張宏權(quán)　韓烽　顧璋

摘要：隨著我國地方產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級進程加快，國有資本基金已經(jīng)逐步成為地方國有企業(yè)貫徹重大產(chǎn)業(yè)落地、謀劃長期收益平衡、創(chuàng)新招商協(xié)同機制的重要途徑。國有資本基金在各類基金定位統(tǒng)一、政府產(chǎn)業(yè)招商機制融合、產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目運作增值、現(xiàn)代企業(yè)機制規(guī)范建設、國企激勵約束機制要求等五個方面還存在不足。針對堅持國有企業(yè)主體定位，明確各類基金功能屬性；加快創(chuàng)新政企聯(lián)動機制，推動實現(xiàn)基金招商轉(zhuǎn)型；探索構(gòu)建基金組織體系，加速區(qū)域項目轉(zhuǎn)化效率；持續(xù)強化制度流程建設，提升基金綜合治理水平；建立基金長期評價模式，完善出資退出管理機制等五個方面提出了優(yōu)化國有資本基金協(xié)同產(chǎn)業(yè)升級的具體建議措施。

關鍵詞：產(chǎn)業(yè)升級；國有企業(yè)；國有資本基金；運作管理

一、前言

我國私募股權(quán)投資基金起步較晚，市場價值地位、投資認可程度、發(fā)展模式經(jīng)驗都存在相對認知不足的問題，長期以來，大多用于經(jīng)濟效益投資行為。近年來，隨著我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段，對于國資國企改革、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化布局、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟體系提級發(fā)展的需求更加迫切。然而，受限于區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，當前各級地方政府都面臨著不同程度的產(chǎn)業(yè)升級新形勢和新矛盾，如區(qū)域財政收入增長速度持續(xù)放緩，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨更新迭代，專精特新企業(yè)發(fā)展后勁不足，園區(qū)運營收支平衡難度不斷加大，過往的、單純的、單一地以財政資金直接補貼方式進行重點產(chǎn)業(yè)和企業(yè)扶持模式將難以保持可持續(xù)性，亟須轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)扶持模式，提升國有資金效率效益，探索打造新的經(jīng)濟增長極。作為地方國有經(jīng)濟的主要投資主體，國有企業(yè)在項目投資、市場運作、產(chǎn)業(yè)升級、園區(qū)運營等方面具有相對主場優(yōu)勢，對于增強地方區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈功能要素能夠起到核心關鍵作用。國有資本基金是私募股權(quán)投資的一種形式，經(jīng)部分地區(qū)先行先試，已經(jīng)逐步成為地方國有企業(yè)貫徹重大產(chǎn)業(yè)落地、謀劃長期收益平衡、創(chuàng)新招商協(xié)同機制的重要途徑。在此背景下，及時總結(jié)推廣國有資本基金運作經(jīng)驗，系統(tǒng)策劃國有資本基金、產(chǎn)業(yè)培育、園區(qū)升級聯(lián)動發(fā)展模式，優(yōu)化基金運作管理方式，已經(jīng)成為地方政府和國有企業(yè)的首要工作之一。但也要看到，前期國有資本基金助推地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展過程中，也存在一些問題和困難，亟須解決。

二、國有資本基金運作管理面臨的主要問題

（一）市場化投資基金與政府產(chǎn)業(yè)引導基金尚未統(tǒng)一定位

根據(jù)不同需要，國有企業(yè)作為出資人主體組建國有資本基金統(tǒng)一開展投資活動，但因分類方式不同，導致各類國有資本基金存在不同的差異特點；按照資金來源，可分為財政資金和企業(yè)自有資金；按照投資目的，又分為政府產(chǎn)業(yè)引導基金和市場化投資基金等。具體來看，以財政資金為主的政府產(chǎn)業(yè)引導基金，主要服務于地方主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大項目落地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)培育，通過發(fā)揮財政資金杠桿作用，以保本、微利為主要前提，廣泛聯(lián)動社會資本開展市場運作，雖然具備了基金管理的全過程機制，但基金決策委員由政府指派，故最終投資決策權(quán)一般屬于地方政府。而以國有企業(yè)自有資金為主的市場化投資基金，主要是為了應對內(nèi)部傳統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)板塊收入利潤增長受限，通過培育經(jīng)濟新增長點，期望深入布局股權(quán)投資市場，聯(lián)合頭部基金機構(gòu)，按照“市場導向、精準投資、合理配置、效益優(yōu)先”方式實施投資，并由國有企業(yè)自主決策，通過追求經(jīng)濟高回報，增強國有企業(yè)盈利能力。因此，這就決定了政府產(chǎn)業(yè)引導基金和市場化投資基金的投資理念、運作邏輯和決策方式具有本質(zhì)不同，而國有企業(yè)是兩類基金的主要出資方，在實際運行中極易面臨職責不清、定位不明的問題。

