李延鎖

（臺北大學法律學院，臺灣 新北 23741）

一、問題的提出

隨著中國城市化和工業(yè)化進程的快速推進，政府需要大量的土地用于城市和工業(yè)建設。[1]在此背景下，集體土地征收的頻次和范圍均遠超以往。與此相伴隨的，除了城鎮(zhèn)版圖的擴張和被征收人身份的轉變，還包括大量出現(xiàn)的征拆糾紛。地方政府和被征收人之間嚴重的信息不對稱、個別行政機關在征地過程中的暗箱操作是導致上述矛盾頻發(fā)的重要因素。[2]基于此，信息公開被某些學者認為是征地制度的第三維度，[3]其在土地征收程序中的重要性可見一斑。尤其是修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》明確要求行政機關在公開信息時，應堅持“以公開為常態(tài)，不公開為例外”，[4]更引發(fā)了學界對與土地征收相關的政府信息公開的高度關注和期許。不僅如此，修訂后的條例將原條例第十三條所規(guī)定的作為公民、法人或其他組織申請政府信息之前置條件的“三需要”①予以廢除，亦被學界認為是對整個政府信息公開范圍和類型的重構，是對我國政府信息公開立法在規(guī)范體系和價值理念方面的再塑。[5]

但與學界樂觀態(tài)度形成鮮明對照的是，土地征收領域的政府信息公開并沒有因為《中華人民共和國政府信息公開條例》的修訂而發(fā)生根本性的轉變。根據(jù)目前的實務現(xiàn)狀，申請人試圖通過政府信息公開制度充分實現(xiàn)對土地征收信息的知情權，還遠未達到理想的狀態(tài)。那么，導致這種現(xiàn)狀的原因究竟為何？面對并不令人滿意的現(xiàn)狀，土地征收領域的政府信息公開應走向何處？這些問題都值得學界進一步探索，以回應被征地農(nóng)民獲取征地信息的困境。

二、土地征收政府信息公開的現(xiàn)實困境——以A市為分析樣本

A 市（地級市）位于Z 省東南部，系東部沿海經(jīng)濟發(fā)達的工貿(mào)城市，下轄四區(qū)、三市（縣級市）、五縣。本文之所以選擇A市作為分析樣本，原因有二：首先，A市為進一步推進城鎮(zhèn)化，近年來進行了范圍較為廣泛、批次較為密集的土地征收，可以提供的案例較為豐富，亦有一定的代表性；其次，A市歷來重視法制環(huán)境建設，民眾法律意識較強，在法制框架內(nèi)通過政府信息公開實現(xiàn)被征收人對征地信息的知情權已在一定程度上形成共識。比較明顯的例證是，A市及下屬區(qū)、縣多個行政機關近年來處理的涉及土地征收的政府信息公開申請數(shù)量一直未有減少。

公共利益、正當法律程序、公正補償被譽為土地征收領域的三大基本構成要件。[6]在A 市政府信息依申請公開中，被征地農(nóng)民的申請事項也多集中于上述三個方面，其中又以核實征地手續(xù)合法性的申請以及關于補償安置的申請為主。在A 市L 區(qū)人民政府辦公室2020 年度處理的67 件政府信息公開申請中，涉及集體土地征收的申請為38 件。在38 件申請中，涉及征地手續(xù)的申請件為11件，涉及安置補償?shù)纳暾埣?5 件。筆者從A 市自然資源和規(guī)劃局2020 年度處理的747 件政府信息公開申請中隨機選取100件進行統(tǒng)計，涉及征地手續(xù)和補償安置的申請為52 件。上述數(shù)據(jù)表明，在涉及土地征收的政府信息公開申請中，申請人對征地手續(xù)合法性以及補償安置事項的關注遠超其他事項。

（一）被征收人因自身因素無法依照《中華人民共和國政府信息公開條例》充分實現(xiàn)知情權 政府信息公開實質上是行政機關與申請人之間的一系列交往行為。從該角度講，被征收人知情權的實現(xiàn)不僅有賴于行政機關積極履行信息公開義務，還需要被征收人依法、合理行使政府信息公開申請權。但通過觀察目前的實踐可以發(fā)現(xiàn)，部分被征收人往往因自身原因無法充分實現(xiàn)知情權。一方面，雖然《中華人民共和國政府信息公開條例》第29條②對申請人申請政府信息公開的要求進行了明確規(guī)定，但相當一部分申請人未能按照要求提出政府信息公開申請，無法正確行使知情權。另一方面，多數(shù)被征收人不了解征地程序，亦不清楚《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定了若干豁免公開的情形，在客觀上導致其無法獲得申請的信息。

