宋紫珍

（北京語言大學 外國語學部，北京 100083）

釣魚島有著巨大的經濟價值。釣魚島及其附屬島嶼的自然資源豐富，島上產出珍貴藥材，鳥類、蛇類眾多，其周邊海域的漁業(yè)資源、石油資源、礦產資源也很豐富[1]。釣魚島的軍事戰(zhàn)略價值也很重要。釣魚島地處中國大陸、中國臺灣和琉球群島之間，是第一島鏈上的一個重要支點，對中國大陸東部沿海地區(qū)和臺灣地區(qū)的安全至關重要[1]。但從日本的角度出發(fā)，日本作為島國，防御縱深相對短淺，日本如果控制了釣魚島，可以極大地擴充其防衛(wèi)范圍、監(jiān)控范圍、封鎖范圍，擁有一個進入臺灣海峽、大陸東南沿海地區(qū)、南下東南亞和南太平洋的重要驛站[1]。

釣魚島是中國的固有領土，中國對釣魚島主權的聲稱是基于充分的歷史與法律依據(jù)的。中國明清時期出使琉球的冊封使記錄和兵政文獻、琉球國的文獻記載、臺灣的方志文獻、出自美日英法德等國的地圖，都可以證明釣魚島本來就劃屬在中國版圖之內，中國早就把釣魚島及其附屬島嶼列入過海防區(qū)域、進行過有效管轄。作為釣魚島主權屬中的法律依據(jù)，1943 年中美英三國發(fā)表的《開羅宣言》中明確規(guī)定，“日本竊取于中國的領土，例如東北四省、臺灣和澎湖群島等，悉數(shù)歸還中國”①，而三國于1945 年簽署的《波茨坦公告》中的第八條也明確規(guī)定，“《開羅宣言》之條件必將實施，而日本之主權必將限于本州、北海道、九州、四國及吾人（指中、美、英三國）所決定其他小島之內”②。《開羅宣言》和《波茨坦公告》是兩份具有國際法效力的文件，是構建亞太戰(zhàn)后國際秩序的法律基礎和法律保障。1945 年9 月2 日，日本政府也在《日本投降書》中明確接受《波茨坦公告》，并承諾忠誠履行《波茨坦公告》各項規(guī)定[2]。

然而，1951 年，美國出于冷戰(zhàn)時期自己國家利益的考慮，在9 月8 日與日本簽訂了“舊金山和約”，把北緯29 度以北地區(qū)劃入琉球群島范圍，由美國“托管”，當時的釣魚島雖然未被包含在內，但1953年12月19日，美國政府又發(fā)布第27號令，重新指定了琉球列島的地理界線，把釣魚島及其附屬島嶼劃入了美國所指定的琉球列島的地理地界的經緯度內[1]。1971 年6 月17 日，美日兩國正式簽署《美日關于琉球諸島及大東諸島的協(xié)定》，與日本私相授受“釣魚島施政權”，這是中日釣魚島之爭的起點[1]。自此，日本開始用充滿歷史和法理漏洞的論據(jù)來聲稱其“擁有”釣魚島及其附屬島嶼主權，釣魚島主權之爭成為中日關系正?；囊粔K絆腳石。但隨著國際國內形勢的發(fā)展變化，中國和日本“在大戰(zhàn)略和大局意識下形成了擱置爭議的約定”[1]，以促進中日關系正?；?。這種擱置默契隨著時間和局勢的發(fā)展在不斷發(fā)生變化，到目前為止主要經歷了釣魚島主權爭端的不涉及階段、擱置默契受到挑戰(zhàn)階段、釣魚島主權爭端的危機管控階段。

基于這一背景，學界對釣魚島的學術研究主要是在對國家利益關懷的基礎上展開的。綜合國內學界對釣魚島的研究視角可以發(fā)現(xiàn)，國內學者在進行釣魚島的相關研究時，主要有三個聚焦點。第一個聚焦點是釣魚島的主權歸屬問題。國內學者以歷史事實和國際法依據(jù)為出發(fā)點，或者通過考證釣魚島相關島名、明清詩歌等歷史資料展開論述，或者從國際法出發(fā)，闡明了中國擁有釣魚島主權的法律依據(jù)。第二個聚焦點是釣魚島問題對中日關系的影響。學者大多結合中日關系發(fā)展變化的歷史事實，認為釣魚島爭端影響著中日關系的走向，并對此展開進一步分析論述。第三個聚焦點是釣魚島爭端中的美國因素。研究認為，美國的介入是中日釣魚島爭端產生的歷史原因之一，也是中日釣魚島爭端擱置默契不時產生變化的影響因子。

