安美紅,崔 冬

(東北林業(yè)大學 文法學院,黑龍江 哈爾濱 150040)

隨著公民權利意識的覺醒及對良好社會環(huán)境的渴求,這對行政處罰決定公開的主體行政機關提出了更高的要求。一些行政相對人的行政處罰決定一經(jīng)公開,就會被媒體聚焦,引發(fā)社會公眾的關注;一些行政相對人的行政處罰決定在未公開期間會引發(fā)不同的輿論走向,如不及時公開會發(fā)生嚴重的負面影響。例如,李云迪的行政處罰決定一經(jīng)公開就引發(fā)了軒然大波,社會公眾競相討論,通過互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)酵,這帶來了巨大的社會影響,甚至遠超行政處罰本身的影響,這就不得不引發(fā)我們的思考。值得肯定的是,我國關于行政處罰決定公開的相關立法在不斷完善,司法實踐在不斷推進。但該制度問題仍然亟待完善,希望本文的研究能夠為該制度的完善提供理論支撐,以期促進行政執(zhí)法行為的規(guī)范和司法的公正。

一、行政處罰決定公開概念的界定

行政機關是行政處罰決定公開的主體,在行政處罰決定公開的過程中,行政機關公開行政相對人的負面信息可能會在一定程度上涉及行政相對人的個人信息,對其帶來一定的負面影響,但起到了保障公民知情權的重要作用,這就要求對行政相對人、社會公眾的法益保護需要維持在一個相對平衡的狀態(tài)。對行政相對人所遭受的行政處罰進行公開,能夠使行政機關處理行政相對人的行為得到社會公眾的監(jiān)督,有利于防止行政機關濫用裁量權,約束了行政機關的行政權力,將權力的行使置于陽光下,保障了社會公眾監(jiān)督權的實現(xiàn)。公開行政相對人的負面信息,雖然不是行政處罰本身,但能夠起到聲譽罰的作用,其達到了震懾潛在的違法行為人的作用,有利于打擊違法行為。公開行政處罰決定能夠引導社會公眾積極守法,維護社會公共秩序,具備教育作用和指導作用,有利于維護社會公共利益。

從以上分析來看,行政處罰決定公開涉及行政機關、行政相對人、社會公眾三方主體,筆者認為,可以基于行政處罰決定公開的主體、內容、目的對行政處罰公開的概念進行界定,行政處罰決定公開是指行政機關依據(jù)相關法律法規(guī),對行政相對人的違法行為處以的行政處罰的負面信息予以公開,使社會公眾知悉,從而達到預防違法行為發(fā)生,維護社會公共利益的行政法律行為。

二、行政處罰決定公開制度運行中存在的問題

1.行政處罰決定公開的立法沿革

行政處罰決定公開的相關立法在我國經(jīng)歷了長足的發(fā)展,得益于實踐的不斷發(fā)展,有關領域的立法得到了不斷完善。2011年,《關于深化政務公開加強政務服務的意見》出臺,其中就有關于行政處罰相關信息公開的規(guī)定。2014年,《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對行政執(zhí)法公示制度進行了闡述。2015年,國務院頒布的《關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》中規(guī)定,行政處罰信息自作出之日起7日公開。2019年,《政府信息公開條例》進行了修訂,行政處罰決定也屬于政府信息,因此,行政處罰決定公開問題的調整也受該條例規(guī)制。2021年,《行政處罰法》進行了修訂,其中第48條就是關于行政處罰決定公開的具體條文。另外,部分行政處罰決定信息公開的原則性規(guī)定也散見于《食品安全法》《環(huán)境保護法》《產(chǎn)品質量法》《藥品管理法》等法律條文中,具體性規(guī)定則多見于各行業(yè)的有關立法,例如,《食品藥品行政處罰案件信息公開實施細則》。在總的趨勢上,行政處罰決定公開相關立法是在不斷推進的,但是,我國關于行政處罰決定公開中“具有一定社會影響”的規(guī)定具有一定的模糊性,也存在相關立法缺乏可操作性的問題,這些問題亟待完善。

