張素羅,時一凡

(1.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)鄉(xiāng)土文化與鄉(xiāng)村治理研究中心,河北 保定 071000;2.河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院,河北 保定 071000)

黨的十九屆四中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石,更是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要環(huán)節(jié),旨在最大限度實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè),提升人民幸福感,達(dá)到善治目的。2022年中央一號文件提出扎實(shí)有序做好鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作,推動鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐[1]。黨的二十大報告將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)作為未來五年的主要目標(biāo)任務(wù)之一,指出要健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能[2]。2023年中央一號文件進(jìn)一步指出要扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理等重點(diǎn)工作,提升鄉(xiāng)村治理效能[3]。如何持續(xù)激發(fā)鄉(xiāng)村治理新效能,進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理體系的完備性與高效性成為一個熱點(diǎn)的時代議題。健全“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系,是達(dá)成鄉(xiāng)村善治這一價值取向的有效途徑;全面實(shí)現(xiàn)自治、法治和德治的新目標(biāo)也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必然選擇和基本要求。因此,在“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系下構(gòu)建鄉(xiāng)村治理成效評價體系,對科學(xué)地測度評價當(dāng)前鄉(xiāng)村治理成效具有重要理論價值和現(xiàn)實(shí)意義:一方面,有助于對現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀進(jìn)行直觀和全面的把握,從而了解鄉(xiāng)村治理體系中的短板和不足;另一方面,為監(jiān)測、預(yù)警以及糾偏鄉(xiāng)村治理中的問題提供有力和詳實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。

一、文獻(xiàn)回顧

自1998年學(xué)者徐勇提出鄉(xiāng)村治理的概念后,關(guān)于鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的研究一直在不斷深入和外延,這其中不乏關(guān)于鄉(xiāng)村治理歷史演變、鄉(xiāng)村治理模式以及鄉(xiāng)村治理體系的研究等。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,我國學(xué)者逐漸開始聚焦于鄉(xiāng)村治理成效評價研究,主要集中在以下幾方面。第一,鄉(xiāng)村治理成效評價維度研究,也就是從何種層面來對鄉(xiāng)村治理成效進(jìn)行評價。郭正林從經(jīng)濟(jì)增長、公共參與、社會秩序和社會分配4個層面進(jìn)行評價[4];馬德勇、王正續(xù)從治理能力的提高、制度與政策透明度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民主建設(shè)、政策執(zhí)行力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)提供、政府對公民要求的回應(yīng)以及對政府的總體評價8個層面進(jìn)行評價[5]。第二,鄉(xiāng)村治理成效評價指標(biāo)選取研究。陳培彬在建立鄉(xiāng)村治理成效評價體系時,在準(zhǔn)則層設(shè)計(jì)上選取了自治、法治和德治,再從這3個準(zhǔn)則層出發(fā)設(shè)立指標(biāo)層[6];李才森在設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時則選取了村民自治實(shí)踐狀況、法治鄉(xiāng)村建設(shè)狀況、德治鄉(xiāng)村建設(shè)狀況、基層黨組織建設(shè)和平安鄉(xiāng)村建設(shè)狀況5個方面作為準(zhǔn)則層[7];閆育滿選取了生態(tài)治理、產(chǎn)業(yè)治理、文明治理、生活治理作為二級指標(biāo),并且計(jì)算了這4個方面之間的耦合協(xié)調(diào)度[8]。第三,影響鄉(xiāng)村治理成效因素的研究。謝治菊根據(jù)對江蘇和貴州的調(diào)查,研究了村民公共參與是如何影響鄉(xiāng)村治理成效的,指出政治性參與以及社會性參與對鄉(xiāng)村治理存在積極影響,但是前者影響大于后者[9];楊峻、李會林從權(quán)威型領(lǐng)導(dǎo)方式、民主型領(lǐng)導(dǎo)方式和放任型領(lǐng)導(dǎo)方式3個方面,探討了村干部不同的領(lǐng)導(dǎo)方式對村民自治成效的影響[10]。第四,鄉(xiāng)村治理成效提升路徑的研究。馬寶成從理順村兩委和鄉(xiāng)村關(guān)系、完善村級治理的法律關(guān)系、推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革、加強(qiáng)對農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部的民主與法制教育、進(jìn)行農(nóng)村市場化改革5個方面提出了提升村級治理成效的對策[11];裴志軍從社會資本的視角,通過實(shí)證研究得出和諧的黨群關(guān)系有助于促進(jìn)村民自治成效的提高[12]。