1.部分被征收人囿于文化水平等因素，無法正確表達申請事項

在土地征收程序中，被征收人多系農(nóng)民，文化水平不高，無法清楚描述申請事項。通過對A市自然資源和規(guī)劃局處理的涉土地征收的政府信息公開申請進行考察，在一些申請書中，申請人對申請事項的描述語焉不詳或詞不達意，導致行政機關無法及時作出答復。比如，數(shù)名被征收人在申請某地塊的征地批復時，經(jīng)行政機關補正，仍無法講清楚該地塊的位置或其他可以判斷地塊位置的特征，另有大量申請人無法準確表述申請公開的文件名稱。

2.部分被征收人對征地程序知之甚少，不清楚征地信息的制作和保存機關，導致其不知向何機關申請信息公開

集體土地征收涉及多個環(huán)節(jié)和多個行政部門，征地信息的制作和保存機關相對分散，這在客觀上為申請人申請信息公開帶來難度，并直接導致申請人在提起信息公開申請時無所適從。舉例之，根據(jù)《A市市區(qū)征收農(nóng)民集體所有土地管理辦法》第十條、第十三條，《征收補償安置公告》由自然資源和規(guī)劃部門擬定，報市人民政府批準。市人民政府與被征收人簽訂補償安置協(xié)議，協(xié)議的具體落實情況則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）組織實施。根據(jù)上述規(guī)定，單就《征收補償安置公告》、補償安置協(xié)議等信息，公開主體便涉及A 市自然資源和規(guī)劃局、A 市人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）等，可謂繁雜。在此情形下，部分被征收人或將信息公開申請書寄送至無答復義務的行政機關，或將內(nèi)容完全相同的政府信息公開申請書分別寄送至多個行政機關，無端浪費申請人精力和行政資源。比如，某被征收人在申請補償安置批復時，同時將政府信息公開申請書寄送至A 市人民政府辦公室、A 市自然資源和規(guī)劃局、A 市C 縣人民政府辦公室、C 縣自然資源和規(guī)劃局，且該種情形并非個案。

3.部分被征收人不了解法律規(guī)定，不清楚申請公開的事項依法可免于公開

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，行政機關僅對已經(jīng)制作和保存的政府信息有公開義務，若申請人申請公開的事項，需要行政機關對現(xiàn)有的政府信息進行加工、分析，便屬于信息創(chuàng)制，行政機關對此類申請事項可免于公開；③行政機關的內(nèi)部事務信息（如人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息）、過程性信息、行政執(zhí)法案卷信息等亦非必須公開的信息。④但由于多數(shù)被征收人并不了解《中華人民共和國政府信息公開條例》，在申請信息公開時亦未委托律師，導致其不知曉申請公開的事項已落入行政機關豁免公開的范圍，自然無法實現(xiàn)知情權。

（二）行政機關怠于履行征地信息公開義務 目前，隨著政務公開的大力推進以及相關考評制度的完善，各級行政機關在土地征收信息公開質量方面已明顯提升，但離被征收人全面實現(xiàn)知情權尚有較大差距，行政機關怠于充分履行征地信息公開義務是最為重要的因素。

1.主動公開方面，行政機關公開征地信息不夠及時、全面

《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十六條規(guī)定，屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20 個工作日內(nèi)及時公開，法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。上述條文對行政機關主動公開政府信息的時間做出了限制，但由于缺乏強制性，其并未引起行政機關足夠的重視。這種執(zhí)法的松散性反映到實踐中，表現(xiàn)為行政機關在公開諸多征地信息時較為滯后。通過對A 市政府網(wǎng)站近兩年來主動公開的征地信息進行分析發(fā)現(xiàn)，該市在公開某些征地信息時不夠及時，甚至可以說是較為滯后。譬如，《浙江省建設用地審批意見書》（批準文號：浙土字（330303）A【2019】—0012）早在2019 年12 月24 日即由省政府審批通過，但A 市直至2020 年12 月31 日才在政府網(wǎng)站公布，[7]該種遲延情形并非個例。