2.存在的問題

(1)對“具有一定社會影響”的判斷標準不明確

現(xiàn)行《行政處罰法》第48條規(guī)定,具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開。如何對“具有一定社會影響”這一前提性關鍵問題進行分析直接影響了行政處罰決定公開制度的運行。“具有一定社會影響”這一描述本身就意味著行政機關對違法行為的界定存在一定的自由裁量權[1]。筆者認為,“具有一定社會影響”中的“影響”涉及兩方面內容:一是違法行為本身對社會的影響,二是公開違法行為對社會的影響。惡劣的違法行為本身所帶來的社會影響自不必說,有些違法行為的破壞性本身并不大,但是將其公開后對社會公眾的影響是較大的,這種違法行為的處罰決定是否應當公開,不同主體對“具有一定社會影響”的認定存在不同的標準。標準過低,則無可避免地會導致侵害行政相對人隱私權的情況發(fā)生;標準過高,會導致公開的案件較少,會侵犯社會公眾對行政機關行政執(zhí)法的監(jiān)督權。因此,對“具有一定社會影響”進行界定具有十分重要的現(xiàn)實意義,對其研究界定也亟待推進。

(2)行政處罰決定公開的內容限度、時間和程序缺少統(tǒng)一規(guī)定

關于現(xiàn)在處罰決定公開內容限度的問題。在我國的司法實踐中,對行政處罰決定的公開,一般以公開為原則,不公開為例外[2]。雖然我們會注重對行政相對人的個人信息進行保護,但某些個人信息的公開同樣會使行政處罰決定指向個人,行政相對人的姓名等身份信息雖然會經(jīng)過處理,但其公開的內容限度仍然是面臨的最主要問題之一。

關于行政處罰決定公開時間的問題。筆者認為涉及兩方面的內容,一是行政處罰決定作出后,需要在何時限內進行公開的問題。行政處罰決定作出后,如未在合理的時間內進行公開,則容易引起社會公眾的猜疑,若行政處罰決定一經(jīng)作出即公開,則會導致行政相對人失去申訴的機會。行政處罰決定的公開時限會直接造成對三方面主體的影響,因此應當謹慎設定。二是行政處罰決定公開后需要公開多長時間的問題。行政處罰決定公開的時長會對行政相對人的權利造成影響,過短的公開時長會導致社會公眾很快“忘記”行政相對人的負面信息,這對一些嚴重的行政相對人無疑是一種利好,很難發(fā)揮出行政處罰決定公開的作用。而有些行政處罰決定公開的時間過長,甚至長達數(shù)十年,則無疑會使行政相對人的負面影響久久不能散去,減損了行政相對人的合法權利,因此亟待相關規(guī)定的完善。

關于行政處罰決定公開的程序問題。在行政處罰決定公開前,應當經(jīng)歷一個嚴格的審查與監(jiān)督程序,以此能夠保障公開和公開內容的準確性,最大程度上保證行政相對人的合法權利不受侵犯[3]。但這個審查和監(jiān)督的流程,存在流于形式的情況,也存在審查人員濫用職權,導致權力腐敗的情況發(fā)生。具體應當采用何種方法進行審查監(jiān)管,也缺乏相關法律規(guī)范。公開前的監(jiān)督,也因行政處罰決定尚未公開時無法引入社會監(jiān)督,而只能采取內部監(jiān)督,因此亟待一個科學的監(jiān)管方式。

(3)錯誤公開后的救濟機制不健全

行政機關作出的行政處罰決定,無法保證其絕對的準確性,所以難免存在公開錯誤的情況。有些行政處罰決定不應當進行公開,或是公開前應當對有關信息進行處理后才可以公開的,未經(jīng)處理就進行了公開;或是依法進行公開的行政處罰決定,明顯超過合理的公開時長,加之互聯(lián)網(wǎng)的普及,導致行政處罰決定公開被“記憶”下來,影響短期內難以消除。某些錯誤的行政處罰決定公開被撤銷時,即便行政機關會作出相應的解釋,但因時間差的原因導致負面影響繼續(xù)傳播,從而無法達到撤銷的目的[4]。當行政相對人因上述原因被侵權時,針對其救濟機制也不健全。我國現(xiàn)有的關于錯誤行政處罰決定公開的救濟機制多為原則性規(guī)定,可操作性不強。當錯誤的行政處罰決定公開造成行政相對人經(jīng)濟損失時,應由誰來承擔責任,賠償損失,法律沒有相關規(guī)定,救濟的延遲性仍然客觀存在。作出錯誤的行政處罰決定公開時,應當如何追究作出公開決定主體的責任,相關責任追究的機制不健全。

