李淑蘭,張奕然

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院,湖北 武漢 430070)

為應(yīng)對(duì)犯罪國(guó)際化的趨勢(shì),國(guó)家之間的刑事司法合作在當(dāng)今國(guó)際合作中的地位變得越來(lái)越重要。引渡、遣返等境外追逃合作是國(guó)際刑事司法合作中的重要內(nèi)容,此讓世界各國(guó)追究外逃的刑事責(zé)任成為可能。在境外追逃實(shí)踐中,出于對(duì)被追逃人人權(quán)的保護(hù),被請(qǐng)求國(guó)往往要求請(qǐng)求國(guó)作出一定的承諾,如保證被引渡人不被判處死刑、不遭受酷刑等,即“遣送國(guó)將一個(gè)人轉(zhuǎn)移至另一個(gè)國(guó)家時(shí),接受?chē)?guó)作出的將按照與派遣國(guó)的約定或國(guó)際法的人權(quán)保護(hù)規(guī)定,給予被遣送人相關(guān)待遇的承諾?！盵1-2]這往往成為被請(qǐng)求國(guó)作出批準(zhǔn)移交決定時(shí)考慮的關(guān)鍵因素。外交承諾的約束力性質(zhì)以及是否能為被引渡或被遣返人提供充分的保護(hù),一直存在爭(zhēng)議[2],焦點(diǎn)問(wèn)題如下:其一,外交承諾是否具有約束力;其二,如果認(rèn)為外交承諾具有約束力,那么其約束力是否具有法律約束力性質(zhì);其三,如果認(rèn)為外交承諾并不具備法律約束力,那么應(yīng)該如何界定其特殊性質(zhì)。本文介紹并分析了圍繞上述問(wèn)題產(chǎn)生的諸多學(xué)說(shuō),并認(rèn)為外交承諾具有約束力,具有獨(dú)立的人權(quán)保障價(jià)值;外交承諾的約束力并非法律約束力,而是政治屬性的約束力?；诖?本文提出了在境外追逃實(shí)踐中補(bǔ)強(qiáng)外交承諾約束力的幾點(diǎn)建議,以實(shí)現(xiàn)更為充分的人權(quán)保護(hù)。

一、外交承諾約束力之爭(zhēng)

理論上通常將外交承諾約束力作為國(guó)家的單方面聲明或者國(guó)家間的類(lèi)條約協(xié)議(treaty-like instruments)進(jìn)行討論。所謂國(guó)家單方面聲明(unilateral declaration),通常是某一國(guó)家對(duì)其立場(chǎng)、政策、態(tài)度的闡釋,大多不具有法律約束力,但若體現(xiàn)出該國(guó)有為自己創(chuàng)設(shè)法律義務(wù)的意圖,則此聲明具備了法律約束力[3]34。所謂類(lèi)條約協(xié)議,泛指當(dāng)事國(guó)雖沒(méi)有明確表示出受到國(guó)際法約束的意思而不構(gòu)成條約,但仍然希望其具備某種程度約束力的協(xié)議,國(guó)際法理論中對(duì)其有不同的稱(chēng)謂,如類(lèi)條約文件(treaty-like instruments)、非正式協(xié)議(informal agreements)、非約束性協(xié)議(non-binding agreements)等[4]15-37。對(duì)于外交承諾約束效力的討論,理論上存在約束力否認(rèn)說(shuō)、法律約束力說(shuō)與其中折中說(shuō)三大類(lèi)觀點(diǎn),其中,折中說(shuō)內(nèi)部又存在規(guī)范性約束力說(shuō)、軟法約束力說(shuō)與法律結(jié)果說(shuō)三種不同的論證路徑。

1.約束力否認(rèn)說(shuō)

約束力否認(rèn)說(shuō)通常認(rèn)為外交承諾不具備任何約束力,或不具備法律約束力但也并不另外探究是否具備其他性質(zhì)的約束力,并據(jù)此認(rèn)為依據(jù)外交承諾不足以保護(hù)被引渡或被遣返人的人權(quán)。

約束力否認(rèn)說(shuō)主要基于以下幾項(xiàng)理由:其一,《維也納條約法公約》第2條規(guī)定,國(guó)家間的協(xié)議構(gòu)成具有法律約束力的條約所必須的條件是該協(xié)議“受到國(guó)際法管轄”(governed by international law),而根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)對(duì)條文的解釋,“受到國(guó)際法管轄”的條件是協(xié)議的當(dāng)事國(guó)非常明確地表示出使該協(xié)議具備法律約束力的意圖。而外交承諾中通常并不規(guī)定配套執(zhí)行機(jī)制與違約后的救濟(jì)措施,由此體現(xiàn)出來(lái)當(dāng)事國(guó)不具備受到此協(xié)議約束的意圖[2]。其二,外交承諾僅構(gòu)成對(duì)于國(guó)家根據(jù)公約或條約既已承擔(dān)的人權(quán)保護(hù)義務(wù)的重申,并不具備新的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容,故此也不具備自身的約束力[5]。其三,被要求作出外交承諾的國(guó)家通常已經(jīng)存在侵害人權(quán)的行為,而違反了具有法律約束力的國(guó)際法規(guī)范,其作出的更加不具有約束力的承諾是不能被信任的[6]。其四,根據(jù)其名稱(chēng)“外交承諾”,可知其在“外交”層面存在,并且并不像國(guó)際條約或公約一樣需要轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法強(qiáng)制適用,由此便無(wú)法推斷出當(dāng)事國(guó)家具有創(chuàng)造法律義務(wù)的意圖[7]。

在國(guó)際司法實(shí)踐中,出于對(duì)人權(quán)保障的謹(jǐn)慎考慮,大多數(shù)國(guó)際人權(quán)保護(hù)組織傾向于淡化外交承諾的約束效力[8]。如聯(lián)合國(guó)難民署指出,由于缺乏保障承諾執(zhí)行的機(jī)制以及違約后對(duì)人權(quán)的法律救濟(jì)手段,因此外交承諾并不具有法律約束力[9]。在一些國(guó)際引渡案件中,法院也對(duì)外交承諾約束效力持消極態(tài)度。如在2005年瑞典與埃及的Agiza引渡案中,聯(lián)合國(guó)禁止酷刑委員會(huì)認(rèn)為該承諾并不能對(duì)被引渡人權(quán)利提供充足的保護(hù),因?yàn)槌兄Z中沒(méi)有規(guī)定能夠有效保障承諾履行的條款(1)Ahmed Hussein Mustafa Kamil Agiza v.Sweden,CAT/C/34/D/233/2003,UN Committee Against Torture (CAT),2005.5.24,https://www.refworld.org/cases,CAT,42ce734a2.html(訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2022.11.25).。再如1996年Chahal引渡案中,歐洲人權(quán)法院認(rèn)為印度提供的外交承諾不足以提供充足的人權(quán)保障(2)CHAHAL v.THE UNITED KINGDOM,Application no.22414/93,European Court of Human Rights,1996.11.15,https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-58004(訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2022.11.25).。

然而,約束力否認(rèn)說(shuō)就此得出外交承諾不具有約束力的結(jié)論過(guò)于武斷,也與實(shí)踐情況相悖。通常情況中,承諾所規(guī)定的義務(wù)中不乏新義務(wù),并且較請(qǐng)求國(guó)根據(jù)公約或雙邊條約承擔(dān)的義務(wù)而言,更為細(xì)致具體,并不構(gòu)成對(duì)既有義務(wù)的簡(jiǎn)單重申。有論者認(rèn)為,當(dāng)外交承諾包含的是額外的、不同于國(guó)家既已根據(jù)公約或條約承擔(dān)的國(guó)際法義務(wù),或承諾規(guī)定的義務(wù)內(nèi)容體現(xiàn)出了由一般公約義務(wù)到針對(duì)特定案件中程序、判決、被告人的具體化時(shí),該承諾便創(chuàng)設(shè)了額外的具有一定約束力的義務(wù)[10]。并且,絕大多數(shù)實(shí)踐表明,國(guó)家實(shí)際上遵守了其表面上沒(méi)有法律約束力的協(xié)議,并且在起草這些協(xié)議時(shí),國(guó)家會(huì)像起草法律文件一樣謹(jǐn)慎[4]109。

2.法律約束力說(shuō)

