李志方

中電建生態(tài)環(huán)境集團(tuán)有限公司 廣東 深圳 518000

受經(jīng)濟(jì)下行、疫情沖擊、大規(guī)模減稅降費(fèi)、樓市土地市場(chǎng)低迷等因素疊加影響，近年地方財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，而剛性支出不減反增，特別是以隱性債務(wù)為主的到期償債支出壓力不斷加大；同時(shí)，伴隨著政府購(gòu)買、PPP、政府擔(dān)保等不規(guī)范舉債融資行為頻頻發(fā)生，國(guó)家層面對(duì)地方政府舉債融資的監(jiān)管力度不斷增強(qiáng)。因此，部分地方政府開(kāi)始采用“融資+工程總承包”（即F+EPC）模式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。F+EPC模式作為國(guó)內(nèi)基建市場(chǎng)投融資模式的新態(tài)勢(shì)，激發(fā)了市場(chǎng)活力，不僅能夠在一定程度上規(guī)避政府投資項(xiàng)目不得由施工企業(yè)墊資建設(shè)的違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，且較為合乎預(yù)算法“地方政府不得以發(fā)行地方政府債券以外的其他方式舉借債務(wù)”之規(guī)定[1]。然而，在實(shí)際應(yīng)用中，F(xiàn)+EPC模式仍存在一系列的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題[2-4]。

正是基于上述情況，本文在梳理F+EPC模式的相關(guān)內(nèi)容基礎(chǔ)上，從施工企業(yè)角度出發(fā)，總結(jié)了F+EPC模式不同合作形式所存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出了系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

1 F+EPC模式的內(nèi)涵、演化主要形式

1.1 內(nèi)涵

EPC（Engineering Procurement Construction）是指總承包方受業(yè)主委托，按照約定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的總承包，并對(duì)所承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度進(jìn)行負(fù)責(zé)。EPC模式賦予總承包方有較大的自主權(quán)，在充分了解業(yè)主需求的基礎(chǔ)上，集成優(yōu)化設(shè)計(jì)、施工等各項(xiàng)資源完成任務(wù)；業(yè)主依據(jù)合同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，更關(guān)注交付后的項(xiàng)目使用功能。

為了迎合當(dāng)前的基建市場(chǎng)需求，F(xiàn)+EPC模式應(yīng)運(yùn)而生。它不僅僅是具備EPC模式的所有基本特質(zhì)，更進(jìn)一步發(fā)展衍生出融資功能，即由業(yè)主通過(guò)招標(biāo)方式選定總承包方，由總承包方為業(yè)主解決項(xiàng)目融資款，或協(xié)助業(yè)主獲取融資以啟動(dòng)項(xiàng)目，同時(shí)承攬EPC總承包相關(guān)工作，待項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給業(yè)主，業(yè)主按照合同約定標(biāo)準(zhǔn)向合作方支付費(fèi)用。

1.2 演化主要形式

由于F+EPC模式更加凸顯融資功能，可滿足地方政府當(dāng)期財(cái)政支付能力不足且迫切上馬基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的需求，因此根據(jù)施工企業(yè)籌措資金的方式，具體可分為“EPC+延遲支付”、“債權(quán)融資+EPC”、“股權(quán)合作+EPC”三種形式[5]。

1.2.1 EPC+延遲支付

在“EPC+延遲支付”模式下，項(xiàng)目實(shí)施一般涉及地方政府及其職能部門或地方國(guó)企、EPC總承包方（即施工企業(yè)，一般為具較強(qiáng)資金實(shí)力、融資能力的央國(guó)企）。

實(shí)施邏輯：地方政府及其職能部門或地方國(guó)企作為招標(biāo)主體，先行選定施工企業(yè)，施工企業(yè)通過(guò)直接或間接籌集項(xiàng)目所需建設(shè)資金以承擔(dān)EPC總承包相關(guān)工作，招標(biāo)主體按照約定向施工企業(yè)支付工程費(fèi)用及墊付費(fèi)用。

由于“EPC+延遲支付”模式存在違反《預(yù)算法》、《政府投資條例》等法律法規(guī)的嫌疑，與禁行的BT模式實(shí)質(zhì)相同，屬地方政府違規(guī)舉債范疇。因此隨著國(guó)家對(duì)地方層面控債要求的日趨嚴(yán)格，該模式被采用的可能性越來(lái)越小。