三、行政處罰決定公開制度的完善對策

1.明確“具有一定社會影響”的判斷標準

“具有一定社會影響”這一表述本身,就說明其具備相當?shù)牟淮_定性,不確定性的根源就在于行政處罰決定公開所針對的客體是不確定的。行政機關對不同行政相對人做出的行為,對社會的影響力是不同的。筆者認為,可以將公開針對的客體劃分為兩大類,一是自然人,二是社會組織。自然人還應分為普通公眾、知名人士和公職人員三種。針對不同群體進行劃分,可以有效解決上文所提出的關于自由裁量權、違法行為危害小但影響大、公開標準問題。不可否認的是,行政處罰決定公開行為本身同樣會對行政相對人帶來影響,在解決“具有一定社會影響”的判斷標準問題的同時,筆者也將行政處罰決定公開行為本身對行政相對人的影響列為了參考依據(jù)。

(1)對自然人行政違法行為社會影響的判斷標準

針對自然人作出的行政處罰決定公開,會因自然人的身份不同而造成不同的影響。若公開的對象為普通民眾,應當注意公開行為本身是否會給其帶來持續(xù)的負面影響,影響其正常生活,對于一些不會影響其他公民合法權利的或不會對社會造成影響的監(jiān)管類違法行為,應當以不公開為原則;對于普通民眾做出的嚴重損害他人合法權利或是對社會造成惡劣影響的違法行為,則應當以公開為原則,值得注意的是,對于未成年人,除其行為嚴重影響社會公共秩序,否則不應予以公開[5]。若公開的對象為知名人士,因其社會影響力較大,其做出的行為往往對社會造成的影響較大,公開行為本身對其影響是較為嚴重的,因此應當仔細對其行為進行分析。其從事的商業(yè)經(jīng)營行為若涉及違法,則應當進行公開;其在公開場合發(fā)表的不良言論和違法行為,應當進行公開;其嚴重損害他人合法權利的行為,應當進行公開;但和普通民眾相同的監(jiān)管類違法行為,應以不公開為原則。若公開的對象為公職人員,公職人員應當發(fā)揮以身作則的作用,故其作出的各種行為,都會對社會公眾產(chǎn)生重大影響,因此,其違法行為都應當以公開為原則,不公開為例外。

(2)對社會組織行政違法行為社會影響的判斷標準

針對社會組織作出的行政處罰決定公開,往往會對其名譽權和財產(chǎn)權造成嚴重影響,公開所帶來的影響可能遠大于其受到的行政處罰。筆者認為,社會組織做出的,有損社會不特定主體權利的行為,應當以公開為原則,以保障社會公眾的知情權,若社會組織為企業(yè)單位,其做出的違法行為不涉及社會不特定主體的利益時,應對其商業(yè)機密做不公開處理,若商業(yè)機密本身涉及違法,則應當進行公開。在進行公開時,應遵循比例原則,若企業(yè)單位經(jīng)營范圍涉及民生等社會公共利益的領域,則應當優(yōu)先考慮社會公眾的知情權,若不涉及民生等重點領域,就應當充分考慮企業(yè)股份的構成,是否存在涉及較多普通群眾出資的情況,若存在,則應當仔細斟酌公開內容的限度和公開時長,以防止事態(tài)失控,影響中小投資者的合法權利[6]。在涉及社會組織的行政處罰決定公開前,應當進行審查,以確保公開的準確性,防止造成過度的損害。

2.完善行政處罰決定公開限度、時長、程序的有關規(guī)定

(1)明確個人信息公開限度的問題

行政相對人的個人信息包括:姓名、出生日期、身份證號、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱、工作單位、親屬信息、行蹤信息、個人隱私等。筆者認為,姓名、違法行為地等必要信息應當進行公開,姓名也應當進行模糊處理,例如:李某某。其余個人信息對于實現(xiàn)行政相對人的監(jiān)管沒有實際意義,因此,不應當進行公開,若公開,則很有可能導致行政相對人被識別,從而對其造成不必要的負面影響。若行政相對人的違法行為與其他個人信息有必然聯(lián)系,則這些個人信息應當進行有限度的公開,在公開前應作出必要處理,達到社會公眾無法通過公開的個人信息確定具體人的程度。例如:具體單位名稱可用單位所在領域來表述,生物識別信息可用概述性的身體部位來表述,這樣的公開限度能夠最大程度上平衡行政相對人的隱私權和社會公眾的知情權[7]。對于知名人士的個人信息保護,應要求其讓渡部分權利,除賣淫嫖娼類違法行為,其余違法行為都應當公布其全名,這樣能最大限度地正確引導社會輿情。對于公職人員的違法行為,應實名公開,甚至個人財產(chǎn)情況、親屬信息如有必要,也應當進行公開,這樣能最大限度地防止公職人員濫用職權。