法律約束力說(shuō)認(rèn)為外交承諾對(duì)于請(qǐng)求國(guó)具有與條約同等的法律約束力。傳統(tǒng)的法律約束力說(shuō)直接推定協(xié)議具有法律約束力。如Mann根據(jù)實(shí)踐情況,認(rèn)為認(rèn)定協(xié)議不具有法律約束力的觀點(diǎn)與實(shí)際不符[5];Reuter基于理論分析,認(rèn)為協(xié)議的締結(jié)是一項(xiàng)法律行為并由此產(chǎn)生了一項(xiàng)法律規(guī)范[5]。傳統(tǒng)觀點(diǎn)不考慮其他可能性而直接推定其法律約束力,其理?yè)?jù)較為薄弱,如Reuter的推論實(shí)有因果倒置、循環(huán)論證之嫌。

相比傳統(tǒng)的法律約束力說(shuō),以下論者從不同角度對(duì)外交承諾的法律約束力作出了進(jìn)一步論證。如Pyle認(rèn)為,如果被請(qǐng)求國(guó)提出的要求得到請(qǐng)求國(guó)的同意并作出保證,那么就形成了應(yīng)當(dāng)被遵守的協(xié)議,對(duì)協(xié)議的違反相當(dāng)于對(duì)法律約束力條約的違反[11]。Larsaeus從邏輯上推論外交承諾應(yīng)當(dāng)具備法律約束力。他認(rèn)為,通常來(lái)說(shuō)各國(guó)都會(huì)根據(jù)其參與的有關(guān)人權(quán)保護(hù)的國(guó)際公約承擔(dān)保護(hù)被引渡人人權(quán)的國(guó)際強(qiáng)制法義務(wù),而仍然選擇使用外交承諾,是因?yàn)橄Ｍ饨怀兄Z發(fā)揮鞏固強(qiáng)制法義務(wù)履行的作用。因此,從邏輯上來(lái)講,外交承諾必然至少具備相當(dāng)明確的法律約束力[12]。Noll從被請(qǐng)求國(guó)負(fù)擔(dān)的人權(quán)保護(hù)公約義務(wù)推定承諾必須具備法律約束力;其一,如果請(qǐng)求國(guó)的保證缺乏法律約束力,在這種存在人權(quán)侵害風(fēng)險(xiǎn)的情況下移交被引渡人的行為構(gòu)成對(duì)國(guó)際人權(quán)規(guī)范義務(wù)的違反;其二,外交承諾中部分義務(wù)為區(qū)別于條約、公約義務(wù)的新設(shè)義務(wù),如果這些新設(shè)義務(wù)不具有法律約束力,那么該承諾毫無(wú)意義[5]?？梢?jiàn)Noll預(yù)設(shè)了“被請(qǐng)求國(guó)會(huì)恪守其人權(quán)保護(hù)的強(qiáng)制國(guó)際法義務(wù)”這一前提,認(rèn)為被請(qǐng)求國(guó)批準(zhǔn)移交被引渡人的行為一定會(huì)建立在能夠保護(hù)被引渡人人權(quán)的基礎(chǔ)上,倒推得到了外交承諾具有法律約束效力的結(jié)論,但他并沒(méi)有對(duì)這一前提進(jìn)行證明,而是直接預(yù)設(shè)其成立。

圍繞外交承諾的法律約束力,最為經(jīng)典的論戰(zhàn)產(chǎn)生于Klabbers與Aust之間。Klabbers對(duì)于承諾具有法律約束力作出了較為系統(tǒng)的論證。他認(rèn)為,當(dāng)國(guó)家之間締結(jié)協(xié)議時(shí),如果希望受到約束,那么只能受到法律約束。Klabbers主要是通過(guò)批駁和排除承諾具有其他性質(zhì)約束力的可能性,得出了除了賦予協(xié)議以法律約束力之外別無(wú)選擇的結(jié)論[4]164。Aust系統(tǒng)地批駁了Klabbers的觀點(diǎn)。其一,Klabbers的理論有悖于實(shí)際情況。根據(jù)《維也納條約法公約》規(guī)定,國(guó)家間的協(xié)議具有法律約束力的必要條件就是體現(xiàn)了當(dāng)事國(guó)受?chē)?guó)際法約束的意志,而當(dāng)雙方國(guó)家不希望使其協(xié)議受到國(guó)際法約束時(shí),他們會(huì)在措辭上刻意避免體現(xiàn)其受?chē)?guó)際法約束的意志,由此便不能認(rèn)為滿(mǎn)足了公約規(guī)定的條件。而實(shí)踐中存在大量以“諒解備忘錄”(Memoranda of Understanding,簡(jiǎn)稱(chēng)MOU)形式登記的國(guó)家間協(xié)議,此類(lèi)協(xié)議的措辭明顯區(qū)別于具有法律約束力的條約。其二,其觀點(diǎn)忽視了各國(guó)享有的決定是否簽訂條約的自由權(quán)利。其三,并不存在國(guó)際法原則或規(guī)則規(guī)定國(guó)家間的交易(transaction)必須是在國(guó)際法律約束下進(jìn)行的,或必須形成一份條約[13]49-51。其四,該理論與國(guó)際條約登記實(shí)踐不符,《聯(lián)合國(guó)憲章》第102條規(guī)定:“……聯(lián)合國(guó)任何會(huì)員國(guó)所締結(jié)之一切條約及國(guó)際協(xié)定應(yīng)盡速在秘書(shū)處登記……”,然而,存在部分類(lèi)條約協(xié)議的登記申請(qǐng)被拒絕的情況,也就是說(shuō),此類(lèi)協(xié)議并不當(dāng)然被認(rèn)定為是具有法律約束力的條約[13]50。

新近的法律約束力學(xué)說(shuō)中,Worster的論述較具代表性。他在總結(jié)Klabbers與Aust論戰(zhàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)Aust批駁Klabbers的觀點(diǎn)逐一再次回?fù)?并提出了幾點(diǎn)能夠支持法律約束力說(shuō)的論據(jù)。

首先,Worster指出了Klabbers與Aust理論的分歧根源,在于Aust認(rèn)為是國(guó)家創(chuàng)造了國(guó)際法,而非國(guó)際法創(chuàng)造了國(guó)家。而Klabbers的理論強(qiáng)調(diào)國(guó)際法對(duì)于國(guó)家的規(guī)制能力,無(wú)論國(guó)家是否由國(guó)際法創(chuàng)造,但國(guó)際法的確創(chuàng)設(shè)了目前的法律秩序,并能夠規(guī)制國(guó)家的行為與國(guó)家間的關(guān)系,國(guó)家應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)際法[10]。也就是說(shuō),二人對(duì)于國(guó)家與國(guó)際法孰占主導(dǎo)地位的觀念差別,導(dǎo)致Aust在認(rèn)定國(guó)家間協(xié)議法律性質(zhì)時(shí),國(guó)家自己的意志起到了更為關(guān)鍵的決定性作用;而Klabbers則強(qiáng)調(diào)國(guó)際法律約束力在國(guó)家間協(xié)議中的滲透作用。

其次,Worster從以下幾個(gè)方面對(duì)Aust批駁Klabbers的論據(jù)提出質(zhì)疑。其一,Aust認(rèn)為國(guó)際法原則或規(guī)則沒(méi)有規(guī)定國(guó)家間交易必須受?chē)?guó)際法律約束,但是交易并不同于國(guó)家間協(xié)議(agreement),國(guó)家間交易的范圍可以從互贈(zèng)鋼筆到相互貸款,自然并不都具有法律約束力,但國(guó)家間作出的履行承諾的協(xié)議是否也如此值得商榷[10]。其二,Aust提出國(guó)家享有選擇締結(jié)或不締結(jié)具有法律約束力條約的自由,這是國(guó)家主權(quán)的一部分。但若協(xié)議客觀上已經(jīng)滿(mǎn)足國(guó)際法對(duì)于具備法律約束力的規(guī)定,就不能僅憑自身缺乏受?chē)?guó)際法約束之意圖來(lái)辯稱(chēng)其不具有法律約束力[10]。