另一方面，行政機關在主動公開征地信息時往往會提前進行甄別、過濾，該種做法直接導致行政機關公開的征地信息不夠全面。

2.依申請公開方面，行政機關通過各種途徑規(guī)避履行信息公開義務

雖然修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》明確要求行政機關在公開信息時，應堅持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”，但在實踐中，行政機關在公開征地信息時并未完全踐行該原則。對于公開可能帶來訴訟、信訪或維穩(wěn)壓力，行政機關負責人認為信息不適合公開的情形，其通常會找尋各種理由拒絕公開，最為常見的答復理由是“經(jīng)檢索，信息不存在”。該種答復看似履行了檢索義務，在形式上無可指摘，亦符合《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十六條第（四）項的要求，⑤但實際上，行政機關的檢索可能并不充分：在A 市L 區(qū)人民政府涉訴的多起信息公開案例中，行政機關只通過內(nèi)部OA 系統(tǒng)檢索了電子數(shù)據(jù)庫，對于未錄入數(shù)據(jù)庫的資料并未進行檢索。另外，在檢索數(shù)據(jù)庫時，行政機關亦可通過對關鍵詞進行設置而限縮檢索的范圍。對于某些黨政機關聯(lián)合發(fā)文的文件，行政機關即便系參與制作者或保存者，亦通常以“黨政機關聯(lián)合制發(fā)的文件并非屬政府信息”為由拒絕公開。上述做法雖然并未違反《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，但此種操作顯然不利于保護被征收人的知情權。

三、征地信息公開困境的成因分析

如前所述，被征收人在獲取征地信息方面陷入困境，雖有其自身的原因，比如文化水平不高、不了解征地程序和法律規(guī)定、未委托律師進行等。但根據(jù)對樣本城市的觀察，筆者認為，導致這一困境更主要的原因是來自于外部因素。

（一）《中華人民共和國政府信息公開條例》立法在征地信息公開方面成效不彰 行政機關公開征地信息的主要依據(jù)之一為《中華人民共和國政府信息公開條例》。原《中華人民共和國政府信息公開條例》第十一條第（三）項規(guī)定，征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況屬于設區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息。上述規(guī)定并未為行政機關設定免于公開征地信息的例外情形。修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十一條對上述規(guī)定進行了修改。該條規(guī)定，設區(qū)的市級、縣級人民政府及其部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應根據(jù)本地方的具體情況主動公開本地方的土地征收、房屋征收等方面的信息。這意味著，新規(guī)定為行政機關是否公開征地信息預留了極大的彈性空間，行政機關可以根據(jù)本地方的實際情況決定是否公開征地信息，而不必然承擔敗訴或敗復的風險。

除此之外，與原條例相比，修訂后的條例增加了行政機關豁免公開政府信息的情形，比如，新條例第十六條第二款明確規(guī)定，行政機關在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息可以不予公開。而在征地程序中，被征收人對征地決策的形成過程頗為關注，該過程中的部分信息可能體現(xiàn)為內(nèi)部會議討論、會議紀要、下級行政機關提交給上級行政機關的請示報告和上級行政機關的內(nèi)部批示等。但根據(jù)新條例，此類材料被定性為過程性信息免于公開。這種豁免公開制度無疑為被征收人申請信息公開設置了新的障礙。

除此，《中華人民共和國政府信息公開條例》所規(guī)定的信息公開義務主體僅為行政機關，并不包括村民委員會。而在征地過程中，包括征地補償費用的實際發(fā)放等重要程序均離不開村委會的參與。雖然根據(jù)《村民委員會組織法》第二十四條、第三十條，⑥村民委員會應當及時公布關于征地補償費使用、分配方案的村務信息，但由于村民委員會系自治組織，本就缺乏制約，并考慮到當前村務公開的實際運行狀況欠佳，被征收人試圖通過村務公開途徑獲得上述征地信息并非易事。

