杜延珍

青海省的三江源地區(qū)素有“中華水塔”之稱，是國(guó)家重要生態(tài)安全屏障，也是“具有全球意義的生物多樣性重要地區(qū)”，在全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中具有特殊和不可替代的位置。2021 年10 月12 日，習(xí)近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上宣布，我國(guó)正式設(shè)立三江源等第一批國(guó)家公園，由此進(jìn)入以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的新階段。黨的二十大進(jìn)一步提出，要“以國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等為重點(diǎn)，加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)”，為全面推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)提供重要遵循。作為其中應(yīng)有之義，就是要秉持保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展理念，正確處理國(guó)家公園生物多樣性保護(hù)與當(dāng)?shù)鼐用袢罕娚a(chǎn)生活以及毗鄰地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)系，努力構(gòu)建共建共享機(jī)制，為國(guó)家公園建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供堅(jiān)強(qiáng)可靠的服務(wù)與保障。

一、國(guó)家公園毗鄰地區(qū)有序參與協(xié)同發(fā)展取得積極進(jìn)展

近年來，青海省通過加大民生保障投入力度、改善鄉(xiāng)村居住和健康醫(yī)療設(shè)施條件、實(shí)行一戶一崗生態(tài)巡護(hù)、強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)、支持特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)展、參與生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)收等一系列措施，大力支持國(guó)家公園周邊及毗鄰地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展和民生改善，初步形成了周邊鄉(xiāng)村支持服務(wù)國(guó)家公園建設(shè)、國(guó)家公園建設(shè)帶動(dòng)促進(jìn)周邊鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動(dòng)，構(gòu)建了共建國(guó)家公園、共促生態(tài)保護(hù)、共享發(fā)展成果的工作和運(yùn)行機(jī)制。

（一）積極參與生態(tài)管護(hù)工作

依據(jù)《三江源國(guó)家公園生態(tài)管護(hù)員公益崗位管理辦法（試行）》，按照“一戶一崗”模式，三江源國(guó)家公園將生態(tài)管護(hù)與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果相結(jié)合，共設(shè)置了1 萬多名生態(tài)管護(hù)員，通過簽訂聘任合同、實(shí)行持證上崗和年度考核評(píng)定等方式，全面參與國(guó)家公園生態(tài)監(jiān)測(cè)、安全巡護(hù)和清潔等日常工作。對(duì)于考核合格、能夠勝任生態(tài)管護(hù)工作人員，每月給予1800 元補(bǔ)助，戶均年增收21600元，一方面打通了國(guó)家公園及其周邊群眾參與建設(shè)管理國(guó)家公園的有效通道，建立起了穩(wěn)定的生態(tài)管護(hù)工作隊(duì)伍參與，同時(shí)解決了國(guó)家公園范圍及周邊社區(qū)居民基本生活問題，得到了牧民群眾的普遍歡迎。

（二）大力開展自然教育

近年來，三江源國(guó)家公園管理局加大科普宣傳工作力度，先后啟動(dòng)實(shí)施局本級(jí)生態(tài)展覽陳列中心等建設(shè)項(xiàng)目，初步形成以三江源國(guó)家公園中心展廳為主，實(shí)體和線上展示相結(jié)合，園區(qū)5 處科普服務(wù)設(shè)施為分支，省內(nèi)外展覽展陳機(jī)構(gòu)、園區(qū)生態(tài)監(jiān)測(cè)點(diǎn)為點(diǎn)面的“1+5+N”科普宣教基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。圖書《源啟中國(guó)——三江源國(guó)家公園誕生記》發(fā)布出版，并獲得青海省“五個(gè)一”工程獎(jiǎng)，《三江源野生動(dòng)物圖譜》《三江源國(guó)家公園自然圖譜》等受到社會(huì)各界廣泛好評(píng)。與此同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)與青海省環(huán)境教育協(xié)會(huì)等專業(yè)組織的協(xié)作，聯(lián)合基層政府，面向不同受眾，廣泛開展多種形式的自然教育，玉樹州雜多縣薩呼騰鎮(zhèn)中心寄校、曲瑪河鄉(xiāng)寄宿制小學(xué)獲得國(guó)際生態(tài)學(xué)校項(xiàng)目“綠旗”榮譽(yù)，曲麻萊縣、治多縣牧民群眾自發(fā)組建藏羚羊護(hù)航隊(duì)，成為當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c生態(tài)環(huán)境和野生動(dòng)物保護(hù)的靚麗名片。

（三）將服務(wù)融入生態(tài)體驗(yàn)

