丁昕峰，陳乾坤

（1.江蘇常州濱江經濟開發(fā)區(qū)管理委員會，江蘇 常州 213000；2.江蘇龍衡環(huán)境科技有限公司，江蘇 常州 213000）

引 言

近些年來，大型生態(tài)環(huán)境污染事故頻發(fā)，造成了巨大的人員和財產損失，并且對公眾造成了極大的心理恐慌。同時，這些突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生和應急處置也暴露出我國環(huán)境應急管理體系中存在的諸多問題和不足，如建設項目審批過程中忽視環(huán)境安全隱患、企業(yè)環(huán)境安全意識淡薄、環(huán)境風險防控措施不到位、應急物資裝備準備不足、環(huán)境風險的日常管理薄弱、環(huán)境應急管理人員信息報告不及時以及應急處置人員業(yè)務不熟練等。新常態(tài)下，如何健全和完善環(huán)境應急管理體系，在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生前有效預防和預警，在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時高效妥善處置，已經成為擺在各級政府面前的一項迫切任務。

1 環(huán)境應急管理體系概述

我國環(huán)境應急管理體系的核心是“一案三制”，其中“一案”為突發(fā)環(huán)境事件應急預案體系，包括了應急預案的制定、備案、演練等工作，“三制”為環(huán)境應急管理體制、運行機制和法制。

應急預案是指針對可能發(fā)生的突發(fā)事件而預先制定的有關計劃，按照責任主體不同，可分為總體預案、專項預案、部門預案、地方預案、企事業(yè)單位預案等[1]。

我國環(huán)境應急管理法制體系包含憲法、突發(fā)事件應對法、環(huán)境保護綜合法和單行法、環(huán)境行政法規(guī)、環(huán)境部門規(guī)章、自治條例、單行條例、環(huán)境保護地方性法規(guī)和部門規(guī)章及規(guī)范性文件。

應急管理體制是指為保障公共安全，有效預防和應對突發(fā)事件，避免、減少和減緩突發(fā)事件造成的危害，消除其對社會產生的負面影響而建立起來的以政府為核心，其他社會組織和公眾共同參與的有機體系。根據《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》，我國環(huán)境組織指揮體系由國家層面組織指揮機構、地方層面組織指揮機構和現場指揮機構組成[2]。

2 我國環(huán)境應急管理體系中存在的問題分析

據生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計2022年共發(fā)生各類突發(fā)環(huán)境事件113件，其中重大事件2起、一般事件111起，比2021年下降43.2%，所有事件均得到妥善處置[3]。我國環(huán)境應急管理工作及能力建設雖然有了明顯提升，但突發(fā)環(huán)境事件多發(fā)態(tài)勢仍未發(fā)生根本改變，對照新形勢、新要求仍存在一些問題和不足：

2.1 應急管理體制不夠完善

在體制建設上，獨立的環(huán)境應急管理機構并未能全面覆蓋各級政府，特別是基層，機構、人員、編制、經費得不到落實，難以充分發(fā)揮綜合協調、運轉樞紐作用，難以適應當前環(huán)境應急管理面臨的日益復雜的新形勢和新要求[4]。在機制建設上，企事業(yè)單位與相關部門和政府在應對突發(fā)環(huán)境事件時的銜接不夠暢通；突發(fā)事件協同處置時，往往難以在短時間內快速完成信息、人員、資源等的調配；企業(yè)環(huán)境風險管理相關要求在日常監(jiān)管中不夠深入，導致環(huán)境風險常態(tài)化管理不足，亟須建立規(guī)范、協調、有序、長效的日常應急管理機制。

2.2 應急隊伍力量薄弱

應急隊伍力量包括專業(yè)應急救援隊伍和社會化救援隊伍，普遍存在救援能力和水平不足、裝備數量缺乏、布局不合理等問題。同時，專業(yè)環(huán)境應急培訓演練基礎條件欠缺，培訓演練強度與真實性不夠，與實戰(zhàn)需要存在一定差距。聯動能力較差，現場處置能力亟待增強；快速拉動和協同能力較差，社會應急力量組織薄弱，難以有效應對較大規(guī)模突發(fā)性環(huán)境污染事件[5]。