（二）維穩(wěn)壓力導致行政機關在公開征地信息時缺乏積極性 中國當下正在以極其罕見的力度快速推進城市化，此過程伴隨著更高頻次、更廣范圍的土地征收，這直接導致被征收人的數(shù)量迅速增加。加之土地資源背后巨大的經(jīng)濟利益，征地沖突比以往變得廣泛而深刻，大量的征地拆遷案件涌入法院便是例證，這其中甚至包括了因暴力拆遷而引發(fā)的刑事案件，政府的維穩(wěn)壓力加大，而維穩(wěn)又是政府績效考核的重要內(nèi)容。在此背景下，某些征地信息的公開變得異常敏感，行政機關在公開此類征地信息時態(tài)度更為謹慎。為了避免不必要的沖突和糾紛，亦為了快速推進土地征收，行政機關對繁瑣的征地信息進行分門別類，更樂于公開不會引發(fā)社會矛盾的信息，而對于被征收人較為關心的征地補償安置落實情況等信息鮮少主動公開，即便被征收人提出申請，行政機關也多根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十六條第（四）項、第三十八條，以“經(jīng)檢索，信息不存在”或“需要行政機關對現(xiàn)有政府信息進行加工、分析”為由而拒絕公開。

從短期來看，行政機關通過對上述敏感征地信息的嚴格管控，確實弱化了土地征收中可能產(chǎn)生的沖突和矛盾，這種看似利好的結果又反過來激勵了行政機關對敏感征地信息的控制，對此類信息的公開勢必會選擇更為消極的態(tài)度。但長此以往，這種惡性循環(huán)除了會損害被征收人的知情權，亦會進一步削弱被征收人對行政機關以及征地程序的信任，從而導致潛在的征地沖突。

（三）行政主導型的土地征收模式導致被征收人難以通過申請政府信息公開充分實現(xiàn)知情權 政府信息公開制度的憲法基礎在于《中華人民共和國憲法》第二條第三款確立的參與民主原則，《憲法》第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！雹咂浜诵墓δ芤嘀赶蛎裰鲄⒄8]在一個理想的土地征收模式下，公民可通過政府信息公開制度獲取豐富的征地信息，并通過其掌握的征地信息有效參與到征收決策和補償安置程序中，從而在此過程中實現(xiàn)政府信息公開制度所追求的民主參政之功能。然而，我國當下的土地征收模式?jīng)Q定了被征收人無法通過政府信息公開制度充分實現(xiàn)知情權。在缺乏對征地信息充分了解的情況下，被征收人難以參與到復雜的征地決策過程當中，更無法實現(xiàn)對征地機關的有效約束和監(jiān)督。

我國目前的土地征收模式仍具有典型的行政主導特征，被征收人在土地征收決策中的話語權依然相對缺失。誠然，土地管理新近修法反映出立法者在改變征地決策封閉性、增強土地征收程序民主性等方面已作出較大努力。根據(jù)2019 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條、2021 年修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條之規(guī)定，縣級人民政府擬征收土地的，應當采用有利于社會公眾知曉的方式，在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布征收土地預公告，并開展擬征收土地現(xiàn)狀調查、社會穩(wěn)定風險評估、簽訂補償安置協(xié)議等前期工作，以提高被征地農(nóng)民在整個征地過程中的知情權、參與權和監(jiān)督權。但對照現(xiàn)實，其并未從根本上改變傳統(tǒng)的土地征收決策模式。當下，在征地決策的關鍵環(huán)節(jié)，即農(nóng)用地轉用和征地審批，仍是通過“縣級政府請示+省級政府批準”的方式進行，屬于典型的行政內(nèi)部程序，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員對上級批準機關作出決策的過程并不甚了解。不僅如此，根據(jù)目前的司法實踐，法院普遍認為，省級人民政府作出的征地批復不具有可訴性，這直接導致被征地農(nóng)民即便對征地批復不服，亦無法通過行政訴訟維護合法權益。除此之外，雖然被征收人在征地批復做出前可以提出“一書四方案”等信息公開申請，但行政機關多以“征地手續(xù)尚未完成，申請人所申請的事項系過程性信息”為由拒絕公開。在過程性信息豁免公開的盾牌下，被征收人對整個征地決策所依據(jù)的信息缺乏充分了解。決策程序不甚透明，導致被征收人無法全面、充分地接觸征地過程中的重要信息，也難以通過申請政府信息公開完全實現(xiàn)知情權。對此，有學者指出，在此種決策機制下，系統(tǒng)化、法制化的公眾參與和異議渠道缺失，必然導致社會矛盾激化，威脅社會穩(wěn)定。[9]另一方面，因為缺乏被征收人的有效制約，加之“土地財政”的高度激勵，違法征地在所難免。

