■文／張玉慶 馮浩洲

德國是現(xiàn)代意義上的社會(huì)保險(xiǎn)制度的起源地，也是我國建立社會(huì)保險(xiǎn)制度之初重點(diǎn)學(xué)習(xí)的國家之一，目前德國的社會(huì)保險(xiǎn)制度模式已應(yīng)用在多數(shù)國家。此前,筆者赴德國進(jìn)行實(shí)地學(xué)習(xí)，研究近年來德國的社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐與改革。結(jié)合我國社保事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，有以下幾點(diǎn)啟示。

應(yīng)對老齡化，優(yōu)化撫養(yǎng)比、多渠道籌資是關(guān)鍵

當(dāng)前，德國社會(huì)保險(xiǎn)面臨的最大問題是老齡化：2 名勞動(dòng)者供養(yǎng)1 名退休人員，且社會(huì)保險(xiǎn)名目繁多、開支巨大，每年的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)支出超過7800 億歐元，其中財(cái)政投入占38.6%。隨著高齡化的進(jìn)程加快，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用不斷增加，福利擴(kuò)張的速度超過經(jīng)濟(jì)增長速度，德國政府的財(cái)政壓力不斷增加。

如何抑制社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用過快增長？德國政府應(yīng)對這一問題的主要思路是：在確保代際與不同層次收入群體分配公平、發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)基本功能的前提下，避免超前支出。主要措施包括：拓展社會(huì)保險(xiǎn)資金來源，如提高繳費(fèi)率和繳費(fèi)上限；削減支出，如延長最低繳費(fèi)年限、提高退休年齡、調(diào)整養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等；發(fā)揮除政府以外的第三方社會(huì)團(tuán)體、志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)在社會(huì)保障中的作用，改變政府包辦社會(huì)保險(xiǎn)的模式；改進(jìn)管理，提高服務(wù)質(zhì)量，降低管理成本。

積極應(yīng)對人口老齡化對社會(huì)保險(xiǎn)帶來的挑戰(zhàn)，既要保持養(yǎng)老金水平的相對穩(wěn)定，又不能使國家財(cái)政承擔(dān)過多壓力，還不能過度提高費(fèi)率影響企業(yè)活力。我國對社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)、完善和改革的發(fā)展思路也大抵如此，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，在優(yōu)化撫養(yǎng)比、推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌、拓寬籌資渠道、發(fā)展多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面著力。2022 年年底，個(gè)人養(yǎng)老金制度在部分地區(qū)啟動(dòng)實(shí)施，這是我國建設(shè)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的標(biāo)志性進(jìn)展，要總結(jié)試點(diǎn)城市運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)完善個(gè)人養(yǎng)老金相關(guān)政策，積極推動(dòng)制度全面鋪開。在持續(xù)完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)揮主體作用的基礎(chǔ)上，加快建設(shè)第二、第三養(yǎng)老保障支柱，研究擴(kuò)大企業(yè)年金覆蓋面政策措施，鼓勵(lì)地方在國家政策框架內(nèi)，探索發(fā)展企業(yè)年金，可以為企業(yè)人才優(yōu)先建立年金計(jì)劃，提高年金覆蓋率，推動(dòng)年金基金市場化投資運(yùn)營安全規(guī)范。積極推動(dòng)個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)市場發(fā)展，提高基金產(chǎn)品吸引力，逐步實(shí)現(xiàn)一二三支柱整體推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，為群眾提供更多養(yǎng)老保障。

維護(hù)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員權(quán)益，失業(yè)、工傷保障不可偏廢

隨著技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，德國的靈活就業(yè)人員呈現(xiàn)逐漸增多的趨勢。新服務(wù)業(yè)和新知識經(jīng)濟(jì)的興起讓勞動(dòng)者有了更多的就業(yè)選擇，靈活用工成為新的用工方式，促進(jìn)了德國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨之而來的這一群體的權(quán)益保障問題也成為德國社會(huì)保險(xiǎn)改革的重要內(nèi)容之一。