（二）政府產(chǎn)業(yè)招商機制與國有資本基金參與尚未統(tǒng)一融合

為加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增量導入，地方政府將招商引資和招才引智作為常態(tài)化工作主線，各地基本呈現(xiàn)全員招商的發(fā)展形勢。招商體制機制方面，為廣泛調(diào)動各方的產(chǎn)業(yè)招商積極性，往往實行部門年度考核任務制、招商公司負責制和外部委托招商獎勵制等多元化模式，且各個招商條線存在競爭和互補關系。為完成考核任務，部分招商環(huán)節(jié)存在“重招引、重簽約”導向，有時難以確保產(chǎn)業(yè)屬性、項目類型和落地條件符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展條件，更因招商人員素質(zhì)參差不齊，對于產(chǎn)業(yè)研究和后續(xù)投資理解不夠深刻，無法全過程跟進簽約企業(yè)在發(fā)展周期內(nèi)的各階段需求。國有資本基金方面，尤其是政府產(chǎn)業(yè)引導基金往往作為產(chǎn)業(yè)招商的重要組成，在政府資金扶持、企業(yè)融資發(fā)展、產(chǎn)能擴建增長等方面具有支撐性作用；但因產(chǎn)業(yè)招商分工原因，導致基金投資的介入大多在企業(yè)簽約入駐后，對于企業(yè)的發(fā)展需求、評估診斷、投資判斷相對滯后，導致后續(xù)投資難度較大。因此，招商組成單位和國有資本基金均存在著明顯的兩極分化現(xiàn)象，亟須開辟基金型產(chǎn)業(yè)招商新路徑，貫通產(chǎn)業(yè)招商和基金投資通道，通過協(xié)同融合發(fā)展，著力解決專業(yè)壁壘和投資壁壘。

（三）產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目增值與國有資本基金投資尚未統(tǒng)一運作

在區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展過程中，還存在著“重增量項目考核、輕存量項目孵化”和“重異地項目招引、輕本地項目培育”的現(xiàn)象。隨著地域市場壁壘的不斷消除，園區(qū)項目招商引資的廣度和維度得到有效延伸，但要看到，區(qū)域之間的園區(qū)招商競爭日趨白熱化，尤其是周邊地區(qū)的招商政策競爭更趨激烈，導致項目的增量制約因素愈加復雜，因此，產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商的難度不斷增加。而與之相反，隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎性要素的不斷集聚，園內(nèi)原有的產(chǎn)業(yè)運營設施逐年得到完善，產(chǎn)業(yè)鏈功能不斷健全，產(chǎn)業(yè)互補效應、集聚效應和規(guī)模效應不斷突顯。然而，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)都是由園區(qū)運營公司負責日常管理工作，因政企聯(lián)動機制還不健全，導致政府部門難以有效延伸服務，產(chǎn)業(yè)運營公共服務體系建設遲滯，無論新增項目還是存量項目，都難以得到有效的發(fā)展狀態(tài)統(tǒng)計和生命周期跟蹤管理，也使得整個產(chǎn)業(yè)園區(qū)賦能體系相對落后。而國有資本基金因業(yè)務屬性原因，對于項目培育、挖掘、投資具有天然職責，尤其對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)這類產(chǎn)業(yè)載體，更具有投資價值意義，但因產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營與基金服務未能統(tǒng)一運作，使得優(yōu)質(zhì)項目挖掘和價值提升無法協(xié)同實現(xiàn)。