綜上來看,已有文獻(xiàn)雖然對鄉(xiāng)村治理成效的多個方面進(jìn)行了一定的研究,但是究竟該如何科學(xué)測度及評價鄉(xiāng)村治理的成效,全面系統(tǒng)的研究還較少,對于提升鄉(xiāng)村治理成效具體且有操作性的舉措研究也還需要進(jìn)一步完善。鑒于此,本研究在把握中央相關(guān)重要文件精神的基礎(chǔ)上,結(jié)合“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系,綜合參考學(xué)界現(xiàn)有研究成果來設(shè)計(jì)構(gòu)建鄉(xiāng)村治理成效評價體系,基于河北省調(diào)研數(shù)據(jù),對目前鄉(xiāng)村治理成效進(jìn)行科學(xué)全面的測度及評價,并提出具體可操作的提升建議,以期對現(xiàn)有研究成果作進(jìn)一步補(bǔ)充。

二、鄉(xiāng)村治理成效評價體系的理論構(gòu)建

(一)評價體系的構(gòu)建原則

1.評價體系具有科學(xué)性與普適性?？茖W(xué)性原則主要體現(xiàn)在理論與實(shí)踐相結(jié)合,以及采用科學(xué)合理的方法等方面。各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)定必須符合客觀實(shí)際,既能在理論上有所依據(jù),又能充分反映鄉(xiāng)村治理情況和總體發(fā)展水平,還能體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展?jié)摿Φ?。鄉(xiāng)村社會存在著發(fā)展不平衡不充分等問題,且各地資源稟賦不同,導(dǎo)致治理情況存在不同程度上的差異。本研究設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系應(yīng)充分考慮各地鄉(xiāng)村發(fā)展情況的差異,爭取最大程度的普適性,且對指標(biāo)不設(shè)具體客觀數(shù)值要求,而是對某一發(fā)展階段治理情況的評價,指標(biāo)設(shè)置應(yīng)該進(jìn)行靈活性處理。

2.評價指標(biāo)內(nèi)容具有全面性與系統(tǒng)性。影響鄉(xiāng)村治理的因素眾多,在指標(biāo)選取方面,要全面、系統(tǒng)地反映鄉(xiāng)村治理水平,但是同時也要注意避免指標(biāo)過于繁瑣與相互重疊。指標(biāo)數(shù)量多少以及評價體系的結(jié)構(gòu)形式應(yīng)遵循系統(tǒng)優(yōu)化原則,即通過采用最少的指標(biāo)最大程度地反映出評價對象的情況,努力實(shí)現(xiàn)評價體系總體達(dá)到最優(yōu)。設(shè)置評價指標(biāo)時還要充分考慮同級指標(biāo)之間是否存在相互關(guān)聯(lián)制約等情況,統(tǒng)籌兼顧各維度的關(guān)系。

3.評價指標(biāo)選擇具有可比性和操作性?？杀刃允侵改軌虬巡煌瑫r期的情況或者不同的對象進(jìn)行相互比較,包括縱向?qū)Ρ群蜋M向?qū)Ρ?。縱向?qū)Ρ仁菍⑼粋€對象的當(dāng)前時期與前一個時期的情況作對比,并規(guī)定指標(biāo)體系與各項(xiàng)指標(biāo)的內(nèi)涵與外延應(yīng)當(dāng)保持客觀穩(wěn)定。而橫向?qū)Ρ仁菍⒍鄠€不同對象加以對比,尋找共性,根據(jù)共性設(shè)定評價指標(biāo)體系,在綜合評價各個評價對象的狀況后再進(jìn)行相互比較。指標(biāo)應(yīng)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和可操作性,以便調(diào)查和度量;還應(yīng)注意指標(biāo)是否能夠被量化,以便后期進(jìn)行數(shù)據(jù)計(jì)算和分析比較。

(二)評價指標(biāo)的選取

如何衡量新時代背景下的鄉(xiāng)村治理成效是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)一步實(shí)施的基礎(chǔ)命題?！叭巍毕嗷パa(bǔ)充,能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定以及村民生活質(zhì)量的提升,因此構(gòu)建評價體系的核心就在于要全面反映自治、法治與德治的協(xié)調(diào)發(fā)展以及綜合統(tǒng)一?；诖?從自治成效、法治成效、德治成效3個維度出發(fā),根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、近幾年中央一號文件、“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)以及其他重要政策文件,結(jié)合其他學(xué)者的研究成果,構(gòu)建鄉(xiāng)村治理成效評價指標(biāo)體系。

1.自治成效維度下的指標(biāo)選取。鄉(xiāng)村治理,自治為基。村民自治是我國一項(xiàng)基本政治制度,也是構(gòu)建社會主義民主政治的基本內(nèi)容。自治的價值指向是實(shí)現(xiàn)村民自我管理和自我服務(wù),充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用[14]。在自治成效這一指標(biāo)下選取召開村民代表大會次數(shù),便民服務(wù)點(diǎn)數(shù)量,村民選舉參與情況,村務(wù)、黨務(wù)、財務(wù)三公開透明度,新鄉(xiāng)賢帶動狀況,村級黨組織工作領(lǐng)導(dǎo)能力6個指標(biāo),指標(biāo)選取依據(jù)如下。

