劉選衛(wèi)

（寶雞文理學院經(jīng)濟管理學院，陜西 寶雞 721013）

2017 年中共十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對中國農村社會、經(jīng)濟和文化做出了系統(tǒng)規(guī)劃，指明了鄉(xiāng)村產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興的發(fā)展目標和路徑，并指出改善農村人居環(huán)境，打造美麗宜居鄉(xiāng)村，是建設美麗中國的重要舉措和任務。2018 年國家出臺《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》，在全國展開了社會主義新農村建設、美麗鄉(xiāng)村建設等行動，切實推動了農村人居環(huán)境治理，并取得了階段性成果。以西部某省為例，2019—2021年累計投入各類資金347.56 億元，全省101 個縣基本完成治理目標，在農村衛(wèi)生廁所改造、生活垃圾治理、生活污水治理等方面取得了明顯成效，群眾滿意率達95%以上。2020 年中國進入小康社會，農村社會在環(huán)境方面的主要矛盾表現(xiàn)為農民對優(yōu)美宜居環(huán)境的需求與環(huán)境發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。鄉(xiāng)村要振興，環(huán)境必改善。國家“十四五”期間更是將強化農村生態(tài)環(huán)境治理，提升農村生態(tài)、生產和人居環(huán)境質量作為重要內容。因此，圍繞新時期農村人居環(huán)境開展管護治理多元化、治理成果產業(yè)化研究十分重要。本研究通過剖析鄉(xiāng)村振興背景下中國農村人居環(huán)境治理的初始關系樣態(tài)，厘清農村人居環(huán)境二元合作治理存在的主要問題和產生的根源，提出了農村人居環(huán)境治理的多元協(xié)作架構和推動農村人居環(huán)境多元協(xié)作的共治途徑，旨在為中國農村人居環(huán)境治理和研究提供參考和借鑒。

1 鄉(xiāng)村振興背景下農村人居環(huán)境治理的初始關系樣態(tài)

農村人居環(huán)境治理源于國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，反映了政府和農民二元合作治理的初始關系樣態(tài)，其基本架構如圖1 所示。中國多數(shù)農村地區(qū)人居環(huán)境治理中以這種二元合作架構為主導。

圖1 農村人居環(huán)境治理二元合作架構

農村人居環(huán)境治理二元合作架構從政府、農民和農村人居環(huán)境3 個層面反映了相互間的作用影響邏輯。從政府層面來看，各級政府始終保持著對農村人居環(huán)境治理的主導地位［1］，主要通過政策引導、制度規(guī)范、經(jīng)濟支持、技術支持和調動監(jiān)督［2］等措施，發(fā)揮主導功能參與治理［3］；從農民層面來看，在政府主導和引領下，作為農村人居環(huán)境治理的直接受益者，農民在結構化生產生活實踐運行全過程中始終突出環(huán)境治理的主體地位［4］，主要通過增強環(huán)保意識、改善基礎設施、改變粗放行為習慣、強化集體功能和發(fā)揮精英引領等方式，以集體自治的作用和途徑實施治理［5］；從農村人居環(huán)境層面來看，通過政府的主導、引領和農民的主體自治使農村人居環(huán)境得到顯著改善。人居環(huán)境的改善會對農民直接產生社會反哺作用，形成更為和諧的農村社會新秩序。和諧的農村社會秩序會進一步對政府和國家產生社會反哺作用，形成美麗和諧的中國農村社會樣貌。

2 鄉(xiāng)村振興背景下農村人居環(huán)境二元合作治理存在的主要問題

長期以來，中國在農村人居環(huán)境治理中所構建的政府和農民二元合作架構作用明顯，取得了顯著的治理成效，促進了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。但是，隨著中國進入小康社會發(fā)展新階段，農村人居環(huán)境治理開始進入“深水區(qū)”，治理的深度、廣度持續(xù)加大，農村人居環(huán)境治理二元合作架構存在的問題日趨凸顯，歸納如下。