最后,Worster從幾個(gè)角度為法律約束力說(shuō)提供了新的論據(jù)。第一個(gè)論據(jù)認(rèn)為,認(rèn)定外交承諾具備法律約束力更加符合《維也納條約公法約》的立法精神。其一,聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)條約法特別報(bào)告員Lauterpacht在其報(bào)告中指出,根據(jù)國(guó)際條約法編纂的宗旨,應(yīng)當(dāng)盡力確立性質(zhì)存在爭(zhēng)議的國(guó)家間協(xié)議的法律性質(zhì),而非削弱其中包含的法律要素[14];其二,聯(lián)合國(guó)國(guó)際立法委員會(huì)1966年編纂的《條約法草案及其評(píng)注》(Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries)中指出,“條約”一詞是指代一切形式國(guó)際書(shū)面協(xié)議的一般性術(shù)語(yǔ),據(jù)此委員會(huì)的立法本意是將一切性質(zhì)存疑的國(guó)家間協(xié)議都納入條約法管轄的范圍之內(nèi)[10]。第二個(gè)論據(jù)為,Worster認(rèn)為不支持法律約束力說(shuō)的觀點(diǎn)對(duì)于條約“受?chē)?guó)際法約束的意圖”要件存在誤解,其錯(cuò)誤理解了“受?chē)?guó)際法管轄”與“意圖”要件。1966年《條約法草案及其評(píng)注》中,國(guó)際法立法委員會(huì)指出“受?chē)?guó)際法管轄”僅是為了區(qū)分國(guó)家間的協(xié)議是受到國(guó)際公法或是受某國(guó)內(nèi)法的管轄,所謂“意圖”指的是“受?chē)?guó)際法或國(guó)內(nèi)法管轄”的意圖。并且,之所以沒(méi)有將“意圖”要件明確規(guī)定于條約法公約中,是因?yàn)閲?guó)家間協(xié)議的性質(zhì)本身就決定其應(yīng)當(dāng)是由國(guó)際法管轄的,并不能將這一選擇開(kāi)放地提供給締約方,因此不存在不受法律約束的協(xié)議的存在空間[10]。第三個(gè)論據(jù)認(rèn)為,義務(wù)是否能在法律內(nèi)得到執(zhí)行不等于義務(wù)是否具備法律性質(zhì)這一問(wèn)題,某義務(wù)的履行問(wèn)題通過(guò)外交談判的途徑解決,并不意味著該義務(wù)就不是一項(xiàng)法律義務(wù)[10]。

3.折中說(shuō)

除了法律約束力說(shuō)與約束力否認(rèn)說(shuō),還存在一類(lèi)折中的觀點(diǎn),其既不認(rèn)為類(lèi)條約協(xié)議具有法律約束力,也并不全然否定其約束作用,具體包括法律后果說(shuō)、軟法約束力說(shuō)與規(guī)范性約束力說(shuō)三種觀點(diǎn),它們從不同的角度認(rèn)可了承諾的特殊約束效力。

第一種觀點(diǎn)為法律后果說(shuō)。法律后果說(shuō)認(rèn)為,如果沒(méi)有受法律約束的意圖,那么就沒(méi)有具有法律約束力的協(xié)議,但類(lèi)條約協(xié)議締結(jié)后,在一定條件下會(huì)產(chǎn)生法律后果(legal consequences),因而實(shí)際上形成約束[13]54-55[15]。

所謂法律后果,實(shí)質(zhì)上仍然是對(duì)于國(guó)家行為的某種約束,只是為了與傳統(tǒng)條約的法律約束力相區(qū)分,而稱(chēng)之為法律后果。該說(shuō)依據(jù)的是國(guó)際法禁反言原則(estoppel)與誠(chéng)信原則(good faith):如果一個(gè)國(guó)家作出明確的聲明或陳述,而另一個(gè)國(guó)家出于善意據(jù)此做出了決定或采取了行動(dòng),則前者不得違背其聲明使善意國(guó)承擔(dān)不利后果。當(dāng)被請(qǐng)求引渡的國(guó)家對(duì)請(qǐng)求國(guó)的承諾形成信賴(lài),據(jù)此批準(zhǔn)了引渡,在引渡實(shí)際完成后,由于被引渡國(guó)不遵守承諾的行為,可能造成引渡國(guó)也承擔(dān)違背人權(quán)保護(hù)公約義務(wù)的不利法律責(zé)任,那么,根據(jù)上述兩大原則,此時(shí)承諾轉(zhuǎn)化為具有法律效力的義務(wù),違背義務(wù)的國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律結(jié)果[16]。

該理論有兩點(diǎn)特別之處:其一,此學(xué)說(shuō)并不固定類(lèi)條約協(xié)議的效力,承諾法律效力的形成取決于特定事實(shí)(如其他國(guó)家的信賴(lài))的出現(xiàn);其二,依據(jù)該理論,條約的法定約束力與協(xié)議法律后果的區(qū)別為效力生成時(shí)間,條約的約束力在條約締結(jié)完成的即刻,由條約這種形式賦予,而協(xié)議法律結(jié)果的生成與協(xié)議締結(jié)之間有時(shí)間差,當(dāng)其他國(guó)家對(duì)此產(chǎn)生信賴(lài)并作出決策或行動(dòng)時(shí),其才產(chǎn)生法律后果的約束效力[4]111。法律后果說(shuō)混淆了法律原則與法律規(guī)則的效力,使得理論喪失了法理學(xué)基礎(chǔ)。法律后果說(shuō)的核心觀點(diǎn)是,雖然國(guó)家在締結(jié)協(xié)議時(shí)并不具備國(guó)際法律規(guī)則規(guī)定的“同意受到國(guó)際法約束”這一意志要件,但根據(jù)誠(chéng)信與禁反言?xún)身?xiàng)國(guó)際法原則,可以獲得事實(shí)上的法律約束力。根據(jù)法理學(xué)理論,法律規(guī)則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用,在存在法律規(guī)則的場(chǎng)合,應(yīng)當(dāng)適用法律規(guī)則[17]。因此,法律規(guī)則明確規(guī)定了協(xié)議具有法律約束力之要件,就應(yīng)當(dāng)根據(jù)該規(guī)則對(duì)于協(xié)議的性質(zhì)進(jìn)行界定,誠(chéng)信與禁反言?xún)身?xiàng)原則并不能直接越過(guò)法律規(guī)則獨(dú)立地賦予條約以法律約束力。

第二種觀點(diǎn)為軟法效力說(shuō)。軟法的概念并不具有明確的國(guó)際法依據(jù),理論中也不明晰,其大致認(rèn)為,法律約束力并非只有“有”“無(wú)”兩種狀態(tài),而是可以有不同程度之區(qū)分[4]157,即法律文件可以具有三分、五分或十分的法律約束力,僅具有部分法律約束效力的協(xié)議,是所謂軟法。因此,根據(jù)軟法約束力說(shuō),外交承諾本質(zhì)上屬于軟法,其具有相較于條約而言較弱的法律約束力。

該說(shuō)的問(wèn)題在于,其根基理論“軟法”在國(guó)際法理論中仍頗具爭(zhēng)議。如Pergantis認(rèn)為軟法相比于國(guó)際法傳統(tǒng)淵源,更能回應(yīng)多樣的國(guó)際社會(huì)秩序需求,但在一定程度上犧牲了古典學(xué)派所呼吁的法的確定性[18]。Klabbers認(rèn)為軟法理論并未曾跳出傳統(tǒng)二元論,一份協(xié)議要么具有軟約束力,要么根本沒(méi)有約束力[4]159,軟法概念與傳統(tǒng)硬法沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)分度,那么是否有必要賦予其以專(zhuān)門(mén)的“軟法”稱(chēng)謂值得商榷。理論被確定為屬于軟法的法律文件,在實(shí)踐中通常被同化為條約或者是國(guó)際習(xí)慣適用[4]161。軟法效力說(shuō)并不適合說(shuō)明外交承諾的約束力性質(zhì)。其面臨的問(wèn)題是,協(xié)議欠缺形成法律約束力的關(guān)鍵要件,仍然只造成其約束力程度上弱化,而不會(huì)造成約束力完全消失。并且,如果軟法并不能與傳統(tǒng)硬法鮮明區(qū)分,那么軟法約束力說(shuō)實(shí)際上只是對(duì)這種效力模糊的協(xié)議做出感官上的抽象描述,并不是一個(gè)有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的界定。