(1)召開村民代表大會次數(shù):村民代表會議是村民委員會實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的一種有效形式,有利于發(fā)展基層民主,強(qiáng)化村民自治。因此選取召開村民代表大會次數(shù)作為自治成效的評價指標(biāo)。(2)便民服務(wù)點(diǎn)數(shù)量:便民服務(wù)點(diǎn)是為村民提供服務(wù)的重要平臺和打通服務(wù)群眾“最后一公里”的關(guān)鍵,能夠集中便捷地解決群眾困難;村委會作為基層群眾自治性組織,主要通過村級便民服務(wù)機(jī)構(gòu)等平臺履行職責(zé)義務(wù),因此以便民服務(wù)點(diǎn)數(shù)量作為村民自治成效的評價指標(biāo)具有一定參考價值。(3)村民選舉參與情況:法律規(guī)定農(nóng)村可以通過村民直接、公開、競爭的選舉參與方式產(chǎn)生村委會,實(shí)行村民自治。村民參與村委會選舉是農(nóng)村自治中的重要內(nèi)容,反映了普通公民政治參與、影響治理的過程,對推進(jìn)基層民主政治建設(shè)發(fā)揮了重要作用。(4)村務(wù)、黨務(wù)、財務(wù)三公開透明度:村務(wù)、黨務(wù)、財務(wù)三公開是貫徹村級事務(wù)陽光工程的具體做法,體現(xiàn)了對村委會行為的約束,有利于民主監(jiān)督作用的發(fā)揮,展現(xiàn)了“民事民議、民事民辦、民事民管”原則。(5)新鄉(xiāng)賢帶動狀況:《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出要積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用,推動鄉(xiāng)村治理重心下移。新鄉(xiāng)賢主要指具有一定文化水平以及聲望,熱愛家鄉(xiāng)且愿意奉獻(xiàn)的人,村民自治需要發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理等方面的引領(lǐng)與協(xié)助作用。(6)村級黨組織工作領(lǐng)導(dǎo)能力:2023年中央一號文件指出要強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能,基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心,發(fā)揮著引領(lǐng)發(fā)展的作用,確保黨的路線方針和政策在鄉(xiāng)村社會貫徹落實(shí),因此選取村級黨組織工作領(lǐng)導(dǎo)能力作為自治成效維度的指標(biāo)之一。

2.法治成效維度下的指標(biāo)選取。鄉(xiāng)村治理,法治為保障。法治維度重點(diǎn)在于維護(hù)鄉(xiāng)村治安,培養(yǎng)村民法治意識,最大程度保障村民權(quán)益,不斷提升鄉(xiāng)村法治水平。在法治成效這一指標(biāo)下選取開展普法宣傳活動次數(shù),鄉(xiāng)村刑事、治安事件發(fā)生次數(shù),矛盾糾紛調(diào)解力度,法律援助體系完善程度,基層干部法治素養(yǎng)水平,村民法治素養(yǎng)水平6個指標(biāo),對指標(biāo)的具體闡釋如下。

(1)開展普法宣傳活動次數(shù):普法宣傳能夠幫助村民了解法律知識、樹立法律意識,開展普法宣傳次數(shù)能夠衡量鄉(xiāng)村治理中法治觀念的宣傳情況。(2)鄉(xiāng)村刑事、治安事件發(fā)生次數(shù):以鄉(xiāng)村刑事、治安事件發(fā)生次數(shù)來衡量法治成效具有一定的參考價值,能夠體現(xiàn)對于違法犯罪行為的打擊與處理力度,反映鄉(xiāng)村法治工作成效。(3)矛盾糾紛調(diào)解力度:矛盾糾紛調(diào)解具有很強(qiáng)的規(guī)范依附性,以清晰明確的規(guī)范依據(jù)作支撐和基礎(chǔ),體現(xiàn)了依法治理鄉(xiāng)村的內(nèi)涵;健全的矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制,有利于達(dá)到“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村治理效果,因此矛盾糾紛調(diào)解力度是衡量法治成效的一個重要指標(biāo)。(4)法律援助體系完善程度:法律援助體系完善程度體現(xiàn)了公共法律服務(wù)體系的建設(shè)程度,能夠反映法律工作是否切實(shí)為農(nóng)民提供了法律援助。(5)基層干部法治素養(yǎng)水平和村民法治素養(yǎng)水平:體現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會法治建設(shè)的成果,能夠衡量法律觀念是否內(nèi)化于心,深入到人們?nèi)粘Ｉ町?dāng)中。