2.1 農村人居環(huán)境治理過分依賴政府

中國農村環(huán)境治理的二元合作架構下，治理的經(jīng)濟來源和技術來源幾乎全靠政府支持。政府對農村人居環(huán)境治理的支持效能居高不下，特別是在國際環(huán)境惡化和國內持續(xù)疫情的影響下，地方財政和管理效能普遍趨緊，農村基層政府這一問題更為突出，開始出現(xiàn)規(guī)治能力后勁不足的困境［2］。2022 年3 月，通過調查西部某市36 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農村人居環(huán)境治理的支持效能，從經(jīng)濟資源、人力資源和技術資源3 個維度進行統(tǒng)計，結果見表1。

表1 西部某市36 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持效能統(tǒng)計

由表1 可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均已發(fā)揮出最大支持效能，后續(xù)可以繼續(xù)加大支持效能的在經(jīng)濟資源方面占比16.67%，在人力資源方面占比8.33%，在技術資源方面占比19.44%。結果顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農村人居環(huán)境治理的支持效能后勁不足的困境已經(jīng)顯現(xiàn)，反映出農村人居環(huán)境治理過分依賴政府的單邊支持，已經(jīng)無法滿足社會發(fā)展新階段人居環(huán)境管護治理持續(xù)深入的要求。

2.2 農村人居環(huán)境管護治理理想懸浮

農村人居環(huán)境治理包括生產環(huán)境和生活環(huán)境2個主要方面。在農村生產環(huán)境治理方面，綠色生產是治理發(fā)展的必然趨勢。隨著新農村綠色文明建設的不斷深入，作為生產活動主體力量的中青年農民，盡管普遍認同并接受綠色生產的價值理念，卻因價值認知、經(jīng)營預期、風險認知和社會規(guī)范等因素產生了意愿與行為的悖離，在生產實踐中高污染、重排放等粗放式生產行為依然存在，形成了農民生產環(huán)境治理理想懸浮現(xiàn)象。石志恒等［6］在2022 年農業(yè)社會化服務組織、土地規(guī)模和農戶綠色生產意愿與行為的悖離研究中，對中國西北某農業(yè)產區(qū)綠色生產調查顯示，農戶無公害農藥施用意愿與行為的悖離發(fā)生率為38.0%。在農村生活環(huán)境治理方面，綠色生活方式是治理發(fā)展的終極目標。盡管在這一方面中國已經(jīng)取得了階段性治理成效，但由于過去長期的城鄉(xiāng)二元化結構，導致農村人居環(huán)境治理知識、治理制度和資源供給等方面的短板短期內仍然無法有效解決，農民治理意識不強、作用發(fā)揮不充分、治理主體缺位等現(xiàn)象依然存在［7］，因此也造成了農村生活環(huán)境治理的理想懸浮。

2.3 農村人居環(huán)境管護治理經(jīng)濟反哺能力不足

習近平總書記指出綠水青山就是金山銀山，反映出環(huán)境治理不僅包括社會效益，還包括經(jīng)濟效益的基本邏輯。中國農村人居環(huán)境治理在二元合作架構運行實踐中，表現(xiàn)出社會效益顯著、經(jīng)濟效益不足的情況。這主要是由兩方面因素所致：其一，在中國農村人居環(huán)境治理二元合作架構下，治理所需的經(jīng)濟、技術等核心要素長期多為政府單邊供給，而政府的治理要素供給本質具有天然的公益性，從而導致人居環(huán)境經(jīng)濟效益弱化；其二，在中國農村人居環(huán)境治理二元合作架構長期作用下，盡管治理取得了顯著的階段性成果，但作為治理參與者無論是政府還是農民，均缺乏對人居環(huán)境治理成果進行產業(yè)化發(fā)展和經(jīng)濟轉化的組織能力，致使治理成果產業(yè)化不力、經(jīng)濟效益缺乏。因此，農村人居環(huán)境管護治理長期經(jīng)濟反哺能力不足，會對農民治理動力增長和基層政府單邊資源支持效能提高產生嚴重的負面影響。