釣魚島相關的研究中，學者們都繞不開中日之間釣魚島爭端的擱置默契。喬林生對中日之間存在“釣魚島爭端擱置默契”的事實進行了證實[3]；康德瑰對釣魚島爭端的擱置默契從三個層次進行了理解[4]；劉江永重視日本對擱置默契的承認與否對未來中日關系和中國選擇的影響[5]；童立群意識到了日本“國有化”釣魚島鬧劇之后中日擱置默契的微妙變化，認為中國開始在行動上介入釣魚島，釣魚島紛爭的發(fā)展態(tài)勢是有利于中國的[6]。這些研究缺乏對釣魚島爭端的擱置默契本身進行除基礎介紹之外的專門分析。

一、釣魚島爭端的擱置默契：不涉及階段

20世紀70年代，中日兩國在推進復交與和平友好條約的簽訂過程中，曾達成了不涉及釣魚島主權爭端和不因領土問題影響兩國關系大局的擱置默契[7]。

1972 年9 月27 日，正值中日關系正?；跋?，在北京召開的中日首腦第三次會談上，周恩來在應對田中角榮關于釣魚島問題的詢問時，就指出：關于釣魚島及其附屬島嶼，“現(xiàn)在最好不說這個”[7]。而次日召開的中日首腦第四次會談期間，周恩來認為，就釣魚島問題，中日雙方都可以說很多，“這次就別觸及這個問題”[7]，田中角榮也對此表示認同：“這倒也是，那就另找機會吧”[7]。周恩來的表態(tài)和田中角榮的認同表明了雙方對于推進中日關系正?；拇缶钟^：先不涉及無法解決的釣魚島爭端問題，達成擱置默契。

1978 年3 月10 日，日本外相園田直在國會參議院就中日即將簽訂的和平友好條約問題發(fā)言時表明，中日和平友好條約不包括領土問題，雙方不會談釣魚島問題[4]。1978 年8 月10 日，鄧小平和園田直在北京會談期間，并沒有牽涉釣魚島爭端問題[8]。最后，《中華人民共和國和日本國和平友好條約》于8 月12 日在北京順利簽字。而1978 年10 月25 日鄧小平在東京記者招待會上答記者問時也明確指出，不涉及釣魚島爭端是中日雙方的一致約定[9]。

對于1978年4月中國漁船進入釣魚島海域捕魚的突發(fā)事件，日本外務省在處理中提出，關于釣魚島及其附屬島嶼的領有問題，會按照1972 年中日邦交正?；瘯r的原則處理，即中日雙方都不涉及釣魚島爭端和領土問題[10]。

由此可見，中日對于釣魚島爭端的擱置共識是貫穿于邦交正常化談判、和平友好條約談判和后來的突發(fā)事件處理過程中的。日本不對釣魚島“采取所謂‘實效統(tǒng)治措施’，中方也沒有采取行動挑戰(zhàn)日本的所謂‘實際控制’”[4]。

值得注意的時，釣魚島爭議的擱置默契并不是中日雙方對對方有關釣魚島主權要求的默認，而是在不具備解決爭端條件時為不影響中日邦交大局做出的外交處理，這種處理為中日四十多年來和平友好相處的大方向提供了方便。由于當時日方自認對釣魚島及其附屬島嶼持有實際“管理權”，日本認為日方是可以就釣魚島爭端的擱置維持所謂“實際控制”釣魚島的現(xiàn)狀的[11]，“獲有穩(wěn)定狀態(tài)”，符合日本的國家利益[7]。因此，對日本來說，在與中國的交往過程中不涉及釣魚島爭端的擱置默契，并不是“逆水行舟，不進則退”，而是以“不作為”圖求“有所為”，是為最終實現(xiàn)強化對釣魚島的“實際控制”和“領有釣魚島”為最終目標的。排除綜合影響與效果，單單就關于釣魚島的得失來說，擱置默契的不涉及階段，中國按照擱置默契未實際介入釣魚島，而日本在一定意義上對釣魚島有所謂的“實際控制”[5]，相對處于上風的位置。