3.德治成效維度下的指標(biāo)選取。鄉(xiāng)村治理,應(yīng)充分發(fā)揮德治教化作用。德治維度與營造文明鄉(xiāng)風(fēng)息息相關(guān)。在德治成效這一指標(biāo)下,選取了公共文化場所數(shù)量、開展移風(fēng)易俗活動力度、開展文明家庭評比情況、家庭氛圍、鄰里和諧情況、道德模范宣傳力度6個指標(biāo),以下是選取指標(biāo)的依據(jù)。

(1)公共文化場所數(shù)量:《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè),推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè),實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級公共文化服務(wù)全覆蓋;農(nóng)家書屋、圖書室、文化室等公共文化場所有助于提升村民文化修養(yǎng),豐富村民文化生活,在德治方面起著舉足輕重的作用,因此將公共文化場所數(shù)量作為衡量德治成效的重要指標(biāo)。(2)開展移風(fēng)易俗活動力度:移風(fēng)易俗有助于培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)和淳樸民風(fēng),煥發(fā)新時代鄉(xiāng)村文明新氣象,是鄉(xiāng)村德治的重要抓手。(3)開展文明家庭評比情況:文明家庭評比活動能夠強(qiáng)化道德教化作用,推進(jìn)鄉(xiāng)村文化建設(shè),因此也是衡量德治成效的重要指標(biāo)。(4)家庭氛圍:家庭不僅是治理社會基層的關(guān)鍵領(lǐng)域,同時也是提升社會治理水平的關(guān)鍵所在,家庭是社會的基本單元,良好的家庭氛圍能夠塑造影響一個人的性格品行,是德治的重要內(nèi)容,以家庭和睦情況來衡量鄉(xiāng)村德治成效具有一定的參考價值。(5)鄰里和諧情況:和諧的鄰里關(guān)系是良好社會關(guān)系的基礎(chǔ)和良好文明鄉(xiāng)風(fēng)的重要組成。(6)道德模范宣傳力度:評選道德模范等先進(jìn)典型,宣傳模范事跡精神,有利于弘揚(yáng)社會主義核心價值觀,促進(jìn)鄉(xiāng)村社會向上向善,營造文明和諧的鄉(xiāng)風(fēng),因此以道德模范宣傳情況來衡量鄉(xiāng)村德治成效具有一定參考價值。

以下是構(gòu)建的鄉(xiāng)村治理成效評價體系(見表1)。

表1 鄉(xiāng)村治理成效評價體系

三、鄉(xiāng)村治理成效測度及評價

(一)數(shù)據(jù)來源與樣本背景特征

在河北省11個設(shè)區(qū)市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,共發(fā)放問卷450份,回收409份,問卷有效率90.8%。對調(diào)查對象個人特征進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析,結(jié)果顯示(見表2):性別比例比較均衡,男性占48.9%,女性占51.1%;年齡集中在26～40歲階段,占比32.3%;受教育程度分布也比較均衡,初中及以下人數(shù)最多,占比28.4%,碩士及以上人數(shù)最少,占比11%;就業(yè)狀況上,調(diào)查對象中兼業(yè)(農(nóng)和非農(nóng))的占比最高為25.4%,其次是全職務(wù)農(nóng),占比23.5%。

表2 調(diào)查對象個人特征信息

(二)指標(biāo)權(quán)重確定

1.數(shù)據(jù)的預(yù)處理。按照建立的鄉(xiāng)村治理成效評價體系,編制問卷并在河北省11個市發(fā)放,利用SPSS 23.0軟件對缺失值進(jìn)行處理,補(bǔ)全缺失值,再采用極值法對數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化,并將負(fù)向指標(biāo)正向化。設(shè)Xij(i=1,2,…,n;j=1,2,…,m)為第i份問卷中第j個指標(biāo)的數(shù)據(jù)。若評價指標(biāo)Xij為正向指標(biāo),則

(1)

若評價指標(biāo)Xij為負(fù)向指標(biāo),則

(2)

2.計(jì)算第i份問卷在第j個評價指標(biāo)上的指標(biāo)值比值。

(3)

3.計(jì)算第j個指標(biāo)的熵值。

(4)

其中,0≤eij≤1。

4.計(jì)算評價指標(biāo)Xij的差異性系數(shù)。根據(jù)公式(3),當(dāng)j一定時,Xij的差異越小,eij就越大。當(dāng)Xij全部相等時,eij=emax=1,此時評價指標(biāo)Xj對被評價對象之間的比較沒有任何影響;當(dāng)Xij的差異越大,則ej越小,指標(biāo)Xj對被評價對象之間的比較作用就越大。在此基礎(chǔ)上定義差異系數(shù)gj=1-ej,gj的數(shù)值越大,該指標(biāo)在評價體系中的作用就越顯著。