德國對靈活就業(yè)人員的傳統(tǒng)保障主要有失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)對勞動(dòng)者保障力度較大，除政府公務(wù)員外的所有員工均須參保，繳費(fèi)比例為3%，由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半。與失業(yè)保險(xiǎn)不同，工傷保險(xiǎn)要求所有在職職工均須參保，金額視投保人的勞動(dòng)收入和企業(yè)發(fā)生事故的危險(xiǎn)等級而定，費(fèi)用全部由雇主繳納。服務(wù)行業(yè)的費(fèi)率相對較低，如外貿(mào)批發(fā)行業(yè)的費(fèi)率為2.7%。當(dāng)傳統(tǒng)的保障模式無法適應(yīng)勞動(dòng)市場的發(fā)展時(shí)，德國也采取了一些適應(yīng)性改革，以期將用工的靈活性和社保的共濟(jì)性有機(jī)融合、相互支撐，增加就業(yè)彈性。比如，從立法層面予以引導(dǎo)保護(hù)，解綁傳統(tǒng)人身依附意義上的勞動(dòng)主體界定。德國聯(lián)邦最高法院和勞動(dòng)法院采用“自愿承受企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)”來確認(rèn)勞動(dòng)者的身份，一些獨(dú)立的承包人被認(rèn)定為與雇主有勞動(dòng)關(guān)系，以此從法律層面給予保護(hù)。

有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國靈活就業(yè)人員已達(dá)2 億人，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者超過8400 萬人，占職工總數(shù)的21%。社保制度如何增強(qiáng)靈活性、包容性、適應(yīng)性，以更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也是我國正研究創(chuàng)新的重大課題之一。目前，靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的戶籍限制已經(jīng)取消，新業(yè)態(tài)從業(yè)人員可以自由選擇參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和以靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，但參加工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參保繳費(fèi)仍須以傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系界定為前提，無法滿足當(dāng)前新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的需求。因此，在新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的社會(huì)保障問題上，工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的缺位必須加快破題。

在頂層設(shè)計(jì)上，在不改變現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)制度框架下，國家可從立法層面界定新業(yè)態(tài)企業(yè)與從業(yè)者的用工關(guān)系，在實(shí)踐案例中弱化傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系界定對新業(yè)態(tài)企業(yè)與從業(yè)者之間用工關(guān)系的影響。

在責(zé)任主體的確定上，新業(yè)態(tài)企業(yè)、新業(yè)態(tài)從業(yè)者、政府均為責(zé)任主體。對新業(yè)態(tài)企業(yè)而言，缺少對從業(yè)者傳統(tǒng)方式上的監(jiān)督管理，應(yīng)承擔(dān)與傳統(tǒng)用工有差別的責(zé)任；對新業(yè)態(tài)從業(yè)者而言，較傳統(tǒng)用工方式的勞動(dòng)者，其有更大的獨(dú)立自主性，職業(yè)傷害保障與失業(yè)保障繳費(fèi)需由企業(yè)和從業(yè)人員共同承擔(dān)，并適當(dāng)增加從業(yè)者責(zé)任；對政府而言，加強(qiáng)失業(yè)保障和職業(yè)傷害保障具有正當(dāng)必要性，應(yīng)予以適度補(bǔ)貼。

在運(yùn)行模式上，實(shí)行強(qiáng)制繳費(fèi)保障制度的可持續(xù)運(yùn)行。具體的模式選擇，建議發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司優(yōu)勢，采取政府主導(dǎo)、商保承辦的模式，降低制度運(yùn)行成本。在繳費(fèi)費(fèi)率、待遇享受條件等制度運(yùn)行必要條件研究相對成熟后，將職業(yè)傷害保障和平臺(tái)失業(yè)保障作為工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充，由政府主導(dǎo)，稅務(wù)部門、人社部門具體承辦。

在工作流程上，建議在部分省市進(jìn)行職業(yè)傷害保障、平臺(tái)失業(yè)保障試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探索完善職業(yè)傷害保障和平臺(tái)失業(yè)保障管理服務(wù)規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制，待試點(diǎn)成熟后向全國推開。

經(jīng)辦服務(wù)要在安全規(guī)范的基礎(chǔ)上追求精細(xì)化

德國社會(huì)保險(xiǎn)政策的具體實(shí)施和運(yùn)作，由具有法人地位的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在管理法定養(yǎng)老金的機(jī)構(gòu)清單里，16 個(gè)州有14 個(gè)機(jī)構(gòu)（有些合并）專門負(fù)責(zé)工人保險(xiǎn)，聯(lián)邦有1 個(gè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)職員保險(xiǎn)，還有幾個(gè)行業(yè)性的機(jī)構(gòu)。以上機(jī)構(gòu)均為國有，社會(huì)化服務(wù)程度較高。參保人員可以根據(jù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行自主選擇。保險(xiǎn)公司的運(yùn)行費(fèi)用及工作人員工資則來源于管理費(fèi)。存在多家經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有利于形成買方市場，不被參保人看好的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可能會(huì)因?yàn)閰⒈Ｈ藬?shù)較少而出現(xiàn)虧損，甚至倒閉。