1.2.2 債權(quán)融資+EPC

在“債權(quán)融資+EPC”模式下，項(xiàng)目實(shí)施一般涉及地方國(guó)企、EPC總承包方、金融機(jī)構(gòu)三個(gè)相關(guān)方。

實(shí)施邏輯：地方政府授權(quán)地方國(guó)企實(shí)施項(xiàng)目，施工企業(yè)主要以基金認(rèn)購(gòu)、與地方國(guó)企成立有限合伙企業(yè)直接出資等融資方式向地方國(guó)企提供項(xiàng)目建設(shè)資金以啟動(dòng)該項(xiàng)目，同時(shí)地方國(guó)企完成該項(xiàng)目前期立項(xiàng)等審批工作；地方國(guó)企作為招標(biāo)主體選定施工企業(yè)，施工企業(yè)承擔(dān)EPC總承包相關(guān)工作，地方國(guó)企按照EPC合同約定向施工企業(yè)支付工程費(fèi)用。

結(jié)合實(shí)踐，近年來(lái)各地陸續(xù)出現(xiàn)表1所示的主要情形。

表1 “債權(quán)融資+EPC”模式情形總結(jié)（表格來(lái)源：作者自繪）

由于“債權(quán)融資+EPC”模式通過(guò)認(rèn)購(gòu)基金或成立有限合伙企業(yè)形式，適用于片區(qū)開(kāi)發(fā)并切塊招標(biāo)的情況，在一定程度上規(guī)避了政府投資項(xiàng)目不得由施工企業(yè)墊資建設(shè)的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，但如果穿透實(shí)施邏輯來(lái)看，仍存在違反《預(yù)算法》、《政府投資條例》等法律法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.3 股權(quán)合作+EPC

在“股權(quán)合作+EPC”模式下，項(xiàng)目實(shí)施一般會(huì)涉及到三個(gè)相關(guān)方，即地方國(guó)企（代表有項(xiàng)目建設(shè)和資金需求的地方政府）、EPC總承包方和項(xiàng)目公司。

實(shí)施邏輯：地方國(guó)企必須依靠施工企業(yè)的資金實(shí)力、融資能力來(lái)解決項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源；地方政府通過(guò)與地方國(guó)企簽訂授權(quán)協(xié)議、代建協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)雙方的隔離，將項(xiàng)目轉(zhuǎn)換為企業(yè)投資項(xiàng)目，由地方國(guó)企完成項(xiàng)目立項(xiàng)等前期審批手續(xù)，再由地方國(guó)企通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定中標(biāo)施工企業(yè)；中標(biāo)施工企業(yè)與地方國(guó)企組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司承繼地方國(guó)企建設(shè)單位角色，雙方共同完成項(xiàng)目資本金注入、項(xiàng)目融資等工作；同時(shí)，項(xiàng)目公司與施工企業(yè)簽訂EPC工程總承包合同，確保EPC工程款按照建筑法規(guī)定結(jié)算。

相對(duì)上述兩種融資方式，“股權(quán)合作+EPC”模式特征為企業(yè)股權(quán)合作，更能夠有效規(guī)避政府直接融資舉債的限制。但是該模式對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)要求較高，如果是無(wú)法產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性收入的純公益性項(xiàng)目，本質(zhì)上就應(yīng)當(dāng)由地方政府來(lái)籌措資金，是不能作為合作內(nèi)容的。因此，此模式更適用于片區(qū)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)等大型、綜合性、有經(jīng)營(yíng)性收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

2 風(fēng)險(xiǎn)全景分析

經(jīng)過(guò)對(duì)上述三種F+EPC模式的闡述，本文認(rèn)為“EPC+延遲支付”模式具備明顯的施工企業(yè)墊資風(fēng)險(xiǎn)，違反《預(yù)算法》、《政府投資條例》等法律法規(guī)，在當(dāng)前形勢(shì)下已不具備操作可行性，因此后文中將不再贅述，重點(diǎn)對(duì)“債權(quán)融資+EPC”、“股權(quán)合作+EPC”進(jìn)行分析。