5.權(quán)重系數(shù)的確定。取

(5)

該wj為各指標(biāo)最終的權(quán)重系數(shù)(見表3)。

計(jì)算結(jié)果顯示,自治成效指標(biāo)權(quán)重為0.298 8,此維度下三級指標(biāo)按照權(quán)重由大到小依次是召開村民代表大會次數(shù),權(quán)重為0.101 5;便民服務(wù)點(diǎn)數(shù)量,權(quán)重為0.047 3;新鄉(xiāng)賢帶動狀況,權(quán)重為0.044 7;村民選舉參與情況,權(quán)重為0.040 8;村級黨組織工作領(lǐng)導(dǎo)能力,權(quán)重為0.039 6;村務(wù)、黨務(wù)、財務(wù)三公開透明度,權(quán)重為0.024 9。

法治成效指標(biāo)權(quán)重為0.401 4,此維度下三級指標(biāo)按照權(quán)重由大到小依次是:矛盾糾紛調(diào)解力度,權(quán)重為0.194 2;開展普法宣傳力度,權(quán)重為0.058 0;法律援助體系完善程度,權(quán)重為0.051 7;村民法治素養(yǎng)水平,權(quán)重為0.044 0;基層干部法治素養(yǎng)水平,權(quán)重為0.035 3;鄉(xiāng)村刑事、治安事件發(fā)生次數(shù),權(quán)重為0.018 1。

德治成效指標(biāo)權(quán)重為0.299 8,此維度下三級指標(biāo)權(quán)重由大到小依次是:公共文化場所數(shù)量,權(quán)重為0.084 5;開展移風(fēng)易俗活動力度,權(quán)重為0.075 5;鄰里和諧情況,權(quán)重為0.041 6;家庭和睦情況,權(quán)重為0.040 8;道德模范宣傳力度,權(quán)重為0.037 6;開展文明家庭評比情況,權(quán)重為0.019 9。

基于上述權(quán)重結(jié)果,法治成效指標(biāo)權(quán)重大于德治成效和自治成效,自治與德治成效指標(biāo)權(quán)重相當(dāng)。由此可見,法治成效維度更能夠影響一個地區(qū)的鄉(xiāng)村治理成效,其次是德治成效、自治成效。學(xué)界也有觀點(diǎn)認(rèn)為,法治建設(shè)是決定鄉(xiāng)村社會有效治理的最短板、最薄弱的一環(huán),主張推行鄉(xiāng)村治理法治化[15]。這可能是因?yàn)猷l(xiāng)村法治工作能夠?yàn)橹卫硇袨樘峁┓梢?guī)范以及行為指南,在鄉(xiāng)村社會幫助營造安定有序的治理環(huán)境,是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村長治久安的根本保障,也是自治和德治的前提條件。因此鄉(xiāng)村治理過程中,在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自治、法治、德治的基礎(chǔ)之上應(yīng)當(dāng)更加注重鄉(xiāng)村法治建設(shè),給予鄉(xiāng)村法治工作更多關(guān)注。

表3 鄉(xiāng)村治理成效評價體系及指標(biāo)權(quán)重

(三)河北省鄉(xiāng)村治理成效測度

根據(jù)測度結(jié)果(見表4),河北省鄉(xiāng)村治理績效指數(shù)為0.458 5,其中,自治成效指數(shù)0.145 3,法治成效指數(shù)0.163 5,德治成效指數(shù)0.149 6。

表4 河北省鄉(xiāng)村治理成效指數(shù)

分地區(qū)來看(見表5),鄉(xiāng)村治理成效指數(shù)由高到低依次是石家莊(0.547 6)、保定(0.514 2)、廊坊(0.505 0)、唐山(0.497 8)、滄州(0.497 2)、邯鄲(0.495 0)、秦皇島(0.425 7)、邢臺(0.391 5)、張家口(0.387 1)、承德(0.384 4)、衡水(0.379 0)。其中石家莊、保定、廊坊、唐山、滄州、邯鄲的鄉(xiāng)村治理成效指數(shù)均高于河北省整體鄉(xiāng)村治理成效指數(shù)0.458 5,秦皇島、邢臺、張家口、承德、衡水的鄉(xiāng)村治理成效指數(shù)均低于河北省總體指數(shù)。在河北省11個市中,自治指數(shù)最高的是滄州(0.159 3);法治指數(shù)最高的是石家莊(0.218 5);德治指數(shù)最高的是石家莊(0.184 5)。