鑒于各社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)存在競爭關(guān)系，各家在經(jīng)辦管理服務(wù)上精益求精，凸顯人性化和精細(xì)化。筆者在調(diào)研中對以下3 點(diǎn)深有感觸：一是經(jīng)辦程序規(guī)范，規(guī)則嚴(yán)謹(jǐn)。比如參保人申請因病提前退休，首先需要私人醫(yī)生出具病情證明，然后由養(yǎng)老金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的醫(yī)院對申請人進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定。鑒定后，根據(jù)參保人每天能夠工作的時(shí)間發(fā)放不同比例的養(yǎng)老金，如果一天能工作6 小時(shí)以上，因病提前退休的申請將被拒絕。二是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員與服務(wù)對象數(shù)量保持合理比例。以德國最大的保險(xiǎn)公司泛地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)公司（AOK）為例，其擁有1700個(gè)分支機(jī)構(gòu)和超過6 萬多名員工。三是在征收、支付等環(huán)節(jié)，一律通過轉(zhuǎn)賬等方式進(jìn)行。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對每筆轉(zhuǎn)賬都要進(jìn)行監(jiān)控、復(fù)核、鑒定，從根本上杜絕了繳費(fèi)和發(fā)放過程中的資金風(fēng)險(xiǎn)。

安全規(guī)范、便捷高效也是近年來國內(nèi)社保經(jīng)辦服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型所追求的目標(biāo)。黨的二十大報(bào)告首次將“安全規(guī)范”列入我國社會(huì)保障體系建設(shè)總要求，意義深遠(yuǎn)。

近年來，國家對社?；鸢踩芾韺ｍ?xiàng)整治力度很大，取得了積極成效，從一些案例可以看出，違規(guī)參保、騙保冒領(lǐng)、貪占挪用、套取騙取資金等違法行為還一定程度地存在，基金安全形勢依然嚴(yán)峻。分析原因，多數(shù)是因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督缺位失效、經(jīng)辦管理失范、財(cái)務(wù)管理不嚴(yán)、信息系統(tǒng)控制不力等。對于社保基金安全管理，需要我們持續(xù)用力，保持高壓態(tài)勢。社保經(jīng)辦層面，要強(qiáng)化內(nèi)控管理，堅(jiān)持政策、經(jīng)辦、信息、監(jiān)督“四位一體”，人防、制防、技防、群防“四防協(xié)同”，在標(biāo)本兼治、常態(tài)長效上下功夫，全面提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力，嚴(yán)防基金跑冒滴漏，堅(jiān)決守住老百姓的“養(yǎng)老錢”“保命錢”。強(qiáng)化社保宣傳和違規(guī)參保的警示宣傳，讓參保對象依法依規(guī)參加社會(huì)保險(xiǎn)。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取資格管理，通過信息共享比對，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)信息，規(guī)范完善違規(guī)領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)待遇追回工作流程，有力有效開展追回工作，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，合力防范基金流失。持續(xù)加強(qiáng)社保經(jīng)辦人員的教育管理，安全合規(guī)辦理各項(xiàng)社保業(yè)務(wù)。

在安全規(guī)范的基礎(chǔ)上，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的社保經(jīng)辦服務(wù)是踐行社保人“記錄一生、保障一生、服務(wù)一生”初心使命的根本途徑。積極拓展國家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)的功能，推動(dòng)更多高頻事項(xiàng)一網(wǎng)通辦、跨省通辦；深入推進(jìn)“一件事”集成改革，加快推進(jìn)社保經(jīng)辦數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)更多基于數(shù)字化手段的便民服務(wù)場景落地見效，讓社保服務(wù)更加便捷高效；瞄準(zhǔn)個(gè)性化需求“小題大做”，注重精細(xì)化管理和人性化服務(wù)供給，滿足廣大人民群眾對美好生活的新期待。

這幾年我們一以貫之的行風(fēng)建設(shè)也是升級優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)的題中之義，包括加強(qiáng)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；探索在省以下社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)垂直管理；加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)窗口建設(shè)，完善綜合柜員服務(wù)以及幫辦代辦等服務(wù)?？傊瑸榱舜蛟烊罕姖M意的社保服務(wù)，行風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上！■