朱娥

蒙自市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會辦公室 云南 蒙自 661100

改革開放至今已有四十余年，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展則在這四十余年間實(shí)現(xiàn)了歷史性巨變，并獲得了為整個世界所矚目的新成就。就當(dāng)前世界局勢及國內(nèi)總體發(fā)展形勢來看，我國正處于“舊力已盡、新力未生”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，過去很長一段時間內(nèi)沿襲的某些體制及政策，在解決新的社會問題時面臨著更顯著的短板與局限。在此過程中國土空間規(guī)劃及城市規(guī)劃面臨的難題被擺上臺面，且城市規(guī)劃被作為國土空間規(guī)劃中不可或缺的組成部分。這就使得國土空間規(guī)劃時代下的城市規(guī)劃面臨的新的發(fā)展趨勢及改革要求，而對這方面工作的研究探索，也成為影響我國社會下一階段發(fā)展走向的關(guān)鍵性內(nèi)容。

1 國土空間規(guī)劃時代下城市規(guī)劃面臨的新要求

1.1 實(shí)現(xiàn)供給側(cè)優(yōu)化配置

當(dāng)前我國社會正面臨著新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，此背景下勞動力、資本、土地、制度及創(chuàng)新等供給側(cè)要素迫切需要執(zhí)行深層次的優(yōu)化配置與重組，國土空間則理所應(yīng)當(dāng)成為各供給側(cè)要素優(yōu)化配置的載體。隨著廣東省在2010年率先進(jìn)入存量規(guī)劃時代，全國各省及地區(qū)也分別將存量挖掘、潛力開發(fā)作為下一階段的重點(diǎn)工作內(nèi)容。這寓意著國土空間規(guī)劃時代必然出現(xiàn)以存量挖掘?yàn)橹鞯墓ぷ鞣较?，目的是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地資源的集約化處理、合理節(jié)約及有效利用，通過轉(zhuǎn)換當(dāng)下的土地用途及使用方法，使土地能夠在下一社會發(fā)展階段創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益[1]。就社會向消費(fèi)型社會轉(zhuǎn)型的必然趨勢來看，未來整個社會會在某一階段面臨著消費(fèi)行業(yè)的井噴式發(fā)展，也意味著國土資源規(guī)劃及下屬的城市規(guī)劃需要為未來的消費(fèi)行業(yè)預(yù)留充足發(fā)展空間，使之能夠盡快、穩(wěn)定形成全新的消費(fèi)業(yè)態(tài)。

1.2 推進(jìn)新舊動能合理轉(zhuǎn)換

社會的高效穩(wěn)定發(fā)展需要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為基石，與制造業(yè)相關(guān)的高科技前沿產(chǎn)業(yè)發(fā)展將在很大程度上影響到我國未來的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也會對各行業(yè)發(fā)展業(yè)態(tài)產(chǎn)生顛覆性影響。以國土空間規(guī)劃時代為背景，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能的新舊更替也在這種時代背景與社會發(fā)展需求下變得更加迫切，這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能的轉(zhuǎn)換集中體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對外開放戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)增長方式三個層面上，分別需要實(shí)現(xiàn)從依靠生產(chǎn)要素及投資驅(qū)動向依靠創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)換、由對外出口及引進(jìn)外資為主向擴(kuò)大進(jìn)口及增長對外投資的轉(zhuǎn)換，以及由高污染的粗放型生產(chǎn)模式向綠色環(huán)保集約型生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)換[2]。可以肯定的是，產(chǎn)業(yè)的這種新舊動能轉(zhuǎn)化幾乎必然造成空間及資源使用方式的根本性變化，這種轉(zhuǎn)換也必然成為未來國土空間規(guī)劃及城市規(guī)劃的重要參考內(nèi)容，其規(guī)劃過程中不僅要探索傳統(tǒng)動能產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化更新、升級改造空間與方式，還需深入研究新動能產(chǎn)業(yè)在資源、空間上面臨的需求及需求表現(xiàn)出的總體性特征，以及新動能產(chǎn)業(yè)未來持續(xù)發(fā)展對周邊地域分工造成的深刻影響。結(jié)合當(dāng)前信息技術(shù)的發(fā)展態(tài)勢來看，“互聯(lián)網(wǎng)+智能制造”顯然會成為未來制造業(yè)的主流，因此后續(xù)國土空間規(guī)劃及城市規(guī)劃也必然需要進(jìn)行這方面的考量，通過合理調(diào)整規(guī)劃工作有效應(yīng)對以地區(qū)乃至全球?yàn)槌叨鹊娜庐a(chǎn)業(yè)布局模式。

