文/徐瑩瑩

一、對(duì)EOD 模式的基本理解

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式(Ecology-OrientedDevelopment，簡(jiǎn)稱EOD 模式)，是一種將公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目統(tǒng)籌開發(fā)的模式，項(xiàng)目組合后由一個(gè)市場(chǎng)主體統(tǒng)籌實(shí)施，在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目組合整體收益與成本平衡。相比于單個(gè)項(xiàng)目實(shí)施，采用EOD 模式實(shí)施項(xiàng)目能夠優(yōu)化區(qū)域固定資產(chǎn)投資效益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，減少政府資金投入，緩解地方財(cái)政壓力，對(duì)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

二、與EOD 相關(guān)的政策概要

（一）國(guó)家相關(guān)政策發(fā)展進(jìn)程

自十八大以來，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)站在了新高度。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》搭建起了生態(tài)文明體系框架，其中“健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度”是EOD 模式核心思想的立足點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境部從2018年即開始提出了探索EOD 模式開發(fā)的倡議，2019年進(jìn)一步鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與探索該模式。2020年國(guó)務(wù)院辦公廳和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)先后發(fā)文，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式。2021年國(guó)務(wù)院辦公廳推出首批36 個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，探索多樣化補(bǔ)償方式推進(jìn)EOD 模式實(shí)施，同年財(cái)政部發(fā)文對(duì)EOD 項(xiàng)目給予中央預(yù)算內(nèi)資金獎(jiǎng)補(bǔ)。2022年推出第二批58 個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境部建立了EOD 國(guó)家項(xiàng)目庫(kù)，國(guó)務(wù)院辦公廳提出有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城。

（二）地方主要政策舉措

截至2022年，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，湖南、山東、江蘇、安徽等省份，都出臺(tái)了相關(guān)政策，由各省生態(tài)環(huán)境廳、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和省分行聯(lián)合牽頭進(jìn)一步細(xì)化EOD項(xiàng)目實(shí)施方案，部分省還建立了EOD 模式的地方項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)擬申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行政策解讀和技術(shù)指導(dǎo)，幫助解決專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)難題、優(yōu)化項(xiàng)目發(fā)展思路，解決缺乏資金來源渠道等問題，可實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、引導(dǎo)、交流、推廣的目的。目前，安徽省、山東省走在了國(guó)內(nèi)其他各省前列，已有項(xiàng)目被納入EOD 省級(jí)項(xiàng)目庫(kù)，并獲得了省級(jí)國(guó)家開發(fā)銀行的貸款支持。

三、EOD 國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目和各省項(xiàng)目實(shí)施情況

（一）EOD 國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目分布情況統(tǒng)計(jì)

通過對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目（上文提到的兩批共94 個(gè)）按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)計(jì)得知，試點(diǎn)項(xiàng)目涉及的省有27 個(gè)，按數(shù)量可分為七個(gè)等級(jí)，新疆申報(bào)的數(shù)量最多，而北京、西藏、海南、黑龍江尚無試點(diǎn)。需要說明的是試點(diǎn)項(xiàng)目為規(guī)劃中的項(xiàng)目，與最終落地實(shí)施的結(jié)果之間可能存在差異。各省詳細(xì)項(xiàng)目數(shù)量情況見圖1。

圖1 94 個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)域分布圖

（二）EOD 國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目組合方式借鑒

中國(guó)地域廣闊，各地資源稟賦和歷史積淀不同，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，項(xiàng)目實(shí)施模式應(yīng)因地制宜，契合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。94 個(gè)試點(diǎn)案例給項(xiàng)目組合實(shí)現(xiàn)自平衡的方式提供了一種思路，即區(qū)域應(yīng)找準(zhǔn)自身定位，優(yōu)先統(tǒng)籌實(shí)施生態(tài)環(huán)境效益高的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與投資回報(bào)高的產(chǎn)業(yè)開發(fā)等項(xiàng)目。EOD 項(xiàng)目組合包可以結(jié)合圖2 將公益屬性的生態(tài)治理項(xiàng)目與準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性的可收費(fèi)項(xiàng)目搭配，并通過政府預(yù)算補(bǔ)貼、稅收補(bǔ)貼等政府補(bǔ)貼引導(dǎo)調(diào)節(jié)，從而創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施模式。