第三種觀點(diǎn)為規(guī)范性約束力說(shuō)。規(guī)范性約束力說(shuō)是較為普遍的觀點(diǎn),其從約束力規(guī)范來(lái)源的角度對(duì)外交承諾的約束力作了特別界定。所謂規(guī)范性約束力,指的是協(xié)議結(jié)成后對(duì)于當(dāng)事國(guó)可能產(chǎn)生的來(lái)自于法律規(guī)范之外的其他規(guī)范的約束力,如政治、道德規(guī)范約束力等。首先,規(guī)范性約束力說(shuō)認(rèn)為外交承諾并不具備法律約束力。Austin因國(guó)際社會(huì)不像國(guó)家一樣存在“主權(quán)”而否認(rèn)國(guó)際法的法律約束力的存在,據(jù)此外交承諾當(dāng)然更不具備法律約束力。Fawcett基于前述《維也納條約法公約》第2條與國(guó)際法委員會(huì)對(duì)條文的解釋,認(rèn)為承諾類(lèi)協(xié)議無(wú)法設(shè)置任何法律權(quán)利或義務(wù)[19]。其次,規(guī)范性約束力說(shuō)提出了兩種主要的約束力來(lái)源——道德與政治。

道德規(guī)范約束力的代表為Austin,他將約束力來(lái)源定位于一種積極道德(positive morality),即國(guó)家間的關(guān)系是在道德規(guī)則的制約下運(yùn)行的。關(guān)于法律規(guī)則與道德規(guī)則的關(guān)系,他認(rèn)為道德是法律的“安全網(wǎng)”(safety-net),一切具有規(guī)范性但卻不受法律規(guī)范的東西,都是由道德進(jìn)行規(guī)范[20]。

持政治規(guī)范約束力的論者居多,大部分觀點(diǎn)認(rèn)為:外交承諾能夠?qū)?guó)家產(chǎn)生政治性質(zhì)的約束,因?yàn)槌兄Z通常是由最高一級(jí)的國(guó)家政府機(jī)關(guān)直接對(duì)另一個(gè)國(guó)家作出,不遵守承諾會(huì)嚴(yán)重?fù)p害該國(guó)的外交關(guān)系和國(guó)際聲譽(yù)[21-23]。這些觀點(diǎn)僅對(duì)政治約束力作了抽象而簡(jiǎn)單的說(shuō)明,并沒(méi)有深究其來(lái)源何在,Fawcett與Virally對(duì)政治約束力的來(lái)源進(jìn)行了論證。Fawcett從維護(hù)國(guó)際秩序角度出發(fā),認(rèn)為只有此類(lèi)協(xié)議能夠得到遵守和執(zhí)行,國(guó)際社會(huì)才能繼續(xù)運(yùn)行,否則國(guó)際秩序會(huì)被瓦解[19]。也就是說(shuō),政治約束力來(lái)源于對(duì)于國(guó)際社會(huì)秩序維護(hù)的必要性。但是,該觀點(diǎn)存在以下問(wèn)題:其一,僅因預(yù)防國(guó)際秩序的崩潰而產(chǎn)生政治約束力,此依據(jù)明顯是單薄的;其二,Fawcett在考慮法律約束力時(shí)強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)明確表示其意在承擔(dān)法律義務(wù),而在考慮政治約束力的時(shí)候卻全然置國(guó)家意志于不顧,造成了其理論的不一致性[4]107-108。Virally認(rèn)為外交承諾規(guī)范性約束力來(lái)源于與法律秩序相并列的其他規(guī)范性秩序(normative order)。政治秩序以及道德秩序,是與法律秩序相并列的規(guī)范性秩序,國(guó)家間的協(xié)議有可能受到來(lái)自任何一個(gè)規(guī)范性秩序的制約,政治秩序與道德秩序也同法律秩序一樣,具有自己的協(xié)議締結(jié)、中止、終結(jié)、效力等事項(xiàng)的規(guī)范[4]115。相比Fawcett的觀點(diǎn),Virally觀點(diǎn)合理之處在于其理論內(nèi)部的自洽性,即法律、政治與道德規(guī)范均下屬于規(guī)范性秩序這一概念。然而,對(duì)于規(guī)范性約束力說(shuō)的理論根基——規(guī)范性秩序的討論仍然是薄弱的。比如,在對(duì)于政治規(guī)范的構(gòu)建上,Virally認(rèn)為,國(guó)家之所以能夠構(gòu)建具有政治約束力的協(xié)議,只因?yàn)閲?guó)家作為政治實(shí)體存在。Klabbers對(duì)此提出質(zhì)疑,認(rèn)為國(guó)家既是政治實(shí)體,也是法律實(shí)體,什么時(shí)候作為法律實(shí)體締結(jié)具有法律約束力的條約,以及什么時(shí)候國(guó)家選擇作為政治實(shí)體締結(jié)僅具有政治約束力的條約,是Virally沒(méi)有論證清楚的[4]153。Worster也反對(duì)政治規(guī)范秩序與法律秩序地位相同、并列存在的觀點(diǎn),他認(rèn)為政治約束力是在法律規(guī)范秩序下起作用,體現(xiàn)為一種更為平和、協(xié)商性、非強(qiáng)制性的爭(zhēng)端解決方式[10]。

對(duì)于規(guī)范性約束力說(shuō),本文認(rèn)為,其探索方向是合理的,即從來(lái)源上對(duì)于外交承諾的約束力作出不同于法律約束力的特殊界定,但是其中關(guān)于道德約束力的觀點(diǎn)不甚合理。在國(guó)際社會(huì)語(yǔ)境下討論某規(guī)則的約束力,應(yīng)當(dāng)注意的一個(gè)重要前提是行為主體為國(guó)家而非個(gè)人,國(guó)家不具備自然人所具備的道德感,其行為出發(fā)點(diǎn)為國(guó)家利益,道德規(guī)則自身并不會(huì)直接對(duì)國(guó)家的行為產(chǎn)生約束力。相比之下,政治約束力說(shuō)可取,但是仍然遺留了一些問(wèn)題有待論證解決。

二、政治約束力說(shuō)的理論補(bǔ)進(jìn)

政治約束力理論中的關(guān)鍵問(wèn)題并沒(méi)有得到充分論證,體現(xiàn)為以下三個(gè)方面:第一,約束力的政治性依據(jù),可分為兩個(gè)問(wèn)題:承諾因何具有約束力,以及約束力為什么具有政治性質(zhì);第二,承諾的政治約束力是否出于國(guó)家的自由意志選擇,即協(xié)議是否自動(dòng)具有政治約束力,國(guó)家能不能經(jīng)意志排除;第三,承諾的政治約束力對(duì)于承諾可信度造成的影響。而請(qǐng)求國(guó)承諾的可信度往往決定被請(qǐng)求國(guó)是否批準(zhǔn)引渡,這是對(duì)于國(guó)家實(shí)踐最具指導(dǎo)意義的問(wèn)題。

1.政治約束力的依據(jù)論證

既有理論試圖論證政治秩序規(guī)范(political normative order)應(yīng)然存在,并以此作為承諾政治約束力的依據(jù)。但是究竟是政治約束力源自政治秩序,還是政治秩序形成于政治約束力的作用,既往討論陷入了循環(huán)論證的困局之中。本文認(rèn)為,上述應(yīng)然路徑的論證很困難,應(yīng)當(dāng)從實(shí)然層面,在動(dòng)態(tài)的國(guó)家實(shí)踐中為約束力的存在與約束力的政治屬性尋找依據(jù),并得到承諾自身具有獨(dú)立約束力、承諾自身約束力為政治性質(zhì)、部分承諾可被附加法律約束力三個(gè)結(jié)論。

第一個(gè)結(jié)論為承諾自身具有獨(dú)立約束力。約束力在實(shí)然層面的體現(xiàn),就是影響決策與行為的過(guò)程并在一定程度上控制決策與行為結(jié)果,因此,只要是能在事實(shí)上起到這種作用的事物,都可以認(rèn)為其具有約束力。不論外交承諾具有的是法律約束力、政治約束力或是道德約束力,在實(shí)然層面,各種約束力存在和起作用的方式是一致的。因此在探究是否具有約束力的階段,討論的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是外交承諾是否能夠起到上述作用,而不應(yīng)與約束力來(lái)源的問(wèn)題相混淆。

外交承諾在一定程度上影響和控制國(guó)家行為。首先,需要認(rèn)可的一個(gè)大前提是,“國(guó)家是理性行為體,信奉利己主義,以自我為中心”[24],這是理性主義國(guó)家政治理論對(duì)于國(guó)家與國(guó)家行為的觀點(diǎn),在面臨遵守還是違背承諾的選擇時(shí),國(guó)家應(yīng)當(dāng)能夠理性地根據(jù)自己利益最大化原則進(jìn)行行為。因此,當(dāng)國(guó)家對(duì)遵守承諾造成的損失與違反承諾造成的損失做對(duì)比,并且通常情況下總能得出違反承諾造成的損失更大進(jìn)而理性地選擇遵守承諾時(shí),就可以得出承諾具有約束力的結(jié)論。