1.3 實(shí)現(xiàn)資源的全要素管理

過往國土空間規(guī)劃工作中，針對不同資源的管理是由不同部門執(zhí)行的，這種工作方式使得各種資源在應(yīng)用上存在交互時，不同部門之間很容易在交互過程中產(chǎn)生為數(shù)眾多的各種矛盾沖突。這類矛盾沖突或是因?yàn)槁毮苤睾蠈?dǎo)致，或是因?yàn)樾姓徟鞒倘狈茖W(xué)性造成，而這些矛盾沖突的存在，也影響了國土空間規(guī)劃及下屬城市規(guī)劃與其他規(guī)劃工作的科學(xué)性與合理性。這就意味著在國土空間規(guī)劃時代來臨之后，城市規(guī)劃體系需能夠兼顧到各方面資源的全要素管理，并根據(jù)資源應(yīng)用價值及社會需求等維度的差異，靈活運(yùn)用剛性管制與彈性管理兩種不同的管理舉措，從而在后續(xù)國土空間規(guī)劃及城市規(guī)劃過程中實(shí)現(xiàn)各方面資源的高效利用，進(jìn)一步提升生產(chǎn)、生活及生態(tài)的健康化、科學(xué)化與綠色化[3]。

2 國土空間規(guī)劃時代下城市規(guī)劃的要點(diǎn)

2.1 確定“好”城市的標(biāo)準(zhǔn)

前文已經(jīng)提到過當(dāng)前尚未出現(xiàn)客觀統(tǒng)一的“好”城市的標(biāo)準(zhǔn)，因此本文在針對城市規(guī)劃要點(diǎn)研究時，將確定“好”城市的標(biāo)準(zhǔn)作為首要要點(diǎn)。以統(tǒng)計(jì)學(xué)中的觀點(diǎn)來看，多數(shù)人傾向選擇的判斷本身代表了一種公眾化的趨勢，因此具有一定的科學(xué)性及較為理想的說服力，故此次選出第六、第七次人口普查人口增量在全國范圍內(nèi)居于前10名的城市，將這部分內(nèi)容作為評價城市發(fā)展?fàn)顩r以及與公眾心理預(yù)期契合程度的標(biāo)準(zhǔn)，具體數(shù)據(jù)如表1所示。

表1 第六、第七次人口普查城市人口增長量表（單位：萬人）

當(dāng)然，僅以人口增量并不能保證足夠客觀，即使是排名第一的深圳，也存在住房及公共設(shè)施配套程度不夠完善，而后續(xù)的廣州、成都、西安等城市均存在各自的城市發(fā)展問題，鄭州人口增量排在杭州之前，也并不能代表鄭州整體城市發(fā)展水平高于杭州。而排名前十的城市之所以能夠獲得大多數(shù)人的青睞，則主要是因?yàn)檫@些城市發(fā)展中的劣勢尚未對其優(yōu)勢造成十足顯著的影響[4]。由此可見在國土空間規(guī)劃時代下，后續(xù)城市規(guī)劃中若能夠有效解決城市的發(fā)展劣勢問題，并進(jìn)一步發(fā)揮城市發(fā)展過程中表現(xiàn)出的優(yōu)勢，就意味著城市在發(fā)展過程中將越發(fā)趨近于“好”城市。

2.2 保證規(guī)劃的可執(zhí)行性與統(tǒng)籌平衡

以英國最初的“田園城市”實(shí)踐為例，其規(guī)劃方案正是因?yàn)闈M足了政府對清晰施政目標(biāo)、簡單高效施政過程及層次化、遞進(jìn)式推動具體工作內(nèi)容的需求，才能被得到應(yīng)用，并在發(fā)展過程中逐漸證實(shí)自身的價值。而所有城市規(guī)劃工作僅有在得到有效實(shí)施的前提下才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，且我國的城市規(guī)劃師更多時候發(fā)揮的是參謀作用，并不直接對城市規(guī)劃具體走向產(chǎn)生影響。這就需要規(guī)劃師始終以公共利益優(yōu)先為規(guī)劃工作的原則與第一要素，依靠自身的專業(yè)規(guī)劃理念及技能，與政府共同推進(jìn)城市規(guī)劃工作。因此保證可執(zhí)行性就成為未來城市規(guī)劃的又一項(xiàng)要點(diǎn)，也是國土空間規(guī)劃時代下城市規(guī)劃工作面臨的必然要求。