表5 河北省各市鄉(xiāng)村治理成效指數(shù)及排名

(四)河北省鄉(xiāng)村治理成效評價

從河北省整體來看,鄉(xiāng)村治理成效呈現(xiàn)橫向波動態(tài)勢(見圖1),均衡協(xié)調(diào)度有待提升。測度結(jié)果顯示,法治指數(shù)最高,其次是德治指數(shù)和自治指數(shù),且三者之間存在一定差距,這表明鄉(xiāng)村治理成效存在不均衡不協(xié)調(diào)的問題,在一定程度上反映出治理主體在鄉(xiāng)村治理過程中沒有將系統(tǒng)思維和整體思維運(yùn)用好,需要對“三治”的合理組合方式及其結(jié)構(gòu)性配比展開進(jìn)一步探索,從而擺脫鄉(xiāng)村治理成效失調(diào)的問題?！叭魏弦弧笔且粋€有機(jī)整體,不能僅僅將自治、法治、德治視為單獨(dú)的治理工具,將其割裂開來、分而治之,而是要將三種工具有機(jī)結(jié)合起來,通盤設(shè)計(jì),打造出“三治合一”且功能更加強(qiáng)大的治理工具,避免重“三治”輕“結(jié)合”。

圖1 河北省整體鄉(xiāng)村治理成效指數(shù)

從各市鄉(xiāng)村治理成效來看,部分市存在明顯短板。根據(jù)測度結(jié)果,一些市自治成效、法治成效和德治成效三者之間存在較大差距,表明這些市在鄉(xiāng)村治理過程中存在明顯短板。例如石家莊市自治指數(shù)和法治指數(shù)排名靠前,德治指數(shù)較為落后;保定市法治指數(shù)和德治指數(shù)排名靠前,自治指數(shù)較為落后。排名靠后的市也并非3個分項(xiàng)的分都處在落后水平,例如邢臺總指數(shù)排名較為落后,但是自治指數(shù)排名第二。也就是說,鄉(xiāng)村治理成效總指數(shù)較高的市并非在3個分項(xiàng)指數(shù)上都取得較高得分,個別指數(shù)甚至處在較落后水平;同樣,鄉(xiāng)村治理成效總指數(shù)較低的市也并非在3個分項(xiàng)指數(shù)都落后于其他市,個別能夠達(dá)到較好水平。綜合來看,排名靠前的市指數(shù)得分高是因?yàn)樵跈?quán)重較高的指標(biāo)上表現(xiàn)較好,這表明這些市在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理過程中能夠有效把握治理體系主體部分的構(gòu)建,但同時也存在某個分項(xiàng)指數(shù)并不理想的問題,因此,鄉(xiāng)村治理成效整體較好的情況下,也有存在短板的可能,且各地短板存在差異,還需加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村治理的短板,改善薄弱環(huán)節(jié),規(guī)避“木桶效應(yīng)”。

四、鄉(xiāng)村治理成效提升建議

(一)推進(jìn)“三治”建設(shè),提升鄉(xiāng)村治理能力

“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系具有豐富的內(nèi)涵,通過借助多種治理手段、發(fā)揮多元主體力量,充分激發(fā)鄉(xiāng)村治理整體效能,為鄉(xiāng)村治理的改革與發(fā)展指明前進(jìn)方向,因此要全面推進(jìn)“三治”建設(shè),全面推動鄉(xiāng)村振興提質(zhì)增效。

1.促進(jìn)村民公共參與,提高自治水平。當(dāng)前,鄉(xiāng)村共同體逐漸走向衰弱,村民的認(rèn)同感和歸屬感也在逐漸減弱,要提升鄉(xiāng)村治理成效,就必須發(fā)揮多元合力,尤其是分散在鄉(xiāng)村內(nèi)部的各類力量。充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的引領(lǐng)作用,讓新鄉(xiāng)賢群體以社會化的方式和思維參與到鄉(xiāng)村治理中,為鄉(xiāng)村治理建言獻(xiàn)策。此外,還可以增強(qiáng)與社會組織合作的力度,借助社會組織,政府能夠調(diào)動更多社會資源,更好完成鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)任務(wù),從而對政府工作進(jìn)行有益補(bǔ)充[16]。最后,應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)村自組織的作用,如紅白理事會、村民懇談會、村民監(jiān)督會等,針對村委會行政化傾向日益凸顯的情況,通過這一系列方式調(diào)動村民參與民主決策、民主協(xié)商的積極性,充分運(yùn)用民主防止村干部權(quán)力異化,推動鄉(xiāng)村治理向著制度化、法治化、民主化發(fā)展。充分尊重村民、相信村民、賦權(quán)村民、讓村民自主選擇[17]。