圖2 EOD 項(xiàng)目包的搭配構(gòu)建

（三）各省已落地項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模統(tǒng)計(jì)

截止到2022年底， 通過在各省公共資源交易中心檢索“EOD”“生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向”關(guān)鍵詞，統(tǒng)計(jì)出安徽、山東、河南各4例，重慶、湖北、湖南、內(nèi)蒙古各3 例，甘肅、河北、江蘇、遼寧、陜西、四川、新疆、浙江各2 例，其他省份各1 例以EOD 模式實(shí)施的項(xiàng)目。投資額在400 至600 億元區(qū)間的有重慶、四川，在200至400 億元區(qū)間的有福建、河北、湖北、山東，其他省份在200 億元以下。項(xiàng)目數(shù)量和投資額詳見圖3、圖4，其中無相關(guān)信息及信息不全的省未列出。

圖3 各省已落地項(xiàng)目數(shù)量統(tǒng)計(jì)

圖4 各省已落地項(xiàng)目投資額統(tǒng)計(jì)

從統(tǒng)計(jì)情況可以看出，EOD單個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模在3 億至200億。其中重慶、四川、福建、河北、湖北平均投資規(guī)模超百億，具有體量大的特點(diǎn)；青海、云南、山西都只有1 個(gè)項(xiàng)目，投資規(guī)模近百億；山東、安徽、河南項(xiàng)目數(shù)量領(lǐng)先，平均規(guī)模體量在30 至50 億。不同地區(qū)項(xiàng)目在數(shù)量和規(guī)模上的差異與當(dāng)?shù)氐恼吲c產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況高度相關(guān)。通過參考不同地區(qū)的項(xiàng)目實(shí)施模式和規(guī)模，跟進(jìn)已落地項(xiàng)目的成熟案例對(duì)未來項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施層面具有借鑒意義。

（四）已落地EOD 項(xiàng)目實(shí)施模式分析

項(xiàng)目的實(shí)施模式往往與項(xiàng)目的投資規(guī)模、參與方財(cái)力和回報(bào)機(jī)制相關(guān)。

1.小型規(guī)模項(xiàng)目實(shí)施模式特點(diǎn)

規(guī)模小的項(xiàng)目，政府投融資壓力較小，項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)比較容易控制，中標(biāo)人在建設(shè)期間有權(quán)就累計(jì)完工的部分收取結(jié)算款，項(xiàng)目竣工后可實(shí)現(xiàn)完全退出，一般采用施工總承包EPC 的模式。

2.大型規(guī)模項(xiàng)目實(shí)施模式特點(diǎn)

根據(jù)政府財(cái)政能力情況與項(xiàng)目包整體回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)，往往采用F+EPC、BOT、PPP 模式。

（1）F+EPC 模式

當(dāng)政府有一定的融資需求，短期財(cái)力可以支撐項(xiàng)目落地，同時(shí)為了吸引社會(huì)資本的參與，項(xiàng)目通常會(huì)采用該種模式。這種模式也被叫做投資人+EPC 模式，需要中標(biāo)人先融資再施工，在建設(shè)期或較短的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)收回成本和效益。這類模式的中標(biāo)人往往也都是多家大型的國(guó)企或其組成的聯(lián)合體，中標(biāo)人具有較強(qiáng)的綜合實(shí)力和強(qiáng)大的融資能力，目前已落地的項(xiàng)目較多采用該模式。

（2）BOT 模式

試點(diǎn)期間采用該模式的項(xiàng)目較少，因?yàn)镋OD 項(xiàng)目包的項(xiàng)目收益端一般來自土地出讓金、土地指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)反哺、政府補(bǔ)貼等，由于時(shí)間空間造成的錯(cuò)配，收益回流機(jī)制尚不完善，較難實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的自平衡，將風(fēng)險(xiǎn)降低到可控的范圍內(nèi)。若以BOT 模式實(shí)施，則中標(biāo)人將承擔(dān)較大的融資和收益風(fēng)險(xiǎn)。