二、釣魚島爭端的擱置默契：受到挑戰(zhàn)階段

20世紀70年代中日復交之后，日本的自民黨政權在幾十年執(zhí)政過程中，基本上都是以不涉及釣魚島爭端的擱置默契來處理中日之間的釣魚島問題的[7]。但由于日本的釣魚島政策是受到日本國內政治中鴿派、鷹派和日本社會的“右翼”三者之間互動過程的影響的，所以以自民黨的鴿派為主導與中國形成的不涉及釣魚島爭端的擱置默契會一再受到鷹派和“右翼”的挑戰(zhàn)[12]。日本在釣魚島問題上出現(xiàn)的不同程度的搖擺和對不涉及釣魚島主權爭端的挑戰(zhàn)就源于此。

1978 年5 月11 日，日本5 名右翼分子沖破海上保安廳的監(jiān)視船登上釣魚島，并在島上升起了日本國旗，此次活動打破了中日兩國自正?；詠碓凇皵R置爭議”默契下“相安無事”的局面[12]；1978 年8 月12 日，《中日和平友好條約》簽字當天，“日本青年社”成員登上釣魚島并在島上建立了一座燈塔；1979 年5—6 月間，日本在釣魚島修建了臨時直升機場；1988 年8 月，日本右翼團體“日本青年社”到釣魚島設立了燈塔；1996年8月，日本一右翼團體“尖閣列島防衛(wèi)協(xié)會”在島上豎起畫有太陽旗的木制牌子，以顯示釣魚島為日本“所有”；1998年5月，日本眾議員西村真悟悍然登島，進行所謂“行政考察”和“慰靈祭”活動；2000 年4月20 日，日本右翼分子在釣魚島上建了一座神社；2003年1月，日本政府從所謂“民間所有者”手中“租借釣魚島”；2005年5月，18名日本人把自己的戶籍登記為釣魚島。以上事實是日本國內自民黨鷹派和右翼勢力對中日不涉及釣魚島爭端默契的持續(xù)騷擾，但由于自民黨鴿派在日本內政外交中的主導作用，都沒有對擱置默契造成大的威脅。當然，針對日本自民黨鷹派和右翼勢力的挑釁，中方也有所反應，中國全國人大常委會于1992 年2月通過《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》，其中寫明“臺灣及其包括釣魚島在內的附屬島嶼”為中國領土；1996 年與2004 年，也有中國保釣人士兩次登上釣魚島，但對于中國人的登島行動，自認對釣魚島持有“實際管理控制權”的日方還是保持克制，將相關人員遣送回了中國。而2010 年9 月發(fā)生的船只沖撞和人員抓扣事件中，雖然中國漁船船長詹其雄一開始被日本扣留，但在中日雙方的頻繁交涉下，中方船長得到釋放，使得爭端未持續(xù)擴大。上述時段內，中日雙方在釣魚島問題上各有出招，但總體都在遵守不涉及釣魚島主權爭端的擱置默契的框架之內，島爭并沒有到會阻礙中日兩國關系大局的程度[7]。

但是，“自民黨歷屆內閣對擱置默契的認同和奉行力度確在弱化”[7]，日本國內各派力量對政治主導權的掌控也在發(fā)生著變化。到2012 年9 月，野田佳彥內閣不顧中國政府的堅決反對，做出了“國有化”釣魚島三島的決定，對于中國來說，這一行為是日方在釣魚島問題上的明確挑釁，打破了20 世紀70 年代以來中日雙方不涉及釣魚島主權爭端、維持現(xiàn)狀的默契[13]。到2012 年年底，自民黨鷹派核心人物安倍晉三又一次組閣上臺，明確稱中日兩國對于釣魚島主權不存在“擱置爭議”的共識。作為回應，中國政府在2012 年9 月10 日發(fā)布了釣魚島等島嶼的領?；€，中國軍艦也于10月16 日首次近距離駛過釣魚島；同年12 月12 日，中國首次在釣魚島展開?？樟Ⅲw巡航，進行對釣魚島主權的強勢宣誓。兩國關系陷入了僵局，釣魚島主權爭端完全擺上了臺面，擱置默契的不涉及階段崩塌。