2.4 農村人居環(huán)境產業(yè)化發(fā)展緩慢

盡管中國處于經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)階段，但是農村人居環(huán)境的產業(yè)化發(fā)展卻剛剛起步，且發(fā)展速度緩慢，主要表現(xiàn)為以下3 個方面。一是農村人居環(huán)境管護治理仍然以二元參與方式為主，企業(yè)、社會組織和個人等第三方參與不多、不深，并且產業(yè)融合參與方式以簡單的訂單式、承包式等為主，較少采用股份制、股份合作制等方式。二是中國農村人居環(huán)境呈現(xiàn)出產業(yè)化率不高，產業(yè)鏈短而窄，對二三產業(yè)整合發(fā)展牽引不足［8］，產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)附加值較低，產業(yè)特色趨同等現(xiàn)象，造成產業(yè)規(guī)模效應和品牌效應失靈。三是中國多數(shù)地區(qū)農業(yè)企業(yè)規(guī)模和質量不高，創(chuàng)新能力有限，對地區(qū)農村人居環(huán)境產業(yè)融合的引領作用有限。

3 鄉(xiāng)村振興背景下農村人居環(huán)境的多元協(xié)作共治途徑

3.1 科學構建農村人居環(huán)境管護治理的多元協(xié)作架構

構建農村人居環(huán)境管護治理多元協(xié)作架構，要在原來政府引領、農民自治的二元合作架構下，將企業(yè)及其他社會團體和個人作為第三方引入到農村人居環(huán)境的管護治理過程當中，重組政府、農民和第三方三者在農村人居環(huán)境管護治理運行中的關系結構，形成政府主導引領農民自治、指導服務第三方的產業(yè)化治理，以及第三方協(xié)同支持農民自治的農村人居環(huán)境多元參與、共管共治的新型運作架構（圖2），最終實現(xiàn)農村人居環(huán)境管護治理的社會效益和經(jīng)濟效益同步擴大，形成顯著的社會和經(jīng)濟雙反哺循環(huán)格局。

圖2 農村人居環(huán)境多元協(xié)作治理機制架構

構建農村人居環(huán)境管護治理多元協(xié)作架構的核心是積極、廣泛地引入企業(yè)、社會團體和個人等第三方加入，并充分發(fā)揮其優(yōu)勢作用。一是可以獲得企業(yè)、其他社會團體和個人等第三方的治理要素資源投入，打破農村人居環(huán)境管護治理長期由政府單邊支持的格局，擴大要素供給總量，緩解政府支持效能的壓力。二是可以充分發(fā)揮和利用企業(yè)、其他社會團體和個人等第三方的產業(yè)經(jīng)營能力和產業(yè)融合優(yōu)勢，將農村人居環(huán)境治理成果逐步進行產業(yè)化融合經(jīng)營開發(fā)，以持續(xù)增加農村環(huán)境管護治理的經(jīng)濟效益，進而實現(xiàn)對參與各方的良性經(jīng)濟反哺能力和積極性的提升。