（四）小結《中華人民共和國政府信息公開條例》立法效果不彰、行政機關在公開征地信息時態(tài)度消極、行政主導型的征地模式運行封閉，種種因素綜合起來，使得被征收人獲取征地信息面臨困境，進而導致其在涉及征地拆遷的訴訟中缺乏維權的證據(jù)基礎，在事關利益的征地決策過程中缺乏與行政機關對話的前提。長此以往，勢必會加劇潛在的社會沖突。因此，有必要針對上述征地信息公開困境及形成因素尋找化解方案。

四、土地征收政府信息公開困境的治理進路—構建征地信息強制披露制度

信息強制披露制度本身并非新鮮事物。尤其是作為證券監(jiān)管領域的核心制度，其在解決證券市場信息不對稱、欺詐以及由此引發(fā)的市場失靈等方面發(fā)揮了關鍵作用。針對信息披露義務人未依法履行信息披露義務或者披露的信息有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的行為，《中華人民共和國證券法》第一百七十九條規(guī)定了警告和大額罰款等制裁措施。除此之外，信息強制披露制度在環(huán)保領域也已付諸實施。2021 年12 月11 日，生態(tài)環(huán)境部公布了《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》，該規(guī)章對不披露或者不正確披露環(huán)境信息的企業(yè)規(guī)定了不同類型的處罰方式，具有明顯的強制性。與證券監(jiān)管、環(huán)境保護等領域關乎公共利益類似，集體土地征收涉及的群體亦較為廣泛，而且直接關系到被征收人的生存權，其似乎更有必要引入信息強制披露制度。但僅以是否涉及公共利益及公民基本權利作為引入該制度的判斷標準，并不具有充分的說服力。

（一）構建征地信息強制披露制度的必要性 一項新制度的構建牽涉諸多因素，可能涉及立法、執(zhí)法等環(huán)節(jié)，因此必須在構建之前論證其必要性。涉及征地信息強制披露制度，筆者認為論證因素應當主要包括：是否可以選擇其他更好的治理路徑促進征地信息公開；征地信息強制披露制度從應然角度是否可以有效改善被征收人獲取征地信息的困境；該制度是否可以在保障被征收人知情權和行政效率之間實現(xiàn)平衡。

1.與其他治理進路相比，構建征地信息強制披露制度是一種更優(yōu)的選擇

在前文中，筆者認為當下的土地征收模式是導致被征收人難以通過政府信息公開實現(xiàn)知情權的因素之一。亦有學者指出，在分批次征地模式的縱向權力配置中，國務院或省級人民政府進行土地征收的“批發(fā)”，基層政府進行土地出讓的“零售”，在整個權力運作過程中，被征收人缺乏充分參與征地過程的空間。[10]該學者還提出，分批次的征地模式背離了正當征地程序，且不合時宜，加之該征地模式的其他弊端，有必要將其廢除，并以具體項目征地模式取而代之。[11]

但是，“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內(nèi)持續(xù)存在。就好像進入一種特定的路徑，制度變遷只能按照這種路徑走下去”。[12]（P432）由于分批次征地模式已運行多年，有其存在的制度土壤，且仍是當下主要的征地模式，加之有《中華人民共和國土地管理法》等高位階的法律規(guī)范支撐，在短期內(nèi)將其廢除并不現(xiàn)實。另一方面，從學者主張廢除的依據(jù)而言，征地權力封閉運作、因被征收人缺乏知情權和參與權導致征地背離正當程序等是重要的考量因素。在筆者看來，要克服上述弊端，未必需要通過廢除分批次征地模式實現(xiàn)，否則改革成本過高，將導致政府和立法機關難以承受之重。

為了實現(xiàn)被征收人的知情權，與直接廢除分批次征地模式相比，構建征地信息強制披露制度更具有現(xiàn)實有效性和可行性。在該制度框架下，通過修改行政法規(guī)、制定部門規(guī)章等方式擴大行政機關主動公開征地信息的范圍，并通過對違反者予以制裁以保證該制度的強制性，不僅改革成本較低，還可以在一定程度上克服分批次征地模式的弊端，增強征地程序的透明性和開放度，從而防止行政機關濫征的可能性，可謂是一種更優(yōu)的選擇路徑。