當時的中國海監(jiān)總隊及漁政船只加強了對釣魚島及其附屬島嶼周邊海域的執(zhí)法力度，從而與負責釣魚島周邊海域海洋秩序的日本海上保安廳的執(zhí)法活動范圍發(fā)生了重疊。中日兩國的執(zhí)法活動與范圍的重合標志著中國抓住了不涉及默契崩塌帶來的歷史機遇，官方開始明確以實際行動強勢介入釣魚島及其附屬島嶼周圍水域，開始與日本有了“同時管理”釣魚島的事實。

對日本來說，否認中日之前達成的擱置默契的問題就在于認為可以用局部島爭問題綁架中日兩國關系健全發(fā)展的全局[7]。但是中日之間針對釣魚島的擱置默契并沒有就此完全破產，而是逐漸過渡到了新的階段。從中日關系的大局出發(fā)，中日兩國還是為妥善解決釣魚島爭端，最終于2014 年回歸到了擱置爭議的現(xiàn)實途徑上來。這里重新開始的擱置默契，已經不再是不涉及默契，而是基于中日雙方都定期派公務船只前往釣魚島水域的斗而不破的事實基礎，進行的危機管控默契。

三、釣魚島爭端的擱置默契：危機管控階段

2012 年日本上演“單方面購島”鬧劇之后，中國不再一味地回避釣魚島主權爭端，轉而以積極的態(tài)度在中國法律和行政管理框架內對其進行處理[13]。中方公務船和飛機赴釣魚島海域巡航的常態(tài)化，一直伴隨著日方船艦的嚴密跟蹤與監(jiān)控，因而存在較多?？詹环€(wěn)定因素，使得中日?？疹I域存在較大的安全風險[14]。中日兩方都逐漸認識到了新的歷史時期對釣魚島問題進行危機管控的必要性。

以四個政治文件（1972 年恢復邦交時發(fā)表的《中日聯(lián)合聲明》、1978 年兩國簽署的《中日和平友好條約》、1998 年雙方發(fā)表《中日聯(lián)合宣言》及2008 年兩國發(fā)表的《中日關于全面推進戰(zhàn)略互惠關系的聯(lián)合聲明》）為政治基礎，2014 年11 月7日，中日兩國政府達成了《中日處理和改善中日關系四點原則共識》，構成了中日關系改善的基本面[15]。其中第三點原則指出，“雙方認識到圍繞釣魚島等東海海域近年來出現(xiàn)的緊張局勢存在不同主張，同意通過對話磋商防止局勢惡化，建立危機管控機制，避免發(fā)生不測事態(tài)”[16]。中日對于釣魚島爭端的擱置默契，自此逐漸正式進入了危機管控階段。而中日?？章?lián)絡機制的建立，正是中日雙方對于危機管控的有益嘗試。

2014 年之前，中日之間就已經將建立中日?？章?lián)絡機制提上了日程，但進展緩慢。2006 年安倍晉三訪問中國期間，提倡加強中日防務部門的交流和安全領域互信[17]；2007 年4 月，溫家寶總理訪問日本，中日就建立“海上緊急聯(lián)絡機制”達成一致：“加強兩國防務當局聯(lián)絡機制，防止發(fā)生海上不測事態(tài)”[18]；2008 年到2012 年期間，中日舉行了首次事務層級的磋商和兩輪專家組磋商，在磋商中基本就海上聯(lián)絡機制達成框架[19]。但是，2012 年9 月，日本政府“國有化釣魚島”事件的發(fā)生使得中日?？章?lián)絡機制的磋商一度中斷。到2014 年中日達成四點原則共識之后，才再次舉行事務層級的磋商，?？章?lián)絡機制的進展開始提速。2015 年1 月，在東京舉行的第四輪事務層級磋商中，“海上緊急聯(lián)絡機制”在中方提議下正式更名為“?？章?lián)絡機制”；2016 年11 月25 日，?？章?lián)絡機制專家組磋商在東京舉行，雙方就防務部門海空聯(lián)絡機制有關問題進行了進一步磋商。雖然中日雙方出于關于釣魚島海域主權的各自主張，對于領空、領海是否涵蓋在機制內的問題爭執(zhí)不下，延緩了磋商進展[15]，但中日兩國還是于2018 年5月簽署了《中日防務部門之間的?？章?lián)絡機制諒解備忘錄》，并于同年6月8日正式啟用中日?？章?lián)絡機制，目的是共同管控海上危機，使東海成為和平、合作、友好之海[20]。