2.3 監(jiān)測預警能力亟待加強

一是監(jiān)測預警缺乏完備的運轉體系，雖然有應急監(jiān)測預案、應急監(jiān)測技術規(guī)范，但面對突發(fā)環(huán)境事件，各方力量往往依靠臨時調配、臨場發(fā)揮，難以及時到位、協調開展，從而影響了應急監(jiān)測時效性。二是監(jiān)測預警能力有待提高，應急監(jiān)測人員平時從事的都是環(huán)境質量、污染源監(jiān)測等常規(guī)工作，很少有參與較大規(guī)模以上突發(fā)環(huán)境污染事件的經驗，監(jiān)測人員的應急培訓大多處于應急理論知識方面，應急演練監(jiān)測也流于形式，缺乏相應的系統(tǒng)培訓和鍛煉，無法發(fā)揮出應急監(jiān)測的實效。當發(fā)生突發(fā)環(huán)境污染事件時，監(jiān)測人員缺乏先進的快速檢測儀器，很難滿足突發(fā)環(huán)境事件的應急處置要求[6]。

2.4 應急保障能力不足

一是資金保障能力嚴重不足；二是物資裝備保障能力與實際需求還有較大差距，應急監(jiān)測儀器設備和應急救援裝備數量不足、配置不合理、技術不夠先進、機動性較差，應急物資裝備的補充、更新、輪換、調運等管理制度尚未建立，應急資源難以高效快速整合、調動；三是缺少環(huán)境應急指揮平臺，應急管理信息化水平不高[7]。

2.5 風險防控能力有待提高

普遍存在環(huán)境風險企業(yè)數量和分布狀況不清的情況，環(huán)境風險檔案庫尚未建立；化工園區(qū)等重點環(huán)境風險區(qū)域環(huán)境風險防控能力較弱；部分企業(yè)環(huán)境安全意識落后，消極應對環(huán)境安全隱患排查和整治工作；一些企業(yè)不重視預案編制、修訂和應急演練工作，預案缺乏針對性和可操作性，風險防控能力不足。

3 新常態(tài)下環(huán)境應急管理體系建設思路

3.1 加強環(huán)境風險管理

預防是環(huán)境應急管理工作的重中之重，以往的各類突發(fā)環(huán)境事件表明地方各級政府在環(huán)境應急管理中普遍存在“重處置、輕預防”的問題。新常態(tài)下的環(huán)境應急管理工作應堅持以環(huán)境風險防控為核心，防患于未然。具體來說，要重點做好三方面工作：一是加強建設項目的環(huán)境風險防范，制定高污染、高環(huán)境風險行業(yè)環(huán)境應急管理準入和企業(yè)退出機制，把環(huán)境風險防范作為環(huán)評審批和環(huán)?！叭瑫r”驗收的重要內容；二是開展環(huán)境風險隱患排查和六類設施安全風險專項排查，以涉及危險廢物、持久性有機污染物、重金屬和危險化學品的企業(yè)為重點，加強重點環(huán)境風險區(qū)域（化工園區(qū)）、重要環(huán)境敏感點（飲用水源地等）及其周邊區(qū)域的環(huán)境隱患排查和整改；三是推行環(huán)境風險源動態(tài)管理，建立健全環(huán)境風險源動態(tài)數據庫，并納入環(huán)境應急指揮平臺[8]。