因此,在全球化的國(guó)際背景下,可以得出上述結(jié)論。其一,如今國(guó)與國(guó)之間在政治、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易上互相依存程度極高,國(guó)家之間在各個(gè)領(lǐng)域的合作空前密切,良好的國(guó)際合作對(duì)于國(guó)家發(fā)展及其戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到越來(lái)越重要的作用,而國(guó)際形象作為國(guó)家可信度的標(biāo)志是主權(quán)國(guó)家最重要的無(wú)形資產(chǎn)[25],能夠有效地推動(dòng)國(guó)際合作。其二,信息全球化背景下,國(guó)際事務(wù)信息呈現(xiàn)極具開(kāi)放性并且高效傳播的態(tài)勢(shì),進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)后的信息受到國(guó)家操縱干預(yù)的可能性越來(lái)越小,這導(dǎo)致一國(guó)的違約行為將迅速地為各國(guó)所知曉,并會(huì)對(duì)其國(guó)際形象相比之前造成更為嚴(yán)重的打擊。其三,國(guó)家作為理性行為主體,其對(duì)于國(guó)家利益的考量,應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)遠(yuǎn)的、綜合的。根據(jù)上述兩點(diǎn),在國(guó)際刑事司法合作領(lǐng)域,如果國(guó)家選擇違約,那么必然面臨的是與對(duì)方當(dāng)事國(guó)日后再難開(kāi)展引渡或遣返合作,并且在與世界其他國(guó)家的相關(guān)合作中,也會(huì)受到更大的阻力,故而通常情況下,國(guó)家權(quán)衡利弊后,會(huì)做出遵守承諾的行為。

第二個(gè)結(jié)論為承諾自身約束力為政治性質(zhì)。首先,約束力的性質(zhì)取決于事實(shí)上賦予承諾約束力的事物為何屬性。比如條約的法律約束力,便來(lái)自具有強(qiáng)制法效力的條約規(guī)定的違約后果,國(guó)家出于對(duì)這種后果的規(guī)避選擇遵守條約。對(duì)于外交承諾的違反,可能會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)的主要后果體現(xiàn)為:被請(qǐng)求國(guó)不再同意請(qǐng)求國(guó)的日后的引渡請(qǐng)求,被請(qǐng)求國(guó)或其他國(guó)家拒絕請(qǐng)求國(guó)其他的合作,被請(qǐng)求國(guó)主動(dòng)對(duì)請(qǐng)求國(guó)進(jìn)行反報(bào),等等。這些后果并不由國(guó)際法明確規(guī)定或強(qiáng)制執(zhí)行,而是由另一主權(quán)國(guó)家根據(jù)其國(guó)家意志決定實(shí)施,是具有純粹政治屬性的國(guó)家行為帶來(lái)的后果。請(qǐng)求國(guó)出于對(duì)這些政治性后果的規(guī)避,而選擇遵守承諾,那么承諾便具有了政治約束力。其次,實(shí)踐中對(duì)于承諾履行相關(guān)爭(zhēng)議是通過(guò)政治途徑予以解決的,這是其約束力之政治性質(zhì)的佐證。如在美英引渡案Kirkwood案中,地方檢察官無(wú)視聯(lián)邦政府的不死刑承諾,在起訴中主張對(duì)Kirkwood判處死刑,對(duì)于這一即將發(fā)生的承諾違約情況,英方與美方展開(kāi)溝通,通過(guò)外交途徑與美國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)。出于來(lái)自政治上的多方壓力,地方檢察官最終放棄了死刑指控[26]。

第三個(gè)結(jié)論為部分承諾可被附加法律約束力。承諾本身具有政治約束力,但部分承諾可以被其他具有強(qiáng)制法律效力的文件附加一定的法律約束力,常見(jiàn)來(lái)源有引渡條約與請(qǐng)求國(guó)的國(guó)內(nèi)法。

引渡條約為承諾附加法律約束力的條件是規(guī)定了具體的承諾內(nèi)容。通常情況下,兩國(guó)并不會(huì)在其引渡條約中直接對(duì)承諾內(nèi)容作出規(guī)定,因?yàn)橥饨怀兄Z的優(yōu)勢(shì)在于其靈活性,被請(qǐng)求國(guó)可以根據(jù)引渡當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境以及對(duì)方國(guó)家的形象、信譽(yù)等提出具體的承諾要求。而靈活性是以犧牲可靠性為代價(jià)的,失去了具有國(guó)際強(qiáng)制法性質(zhì)的條約保障,僅具有政治約束力的承諾未必能夠切實(shí)保護(hù)被引渡人權(quán)益。因此,實(shí)踐中,在對(duì)承諾靈活性與條約可靠性進(jìn)行取舍的過(guò)程中,部分國(guó)家選擇將一些具體的承諾內(nèi)容納入條約,從而以條約的強(qiáng)制法形式為承諾附加法律約束力。如英國(guó)與約旦通過(guò)Othman引渡案推動(dòng)兩國(guó)簽訂了刑事互助條約,該條約詳細(xì)規(guī)定了應(yīng)當(dāng)保障被移交者接受公平審判權(quán)利以及不遭受酷刑的權(quán)利,其中的第27條規(guī)定了通過(guò)酷刑獲得的被移交人的供述不允許被檢方與法院接受使用[21]。這實(shí)際上是將請(qǐng)求國(guó)可能作出的有關(guān)不施加酷刑與公平審判的承諾內(nèi)容納入了條約,使其獲得了條約的法律約束力。這種情況下出現(xiàn)的違反承諾的情況,可以適用條約的爭(zhēng)端解決辦法。有論者指出,若將不施加酷刑、公平審判等承諾內(nèi)容以及承諾監(jiān)督機(jī)制納入到中國(guó)與新西蘭的引渡條約中,則若中方出現(xiàn)違約行為,新西蘭可以根據(jù)《維也納條約法公約》第六十條,主張中方的行為違反了達(dá)成條約目的或宗旨所必需的條約規(guī)定,因而構(gòu)成重大違約,新西蘭有權(quán)終止或中止條約的施行,并拒絕日后中方提起的引渡請(qǐng)求[28]。這便是通過(guò)條約規(guī)定的爭(zhēng)端解決條款解決違約爭(zhēng)議。除此之外,常見(jiàn)的任意的爭(zhēng)端解決方式還有談判和協(xié)商、斡旋和調(diào)停、調(diào)查與和解等,或是通過(guò)強(qiáng)制的爭(zhēng)端解決方式,如進(jìn)行強(qiáng)制仲裁或提交國(guó)際法院進(jìn)行裁決[3]362。

國(guó)內(nèi)法律也可以為承諾附加法律約束力,常見(jiàn)兩種情況:其一,國(guó)內(nèi)法規(guī)定了承諾的具體內(nèi)容。如根據(jù)印度1962年引渡法案34C條,若被引渡人所犯之罪根據(jù)印度法律可能判處死刑,而根據(jù)引渡國(guó)法律不會(huì)被判處死刑,則引渡回印度后只能對(duì)其處以終身監(jiān)禁。若印度作為請(qǐng)求引渡國(guó)作出了不適用死刑的承諾,該承諾內(nèi)容實(shí)際上具有國(guó)內(nèi)強(qiáng)制法律的約束效力。其二,國(guó)內(nèi)法律寬泛規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵守法律規(guī)定部門(mén)作出的外交承諾。如《中華人民共和國(guó)引渡法》第50條規(guī)定:“在對(duì)被引渡人追究刑事責(zé)任時(shí),司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受所作出的承諾的約束?！痹谶@種情況下,我國(guó)司法機(jī)關(guān)不履行承諾,也直接構(gòu)成對(duì)于國(guó)內(nèi)法律的違反。需要注意的是,并非一切有關(guān)外交承諾的國(guó)內(nèi)法律規(guī)定都可以為承諾附加法律約束力,有的國(guó)內(nèi)法律雖然對(duì)外交承諾作出規(guī)定,但只是賦予承諾以合法性。如英國(guó)2009年《警務(wù)和犯罪法》(Policing and Crime Act)第74條規(guī)定,國(guó)務(wù)大臣可以向被請(qǐng)求國(guó)家承諾給予被引渡人一定的待遇。此規(guī)定只是賦予了承諾的作出機(jī)關(guān)以合法有效的權(quán)源,進(jìn)而使國(guó)務(wù)大臣作出的外交承諾在國(guó)內(nèi)法律體系下具備合法性,但并沒(méi)有為承諾的履行附加額外的約束力。需要注意的是,不論是條約還是國(guó)內(nèi)法律規(guī)定,都只是通過(guò)外部的強(qiáng)制性法律文件為承諾的內(nèi)容附加了一層法律約束效力,而非直接賦予承諾以法律約束力性質(zhì),外交承諾自身一定也只能具有政治約束力。當(dāng)然,被附加法律約束力的承諾可信性高,出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)解決方式更加可靠,在國(guó)際司法實(shí)踐中更容易為被請(qǐng)求國(guó)認(rèn)可。