值得注意的是，中日已簽署的“?？章?lián)絡機制諒解備忘錄”采用了模糊化的表述方法，這固然是中日雙方高度外交智慧的體現(xiàn)，但也確實暫時沒有明示機制的適用范圍是否包含釣魚島周邊領海和領空。而且，此聯(lián)絡機制的對象范圍是中國軍隊的艦機和日本自衛(wèi)隊，并不包括中日雙方在釣魚島的日常執(zhí)法機構——中國海警局和日本海上保安廳,對二者之間的溝通和協(xié)調并沒有助力作用。因此，目前?？章?lián)絡機制“對于實質性改善釣魚島周邊?？瞻踩珣B(tài)勢助益有限”[21]。然而，?？章?lián)絡機制雖然先行避開了之前磋商中釣魚島海域主權爭端造成的阻礙，但其為各自進行相關表述所留有的余地，為今后將與釣魚島問題相關的談判納入機制的磋商范圍之內保留了機會。多位學者都意識到中日?？章?lián)絡機制的發(fā)展完善將會是漸進的過程。鄭義煒認為，中日?？章?lián)絡機制的對象范圍總體來說會分兩步確定，第一步會從“公海及其上空以及防空識別的管控”[22]上著眼，第二步“再共同商議涉及領土主權爭議的釣魚島海域及其上空的管控”[22]。金永明梳理了中日?？章?lián)絡機制的發(fā)展過程，提出獲得階段性共識是解決最終問題的基礎[19]。龔筱雨也認為，中日?？章?lián)絡機制是中日東海爭端的緩沖，也提供了“對話、磋商、談判的平臺”[23]。在中日雙方擁有了足夠程度的合作和互信之后，有關領土主權問題的釣魚島及其周邊海域和空域才能水到渠成地進入中日?？章?lián)絡機制的覆蓋范圍[22]。因此，中日?？章?lián)絡機制的建立對釣魚島問題的助力效果并沒有直接在當下顯現(xiàn)，而是益在未來。

“海空聯(lián)絡機制”年度會議于2018 年在北京舉行之后，并沒有按年連續(xù)開展，在2021 年以視頻方式舉行的?？章?lián)絡機制年度會議才是第三次年度會議。此外，熱線開設進展也較為艱難。2020 年11 月24 日王毅在中日聯(lián)合記者會上介紹稱，雙方已經就中日防務部門間年內開設緊急時連接干部的熱線達成了一致[24]。但后續(xù)還沒有正式開設的官方聲明發(fā)出。?？章?lián)絡機制核心內容的局限和定期會見制度推行的不穩(wěn)定也是中日包括釣魚島爭端在內的東海問題上斗而不破的表現(xiàn)。落實防務部門間聯(lián)絡熱線的開設和年度會議的舉行，是將來充實海空聯(lián)絡機制以助力釣魚島問題解決的前提條件，還需要中日雙方的進一步推進。

中日雙方都介入釣魚島周圍海域，既增加了中日?？章?lián)絡機制建立的必要程度，也造成了?？章?lián)絡機制的模糊性和不穩(wěn)定性。這種對釣魚島的“同時管理”現(xiàn)狀體現(xiàn)了中日之間擱置默契的實質性轉變：不涉及釣魚島主權爭端的階段已經不再，轉而進入中日在各自主張釣魚島主權、各自在釣魚島采取具體行動的同時，又保持克制、斗而不破的危機管控階段。與在不涉及階段相比，中方在危機管控階段達成了公務船只常態(tài)化進入釣魚島海域的狀態(tài)，是前進了一步的。在擱置默契的危機管控階段，中日雙方如果從兩國人民的根本利益和長遠利益出發(fā)，能做到中國外交部長王毅在2020年11月底訪日時提出的三點希望——“一是雙方要切實恪守中日達成的四點原則共識；二是要避免在敏感海域采取使事態(tài)復雜化的行動；三是一旦出現(xiàn)問題，應及時溝通，妥善處理”[25]——就有希望真正把東海建設成和平之海、友好之海、合作之海。而王毅也提出，中日雙方可以互相采取公務船以外船只不進入周邊海域的措施，以有效管控釣魚島局勢。這一日方所稱的“共同管理方案”目前雖然未被日方所接受，但也不失為將來中日繼續(xù)就釣魚島爭端磋商談判的一個參考。