2.從應然角度看，征地信息強制披露制度能夠有效改善被征收人獲取征地信息的困境

如前文所言，被征收人之所以在獲取征地信息時陷入困境，除了自身因素以及征地模式因素外，行政機關怠于或規(guī)避履行信息公開義務是重要的原因。對此，被征收人雖然可以通過行政訴訟或行政復議進行救濟，但一方面，與強大的行政機關相比，被征收人處于弱勢地位，加之地方政府與法院之間、上下級行政機關之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，訴訟和復議結果存在高度不確定性；另一方面，訴訟和復議過程漫長，律師費用不菲，被征收人通過該些途徑獲取征地信息的代價過于高昂。換言之，訴訟與復議作為事后救濟途徑均無法改善被征收人獲取征地信息的窘境。與此對比，征地信息強制披露制度強令行政機關在征地信息（包括過程性信息、可以對外發(fā)布的決策信息等）形成的第一時間導入征地信息披露系統(tǒng)，主動對公眾發(fā)布，并在行政機關怠于公開征地信息時予以制裁，不僅可以使被征收人免于因文化水平不高、法律知識不足向行政機關提出無效的信息公開申請，還可以避免被征收人入陷入訴訟和復議之累。

3.征地信息強制披露制度可以在保障被征收人的知情權和行政效率之間取得平衡

征地信息強制披露制度本就是為了保障被征收人的知情權而構建，問題在于該制度是否可以兼顧行政效率。筆者認為，征地信息強制披露制度的主要功能在于通過建立征地信息披露系統(tǒng)，促進行政機關主動公開、擴大公開征地信息。該制度一旦順利運行，被征收人向行政機關提出征地信息公開申請的幾率將會大幅度下降，其可以直接登入行政機關設立的征地信息披露系統(tǒng)查詢征地信息。當然，達到此種成效的前提應是征地信息披露系統(tǒng)已經(jīng)涵蓋了全流程的征地信息，而不應有任何遺漏，征地信息一旦形成，便立即由信息制作機關導入系統(tǒng)。

（二）如何構建一個行之有效的征地信息強制披露制度 對于征地信息強制披露制度，學界尚無系統(tǒng)性的論述可供參考。筆者認為，征地信息強制披露制度的構建是一項綜合性、系統(tǒng)性的工作，其不僅涉及立法層面和執(zhí)法層面，亦需要征地機關在理念層面上恪守“陽光征地”原則。

1.立法層面：通過修改《中華人民共和國政府信息公開條例》或制定規(guī)章擴大主動公開征地信息的范圍，規(guī)范征地信息披露流程，并明確制裁措施

首先，擴大主動公開征地信息的范圍是構建征地信息強制披露制度的根基。如果僅以目前立法所確定的征地信息為基礎構建征地信息強制披露制度，那么該制度的運行效果勢必會大打折扣，即便有制裁措施的保障，被征收人也不能完全獲取其關心的征地信息。目前，行政機關公開征地信息的主要依據(jù)為國務院制定的《中華人民共和國政府信息公開條例》、自然資源部制定的《農(nóng)村集體土地征收基層政務公開標準指引》等法規(guī)和規(guī)章，但相關規(guī)定過于籠統(tǒng)，且涉及的征地信息范圍過于狹窄。比如，《中華人民共和國政府信息公開條例》僅規(guī)定設區(qū)的市級、縣級人民政府及其部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當跟據(jù)本地方的具體情況主動公開土地征收方面的政府信息，至于土地征收方面的信息到底包括哪些內(nèi)容，并未詳列，且對于是否公開問題，賦予了行政機關較大的主觀判斷空間?！掇r(nóng)村集體土地征收基層政務公開標準指引》雖然相對細化了征地信息的范圍，但仍未觸及被征收人關注的征地決策過程信息和內(nèi)部信息，且該指引并不具有強制性，僅為行政機關在公開征地信息時提供參照。