發(fā)展農村人居環(huán)境多元參與、協(xié)作共治關系的基本條件是科學有效地調整政府和農民的職責功能。首先，政府的職能應該從主導引領農民組織人居環(huán)境自治的單向結構，擴大為兼具指導和服務第三方積極參與組織人居環(huán)境產業(yè)化治理的雙向結構。政府對第三方的指導和服務具體表現(xiàn)為，一是要廣泛獵尋當?shù)啬酥寥珖嘘P企業(yè)、社會組織和個人參與當?shù)剞r村環(huán)境治理；二是要指導監(jiān)督企業(yè)等第三方對當?shù)剞r村環(huán)境產業(yè)化治理開發(fā)行為，確保符合國家法律政策、符合各方的共同利益；三是要全程服務第三方對農村環(huán)境產業(yè)化治理開發(fā)過程，給予必要的政策扶持和智力支持。其次，農民的責任應該從開展人居環(huán)境管護自治，擴展到同時積極配合第三方進行人居環(huán)境產業(yè)化開發(fā)。農民對第三方的配合就是農民與第三方在環(huán)境治理開發(fā)中的深度合作，具體體現(xiàn)為，一是要建立農民與第三方的利益聯(lián)結機制，以股份合作、服務帶動和多層次融合等多種方式合作，增強推進農村環(huán)境產業(yè)融合發(fā)展動力；二是要充分利用農村勞動力、土地等優(yōu)勢資源，為第三方在農村環(huán)境產業(yè)融合開發(fā)中創(chuàng)造積極條件，推動環(huán)境成果的市場化、公司化運作；三是要自覺接受第三方提供的環(huán)境管護治理科技服務，積極提高自身治理能力水平，充分發(fā)揮科技的驅動作用。

3.2 充分發(fā)揮農村人居環(huán)境多元協(xié)作共治作用

人居環(huán)境產業(yè)化發(fā)展就是要對綠色生活環(huán)境和綠色生產環(huán)境的系列產物和衍生物進行產業(yè)化、品牌化、市場化運作，最終轉化為人居環(huán)境的經(jīng)濟效益。人居環(huán)境產業(yè)化發(fā)展大體可以劃分為環(huán)境建設、環(huán)境產出和經(jīng)濟效益轉化3 個階段（圖3）。

圖3 農村人居環(huán)境管護治理產業(yè)化發(fā)展

3.2.1 改善農村人居環(huán)境治理參與多方在產業(yè)化發(fā)展中的作用層級關系 在農村人居環(huán)境管護治理的產業(yè)化發(fā)展3 個階段中，參與各方所承擔的主體功能和作用應有所不同。2022 年3 月，通過對基層政府、農民和企業(yè)等第三方在農村人居環(huán)境產業(yè)化發(fā)展3 個階段中的參與方式和作用層級，征詢了32 位專家意見，統(tǒng)計結果如表2 所示。

表2 農村人居環(huán)境產業(yè)發(fā)展不同階段各方參與方式與作用層級

在環(huán)境建設階段，要以農民自治承擔主體功能，發(fā)揮Ⅰ級作用；政府主要承擔指導和支持功能，發(fā)揮Ⅱ級作用；企業(yè)等第三方次要承擔支持共治功能，發(fā)揮Ⅲ級作用。在環(huán)境產出階段，主要是以農民自主生產承擔主體功能，發(fā)揮Ⅰ級作用；企業(yè)等第三方主要承擔經(jīng)濟、技術方面的支持與指導功能，發(fā)揮Ⅱ級作用；政府承擔宏觀指導與支持功能，發(fā)揮Ⅲ級作用。在經(jīng)濟效益轉化階段，主要是以企業(yè)等第三方與農民聯(lián)合經(jīng)營承擔主體功能，共同發(fā)揮Ⅰ級作用；政府需要參與指導與支持，發(fā)揮Ⅱ級作用。在農村人居環(huán)境管護治理的產業(yè)化發(fā)展不同階段，主體作用、承擔者的作用發(fā)揮至關重要。特別是在經(jīng)濟效益轉化階段，政府對企業(yè)、社會組織和個人等第三方與農民的聯(lián)合經(jīng)營要給予足夠的空間，在堅持原則的基礎上竭力為第三方“松綁”，為環(huán)境產業(yè)項目提供必要的政策、經(jīng)濟和技術等方面支持［9］。

