2）、模型（3）的檢驗(yàn)結(jié)果一致，說明模型有效。

4.2"安慰劑檢驗(yàn)

為了驗(yàn)證清庫政策對落地率和落地項目數(shù)量的影響效果，剔除其他政策對被解釋變量的影響，人為地將各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）清庫時間向前調(diào)整1年。由于2018—2020年各省（自治區(qū)、直轄市）仍在持續(xù)清庫，將時間向后調(diào)整意義不大。觀察新的雙重差分估計結(jié)果，安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果詳見表5。結(jié)果表明，將清庫政策的時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整后，政策虛擬變量DID的回歸系數(shù)不在統(tǒng)計上顯著，說明時間節(jié)點(diǎn)以后項目落地數(shù)量和落地率的變化是由清庫政策導(dǎo)致的。

5"結(jié)語

通過建立雙重差分模型，分析清庫政策對PPP模式發(fā)展的影響，研究結(jié)果表明：

（1）清庫政策推動了PPP模式高質(zhì)量發(fā)展。對于政府、社會資本和融資方而言，政策監(jiān)管力度加大并未影響地方政府選擇PPP模式作為融資工具。清庫政策發(fā)布后，在一定程度上提高了PPP項目質(zhì)量，提高了PPP項目落地數(shù)量和落地率；清庫政策存在規(guī)模偏好，財政壓力水平越高的地方政府受政策影響越大；清庫對于PPP模式的規(guī)范化發(fā)展具有一定成效，財政透明度越高的地方政府受影響越小。

（2）清庫政策是有效釋放風(fēng)險、防范變相舉債、異化PPP行為的政策，其目的不應(yīng)局限于將不合規(guī)項目清理出庫，而應(yīng)從失敗項目中總結(jié)規(guī)律，建立合理有效的入庫標(biāo)準(zhǔn)，推動PPP模式健康發(fā)展。因此，建議全國CPPPC信息庫可以適當(dāng)公開清庫項目信息及清庫項目不合規(guī)原因，同時追蹤清庫項目后續(xù)整改措施，為地方政府決策提供參考，為學(xué)術(shù)研究提供數(shù)據(jù)來源和理論支撐。

（3）PPP監(jiān)管條例眾多，不同行業(yè)PPP項目的入庫、出庫、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。建議加強(qiáng)政策頂層設(shè)計與各部門政策協(xié)同，建立科學(xué)的評價體系及有效的動態(tài)監(jiān)管制度，最大限度地降低PPP項目風(fēng)險。

（4）基于計量模型，可以從定量角度評估政策效果，后續(xù)可以基于地級市PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀擴(kuò)大樣本數(shù)量，使評估效果更加科學(xué)全面，也可以基于項目參與方和行業(yè)角度開展深入研究。

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收稿日期：2022-11-24

作者簡介：

馮井榮（1978—），男，副教授，研究方向：計算機(jī)科學(xué)與技術(shù)、PPP項目融資管理。

沈俊鑫（通信作者）（1978—），男，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，研究方向：PPP項目融資管理。

盧雨鑫（1997—），女，研究方向：項目融資管理。