為此，有必要通過修改《中華人民共和國政府信息公開條例》、制定部門規(guī)章《征地信息依法披露管理辦法》等途徑擴大行政機關主動公開征地信息的范圍，如：將涉及征地決策的會議紀要、請示報告、黨政聯(lián)合文件等從豁免公開的過程性信息中剔除，并明確行政機關主動公開的征地信息應是涵蓋征地全流程的信息，不應存在遺漏和甄選，唯有如此，才能真正實現(xiàn)陽光征地。

除此，在制定《征地信息依法披露管理辦法》時應明晰征地信息的披露主體、程序和違反披露制度時的制裁措施，以強化該制度的規(guī)范性、可操作性以及強制性。

具體至制裁措施方面，這是征地信息強制披露制度最核心的內(nèi)涵之一。目前施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》第五十二條、五十三條，雖然規(guī)定了行政機關違反條例時應予以處罰，但未明確具體制裁措施，事實上已淪為“休眠條款”。為了防止此類情況再次出現(xiàn)，將來在制定《征地信息依法披露管理辦法》時，應將制裁措施具體化。譬如，如果發(fā)現(xiàn)行政機關未能在第一時間將征地信息導入信息披露系統(tǒng)，可對部門負責人和直接責任人進行約談、警告，在政績考核等方面予以限制。如因怠于履行公布征地信息而引發(fā)糾紛或群體矛盾，則可以采取降低職級、限制晉升等懲戒方式。除此，可考慮將程序性制裁引入強制披露制度。即，在征地信息公開嚴重不符合法律規(guī)定時，可以暫停征地程序。例如，在征地公告中未描述“公共利益”具體指向、因征地信息不透明引發(fā)群體性訴訟等特殊情形下，監(jiān)督機關或上級政府可強令暫停征地程序，以此來倒逼征地程序透明化。

2.執(zhí)法層面：設立征地信息依法披露系統(tǒng)，集中公布征地信息，供公眾免費查閱

征地信息強制披露制度的實施必然要依托于一個集成的、完備的信息披露系統(tǒng)。對此，應充分利用現(xiàn)有的資源，并加以完善。根據(jù)原國土資源部2016年12 月施行的《國土資源部辦公廳關于加強省級征地信息公開平臺建設的通知》，各省級國土資源主管部門應逐步建立統(tǒng)一的省級征地信息公開平臺，由省、市、縣國土資源主管部門分別填報，實現(xiàn)省域范圍征地信息統(tǒng)一對外發(fā)布以及征地信息在省、市、縣的國土資源門戶網(wǎng)站統(tǒng)一公開和互通共享。根據(jù)《Z省國土資源廳關于省級征地信息公開平臺全面運行的通知》,Z 省的省級國土資源征地信息公開平臺自2017 年6 月1 日起開始運行，主動公開的征地信息包括：征地相關法律法規(guī)、政策文件、農(nóng)用地轉用征收批復文件及轉發(fā)文件、征地告知書、征地草簽協(xié)議、村民（代表）會議紀要及其它履行征地報批前程序相關證明材料、“一書四方案”（或“一書三方案”）、征地公告、征地補償安置方案公告、批準與申報情況變化情況等。除此，Z 省的通知還對上、下級國土資源主管部門之間的責任分配以及信息公開時限予以了明確。通知規(guī)定，2017 年5 月18 日以后批準的土地征收，建設用地批準文件和“一書四方案”（或“一書三方案”）由省國土資源廳收到批復文件后10個工作日內(nèi)在省征地信息公開平臺公開（征地審批權限下放的，由市、縣（市、區(qū)）國土資源局在完成審批或收到批復文件后10個工作日內(nèi)在省征地信息公開平臺公開）；征地告知書、征地草簽協(xié)議、村民（代表）會議紀要及其它履行征地報批前程序相關證明材料等信息，市、縣（市、區(qū)）國土資源局應當在省國土資源廳公開征地批復文件后，10 個工作日內(nèi)在省征地信息公開平臺公開；征地公告、征地補償安置方案公告、批準與申報情況變化等征地信息，市、縣（市、區(qū)）國土資源局應當在用地批準或有關信息形成后10個工作日內(nèi)在省征地信息公開平臺公開。[13]事實上，Z 省的征地信息公開平臺也的確已依照上述通知運行數(shù)年。