2.1 “債權(quán)融資+EPC”、“股權(quán)合作+EPC”的區(qū)別

“債權(quán)融資+EPC”模式重點(diǎn)在于施工企業(yè)的資金實(shí)力、融資能力能夠滿足地方政府或地方國(guó)企缺項(xiàng)目建設(shè)資金需求（尤其是對(duì)資本金）且又著急上馬啟動(dòng)的項(xiàng)目。因此，通過(guò)融資方式的變通，地方國(guó)企采用與施工企業(yè)成立有限合伙企業(yè)、認(rèn)購(gòu)基金等方式籌措項(xiàng)目資本金，并承諾按期或分期歸還施工企業(yè)的借款本金和支付相應(yīng)資金使用費(fèi)，從而規(guī)避了增大地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)形式上僅僅是招標(biāo)主體的EPC總承包招標(biāo)，施工企業(yè)牽頭組建聯(lián)合體參與項(xiàng)目建設(shè)。

而“股權(quán)合作+EPC”模式本質(zhì)上，體現(xiàn)的是資產(chǎn)所有性和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性[6]。資產(chǎn)所有性是指由于成立的合資公司是項(xiàng)目的建設(shè)單位，施工企業(yè)是合資公司的股東，可按股權(quán)比例持有合資公司資產(chǎn)的所有權(quán)。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性是指項(xiàng)目具備運(yùn)營(yíng)收入，且能夠覆蓋全部或大部分建設(shè)投入。因此，在表現(xiàn)形式上往往是招標(biāo)主體投資成本收益和EPC總承包雙重招標(biāo)的結(jié)合。

2.2 “債權(quán)融資+EPC”、“股權(quán)合作+EPC”的風(fēng)險(xiǎn)全景分析

2.2.1 “債權(quán)融資+EPC”模式的風(fēng)險(xiǎn)

“債權(quán)融資+EPC”模式應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注施工企業(yè)出資和EPC總承包兩方面的風(fēng)險(xiǎn)。因此，施工企業(yè)在參與實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)如表2總結(jié)所示。

表2 “債權(quán)融資+EPC”模式可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)（表格來(lái)源：作者自繪）

2.2.2 “股權(quán)合作+EPC”的風(fēng)險(xiǎn)

與“債權(quán)融資+EPC”模式相比，由于“股權(quán)合作+EPC”模式的核心目的是施工企業(yè)以投資人角色撬動(dòng)EPC總承包，從形式上實(shí)現(xiàn)“兩標(biāo)并一標(biāo)”，即中標(biāo)的施工企業(yè)既是投資人也是EPC總承包方。一方面作為投資人進(jìn)行投資，充當(dāng)建設(shè)單位的角色，并獲得投資收益，另一方面也作為EPC總承包方進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，獲得項(xiàng)目工程收益。同時(shí)，在合資公司中，施工企業(yè)股權(quán)比例較高，施工企業(yè)是控股股東，地方國(guó)企作為少數(shù)股東參與項(xiàng)目建設(shè)。

施工企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注投融資、EPC總承包和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在參與實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)如表3總結(jié)所示。

表3 “股權(quán)融資+EPC”模式可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)（表格來(lái)源：作者自繪）

3 風(fēng)險(xiǎn)管控措施

結(jié)合以上分析，本文將從融資端、EPC總承包和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)三個(gè)方面提出風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

3.1 針對(duì)“債權(quán)融資+EPC”、“股權(quán)合作+EPC”模式中融資端的風(fēng)險(xiǎn)管控

3.1.1 確保項(xiàng)目包裝策劃的合規(guī)性

施工企業(yè)在參與項(xiàng)目前期策劃時(shí)，要充分與招標(biāo)主體溝通、調(diào)查確認(rèn)該項(xiàng)目是否與地方政府財(cái)政支付直接掛鉤，是否涉及隱性債務(wù)。如該項(xiàng)目包含經(jīng)營(yíng)性子項(xiàng)目或可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值的附屬產(chǎn)品（如清淤產(chǎn)生的砂石、礦山修復(fù)產(chǎn)生的建材等易變現(xiàn)的資源），且由地方國(guó)企立項(xiàng)操作，從而確保項(xiàng)目合規(guī)性，就可以采用F+EPC模式。