3.2 提高環(huán)境應急響應能力

加強環(huán)境應急能力標準化建設，積極推進市、區(qū)生態(tài)環(huán)境部門成立環(huán)境應急管理專職機構，并配備專職人員。大力提升監(jiān)測預警能力，健全監(jiān)測預警網絡，優(yōu)化升級環(huán)境風險預警系統(tǒng)，不斷完善風險信息來源，利用衛(wèi)星遙感、監(jiān)測微站點等新技術，提升預警響應能力，規(guī)范預警響應措施。不斷提升應急監(jiān)測能力，結合區(qū)域環(huán)境風險源特點，分類制定有針對性的應急監(jiān)測預案。開展應急監(jiān)測硬件標準化建設，裝備便攜式揮發(fā)性氣體檢測儀、便攜式多種氣體分析儀等應急監(jiān)測設備。加強應急隊伍能力建設，加強業(yè)務知識學習培訓，建立專業(yè)的應急監(jiān)測、救援隊伍，完善應急專家?guī)?。加強環(huán)境應急演練，制定有針對性的應急培訓計劃和內容，培訓方法要根據實際情況及時調整，定期開展較大規(guī)模突發(fā)環(huán)境事件應急演練，提高應急指揮人員的指揮協調能力、應急隊伍的實戰(zhàn)能力[9]。

3.3 提升環(huán)境應急保障水平

完善環(huán)境應急預案體系，實行預案的動態(tài)管理，各級政府和生態(tài)環(huán)境部門應及時組織突發(fā)環(huán)境事件應急預案的修訂和備案，指導和督查企事業(yè)單位尤其是重點企業(yè)和工業(yè)園區(qū)完善環(huán)境應急預案，制訂或修訂重大風險區(qū)域（化工園區(qū)、重點流域、縣級以上飲用水源地）環(huán)境應急預案，加強各類應急預案編制和修訂工作，確保預案的科學性、實用性和可操作性。加快推進環(huán)境應急信息化建設，利用信息技術、通信技術、網絡技術和數據庫技術，建立環(huán)境應急指揮平臺。加強環(huán)境應急物資保障，開展環(huán)境應急物資摸底調查和定期點檢，加強應急物資儲備，完善應急物資的監(jiān)管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系，建立環(huán)境應急物資信息庫，實現應急物資動態(tài)管理。

3.4 加強事后管理體系建設

開展環(huán)境應急過程評估，對突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的原因、過程，以及事前、事發(fā)、事中、事后全過程的應對工作進行全面客觀地調查、分析、評估，針對存在的問題，總結經驗教訓，提出改進措施，并對相關應急預案進行修訂完善。開展環(huán)境損害評估，為突發(fā)環(huán)境事件定級、事件損害賠償和責任追究工作提供依據，從根本上解決“違法成本低，守法成本高”的突出問題。實施環(huán)境污染修復與跟蹤監(jiān)測，進行突發(fā)環(huán)境事件等級認定與責任追究，追究和落實企業(yè)防范和處置環(huán)境事件的主體責任[10]。

3.5 完善應急管理機制與政策

建立健全突發(fā)環(huán)境事件應急響應機制，進一步明確各級責任和流程，通過良性互動的工作機制，有效應對和處置各類突發(fā)環(huán)境事件。深化生態(tài)環(huán)境與應急管理、海事、交通、公安、衛(wèi)健等相關部門的應急聯動機制，實現資源共享，信息互通。建立健全應急資金保障機制，設立專項資金，做到?？顚Ｓ谩＜涌旖⒔∪陨隙碌谋O(jiān)督、檢查和考核工作機制，實行領導負責和責任追究制度。

4 重點環(huán)境風險區(qū)域環(huán)境應急建設案例

常州濱江經濟開發(fā)區(qū)新材料產業(yè)園位于江蘇常州濱江經濟開發(fā)區(qū)（以下簡稱“濱開區(qū)”）北部臨江板塊，是常州市唯一保留發(fā)展的專題化工園區(qū)，占地面積11.25平方公里，也是江蘇省首批認定的14家化工園區(qū)之一。園區(qū)主導產業(yè)為化工新材料和新醫(yī)藥，目前在產風險企業(yè)51家（重大環(huán)境風險企業(yè)33家、較大16家、一般2家）。