對此，在構建征地信息強制披露系統(tǒng)時，可以現(xiàn)有的省級征地信息平臺為基礎，并將全流程征地信息及時導入信息平臺，供公眾免費查閱。對此，負責導入征地信息的行政機關不應限于國土資源主管部門，街道、社會保障部門、發(fā)改部門等也應將各自權限范圍內(nèi)形成的征地信息及時導入信息披露系統(tǒng)。除此，在人員配備方面，負責征地信息披露的人員應諳熟征地流程。根據(jù)考察，目前在行政機關從事征地信息公開的人員多無征地經(jīng)驗，甚至對征地流程并不熟悉，不了解某一征地環(huán)節(jié)對應的征地文件，對征地文件應包含的具體內(nèi)容更是知之甚少。此種人員安排顯然不利于征地信息公開。在構建征地信息強制披露系統(tǒng)時，負責信息公開的人員應具有相對豐富的征地經(jīng)驗，諳熟征地流程，并以具有行政法、土地法背景的工作人員輔助之。

另外，考慮到一次征地涉及到的村（組）集體組織數(shù)量有限，且被征地農(nóng)民因其文化水平等因素，未必能做到時刻關注政府網(wǎng)站，因此，在構建征地信息強制披露系統(tǒng)的同時，政府部門在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組范圍內(nèi)及時發(fā)布征收土地公告、補償安置方案等，可以讓被征地農(nóng)民更為直接、方便地了解到各種征地信息，此種做法亦符合《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相關規(guī)定和現(xiàn)實情況。

3.理念層面：行政機關應堅持將“陽光征地”作為構建征地信息強制披露制度的指導準則

一方面，在國人的意識中，土地與房屋歷來被認為是最重要的財產(chǎn)，其關涉民眾的基本生存權利，亦是國人安身立命的根基，理應受到除人身權之外規(guī)格最高的保護。與此相映照，征地權作為國家特有的權力，且由于其伴隨著強制性，[14]亦應受到被征收人最嚴格的制約。而另一方面，在土地征收中，政府既是其中的受益者，又是政策的制定者和執(zhí)行者，這種“雙重角色”決定了政府難以在征收過程中保持完全中立，[15]且征地權與地方財政關聯(lián)緊密，因其巨大的經(jīng)濟利益，加之各相關方的博弈，更容易引發(fā)暗箱操作，偏離公共目標。這種公共目標的偏離，不僅損壞被征收人的利益，亦會影響被征收人之外的廣大民眾的利益。為了防止上述偏離和權力的肆意，征地流程應置于陽光之下，確保包括被征收人在內(nèi)的廣大民眾知曉全流程的征地信息。為此，在構建征地信息強制披露制度時，行政機關應始終以“陽光征地”作為理念基礎，將征地權運行在民眾的監(jiān)督之下。

注釋：

①修訂前的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十三條規(guī)定：“......公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”根據(jù)該規(guī)定，若申請人的申請并非基于自身生產(chǎn)、生活、科研等需要，行政機關可不予公開政府信息。”

②該條規(guī)定：“......政府信息公開申請應當包括下列內(nèi)容：（一）申請人的姓名或者名稱、身份證明、聯(lián)系方式；（二）申請公開的政府信息的名稱、文號或者便于行政機關查詢的其他特征性描述；（三）申請公開的政府信息的形式要求，包括獲取信息的方式、途徑。”

③《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十八條規(guī)定：“行政機關向申請人提供的信息，應當是已制作或者獲取的政府信息。除依照本條例第三十七條的規(guī)定能夠作區(qū)分處理的外，需要行政機關對現(xiàn)有政府信息進行加工、分析的，行政機關可以不予提供?！?/p>

④《中華人民共和國政府信息公開條例》第十六條規(guī)定：“行政機關的內(nèi)部事務信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開。行政機關在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開?！?/p>

⑤《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十六條第（四）項規(guī)定：“對政府信息公開申請，行政機關根據(jù)下列情況分別作出答復：......（四）經(jīng)檢索沒有所申請公開信息的，告知申請人該政府信息不存在；......”

⑥《村民委員會組織法》第三十條規(guī)定：“村民委員會實行村務公開制度。村民委員會應當及時公布下列事項，接受村民的監(jiān)督：（一）本法第二十三條、第二十四條規(guī)定的由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況；.....”；該法第二十四條規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：......（七）征地補償費的使用、分配方案；......”

⑦《憲法》第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！?/p>