（四）現(xiàn)代企業(yè)機制建設與國有資本基金管理尚未統(tǒng)一規(guī)范

國有資本基金一般由區(qū)域內(nèi)具備管理人牌照的國有企業(yè)負責具體運營管理，這也就決定了國有資本基金的管理具有市場化運作規(guī)則和國有企業(yè)運行機制的雙重特征。市場化機制方面，受限于市場范圍和標桿對象，國有資本基金的治理機制、投資決策與投后管理機制，以及各類國有資本基金之間的協(xié)同機制短期內(nèi)難以建立健全；國企管理方面，市場知名基金管理人在內(nèi)控建設、主題領域和公司管理方面各具特色，國有企業(yè)亟須結(jié)合實際，建立適合地方需要的國有資本基金投資管理制度體系、標準流程、運行模式；團隊建設方面，基金投資不僅對于財務、金融、法律、產(chǎn)業(yè)等各方面專業(yè)認知理解要求較高，還要求具備較強的知識更新儲備技能，與一線城市和部分創(chuàng)新型城市相比，國有資本基金的專業(yè)人才儲備、梯次培養(yǎng)模式和外部引進力度還存在較大差距；投資效率方面，股權(quán)投資基金具有天然的高風險特征，對于不同行業(yè)、不同階段、不同技術的項目，受限于投資專業(yè)性和風險規(guī)避性，不同評估論證人員的評判效果差異很大，而且投資退出較難，也往往導致基金投資盡調(diào)進度緩慢、決策周期長、投資階段偏后等現(xiàn)象，無法全面實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引導和市場盈利的價值作用。

（五）國企激勵約束機制與國有資本基金考核尚未統(tǒng)一要求

國有資本基金因?qū)傩苑诸惒煌?，對于設立目標、產(chǎn)業(yè)需求、組建程序、收益讓利、績效考核等方面要求標準均有不同。尤其是國家尚未出臺統(tǒng)一的、規(guī)范的基金運作監(jiān)管考核政策，各地區(qū)因地制策，對于國有資本基金考核管理各有側(cè)重，呈現(xiàn)出鮮明的區(qū)域化特色。存續(xù)周期方面，國有資本基金與現(xiàn)有市場私募基金類似，存續(xù)期限往往超過5年，在經(jīng)濟下行形勢下，大多數(shù)基金還存在延期清算的可能，因此，這也導致基金考核周期較長；投資標的方面，除部分特定投資單一項目的專項基金外，大部分基金實施分散投資策略，投向子基金或多個項目，因此，單一項目的盈虧顯然不能代替整支基金投資的財務狀況；投資合作方面，為實現(xiàn)政策性引導作用，部分政府產(chǎn)業(yè)引導基金過度使用收益讓渡和獎補政策，對于基金管理人和社會資本方的履約能力有時無法有效甄別，也增加了國有資本投資損失的風險；薪酬待遇方面，大多數(shù)國有資本基金因各類原因無法參照實施市場主流基金公司投資業(yè)績分成方式，依然采取傳統(tǒng)的薪酬考核體系，使得基金投資的主動性和效益性難以激發(fā)實現(xiàn)。

三、相關建議

（一）堅持國有企業(yè)主體定位，明確各類基金功能屬性

一是牢牢把握國有企業(yè)市場經(jīng)濟主體定位，全面建立市場化運作理念，基于地方國有企業(yè)是國有資本基金的主要出資人，全面強化出資人責任，將市場化投資基金和政府產(chǎn)業(yè)引導基金不再區(qū)分類型，全部嚴格實施市場化運作管理，遵從基金投資市場規(guī)律。二是統(tǒng)籌國有資本基金功能定位，本著服務國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原則，以追求經(jīng)濟效益為主，兼顧賦能產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營。對于市場化投資基金，明確將投資回報作為首要目標，作為主要考量標準貫穿于基金管理人能力評估、基金設立、項目遴選、投資領域、產(chǎn)業(yè)賽道、投資退出全過程，并將前期基金投資收益滾動作為后期出資來源，持續(xù)增強基金運作“造血”能力。對于政府產(chǎn)業(yè)引導基金，對標地方核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)培育和產(chǎn)業(yè)項目落地作為主要目標，在國有資本保值的前提下，鼓勵追求政策性產(chǎn)業(yè)性目標效果。三是深刻掌握基金專業(yè)價值定位，主動運用國有企業(yè)作為基金出資人的影響力，激發(fā)國有資本基金投資潛能，發(fā)揚基金管理人綜合研判能力，全力謀劃基金在咨詢服務、產(chǎn)業(yè)招商、園區(qū)運營的賦能路徑。