近年來，三江源國(guó)家公園管理局相繼出臺(tái)相關(guān)管理辦法，鼓勵(lì)非政府組織聯(lián)合當(dāng)?shù)啬翍?，?guī)范開展生態(tài)體驗(yàn)活動(dòng)。瀾滄江源園區(qū)2016-2018 年連續(xù)3 年舉辦“自然觀察節(jié)”，引導(dǎo)牧民參與其中。2016 年，15 名經(jīng)過培訓(xùn)的牧民成為自然向?qū)?，每天獲得500 元個(gè)人收益。2017 年，18名經(jīng)過培訓(xùn)的牧民，在“自然觀察節(jié)”中做導(dǎo)游，每位牧民獲得2000 元收入。雜多縣昂賽鄉(xiāng)23 戶家庭自2020 年4 月10 日起，接待訪客30 批600 人（次），運(yùn)行收入100 萬元，其中40 萬元用于牧戶分紅，60 萬元用于合作社發(fā)展和購買養(yǎng)老保險(xiǎn)。該參與方式取得良好效果，成為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)和牧民創(chuàng)收雙贏的示范。

（四）有效防范人獸沖突風(fēng)險(xiǎn)

隨著近年來生態(tài)保護(hù)工作力度不斷加大，三江源國(guó)家公園生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)，生物多樣性明顯提升，但伴隨而來的人獸沖突問題也呈逐年上升趨勢(shì)。為確保牧民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，有效降低各種損失，三江源國(guó)家公園及時(shí)編制完成《野生動(dòng)物與家畜爭(zhēng)食草場(chǎng)補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，申請(qǐng)資金在園區(qū)13 個(gè)村開展補(bǔ)償試點(diǎn)工作，并聯(lián)合中國(guó)太平洋保險(xiǎn)（集團(tuán)）股份有限公司共同啟動(dòng)生態(tài)管護(hù)員意外傷害保險(xiǎn)項(xiàng)目，按照每人每年96 元和最高賠付30 萬元的標(biāo)準(zhǔn)，為17211 名生態(tài)管護(hù)員購買人身意外傷害保險(xiǎn)，2018-2022 年累計(jì)賠付意外傷害保險(xiǎn)金17筆，共計(jì)133.15萬元。

（五）積極探索特許經(jīng)營(yíng)新模式

近年來，三江源國(guó)家公園按照“穩(wěn)妥審慎、積極推進(jìn)”的基本思路，大膽探索國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)新模式，相繼打造形成黃河源生態(tài)教育體驗(yàn)、昂賽大峽谷漂流等特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入許可、產(chǎn)品許可和品牌許可的典型案例。同時(shí)，積極探索社區(qū)牧戶以草場(chǎng)和牛羊入股生態(tài)畜牧合作社，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、年底分紅新模式。目前，已組建48 個(gè)生態(tài)畜牧業(yè)專業(yè)合作社，其中入社戶數(shù)6245 戶，占園區(qū)內(nèi)總戶數(shù)的37.19%，形成黃河園區(qū)瑪多縣扎陵湖鄉(xiāng)生態(tài)畜牧合作社、長(zhǎng)江源園區(qū)曲麻萊縣葉格鄉(xiāng)和紅旗村畜牧業(yè)合作社等以牛羊肉、酸奶和牛羊絨生產(chǎn)銷售為主的特色農(nóng)牧業(yè)合作社，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正在逐步規(guī)范，成為當(dāng)?shù)啬翍舭l(fā)展生產(chǎn)、增加收入的新途徑。為進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家公園范圍特許經(jīng)營(yíng)行為，三江源國(guó)家公園管理局及時(shí)出臺(tái)《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（試行）》和《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入正面清單管理，建立完善自然資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度，推進(jìn)生態(tài)體驗(yàn)和環(huán)境教育、特色文化等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二、存在的主要問題

在充分肯定工作進(jìn)展和取得成效的同時(shí)，我們也要看到，工作中仍舊存在一些不足，需要采取更多務(wù)實(shí)舉措切實(shí)加以改進(jìn)。

（一）管理體制機(jī)制不完善

國(guó)家公園總體規(guī)劃和機(jī)構(gòu)設(shè)置還未批復(fù)，建設(shè)管理方面有所欠缺?！度磭?guó)家公園總體規(guī)劃（2022-2030 年）》《三江源國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方案（建議稿）》雖已上報(bào)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、國(guó)家林業(yè)和草原局審批，但目前尚未批復(fù)，體制機(jī)制尚不健全，缺少管總的措施和手段，一定程度制約了三江源國(guó)家公園后期建設(shè)和管理。

（二）生態(tài)保護(hù)與周邊鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展不充分

由于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村參與程度不深，主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)等方面因素，使鄉(xiāng)村在國(guó)家公園建設(shè)管理中的作用不能充分發(fā)揮，尤其是在發(fā)展人地和諧生態(tài)產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型方面，無法更好地發(fā)揮生態(tài)保護(hù)緩沖區(qū)作用，使國(guó)家公園生態(tài)體驗(yàn)、生態(tài)旅游方面進(jìn)展緩慢。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施不完善