另一方面則是保證規(guī)劃的統(tǒng)籌平衡。由于城市容納了大量的個體，個體在發(fā)展過程中會因?yàn)楣餐娑憩F(xiàn)出趨同性，城市本身有著不同的發(fā)展方向，因此其囊括的個體會逐步分化為不同的利益集團(tuán)。這就意味著城市規(guī)劃需以帕累托最優(yōu)為目標(biāo)，通過不同的規(guī)劃策略實(shí)現(xiàn)不同群體之間的統(tǒng)籌平衡，使整個城市能在平衡狀態(tài)下發(fā)展[5]。這種統(tǒng)籌平衡主要體現(xiàn)在公平與效率、理性與現(xiàn)實(shí)以及公共服務(wù)與生態(tài)之間，既不能顧此失彼，也不能出現(xiàn)過度均衡的狀態(tài)，其最終目的是通過城市規(guī)劃，為城市探索出適合自身實(shí)際情況的發(fā)展賽道。

3 未來城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢與改革方向

3.1 “清單式”規(guī)劃策略

城市發(fā)展的原則是在謀求更強(qiáng)發(fā)展優(yōu)勢的同時，積極尋求有效改善發(fā)展劣勢的途徑與方法，從而向著更高水準(zhǔn)的城市建設(shè)邁進(jìn)，城市規(guī)劃本質(zhì)上就是為這一目標(biāo)服務(wù)的。需要注意的是，城市規(guī)劃本身是以人為主體制定的，加之城市發(fā)展本身具有不確定性因素及偶然因素，因此規(guī)劃也無法做到面面俱到。為盡可能控制這種影響，未來城市規(guī)劃工作可能朝著“清單式”規(guī)劃策略的方向發(fā)展?！扒鍐问健币?guī)劃策略是指詳細(xì)記錄城市的發(fā)展優(yōu)勢及存在的劣勢與短板，其中發(fā)展優(yōu)勢將用于與其他城市進(jìn)行對比，通過多層次、廣角度的分析來評定城市在某一具體發(fā)展方向上存在的潛在優(yōu)勢，并找準(zhǔn)該方向上的競爭城市及標(biāo)的城市，結(jié)合城市現(xiàn)有的資源確定該發(fā)展方向上的規(guī)劃目標(biāo)及定位，以合理規(guī)劃提升城市的核心競爭力及吸引力；而在發(fā)展劣勢層面，則同樣是通過“清單式”的發(fā)展規(guī)劃做法，分門別類理清當(dāng)前城市發(fā)展存在的若干問題，深入分析這類問題對未來城市發(fā)展可能存在的影響。在此基礎(chǔ)上針對城市中未表現(xiàn)出顯著優(yōu)勢、也不會產(chǎn)生重大問題的區(qū)域或產(chǎn)業(yè)方向，則可通過規(guī)劃工作提升其運(yùn)行、發(fā)展的規(guī)范性，并輔以科學(xué)管理措施使之能夠長時間保持良性運(yùn)行狀態(tài)。

以深圳特區(qū)的規(guī)劃編制為例，該地區(qū)在發(fā)展時就將香港作為競爭城市及標(biāo)的城市，在毗鄰香港的羅湖區(qū)集中力量打造制造業(yè)及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)，甚至一度犧牲了特區(qū)外區(qū)域的規(guī)劃管理工作，導(dǎo)致特區(qū)內(nèi)與特區(qū)外形成“兩個深圳”的問題。這種規(guī)劃方式雖然未對上文規(guī)劃統(tǒng)籌平衡加以充分考量，也確實(shí)為深圳初期的發(fā)展提供了強(qiáng)勁動力。因此在“清單式”規(guī)劃策略角度上不失為一個可以借鑒學(xué)習(xí)的成功案例，且其在統(tǒng)籌平衡上的不足更具有濃厚的警示意味與參考價值。