2.政治約束力的非意志性論證

對(duì)于承諾的政治約束力是否具有意志性,也即承諾是否取決于當(dāng)事國(guó)的意志,存在不同見(jiàn)解。主張承諾具有意志性的觀點(diǎn)認(rèn)為,當(dāng)事國(guó)可以選擇其協(xié)議受到政治秩序約束而不是法律約束[4]152,并且有觀點(diǎn)認(rèn)為,形成具有政治約束力的承諾的要件之一,就是“反映出參與國(guó)明確的使協(xié)議獲得政治規(guī)范效力的意圖”[27]。反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為,包括條約在內(nèi)的每一個(gè)協(xié)議都是政治實(shí)體之間為達(dá)到政治目標(biāo)或出于政治原因而締結(jié)的,所有的協(xié)議自動(dòng)具有政治約束力,國(guó)家不可能憑意志選擇[4]155。本文認(rèn)為,承諾的政治約束力是非意志性的。

要解決當(dāng)事國(guó)能否憑自身意志決定承諾是否具有政治約束力這個(gè)問(wèn)題,需要回歸到約束力來(lái)源,如果賦予承諾約束力的事物具有意志性,那么約束力就附帶具有意志性。比如條約的法律約束力,就具有意志性。因?yàn)閷?duì)于違約情況的制裁,來(lái)自條約或相關(guān)公約的規(guī)定,而這些規(guī)定,是國(guó)家自主協(xié)商后選擇并同意承受的,國(guó)家是為了規(guī)避這些體現(xiàn)了自己意志的違約后果,選擇履行約定,因此受到約束,那么這種約束力就具有意志性。但如上文所述,違反外交承諾的,其直接后果如自身國(guó)際形象惡化和信譽(yù)受損,間接后果如對(duì)方國(guó)家的反報(bào)手段等。這些后果要么是純粹客觀情況的變化,要么僅能體現(xiàn)其他主權(quán)國(guó)家的意志,并不能體現(xiàn)出被約束國(guó)家的意志。并且,僅僅根據(jù)請(qǐng)求國(guó)作出承諾時(shí)具有的同意履行承諾的意志,無(wú)法推定認(rèn)為其對(duì)于后續(xù)產(chǎn)生的所有政治后果都同意承受。綜上所述,政治約束力并不具有意志性。

3.政治約束力對(duì)承諾可信度的影響

外交承諾可信度,衡量的是在多大程度上信賴(lài)外交承諾能夠被充分履行。實(shí)踐中,被請(qǐng)求國(guó)對(duì)于外交承諾的可信度往往予以重點(diǎn)考量。外交承諾約束力的政治屬性,造成了其在可信度方面的天然弱勢(shì)。相較于條約的法律約束力,承諾的政治約束力具有以下三個(gè)特征,其一是抽象性,違反承諾帶來(lái)的后果并不會(huì)被規(guī)定在協(xié)議中,違約后果是比較抽象的;其二是間接性,違反條約需要承擔(dān)的責(zé)任,往往表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家現(xiàn)實(shí)權(quán)益的直接剝奪,而違反承諾需要承擔(dān)的責(zé)任,卻通過(guò)請(qǐng)求國(guó)國(guó)際信譽(yù)與形象的惡化、被請(qǐng)求國(guó)的反報(bào)行為或者其他國(guó)家的相關(guān)不利行為間接實(shí)現(xiàn);其三是滯后性,該特點(diǎn)派生于前述抽象性與間接性,比如,當(dāng)請(qǐng)求國(guó)違背承諾對(duì)被移交人執(zhí)行了死刑,由于沒(méi)有事先規(guī)定違約之后責(zé)任的具體內(nèi)容與執(zhí)行方式,被請(qǐng)求國(guó)并不能直接迅速采取制裁措施,只能在日后不再與該國(guó)開(kāi)展引渡合作,由此造成了責(zé)任承擔(dān)的滯后。由于政治約束力的抽象性、間接性與滯后性,其強(qiáng)度相較法律約束力當(dāng)然降低,由此外交承諾的可信度也隨之變?nèi)酢?/p>

三、中國(guó)外交承諾約束力性質(zhì)分析

根據(jù)上文可知,我國(guó)所作的外交承諾也具備政治約束力,且約束力較強(qiáng)。除此之外,我國(guó)國(guó)內(nèi)法律相關(guān)規(guī)定與部分雙邊引渡條約為我國(guó)承諾附加了一定的法律約束力,提高了我國(guó)承諾的可信度。

1.較強(qiáng)的政治約束力

我國(guó)承諾具有較強(qiáng)的政治約束力,原因有以下兩個(gè)方面:其一,中國(guó)一貫重視維護(hù)自身國(guó)際形象以及與他國(guó)的良好外交關(guān)系,在實(shí)踐中,被請(qǐng)求國(guó)也常因此而傾向于對(duì)我國(guó)承諾可靠性作出肯定評(píng)價(jià)。例如在中國(guó)與加拿大引渡賴(lài)昌星案中,加拿大法院認(rèn)為中國(guó)政府基于對(duì)自身榮譽(yù)和形象的維護(hù),將會(huì)恪守其作出的承諾。其二,近年來(lái)我國(guó)開(kāi)展的獵狐行動(dòng)、天網(wǎng)行動(dòng),以及我國(guó)的反腐敗工作,都需要同其他國(guó)家廣泛開(kāi)展境外追逃合作。我國(guó)對(duì)這些行動(dòng)的重視,以及在國(guó)際范圍內(nèi)對(duì)這些行動(dòng)的宣傳,使得其他國(guó)家認(rèn)識(shí)到我國(guó)對(duì)開(kāi)展包括引渡、遣返在內(nèi)的境外追逃合作的決心與誠(chéng)意,也認(rèn)識(shí)到我國(guó)目前迫切需要維護(hù)并進(jìn)一步提高國(guó)際信譽(yù)來(lái)為這些行動(dòng)提供支持,因此更愿意相信我國(guó)會(huì)遵守所作出的承諾。國(guó)外也有研究指出,“中國(guó)希望在國(guó)際社會(huì)謀求合作與互惠,以此來(lái)推進(jìn)其影響深遠(yuǎn)的反腐運(yùn)動(dòng),據(jù)此可以認(rèn)為中國(guó)政府有相當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)來(lái)有效保護(hù)被引渡人免受酷刑和虐待”[28]。

2.《引渡法》附加法律約束力

《中華人民共和國(guó)引渡法》第50條為我國(guó)的外交承諾附加了法律約束力。該條規(guī)定“被請(qǐng)求國(guó)就準(zhǔn)予引渡附加條件的,對(duì)于不損害中華人民共和國(guó)主權(quán)、國(guó)家利益、公共利益的,可以由外交部代表中華人民共和國(guó)政府向被請(qǐng)求國(guó)作出承諾。對(duì)于限制追訴的承諾,由最高人民檢察院決定;對(duì)于量刑的承諾,由最高人民法院決定。在對(duì)被引渡人追究刑事責(zé)任時(shí),司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受所作出的承諾的約束”。有論者指出,根據(jù)該條規(guī)定,外交承諾的約束對(duì)象包括作出承諾決定的,以及其他任何一級(jí)檢察機(jī)關(guān)與人民法院;約束程度是應(yīng)當(dāng)、必須的約束,任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不得以任何理由不遵守量刑承諾;約束內(nèi)容范圍上,司法機(jī)關(guān)應(yīng)做到完全執(zhí)行量刑承諾內(nèi)容[29]。本文贊同以上觀點(diǎn),但需要注意的是,在我國(guó)與其他國(guó)家的刑事司法合作實(shí)踐中,被請(qǐng)求國(guó)從未直接根據(jù)該條款認(rèn)為我國(guó)的承諾因被附加了法律約束力而可靠,甚至該條款在被請(qǐng)求國(guó)方的討論過(guò)程中少有提及。一方面,這反映出即便國(guó)內(nèi)法律為承諾附加了法律約束力,外交承諾在實(shí)際適用中仍然僅凸顯出其政治約束力,當(dāng)事國(guó)家仍然需要從多方面綜合判斷某份承諾對(duì)于作出國(guó)政治約束力的強(qiáng)弱;另一方面,這也啟示我國(guó)在請(qǐng)求引渡或遣返的實(shí)踐中,可以主動(dòng)將該條款附隨承諾內(nèi)容一并遞交被請(qǐng)求國(guó),以說(shuō)明我國(guó)承諾約束力性質(zhì)的特殊之處以證明其可靠。