3.2.2 強化農村人居環(huán)境產業(yè)化發(fā)展鏈條的拓展與延伸 農村人居環(huán)境從綠色生活環(huán)境和綠色生產環(huán)境兩方面產生了鄉(xiāng)村旅游產品、鄉(xiāng)村文化產品、休閑農產品和農副產品四類產品。這些產品在中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進中已初步形成了產業(yè)鏈［10］，但經(jīng)濟效益有限。2015—2019 年，文化和旅游部對中國休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016 年旅游接待人數(shù)最低，為21 億人次，至2019 年已上升為32億人次，整體呈上升趨勢（圖4）。但其營業(yè)收入占旅游總收入的比例過低（圖5），其中，2015 年占比最低，僅為11.80%，2017 年占比最高，為15.80%，2019年降至14.20%。由此可見，中國農村人居環(huán)境產業(yè)化水平仍然較低，產業(yè)發(fā)展?jié)摿Σ⑽从行п尫?，解決產業(yè)鏈窄短問題仍是產業(yè)創(chuàng)新驅動的重點。有效延伸農村人居環(huán)境產業(yè)鏈是一項持續(xù)的復雜工程，需要企業(yè)等第三方與農民深入合作、聯(lián)合經(jīng)營。一是要持續(xù)增強農村人居環(huán)境管護治理的集約化和規(guī)?；潭?，以降低環(huán)境治理成本、擴大環(huán)境治理范圍，增加環(huán)境產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)附加值，并催生出更多的環(huán)境產業(yè)輔助鏈條。二是要轉變農村人居環(huán)境產業(yè)增長架構，持續(xù)提高人居環(huán)境初級產品的綜合開發(fā)利用程度，從而帶動下游產品開發(fā)和產業(yè)鏈條的拓展延伸。三是要建立農村人居環(huán)境產業(yè)品牌體系，嚴把環(huán)境產業(yè)鏈全系列產品質量，以質量保品牌，以品牌增客戶，持續(xù)提高產品市場知名度和競爭力［11］。

圖4 2015—2019 年休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人數(shù)

圖5 2015—2019 年休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游營業(yè)收入占旅游收入的比例

3.2.3 保障農村人居環(huán)境產業(yè)化發(fā)展中綠色產品生產動力和銷售市場穩(wěn)定 長期以來，阻礙中國農產品綠色生產最主要的問題是銷售市場保障失效，綠色產品魚龍混雜，優(yōu)質優(yōu)價的市場規(guī)律失靈，從而導致生產主體的綠色生產動力弱化和綠色生產理想懸浮。隨著中國全面建成小康社會，綠色農產品社會需求持續(xù)升級，有機、綠色、健康逐步成為消費關注的熱點。在這一需求市場背景下，有效保障綠色農產品生產動力和市場健康是農村人居環(huán)境產業(yè)化發(fā)展的當務之急，需要政府全面加強對農村人居環(huán)境產業(yè)化發(fā)展的生產監(jiān)管與市場保護。一是要有效落實綠色農產品認證，嚴控準入條件，延伸證后監(jiān)管，以認證權威性增強綠色農產品的市場識別差異化［12］；二是要深化實施綠色農產品質量安全全程追溯管理，建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督機制”，增強綠色農產品的市場信任度；三是要培育和保護綠色農產品品牌，建立優(yōu)質品牌遴選標準，滾動實施品牌培養(yǎng)與遴選，幫助優(yōu)質品牌提高社會影響力和市場占有率，實現(xiàn)綠色農產品優(yōu)質優(yōu)價。

4 結語

中國已全面進入小康社會發(fā)展新階段，農村人居環(huán)境治理面臨更深層次的挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)村振興背景下，中國農村人居環(huán)境治理需要盡快打破初始的二元合作關系樣態(tài)，建立由政府、農民、企業(yè)和社會團體及個人等第三方共同參與的多元協(xié)作共治新架構。在此架構下，通過調整農村人居環(huán)境治理參與多方在產業(yè)化發(fā)展過程中的作用層級關系，強化產業(yè)化發(fā)展鏈條的拓展與延伸，采取保障產業(yè)化發(fā)展中綠色產品生產動力和銷售市場穩(wěn)定等措施，全面推動農村人居環(huán)境的治理升級，最終實現(xiàn)強農業(yè)、美農村、富農民的發(fā)展目標。