與現(xiàn)階段中日事實上對釣魚島進行的“同時管理”相比，“共同管理”更具可控性?！巴瑫r管理”狀態(tài)下，中日?？章?lián)絡機制發(fā)展為艱，中日雙方各自為政溝通不暢的情況下，中日雙方一線執(zhí)法人員或軍隊在釣魚島及其周邊?？疹I域發(fā)生意外相遇是不可避免的，意外相遇后若雙方對彼此的行為意圖有所誤判，極有可能使事態(tài)復雜化，造成局勢不可控。從危機的突發(fā)性和時效性角度，鄭義煒認為，危機控制是危機管控的目的，危機管控過程中既要遏制危機升級，還要同時保障長久利益[19]。王毅外長提出的只有公務船只進入釣魚島周邊海域的建議，其實是對中日在釣魚島問題上進行合作交流的主動推動。這一提議雖然并不是解決釣魚島問題的直接方案，但可以間接為釣魚島問題最終解決前所需要的階段性談判的進行和達成做鋪墊。如果中日雙方能達成并遵守這一約定，雙方就夯實了進一步進行合作的信任基礎。成功的危機管控機制可以增進中日兩國的戰(zhàn)略互信，但機制的有效建立和實施本身就需要基于一定的戰(zhàn)略互信。中日海空聯(lián)絡機制為期11 年的創(chuàng)建過程和目前已有內容的實踐困難現(xiàn)狀，都反映出“中日雙方都有海上危機管理意愿，但戰(zhàn)略互信基礎薄弱，從而導致管理意愿隨兩國關系上下起伏”[22]的狀況。中日?？章?lián)絡機制要想從現(xiàn)階段最終過渡到作用范圍覆蓋釣魚島海域和空域階段，首先要保證該機制現(xiàn)階段的穩(wěn)定發(fā)展，就要確保中日兩國的危機管理意愿穩(wěn)定向好，也就要盡量穩(wěn)定兩國關系。在釣魚島海空域的船只介入上一致意見，可以增強中日雙方的溝通交流、增加對話面、增進戰(zhàn)略互信，從而在釣魚島問題上一定程度地穩(wěn)定兩國關系，穩(wěn)定危機管理意愿，進而推動?？章?lián)絡機制的有效運行，使得機制的對象范圍在未來能拓展到釣魚島及其周邊?？沼虻目烧雇栽龃蟆?/p>

中日釣魚島問題的危機管控階段主要基于中日“同時管理”釣魚島的現(xiàn)狀，如果中日雙方能夠主動交流，試行以王毅外長提出的“僅公務船進入釣魚島”為例的溝通合作約定，那么危機管控的效果就有可能真正達到，危機管控則不再是中日針對釣魚島問題擱置默契的主要基調，而會開啟共同開發(fā)為主導的新階段。當然，就目前中日兩國之間結構性矛盾長久存在和域外大國持續(xù)干擾的現(xiàn)實下[23]，目前擱置默契的危機管控階段還會長時間持續(xù)下去。

結語

總的來說，中日建交以來，針對釣魚島主權爭端的處理都是圍繞中日雙方達成的擱置默契進行的，而擱置默契的具體內涵并不是一成不變的，經歷了從釣魚島主權爭端的不涉及階段到斗而不破、危機管控階段的轉變。比起不涉及階段，中方在危機管控階段對釣魚島的主權宣稱和實際介入程度都上了一個臺階，如果中日雙方能在此基礎上繼續(xù)推進危機管控機制的執(zhí)行、完善、發(fā)展，就有機會真正把東海建設成和平、友好、合作之海，為釣魚島爭端的解決提供新的契機。