2.加強(qiáng)法治教育,強(qiáng)化鄉(xiāng)村法治工作。加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)普法宣傳力度,提升村干部和村民法治素養(yǎng),通過法治教育,使知法守法的思維意識成為一種自覺,讓村民能夠依法行使自治權(quán),以合理合法的方式表達(dá)自身利益訴求、解決日常的矛盾糾紛。在村民平時生活中創(chuàng)造基于法律解決問題的法治環(huán)境,以提升村治穩(wěn)定性從而達(dá)成鄉(xiāng)村善治局面。此外,還要加快鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系建設(shè)和完善,這也是鄉(xiāng)村法治工作“最后一公里”的緊要步驟,通過設(shè)立鄉(xiāng)村法律服務(wù)機(jī)構(gòu),提供法律援助,幫助村民用法律解決問題,保護(hù)合法權(quán)益,創(chuàng)造有利于法治發(fā)展的環(huán)境。

3.培育公共精神,提升鄉(xiāng)村德治能力。深入挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)耕文化中蘊(yùn)含的思想觀念以及道德規(guī)范,豐富道德文化“基因”,并將其滲透到鄉(xiāng)村生活的各個方面,筑牢鄉(xiāng)村秩序。此外,探索德治實(shí)體化的方法途徑,也就是把鄉(xiāng)村社會對一個人的評價轉(zhuǎn)化為道德評價,并將道德評價納入到一定的約束和激勵機(jī)制中,例如有的鄉(xiāng)村正在探索建立家庭文明誠信檔案制度的懲戒機(jī)制,采取這一方式,鄉(xiāng)村中的道德輿論將成為評價個人行為的重要抓手,在無形之中會對村民的行為進(jìn)行激勵或懲戒,進(jìn)而潛移默化地引導(dǎo)村民向上向善的行為,激發(fā)村民的價值感和榮譽(yù)感,營造良好的鄉(xiāng)村社會風(fēng)尚。還可以在鄉(xiāng)村中設(shè)立鄉(xiāng)賢理事會、紅白理事會等組織,因地制宜制定適合本村的村規(guī)民約,摸索“道德積分制”等道德激勵和約束的評價機(jī)制,由鄉(xiāng)賢理事會、紅白理事會對村民的行為進(jìn)行評議,通過“軟硬兼施”相互補(bǔ)充協(xié)調(diào)的獎懲機(jī)制,對道德行為量化,使“三治合一”的治理走向?qū)嶓w化與制度化,提高鄉(xiāng)村治理的科學(xué)化與民主化水平,全面提升鄉(xiāng)村治理能力。

(二)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“三治”,發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”

自治、法治、德治作為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式由來已久,各自發(fā)揮的功能作用也得到了各界廣泛認(rèn)可?！叭魏弦弧辈⒎鞘侨吆唵蔚叵嗉踊蛘吲帕薪M合,也不是平均發(fā)力,而是將其視為一個有機(jī)整體,充分發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”,打造出1+1+1>3的新型治理工具。治理有效的表現(xiàn)是自治、法治、德治的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與綜合統(tǒng)一。如果自治或法治環(huán)節(jié)薄弱甚至缺失,基層治理就會崩潰;如果德治環(huán)節(jié)薄弱甚至缺失,就會大幅度提高治理成本,因此,基層社會治理中的自治、法治與德治必須結(jié)合[18]。鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建是一項(xiàng)極為復(fù)雜的龐大工程,政府作為鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者,需要繼續(xù)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì),以發(fā)展的、長遠(yuǎn)的眼光進(jìn)行全局統(tǒng)籌規(guī)劃,并且注重“三治”協(xié)同推進(jìn),不可厚此薄彼;鄉(xiāng)村治理職能部門應(yīng)正視鄉(xiāng)村治理體系的短板和薄弱環(huán)節(jié),深入分析原因并及時糾偏,督促各級單位將各項(xiàng)政策落到實(shí)處。

實(shí)現(xiàn)“三治”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),還需要根據(jù)現(xiàn)有的治理資源和治理困境確定其恰當(dāng)組合方式及結(jié)構(gòu)性配比,以達(dá)到最佳治理狀態(tài)[19]。鄉(xiāng)村治理涉及各種繁雜事務(wù),應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村治理具體實(shí)踐,實(shí)行特定的治理方式,在“三治合一”框架內(nèi),科學(xué)設(shè)置“三治”的權(quán)重,做到有主有輔、主次分明。例如針對鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)或民族宗教事務(wù),應(yīng)采取自治為主、法治和德治為輔的治理方式,這能夠確保村民在法律框架內(nèi)和道德約束下充分行使當(dāng)家做主的權(quán)利;在打擊違法行為、維護(hù)鄉(xiāng)村治安秩序方面,首選的治理方式是具有強(qiáng)制性的法治,而農(nóng)民參與治安防控體系的自治,或是說服教育的德治則是必要的輔助手段;對于規(guī)勸違背道德行為,以“曉之以理動之以情”的柔性德治手段為主,具有威懾力的法治手段和具有主體自覺的自治手段為輔,能夠起到理想的治理效果[17]。