為防范突發(fā)環(huán)境事件，園區(qū)管理機構建立了以濱開區(qū)突發(fā)環(huán)境事件應急指揮中心為核心，與新北區(qū)政府（上級）和企業(yè)（或事業(yè)）單位（下級）形成聯動機制的三級應急救援管理體系。在應急響應時，根據事件實際情況，濱開區(qū)突發(fā)環(huán)境事件應急指揮中心應立即發(fā)出響應，并啟動相應的應急救援隊伍，包括公安消防、醫(yī)療衛(wèi)生、氣象水文、新聞通訊、交通運輸等其他救援力量。為切實負起環(huán)境應急管理責任，園區(qū)出臺了突發(fā)環(huán)境事件隱患排查制度，結合安全環(huán)保專家常態(tài)化開展園區(qū)隱患排查工作。

園區(qū)投資1 100余萬元建設了常州市城北應急物資儲備中心，距離化工園區(qū)約1公里，總面積1 000平方米，儲備針對突發(fā)情況處置的各類偵檢、個體防護、警戒、通訊、傳輸、堵漏、洗消、破拆、排煙、照明、滅火、救生等物資和器材120余種。同時積極推進智慧化工園區(qū)建設，結合園區(qū)實際管理需求，投資5 000余萬元，按照“信息化、實戰(zhàn)化、感知化”方向，建設園區(qū)安全環(huán)保監(jiān)控預警應急一體化平臺。

園區(qū)全面構建了智慧環(huán)保監(jiān)測體系及智慧環(huán)保管理系統(tǒng)：借助視頻智能分析功能，可對煙霧、明火等情況實現智能識別，對企業(yè)區(qū)域位置進行畫面標注，可實現園區(qū)平臺對相關監(jiān)控視頻的實時智能分析；按照“點、面、域、空”四個層次構建了園區(qū)全覆蓋立體化廢氣監(jiān)測，可實現對企業(yè)及園區(qū)大氣污染情況實時監(jiān)控及預警管控，并對污染溯源提供技術支撐；投入1.2億元提升園區(qū)雨水系統(tǒng)，通過園區(qū)“明溝化”改造、河道重構、排澇泵站改造提升等從“企業(yè)、河道、排江泵站”端構建了園區(qū)水環(huán)境三級防控體系及水質全流程監(jiān)測體系；通過園區(qū)土壤和地下水污染遷移轉化及預測預警模型建設等，構建了土壤和地下水智能管理平臺系統(tǒng)。各類監(jiān)測監(jiān)控信息傳輸至園區(qū)智慧管理平臺，可第一時間發(fā)現突發(fā)環(huán)境事故，利用平臺應急會商系統(tǒng)，充分發(fā)揮園區(qū)應急指揮調度能力，將園區(qū)高空視頻、企業(yè)視頻、企業(yè)基本信息、應急資源信息等共享至指揮系統(tǒng)，為應急指揮提供輔助決策，同時利用系統(tǒng)功能實現應急指令傳達，為事故應急處置救援和企業(yè)應急疏散提供保障，助力園區(qū)實現敏捷應急，全面提升園區(qū)環(huán)境應急響應水平。

5 結語

本文在充分調研分析我國環(huán)境應急管理體系建設現狀和面臨的新形勢、新問題基礎上，提出從加強環(huán)境風險防控管理、提高環(huán)境應急響應能力、提升環(huán)境應急保障水平、加強事后管理體系建設和完善應急管理機制等五個方面進一步完善環(huán)境應急管理體系。本文的研究對于進一步完善環(huán)境應急管理體系，提高全社會對環(huán)境風險的認識，有效預防和及時處置各類突發(fā)環(huán)境事件，保障人民群眾的生命安全和財產利益，推動新常態(tài)下經濟社會的全面、協調、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。