（二）加快創(chuàng)新政企聯(lián)動機制，推動實現(xiàn)基金招商轉(zhuǎn)型

一是高度認清產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商的重要作用，加快轉(zhuǎn)變地方政府產(chǎn)業(yè)招商管理體制機制，創(chuàng)新市場化資本招商運營模式，發(fā)揮基金在挖掘項目資源、聯(lián)動社會資本、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面的功能，以基金投資作為主要路徑，加快構(gòu)建“地方政府投資+國有資本基金招商+產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營”的產(chǎn)業(yè)空間載體分工模式。二是深化區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的政策研究，以政府產(chǎn)業(yè)引導基金為主導實施產(chǎn)業(yè)承接招商策略，優(yōu)選適合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關鍵企業(yè)、龍頭企業(yè)、上市公司進行對接，國有資本基金重點投向鏈主型技術型創(chuàng)新型企業(yè)，并貫徹政策扶持導向，推動本地產(chǎn)業(yè)鏈、工業(yè)鏈、價值鏈精準提升，全面升級打造“國有資本基金投資+產(chǎn)業(yè)園區(qū)基地+地方政府招引政策”模式。三是加快改革地方政府招商團隊建設機制，迅速轉(zhuǎn)變過去單純的以政策招商為主吸引企業(yè)落地的理念和政府直接獎補的傳統(tǒng)做法，抓緊打造貫通“產(chǎn)業(yè)招商、園區(qū)經(jīng)濟和基金投資”的綜合素質(zhì)招商團隊，將國有資本基金投資管理人員納入政府招商談判體系，通過前期項目介入強化投資評估，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)招商團隊重組+基金賦能服務”效果。

（三）探索構(gòu)建基金組織體系，加速區(qū)域項目轉(zhuǎn)化效率

一是抓緊建立地方政府基金管理體系，各級政府聯(lián)動構(gòu)建系統(tǒng)化的基金投資運作組織體系，形成“一地一策、統(tǒng)一管控、聯(lián)合出資”模式，由市級基金作為主基金，各縣區(qū)基金作為子基金，主基金和各縣區(qū)基金可相互以份額出資、貨幣出資等形式相互出資，子基金管理人由市級基金委派或共同組建，各方圍繞區(qū)域內(nèi)項目投資開展全方位合作，加快實現(xiàn)地方國有資本基金融合發(fā)展。二是適時健全區(qū)域項目投資組織體系，以建立“政府部門+基金投資”全過程項目培育鏈為目標，明確地方政府產(chǎn)業(yè)招商有關部門職責，經(jīng)發(fā)、招商、科技等部門專職負責對接市級主基金、各縣區(qū)子基金，通過產(chǎn)業(yè)項目圖譜布局、重點企業(yè)信息共享、項目成長周期關注方式，推動提升國有資本基金項目挖掘和投資效率。三是全力建設關鍵企業(yè)基金扶持體系，加快推動地方政府以國有資本基金為主，牽頭各類金融機構(gòu)，建設共享客戶白名單，強化地方金融服務體系，鼓勵設立園區(qū)運營專項基金，有效整合工業(yè)扶持資金，重點投向國有產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“專精特新”型企業(yè)；鼓勵區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)龍頭型企業(yè)加強關鍵技術研發(fā)政策支持，支持建立“基金投資+科研院所+產(chǎn)業(yè)孵化平臺”項目轉(zhuǎn)化模式，不斷提升產(chǎn)業(yè)升級效能。

（四）持續(xù)強化制度流程建設，提升基金綜合治理水平

一是國有企業(yè)要切實規(guī)范基金運作管理，對于國有資本基金全部實行“標準化制度、科學化流程、市場化機制”建設，對標市場知名基金管理人，結(jié)合國有企業(yè)管控體系，抓緊健全覆蓋基金投資管理全過程的制度體系，加快明晰政府產(chǎn)業(yè)引導基金和市場化投資基金決策邊界，貫徹實施“誰主導、誰決策、誰負責”基金運行模式，完善國有資本基金投資決策機制，全面強化基金投資責任。二是強化基金出資設立論證研究，國有企業(yè)要加快建立基金投資專家?guī)欤S時根據(jù)需要組織專家對于基金設立的必要性和合理性進行多維度評估論證；建立專業(yè)子基金管理人篩選標準，實施“標準產(chǎn)業(yè)領域、專業(yè)基金評審”策略，并持續(xù)貫徹基金管理人考核評價要求，落實管理責任；嚴格把握基金出資程序，明確基金合作前提條件，實行“以投帶招”策略，通過簽署項目落地協(xié)議，將擬設基金管理人的產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力作為基金投資的前置因素，確保投資賦能效果。三是全面把握投資過程合規(guī)管理，國有資本基金要以專業(yè)類子基金投資為主，針對具體項目靈活采取領投和跟投策略，不斷完善投資決策委員、觀察員等席位人員委派機制、投資資金審批機制和收益條款對賭機制等，重點規(guī)避產(chǎn)業(yè)項目直投風險，全面堅持“同股同權(quán)”的原則，按照實際募資進度和份額結(jié)構(gòu)比例與社會資本保持相同出資節(jié)奏，確?；疬\行平穩(wěn)。