(2)厘清行政處罰決定公開時間的問題

自行政處罰決定作出后,應當及時進行公開,但及時并不意味著作出后立即進行公開。行政處罰決定作出后,應當通知行政相對人其有在一定時限內申請復查的權利,這個時限不能規(guī)定得較長,否則會影響公開的時效性,筆者認為三個工作日內申請復查的時限較為合理,這樣基本能夠保證行政處罰決定公開的時效性,如違法行為涉及的領域較為特殊,則時限可根據(jù)實際情況進行合理調整,需注意的是,這一實現(xiàn)不能無限制延長,否則將難以發(fā)揮行政處罰決定公開原有的功效,尤其是涉及社會公眾身體健康和人身安全的領域,更要嚴格控制公開時限。行政處罰決定公開后,其保留時長也應當科學制定,行政處罰決定公開是具有一定時效性的,不應當進行無限期公開,行政機關應當根據(jù)行政相對人違法行為的危害性進行區(qū)別規(guī)定,以防止對行政相對人造成過度影響。

(3)健全行政處罰決定公開審查程序的有關規(guī)定

筆者認為行政處罰決定在公開前,行政機關應當進行嚴格審查,以保證公開最大程度的準確性和合理性。行政機關應當對行政相對人的違法行為進行二次核查,從而確定違法行為是否屬實。審查違法行為后,應當對是否有必要進行公開進行再次復核,如有必要公開,應當由行政單位的法規(guī)部門對公開的內容和限度是否存在過限進行審查[8]。在這一過程中,如出現(xiàn)爭議,應及時向上級部門報告,由上級部門進行最終審查。如此,能最大限度保障行政相對人的合法權利。由于此階段,行政處罰決定尚未對社會公眾公開,因此,該階段的監(jiān)督為行政機關內部監(jiān)督。行政機關內部的紀檢部門,應當對參與審查的工作人員進行監(jiān)督,防止其濫用職權,違法公開、打擊報復或是徇私舞弊,不予公開。該監(jiān)督行為應當貫穿行政處罰決定公開前的全過程。

筆者認為,我國相關立法可吸納如上內容,這有利于提高法律的可操作性,推進立法的發(fā)展。在處理具體法律問題時,能夠做到有法可依,防止權力的濫用,有利于推進相關司法實踐的發(fā)展,維護社會公共利益。

3.暢通錯誤公開后的救濟渠道

錯誤的公開會侵害相對人的合法權利,行政處罰決定公開行為屬于行政行為,因此,行政相對人可以通過行政復議與行政訴訟的方式維護其合法權利。當行政機關發(fā)掘其公開行為存在錯誤時,應當立即撤銷已公開的行政處罰決定,同時立即采取補救措施。行政機關應當綜合利用傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)渠道發(fā)布更正信息,予以解釋說明。通過互聯(lián)網(wǎng)渠道的說明,應當在合理期限內長時間保留,最大限度恢復被錯誤公開相對人的名譽[9]。錯誤的公開,說明在公開前的審查階段存在問題,應當進行責任倒查,責任落實到個人,追究相關工作人員的責任。鑒于錯誤的行政處罰決定公開會給相對人造成隱私權、名譽權的侵害,因此,應按照《國家賠償法》第4條、第35條之規(guī)定,給予行政相對人相應的精神撫慰金,若對行政相對人的財產(chǎn)權造成侵害,則應由行政相對人進行舉證,若其遭受的損失與錯誤的公開之間存在因果關系,則應當賠償行政相對人的損失。

四、結論

行政處罰決定公開制度是當今社會對違法行為進行規(guī)制的常用手段,是保障公民知情權的重要方式,是監(jiān)督行政機關依法行政的重要途徑,更是保障社會公共秩序的有效手段。但是,在該制度執(zhí)行的過程中也產(chǎn)生了諸多問題。如何對“社會影響力”進行界定,影響著行政違法行為能否進行公開。如何平衡社會公眾的知情權與行政相對人的隱私權則是該制度能否良好運行的先決條件,也是該制度運行遇到的最重要的問題之一。公開的限度、時間和程序都影響著公開的效果和結果。救濟渠道的不暢也是該制度存在的主要缺陷。針對這些存在的問題,筆者給出了界定“具有一定社會影響”的方法,明確公開的內容、程序和時長的相關規(guī)定、完善錯誤公開的救濟渠道的建議。筆者相信,隨著實踐的發(fā)展,行政處罰決定公開制度的相關法律規(guī)定會逐漸完善。希望本文的研究能夠為行政處罰決定公開制度的完善貢獻力量。