3.2 高度重視新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

前沿技術(shù)在生產(chǎn)力及社會演化中創(chuàng)造出的升維優(yōu)勢現(xiàn)已獲得整個世界的高度認(rèn)可，且前沿科研成果在產(chǎn)業(yè)中造成的影響，往往能夠達(dá)到顛覆現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力質(zhì)變性質(zhì)提升的作用。考慮到傳統(tǒng)城市規(guī)劃本身表現(xiàn)出高度依賴經(jīng)驗(yàn)性的特征，規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)完全取自對前人經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，未來城市規(guī)劃工作必然會產(chǎn)生高度重視新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)發(fā)展的情況，首當(dāng)其沖的就是對人工智能等前沿信息技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展。僅論機(jī)械學(xué)習(xí)這方面，計(jì)算機(jī)在算力、容量及精度上表現(xiàn)出的優(yōu)勢就遠(yuǎn)超常人，在人工智能技術(shù)得到深度完善及優(yōu)化之后，該技術(shù)實(shí)際上存在超越人類規(guī)劃師的可能。另一方面，信息技術(shù)本身具有不受情感因素影響的特征，其算力僅限于設(shè)備硬件性能的特質(zhì)也代表了運(yùn)算能力不存在軟上限，這就使得信息技術(shù)及人工智能在應(yīng)用到城市規(guī)劃工作中之后，能夠表現(xiàn)出近乎絕對性的理性與高超的統(tǒng)籌應(yīng)用能力，而在瞥見信息技術(shù)的這種優(yōu)勢之后，城市規(guī)劃工作高度重視這類產(chǎn)業(yè)及技術(shù)的應(yīng)用也幾乎成為必然，僅需要規(guī)劃在面臨倫理價值沖突時由人類進(jìn)行調(diào)整。隨著人工智能技術(shù)的持續(xù)演化與深入應(yīng)用，未來的城市規(guī)劃師將能夠從大量繁瑣的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及計(jì)算工作中脫離出來，通過強(qiáng)化倫理價值判斷能力及沖突處理能力并將其應(yīng)用至城市規(guī)劃工作中，以保證未來城市規(guī)劃能夠向著更理想、更具人文意蘊(yùn)的方向發(fā)展。

3.3 強(qiáng)調(diào)民生與人文并重

民生工作及人文工作是提升城市品質(zhì)的關(guān)鍵，也是過去四十余年間大多數(shù)城市在推進(jìn)城市化進(jìn)程中普遍面臨的問題。在國土空間規(guī)劃時代下，我國社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平整體表現(xiàn)出穩(wěn)步增長的態(tài)勢，國內(nèi)城市規(guī)劃則受群眾物質(zhì)文化與精神文明訴求的雙重影響，面臨著更為迫切的改革需求。很長一段時間內(nèi)城市規(guī)劃工作僅重視城市規(guī)模的擴(kuò)張與產(chǎn)業(yè)的升級，在公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)上出現(xiàn)了一定程度的落位，導(dǎo)致醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等相關(guān)民生設(shè)施完善程度不甚理想。人文層面上則表現(xiàn)為全球化進(jìn)程的持續(xù)深入，使得城市在發(fā)展傾向上逐漸表現(xiàn)出高度同質(zhì)化的特征，很多城市的特色已經(jīng)幾乎完全喪失，這也是我國城市建設(shè)過程中面臨的顯著弊端。而隨著國土空間規(guī)劃時代下群眾精神文明建設(shè)訴求的增長，以及整個社會“以人為本”理念的覺醒與提升，未來城市發(fā)展在轉(zhuǎn)入存量化階段之后，其城市規(guī)劃工作勢必會對民生及人文要素予以高度關(guān)注，并在規(guī)劃建設(shè)過程中積極探索這部分內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)策略，從而使城市建設(shè)及發(fā)展表現(xiàn)出更強(qiáng)的綜合性，逐漸成為公眾認(rèn)可的“好”城市。

4 結(jié)語

現(xiàn)代城市規(guī)劃已經(jīng)經(jīng)歷了百余年的發(fā)展歷史，而當(dāng)下我國城市規(guī)劃工作某種程度上已面臨瓶頸，繼續(xù)執(zhí)行過去的城市規(guī)劃策略顯然會面臨得不償失的局面。對此就需要充分考慮城市建設(shè)在存量時代的具體需求，科學(xué)調(diào)整城市規(guī)劃的主攻方向，從而助力于城市、社會與國家在全新時代下的穩(wěn)步發(fā)展。