（五）建立基金長期評價模式，完善出資退出管理機制

一是注重實際管理能力，以長期運行理念考察基金管理人，嚴格建立國有資本基金合作門檻標準，轉(zhuǎn)變“重品牌、重規(guī)?！钡幕鹫J知思維，真正把握經(jīng)營能力核心關鍵，將“實際管理基金規(guī)模、實際投資金額”作為衡量投資能力的主要標準，重點審查基金投入資本收益率、內(nèi)部收益率、資本回報倍數(shù)等歷史業(yè)績的真實性，以及現(xiàn)有存續(xù)基金項目的實際募資和收益情況；強化市場化基金機構(gòu)合作標準，優(yōu)先考慮具有國資背景的子基金、基金管理人或頭部基金進行合作，實現(xiàn)集團基金與其他國有資本在投資能力、專業(yè)能力、項目資源、信息資源等方面聯(lián)動互補，加強風險防控。二是考量基金返投能力，深刻理解政府產(chǎn)業(yè)引導類國有資本基金投資運作的實質(zhì)內(nèi)涵，真正將產(chǎn)業(yè)培育和項目招引作為最終考核目標，逐步改變過往常規(guī)性的超額收益分配模式，切實拓展基金返投理念內(nèi)涵，發(fā)揮基金管理人產(chǎn)業(yè)投資賦能功能，加快形成“基金大返投”引領城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考核催動體系，按照“保本”原則，允許國有資本基金以基金超額收益為上限，建立基金管理人返投與利益讓渡機制，真正發(fā)揮超額收益的激勵作用。三是強化基金退出能力，支持基金退出業(yè)績分成作為國有資本基金團隊薪酬組成，有計劃地啟動國有資本基金市場化薪酬改革，統(tǒng)籌建立國有企業(yè)差異化薪酬體系；按年組織對已出資基金進行業(yè)績考核，嚴格制定考核體系，對照出資協(xié)議實施相應獎懲措施，考核結(jié)果與后續(xù)出資、管理費、超額收益緊密掛鉤；建立健全投后管理體系，加快充實專業(yè)人員隊伍，強化風險及合規(guī)部門建設，建立基金市場聯(lián)系機制，按照“應退盡退”的原則逐一實施清退處理，最大限度保障國有資本基金安全。

四、結(jié)語

國有產(chǎn)業(yè)園區(qū)是地方經(jīng)濟最主要的產(chǎn)業(yè)空間載體形式，也是區(qū)域經(jīng)濟的增長點和改革開放高地，經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)能級層次、發(fā)展規(guī)劃布局、園區(qū)業(yè)態(tài)分布、硬件基礎設施以及企業(yè)生命周期等都已相對成熟穩(wěn)定。但隨著戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的崛起，尤其在我國各地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分的環(huán)境下，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨著產(chǎn)業(yè)技術革新、核心企業(yè)外遷、園區(qū)運營落后等迫切問題。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級背景下，各級地方政府也都紛紛面臨著產(chǎn)業(yè)招商競爭更加激烈、園區(qū)運營更加科技化、要素集聚更加完善的發(fā)展新形勢。地方國有企業(yè)是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的主要投資建設運營主體，承擔著產(chǎn)業(yè)園區(qū)由工業(yè)園區(qū)向多功能型現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型的重擔。隨著新一輪地方產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級的浪潮到來，地方國有企業(yè)亟須深化產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營機制創(chuàng)新，推動融入政府產(chǎn)業(yè)招商體系，加快應用國有資本基金管理新模式。借鑒國內(nèi)一線城市和主要工業(yè)城市關于基金招商運作經(jīng)驗，國有資本基金作為資本招商的重要手段，通過發(fā)揮經(jīng)濟效益、產(chǎn)業(yè)引導和市場運作作用，其創(chuàng)新性、功能性、價值性在產(chǎn)業(yè)鏈提升壯大的過程中不斷顯現(xiàn)，并得到實際檢驗。

未來，國有產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商必然是“政企聯(lián)動+金融創(chuàng)新+園區(qū)載體”的綜合型體系，也必然是統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟效益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。隨著國有資本基金的定位不斷清晰，產(chǎn)業(yè)招商協(xié)同機制的不斷完善以及基金運作評價體系的不斷健全，其對于地方產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營服務的賦能價值以及推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用也將不斷增強。

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（作者單位：張宏權(quán)，南通能達財務管理有限公司；韓烽，江蘇能達私募基金管理有限公司；顧璋，江蘇銀行股份有限公司南通分行）