園區(qū)和周邊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施有短板，難以滿足日常管護(hù)、科普教育、科學(xué)考察等方面的現(xiàn)實(shí)需要。國(guó)家公園建設(shè)項(xiàng)目資金主要用于國(guó)家公園勘界、自然資源監(jiān)測(cè)調(diào)查、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與修復(fù)等，不能用于園區(qū)生態(tài)保護(hù)站點(diǎn)、巡護(hù)路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無法滿足國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的需求。

三、對(duì)策與建議

（一）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理體制機(jī)制各項(xiàng)工作

進(jìn)一步加強(qiáng)與中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、國(guó)家林業(yè)和草原局匯報(bào)溝通，爭(zhēng)取機(jī)構(gòu)設(shè)置方案和總體規(guī)劃盡快獲批，提前研究“三定”方案，確保機(jī)構(gòu)、職責(zé)、編制及時(shí)到位。推動(dòng)落實(shí)局省聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，加強(qiáng)與西藏自治區(qū)有關(guān)部門溝通聯(lián)系，加快建立青海、西藏兩省區(qū)“兩統(tǒng)一、兩分別”機(jī)制。根據(jù)《財(cái)政部辦公廳關(guān)于三江源國(guó)家公園財(cái)政支持政策的通知》，保障地方事權(quán)補(bǔ)助資金落實(shí)到位，穩(wěn)步提升中央財(cái)政補(bǔ)助資金的配置效率和使用效益。

（二）積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與民生改善共贏發(fā)展

加強(qiáng)草畜平衡管理及研究，建立和完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，妥善解決人與野生動(dòng)物沖突。積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，推進(jìn)實(shí)施生態(tài)體驗(yàn)和自然教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特許經(jīng)營(yíng)等專項(xiàng)規(guī)劃，發(fā)展以科研、科普、自然教育及探險(xiǎn)為導(dǎo)向的生態(tài)服務(wù)業(yè)。探索自然資源所有者特許經(jīng)營(yíng)收益分配和回饋社區(qū)機(jī)制，打造生態(tài)體驗(yàn)和自然教育平臺(tái)，扶持和規(guī)范原住居民從事環(huán)境友好型經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，推動(dòng)建立國(guó)家公園產(chǎn)品品牌增值體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、生產(chǎn)、生活聯(lián)贏。

（三）大力支持國(guó)家公園門戶鄉(xiāng)村建設(shè)

門戶鄉(xiāng)村與國(guó)家公園相互關(guān)聯(lián)、相互影響，按照生態(tài)系統(tǒng)、社區(qū)發(fā)展和居民生活質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展思路，支持和指導(dǎo)國(guó)家公園周邊鄉(xiāng)村發(fā)展。一方面，按照“核心區(qū)—配套區(qū)—輻射區(qū)—功能區(qū)”成長(zhǎng)機(jī)制，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，科學(xué)確定適合該鄉(xiāng)村的發(fā)展模式，推進(jìn)不同區(qū)域功能分區(qū)和精細(xì)管理。另一方面，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)和管理進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，形成發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)村穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

（四）鼓勵(lì)鄉(xiāng)村參與國(guó)家公園管理

國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)要主動(dòng)加強(qiáng)與周邊鄉(xiāng)村的溝通聯(lián)系，促使鄉(xiāng)村和居民群眾更了解公園的實(shí)施計(jì)劃與政策舉措，進(jìn)而更好地發(fā)揮主體作用，參與生態(tài)環(huán)保巡護(hù)等自身擅長(zhǎng)的工作，為公園建設(shè)提供和諧融洽的社會(huì)環(huán)境。通過開展職業(yè)技能、產(chǎn)業(yè)管理、自然資源管理、生態(tài)保護(hù)等培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)村自我組織和管理能力，積極推進(jìn)與政府、公益組織、國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)組織等的合作，凝聚國(guó)家公園建設(shè)管理的個(gè)體力量，提升公園管理與鄉(xiāng)村發(fā)展的協(xié)同度。

（五）著力講好鄉(xiāng)村發(fā)展故事

充分利用紀(jì)錄片、新聞報(bào)道以及綜藝、文化活動(dòng)和體育賽事等多種形式，大力宣傳國(guó)家公園發(fā)展，吸引社會(huì)各界關(guān)注，著力講好鄉(xiāng)村發(fā)展故事。地方政府和國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)站要及時(shí)發(fā)布各個(gè)入口鄉(xiāng)村相關(guān)信息，包括該鄉(xiāng)村的背景、文化民俗等，以及國(guó)家公園游玩指南、發(fā)展規(guī)劃等信息，向公眾展示入口鄉(xiāng)村建設(shè)的豐碩成果，為公眾了解鄉(xiāng)村和國(guó)家公園相關(guān)情況提供便利。