(三)尊重鄉(xiāng)村客觀現(xiàn)實(shí),實(shí)施差異化治理

我國幅員遼闊,不同地區(qū)的鄉(xiāng)村具有自身獨(dú)特的歷史脈絡(luò)及演變邏輯,空間地理位置和經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)也各具特點(diǎn)。若從一般意義上探討“三治合一”,一味追求普適性的治理方式和手段,有違科學(xué)性原則。因此,在追求鄉(xiāng)村治理成效提升的過程中應(yīng)當(dāng)秉持差異化意識,從具體客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā)探究鄉(xiāng)村治理過程中面臨的挑戰(zhàn)并尋求解決的路徑。因此,根據(jù)鄉(xiāng)村客觀現(xiàn)實(shí),劃分不同鄉(xiāng)村類型再分類施策不失為可行之舉。賀雪峰提出中國農(nóng)村可劃分為傳統(tǒng)農(nóng)村和城市化了的農(nóng)村[20],這種劃分方式具有一定的代表性及權(quán)威性,針對傳統(tǒng)農(nóng)村德治影響廣泛、法治薄弱、自治參與不足的特點(diǎn),應(yīng)強(qiáng)化法治建設(shè),提高村民自治參與熱情;針對城市化了的農(nóng)村法治影響廣泛、德治薄弱、自治難度較大的特點(diǎn),應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化德治建設(shè),利用資源優(yōu)勢提升自治效能。有效的鄉(xiāng)村治理應(yīng)該是具有自主性和地方特色的治理,因此應(yīng)在尊重各地客觀實(shí)際基礎(chǔ)之上實(shí)施差異化治理。

從實(shí)踐層面來看,實(shí)施差異化治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就在于以問題為導(dǎo)向、以資源為依托。在鄉(xiāng)村治理具體實(shí)踐中,要考慮鄉(xiāng)村自身所具有的資源稟賦以及多元的治理需求,積極探索有地方特色的、適應(yīng)當(dāng)?shù)貐^(qū)域情境的治理路徑,因地制宜,實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的最優(yōu)配置。一方面,依據(jù)鄉(xiāng)村面臨的特定問題制定“三治合一”鄉(xiāng)村治理的工作重點(diǎn)。治理實(shí)踐的邏輯起點(diǎn)就是問題導(dǎo)向,以問題為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理是治理有效的保障,能夠精準(zhǔn)施策、靶向發(fā)力,大大提升鄉(xiāng)村治理的科學(xué)性、有效性和精準(zhǔn)性。另一方面,依托治理資源,為“三治合一”鄉(xiāng)村治理提供動力支持。治理資源既包括有形的物質(zhì)資源,也包括無形的文化資源,他們都是治理資源的有機(jī)組成部分。各地的資源稟賦和歷史文化條件先天存在差異,對治理資源的開發(fā)利用也應(yīng)做到因地制宜、因地施策,還要充分考慮資源的可獲得性及可利用性。最后,要充分發(fā)揮先進(jìn)地區(qū)的引領(lǐng)示范作用,積極總結(jié)有效的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行推廣,以供其他地區(qū)借鑒參考,但應(yīng)注意這種借鑒參考并非照抄照搬。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村是治理的基本單元,良好的鄉(xiāng)村治理成效有利于鄉(xiāng)村社會的繁榮發(fā)展與穩(wěn)定。鄉(xiāng)村治理成效評價研究對發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理困境,推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有重要價值。本研究從自治成效、法治成效、德治成效3個維度出發(fā)設(shè)計(jì)了涵蓋18個指標(biāo)的鄉(xiāng)村治理成效評價指標(biāo)體系,運(yùn)用熵權(quán)法確定指標(biāo)權(quán)重,對河北省鄉(xiāng)村治理成效進(jìn)行測度和評價。結(jié)果顯示,河北省鄉(xiāng)村治理成效整體上呈現(xiàn)橫向波動態(tài)勢,均衡協(xié)調(diào)度有待提升;部分市鄉(xiāng)村治理存在明顯短板,薄弱環(huán)節(jié)有待改善。據(jù)此,提出鄉(xiāng)村治理成效提升對策:推進(jìn)“三治”建設(shè),提升鄉(xiāng)村治理能力;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“三治”,發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”;尊重鄉(xiāng)村客觀現(xiàn)實(shí),實(shí)施差異化治理。需要注意的是,隨著鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及結(jié)構(gòu)變遷,鄉(xiāng)村治理也呈現(xiàn)出一系列的新特點(diǎn),為保證評價體系的科學(xué)性和有效性,需要對其進(jìn)行不斷改進(jìn)與完善。