3.部分引渡條約附加法律約束力

如前文所述,條約中納入承諾的具體內(nèi)容可以為承諾附加法律約束力,我國(guó)與部分國(guó)家簽訂的引渡條約中也納入了承諾相關(guān)條款。例如,中國(guó)與西班牙引渡條約中規(guī)定以下情況應(yīng)當(dāng)拒絕引渡:一是“根據(jù)請(qǐng)求方法律,被請(qǐng)求引渡人可能因引渡請(qǐng)求所針對(duì)的犯罪被判處死刑,除非請(qǐng)求方作出被請(qǐng)求方認(rèn)為足夠的保證不判處死刑,或者在判處死刑的情況下不執(zhí)行死刑?！?3)《中華人民共和國(guó)和西班牙王國(guó)引渡條約》第三條第(八)項(xiàng).中國(guó)與法國(guó)引渡條約規(guī)定以下情況應(yīng)當(dāng)拒絕引渡;二是“引渡請(qǐng)求涉及對(duì)被請(qǐng)求引渡人執(zhí)行缺席判決,而請(qǐng)求方?jīng)]有保證在引渡后重新進(jìn)行審理”(4)《中華人民共和國(guó)和法蘭西共和國(guó)引渡條約》第三條第(六)項(xiàng).,“引渡請(qǐng)求所針對(duì)的犯罪依照請(qǐng)求方的法律應(yīng)當(dāng)判處死刑,除非請(qǐng)求方作出被請(qǐng)求方認(rèn)為足夠的保證不判處死刑,或者在判處死刑的情況下不予執(zhí)行”(5)《中華人民共和國(guó)和法蘭西共和國(guó)引渡條約》第三條第(七)項(xiàng).。中國(guó)與意大利、澳大利亞的引渡條約中也有類(lèi)似的規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定,若我國(guó)提供了相應(yīng)的承諾,如不適用死刑、重新審理、不施加酷刑等,被請(qǐng)求國(guó)根據(jù)保證作出了批準(zhǔn)引渡的決定后,我國(guó)又不履行承諾,便構(gòu)成對(duì)于條約內(nèi)容的違反,被請(qǐng)求國(guó)可以通過(guò)條約爭(zhēng)端解決方式來(lái)處理,從而為外交承諾附加了國(guó)際強(qiáng)制法層面的約束力。

四、政治約束力下外交承諾的路徑走向

在外交承諾可信度天然弱勢(shì)的情況下,想要實(shí)現(xiàn)對(duì)被引渡人人權(quán)的較強(qiáng)保護(hù),就要通過(guò)承諾本身或其他途徑補(bǔ)強(qiáng)其可信度,增強(qiáng)對(duì)于承諾作出國(guó)的約束,有以下三種路徑值得討論。

1.在引渡條約中強(qiáng)化承諾的約束效力

如上所述,在引渡條約中納入承諾條款,就是直接將承諾從類(lèi)條約協(xié)議直接上升為條約,從而獲得國(guó)際法律約束力。在此基礎(chǔ)上,對(duì)于承諾的違反可以視作其對(duì)于條約的違反,便可以通過(guò)國(guó)際法律程序?qū)で髮?duì)該國(guó)的制裁。

此方式可以為被引渡人的人權(quán)提供最剛性的保護(hù),但是在實(shí)踐中適用需要注意以下三點(diǎn):其一,該方式并不適用于所有的承諾類(lèi)型。實(shí)踐常將不判處死刑承諾納入條約內(nèi)容,其他承諾類(lèi)型如不施加酷刑、公平審判承諾等,則鮮見(jiàn)于引渡條約之中。國(guó)際條約作為國(guó)際法律的一部分,應(yīng)當(dāng)具備作為法律的明確性,過(guò)于模糊的內(nèi)容與義務(wù)邊界,實(shí)際上并不能成為有效的條約條款。不適用死刑對(duì)于承諾作出國(guó)的義務(wù)規(guī)定是非常明確的,相對(duì)而言不施加酷刑與公平審判的義務(wù)內(nèi)容并不明確,何為酷刑、何為公平審判,并不能被明確地規(guī)定在條約中,因此即使被納入,也會(huì)因其模糊性而實(shí)際喪失約束效力。其二,應(yīng)注意外交承諾效力與談判成本之間的取舍。規(guī)定承諾條款將極大地提高引渡條約的談判成本。在個(gè)案中雙方試圖就承諾問(wèn)題達(dá)成一致都是困難的,如果兩國(guó)試圖在簽訂引渡條約時(shí)對(duì)承諾問(wèn)題作出具體規(guī)定,勢(shì)必極大地推遲兩國(guó)引渡條約的締結(jié)。其三,注意在條約內(nèi)部進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)外交承諾條款的效力。即使將承諾條款納入條約賦予其法律約束力,也不意味著為承諾的履行提供了萬(wàn)全的保障,那么可以通過(guò)其他的條約條款為承諾增強(qiáng)效力。如《中華人民共和國(guó)和澳大利亞引渡條約》第3條第(六)項(xiàng)規(guī)定:“……除非請(qǐng)求方保證不判處死刑,或者在判處死刑的情況下不執(zhí)行死刑?！睘樵鰪?qiáng)該條款的約束力,可以另行在第四條“可以拒絕引渡的理由”中規(guī)定“請(qǐng)求方在既往引渡合作中存在對(duì)本條約第3條第(六)項(xiàng)規(guī)定的承諾之違反,并對(duì)被引渡人人權(quán)造成嚴(yán)重侵害結(jié)果”。

2.構(gòu)筑被請(qǐng)求國(guó)作為主體介入的承諾監(jiān)督機(jī)制

外交承諾違約后果具有抽象性、間接性與滯后性,事后救濟(jì)難度較高,因此事前監(jiān)督就更顯重要。如果承諾作出國(guó)能夠在其承諾中包含可靠的監(jiān)督措施,無(wú)疑是對(duì)承諾可信度的有力補(bǔ)強(qiáng)。

具體而言,對(duì)于承諾作出國(guó)行為的監(jiān)督可以分為承諾作出國(guó)自己監(jiān)督與承諾接受?chē)?guó)介入監(jiān)督,出于對(duì)被引渡人人權(quán)保護(hù)的考慮,更為有效的方式當(dāng)為承諾接受?chē)?guó)作為監(jiān)督主體介入監(jiān)督。介入監(jiān)督可以借助承諾接受?chē)?guó)駐作出國(guó)使領(lǐng)館進(jìn)行,可以要求請(qǐng)求國(guó)承諾使領(lǐng)館工作人員派員旁聽(tīng)審判,或是隨時(shí)要求進(jìn)入關(guān)押場(chǎng)所檢查被引渡人的情況。需要注意的是,雖然介入監(jiān)督對(duì)于被請(qǐng)求國(guó)而言是一個(gè)非常有效的保障被引渡人人權(quán)的方式,但是一個(gè)有效承諾的作出與接受是接受?chē)?guó)與作出國(guó)共同協(xié)商、各自妥協(xié)的結(jié)果,作出國(guó)在盡力滿(mǎn)足接受?chē)?guó)要求以促成引渡或遣返的同時(shí),也需要考慮承諾內(nèi)容在自身司法程序中的妥適性。在允許承諾接受?chē)?guó)介入監(jiān)督方面作出的承諾如果過(guò)分迎合接受?chē)?guó)的要求,可能會(huì)因干擾本國(guó)正常的司法秩序而在執(zhí)行過(guò)程中遇到巨大的阻力,故而同樣無(wú)法達(dá)到保障承諾履行的效果。