此時(shí)，施工企業(yè)再根據(jù)招標(biāo)主體對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資金的需求量。如缺少資本金或需要滿足招標(biāo)主體同時(shí)啟動(dòng)多個(gè)項(xiàng)目的需求，可采用“債權(quán)融資+EPC”模式。如涉及明確由單一主體進(jìn)行片區(qū)開(kāi)發(fā)等綜合性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可采用“股權(quán)合作+EPC”模式。

3.1.2 對(duì)招標(biāo)主體和聯(lián)合體合作單位進(jìn)行盡職調(diào)查

“債權(quán)融資+EPC”、“股權(quán)合作+EPC”，均涉及到招標(biāo)主體對(duì)施工企業(yè)的投資本金和資金使用成本的支付。因此，在項(xiàng)目策劃前期，施工企業(yè)有必要對(duì)招標(biāo)主體的資信進(jìn)行盡職調(diào)查，必要時(shí)可聘請(qǐng)專業(yè)律所出具專業(yè)的報(bào)告，避免因招標(biāo)主體支付能力不足導(dǎo)致的投資失敗。特別是在“債權(quán)融資+EPC”模式中，要全面評(píng)估招標(biāo)主體的資金實(shí)力、履約能力和回購(gòu)意愿，盡可能地選取信用評(píng)價(jià)在2A及以上、負(fù)債水平可控、無(wú)負(fù)面信息的地方國(guó)企合作，從而確保本金安全。

同時(shí)，聯(lián)合體合作單位構(gòu)成一般是施工企業(yè)、設(shè)計(jì)單位，甚至是融資機(jī)構(gòu)。因而，如果各合作單位非屬于同一家母公司，則有必要對(duì)其進(jìn)行資信審查，確保能夠按照合同約定及時(shí)履約，不會(huì)因融資不到位導(dǎo)致違約責(zé)任。

3.1.3 明確融資機(jī)構(gòu)的義務(wù)和責(zé)任

為保障“股權(quán)合作+EPC”模式項(xiàng)目所需資金及時(shí)到位，施工企業(yè)盡可能在項(xiàng)目前期策劃階段引入融資機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)合理的融資方案，在融資協(xié)議中明確義務(wù)和退出方式，施工企業(yè)不對(duì)融資提供擔(dān)保和增信。同時(shí)，確定較為嚴(yán)格、量化的違約責(zé)任，對(duì)資金不能及時(shí)到位要匹配投資合作協(xié)議的融資約定。融資資金不明確、不到位，施工企業(yè)不得進(jìn)行實(shí)質(zhì)性施工。

3.1.4 合理設(shè)置合資公司經(jīng)營(yíng)決策機(jī)制

在“股權(quán)合作+EPC”模式下，特別是涉及建成后資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益的項(xiàng)目，為保障合資公司中施工企業(yè)的控股權(quán)益，應(yīng)杜絕地方國(guó)企的一票否決權(quán)，對(duì)合資公司的合并、分立、清算、借貸、抵押等重要決策事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化、量化。同時(shí)，在合資公司股東協(xié)議中約定施工企業(yè)股權(quán)反稀釋約定，可與聯(lián)合體合作單位簽訂共同的一致行動(dòng)人協(xié)議。

3.1.5 細(xì)化施工企業(yè)的退出等關(guān)聯(lián)機(jī)制

在“債權(quán)融資+EPC”模式下，退出機(jī)制與出資本金回購(gòu)約定相關(guān)聯(lián)。為防止出資本金不能按約定回購(gòu)，退出機(jī)制必須與擔(dān)保機(jī)制相匹配，由地方國(guó)企提供相關(guān)信用評(píng)級(jí)較高的關(guān)聯(lián)企業(yè)為施工企業(yè)出資本金提供擔(dān)保，或提供等值、可變現(xiàn)的擔(dān)保物。

在“股權(quán)合作+EPC”模式下，退出機(jī)制涉及雙方在建設(shè)運(yùn)營(yíng)期中的合作非正常提前終止，究其原因在于地方國(guó)企對(duì)合資公司的投資本金、投資收益支付能力不足。此時(shí)，除對(duì)已投入的資金進(jìn)行清算，同時(shí)還需通過(guò)協(xié)議約定量化罰則，對(duì)施工企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。

3.2 針對(duì)EPC總承包的風(fēng)險(xiǎn)管控措施

3.2.1 征地拆遷費(fèi)用約定上限

項(xiàng)目建設(shè)用地涉及征地拆遷，征地拆遷費(fèi)用一般涵蓋在股權(quán)合作+EPC類項(xiàng)目的建設(shè)總投資內(nèi)。施工企業(yè)作為合資公司的控股股東，一般按照股權(quán)比例籌集相應(yīng)的征地拆遷費(fèi)用。如征地拆遷進(jìn)度與項(xiàng)目總體開(kāi)發(fā)不匹配，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目總投資增大。為規(guī)避該風(fēng)險(xiǎn)，可與地方國(guó)企就征地拆遷費(fèi)用約定上限，超出部分不由施工企業(yè)承擔(dān)以降低風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.2 明確投資拉動(dòng)EPC總承包的配比

“債權(quán)融資+EPC”、“股權(quán)合作+EPC”類項(xiàng)目，均涉及施工企業(yè)的投資和EPC總承包。但施工企業(yè)的最終目的還在于獲取較大的EPC總承包份額。因此，可在投資合作協(xié)議中，按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，施工企業(yè)綜合考慮自身資金實(shí)力、融資能力，與地方國(guó)企進(jìn)行滾動(dòng)建設(shè)的約定，即每批次出資本金的投入回收與對(duì)應(yīng)時(shí)間內(nèi)的EPC總承包項(xiàng)目形成合理配比。

3.2.3 做好設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工管理

做好設(shè)計(jì)管理，以控制投資規(guī)模為導(dǎo)向，確保設(shè)計(jì)方案的可行性、可靠性和協(xié)同性。

加強(qiáng)對(duì)原材料市場(chǎng)走勢(shì)的研判，提前確定采購(gòu)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，鎖定較低價(jià)格；采用框架采購(gòu)協(xié)議方式，與供應(yīng)商約定未來(lái)一定期限內(nèi)的采購(gòu)價(jià)格。

優(yōu)化施工組織設(shè)計(jì)，嚴(yán)格質(zhì)量控制；做好各施工階段的協(xié)調(diào)配合；采用先進(jìn)的施工技術(shù)、工藝和設(shè)備，實(shí)施流水作業(yè)，保證作業(yè)連續(xù)、均衡、有序。

3.3 針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施

選擇與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)需求相關(guān)、業(yè)績(jī)豐富、履約能力較強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)商，同時(shí)將運(yùn)營(yíng)責(zé)任和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)在委托運(yùn)營(yíng)合同中進(jìn)行明確約定，必要時(shí)可要求委托運(yùn)營(yíng)商提供擔(dān)保及簽署對(duì)賭協(xié)議。

同時(shí)，在與地方國(guó)企的投資合作協(xié)議中，要設(shè)置合理的考核邊界與評(píng)價(jià)體系，明確是否有寬限期。由于地方政府原因或不可抗力原因?qū)е路?wù)不可用時(shí)的豁免機(jī)制必須納入?yún)f(xié)議條款，確保不影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)付費(fèi)。

4 結(jié)論

綜上所述，F(xiàn)+EPC模式為解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資問(wèn)題開(kāi)辟了新途徑、新探索。對(duì)施工企業(yè)而言，與傳統(tǒng)的PPP、特許經(jīng)營(yíng)、BOT等投融資模式相比，該類模式實(shí)施節(jié)奏快、招標(biāo)周期短，可提前鎖定EPC總承包，并且投資撬動(dòng)效益顯著，收益相對(duì)有保障。但不容忽視的是，該類模式更偏重地方國(guó)企的信用，存在投資本金無(wú)法回收的風(fēng)險(xiǎn)。因此，施工企業(yè)在參與此類項(xiàng)目時(shí)，需在前期策劃、投標(biāo)階段，對(duì)項(xiàng)目合規(guī)性、融資可行性和可操作性、合資公司經(jīng)營(yíng)決策機(jī)制、運(yùn)營(yíng)管理、退出保障以及EPC總承包的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在充分評(píng)估的前提下有序、合理地推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施