3.通過(guò)多重因素綜合評(píng)估承諾可信度

由于外交承諾僅具有政治約束力,因此僅根據(jù)外交承諾的內(nèi)容無(wú)法決定是否能夠相信承諾會(huì)給予被引渡人充分的人權(quán)保護(hù),被請(qǐng)求國(guó)在作出是否引渡的決定時(shí),就應(yīng)當(dāng)結(jié)合請(qǐng)求國(guó)的其他相關(guān)事實(shí)情況,綜合判斷其承諾的可信程度。具體而言,影響承諾可信度的因素可以分為承諾自身的因素與其他外部因素。

承諾自身的影響因素需要考慮以下四種情況:第一,承諾的措辭。如承諾中對(duì)于請(qǐng)求國(guó)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)表述是否明確,一份用詞含糊的承諾通常不會(huì)為對(duì)方國(guó)家所信任。第二,承諾內(nèi)容的合法性。即所承諾事項(xiàng)是否符合請(qǐng)求國(guó)國(guó)內(nèi)法律規(guī)范,若承諾事項(xiàng)與國(guó)內(nèi)法相違背,履行起來(lái)勢(shì)必存在法律障礙,便很難保證承諾能夠在請(qǐng)求國(guó)得到無(wú)瑕疵的履行。第三,承諾的作出主體對(duì)其承諾內(nèi)容是否具有合法有效的權(quán)源,也即作出承諾的機(jī)關(guān)是否具有掌控承諾事項(xiàng)的權(quán)力,或者是否取得了有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)或認(rèn)可;承諾是否以較為正式的、能夠代表請(qǐng)求國(guó)有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)意見(jiàn)的形式作出。關(guān)于承諾的形式,應(yīng)當(dāng)結(jié)合請(qǐng)求國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置、運(yùn)作機(jī)制等綜合判斷。第四,請(qǐng)求國(guó)是否構(gòu)建完善的承諾履行程序,包括由誰(shuí)履行、具體的落實(shí)程序等,以及是否存在違約后對(duì)被引渡人的救濟(jì)途徑。

也存在一些外部因素影響承諾的可信度。第一,請(qǐng)求國(guó)國(guó)家信譽(yù)。請(qǐng)求國(guó)既往的承諾履行情況、是否有過(guò)違背承諾的歷史等會(huì)影響被請(qǐng)求國(guó)對(duì)其承諾充分性的判斷。除了請(qǐng)求國(guó)對(duì)其承諾的履行情況外,還包括請(qǐng)求國(guó)對(duì)人權(quán)保護(hù)條約與公約義務(wù)的履行情況,因?yàn)楸徽?qǐng)求國(guó)會(huì)認(rèn)為如果其連有法律約束力的義務(wù)都不履行,就談不上履行承諾了。第二,請(qǐng)求國(guó)人權(quán)保護(hù)水平。被請(qǐng)求國(guó)可以調(diào)查承諾作出國(guó)是否具有良好的保護(hù)人權(quán)制度基礎(chǔ),以及是否存在司法實(shí)踐中侵犯人權(quán)的情況。需要注意的是,這種調(diào)查一是應(yīng)當(dāng)注意時(shí)效性,各國(guó)的人權(quán)保護(hù)事業(yè)都是不斷發(fā)展進(jìn)步的,不可以一些陳舊過(guò)時(shí)的人權(quán)報(bào)告來(lái)評(píng)估當(dāng)下的人權(quán)保護(hù)情況;二是注意地域性,一個(gè)國(guó)家中的人權(quán)保護(hù)事業(yè)發(fā)展情況在不同地區(qū)之間可能參差不齊,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)調(diào)查案件管轄地、被引渡人關(guān)押地的人權(quán)保護(hù)情況。第三,承諾作出國(guó)是否參與相關(guān)的人權(quán)保護(hù)公約。締結(jié)公約可以從國(guó)際公約法角度為其承諾的不施加酷刑等內(nèi)容提供法律保障,并且獲得可能的國(guó)際法律救濟(jì)途徑。但是需要注意的是,除了是否締結(jié)公約外,還應(yīng)當(dāng)注意公約的管轄條款是否對(duì)承諾作出國(guó)產(chǎn)生效力,只有管轄條款生效,才意味著違反公約造成的權(quán)利損害可以通過(guò)公約進(jìn)行救濟(jì)。比如《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》第22條規(guī)定因締約國(guó)不履行公約而受害的個(gè)人可以向禁止酷刑委員會(huì)提出申訴,而第22條的規(guī)定對(duì)當(dāng)事國(guó)生效的條件是當(dāng)事國(guó)對(duì)該條款作出了特別的接受聲明,僅簽署或批準(zhǔn)該公約并不代表獲得了此條款規(guī)定的公約救濟(jì)途徑。第四,兩國(guó)外交關(guān)系。一貫良好的外交關(guān)系可以加強(qiáng)被請(qǐng)求國(guó)對(duì)承諾的信任。第五,請(qǐng)求國(guó)是否在當(dāng)前存在廣泛開(kāi)展國(guó)際刑事司法合作進(jìn)行引渡或遣返逃犯的需要。比如近年來(lái)中國(guó)開(kāi)展了許多需要廣泛開(kāi)展境外追逃合作的行動(dòng),如獵狐行動(dòng)、天網(wǎng)行動(dòng)。中國(guó)對(duì)這些行動(dòng)的重視說(shuō)明在這一時(shí)期中國(guó)會(huì)更加重視對(duì)于自身的國(guó)際信譽(yù)的維護(hù),從而為這些行動(dòng)提供支持。在信息全球化的當(dāng)今世界,與一國(guó)合作中不遵守承諾的行為將會(huì)在世界范圍內(nèi)對(duì)行動(dòng)的推進(jìn)造成極大障礙。在這一背景下,就可以對(duì)中國(guó)的承諾作出相對(duì)更加可信的評(píng)估。

五、研究結(jié)論與展望

根據(jù)本文研究,關(guān)于外交承諾的約束力及其性質(zhì),可以得出以下結(jié)論:其一,外交承諾對(duì)于承諾的作出國(guó)具有約束力,且此約束力為政治屬性,在一定條件下國(guó)內(nèi)法律或雙邊引渡條約的規(guī)定可以為承諾附加法律約束力;其二,外交承諾形成的政治約束力具有非意志性,承諾一經(jīng)作出自動(dòng)形成政治約束力;其三,外交承諾約束力的政治屬性,造成承諾的可信度相較于條約而言天然弱勢(shì)。我國(guó)外交承諾的政治約束力較強(qiáng),《中華人民共和國(guó)引渡法》與部分雙邊引渡條約為我國(guó)承諾附加了法律約束力。因?yàn)橥饨怀兄Z的政治約束力屬性,其對(duì)于被引渡人的人權(quán)并不能提供具有法律效力的剛性保護(hù),所以在國(guó)際刑事司法合作中,應(yīng)當(dāng)通過(guò)其他途徑來(lái)促進(jìn)外交承諾人權(quán)保障作用的發(fā)揮。首先,將外交承諾納入引渡條約,能夠直接賦予承諾法律約束力,但需要更高的談判成本;其次,在承諾中規(guī)定允許被請(qǐng)求國(guó)作為監(jiān)督主體介入對(duì)承諾履行情況的監(jiān)督,此能夠較為有效地保證承諾內(nèi)容的實(shí)現(xiàn);再次,被請(qǐng)求國(guó)在決定是否接受承諾移交被引渡人時(shí),應(yīng)當(dāng)通過(guò)承諾自身以及外部相關(guān)多重因素綜合評(píng)估承諾的可信度。

大多數(shù)情況下,外交承諾僅具有政治約束力,這決定了無(wú)論在實(shí)踐中如何對(duì)其效力進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng),如何綜合、謹(jǐn)慎地作出決定,都無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)被引渡人人權(quán)的絕對(duì)保護(hù),適用外交承諾實(shí)質(zhì)上是請(qǐng)求國(guó)與被請(qǐng)求國(guó)之間的一場(chǎng)政治博弈,只能盡可能利用不同手段,最大程度地發(fā)揮外交承諾在境外追逃領(lǐng)域中有效打擊和控制犯罪、維護(hù)各國(guó)法制與國(guó)際社會(huì)良好秩序的積極作用。