（3）PPP 模式

試點(diǎn)期間此類模式實(shí)施的EOD 項(xiàng)目更少，該模式下政府承擔(dān)可行性缺口補(bǔ)助，將項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到地方政府，一方面加大了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面可能帶來政府隱性債務(wù)。

通過分析常見幾種實(shí)施模式的特點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)BOT 模式與PPP 模式更加貼近EOD 項(xiàng)目的內(nèi)涵。然而EOD 項(xiàng)目從試點(diǎn)走向成熟需要各參與方不斷地推動(dòng)。

四、主要參與方對(duì)EOD 項(xiàng)目實(shí)施的推動(dòng)要點(diǎn)

（一）政府加大政策支持力度，合理規(guī)劃項(xiàng)目

1.加強(qiáng)頂層制度建設(shè)

當(dāng)前EOD 尚在初期探索階段，未來需加大制度支撐力度。多部門共同推動(dòng)相關(guān)工作開展，在頂層設(shè)計(jì)上保障項(xiàng)目能夠在制度范疇內(nèi)優(yōu)化出科學(xué)實(shí)施路徑，盤活該模式。自上而下加大指導(dǎo)力度，將積累的成功經(jīng)驗(yàn)推廣復(fù)制，加速地方孵化符合自身定位的EOD 項(xiàng)目包，支持地方經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙發(fā)展。

2.完善環(huán)境價(jià)值交易機(jī)制

推動(dòng)生態(tài)治理項(xiàng)目的“正外部性”能夠更加市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)化其價(jià)值。當(dāng)前，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已步入正軌，碳排放權(quán)總體具有較為完善的交易體系，用能權(quán)、林權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易市場(chǎng)也在逐步成熟，可以將價(jià)值權(quán)范圍延伸至EOD 生態(tài)要素，參與到標(biāo)準(zhǔn)化的定價(jià)與交易機(jī)制中來，通過標(biāo)準(zhǔn)化的收入可明確預(yù)測(cè)EOD 項(xiàng)目相關(guān)的現(xiàn)金流收入，能夠有效降低EOD 模式的收益與風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。

3.打通土地價(jià)值到項(xiàng)目收益的回流機(jī)制

對(duì)于片區(qū)開發(fā)類、鄉(xiāng)村振興類的項(xiàng)目，土地出讓和土地指標(biāo)交易收益是EOD 項(xiàng)目收益的主要來源。2021年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，明確對(duì)于滿足一定條件的建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)業(yè)用地后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可以優(yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政策的突破能夠推動(dòng)項(xiàng)目落地，在促進(jìn)社會(huì)資本參與投融資、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、升級(jí)生態(tài)修復(fù)模式、實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值并增加整體效益等方面具有積極意義。

4.科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目

當(dāng)前EOD 項(xiàng)目正處在積極推廣的階段，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方實(shí)際情況，結(jié)合中長(zhǎng)期規(guī)劃合理實(shí)施EOD 項(xiàng)目，保持嚴(yán)格的規(guī)劃約束力，避免盲目上馬項(xiàng)目，以嚴(yán)控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免因項(xiàng)目平衡機(jī)制不足造成的二次資源浪費(fèi)，從而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)及環(huán)境造成負(fù)面影響。

（二）社會(huì)資本加大資源整合力度，聯(lián)合實(shí)施項(xiàng)目

EOD 的開發(fā)主體應(yīng)具備從項(xiàng)目策劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、工程施工、地塊開發(fā)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)招商等一整條產(chǎn)業(yè)鏈的實(shí)施和綜合操盤能力。從目前落地項(xiàng)目中標(biāo)的社會(huì)資本性質(zhì)來看，大多是從事基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)的大型央企、國(guó)企，未來隨著EOD 模式的逐步成熟，項(xiàng)目開發(fā)主體可呈現(xiàn)出多業(yè)態(tài)多元化的趨勢(shì)，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)注重內(nèi)外部資源的整合聯(lián)動(dòng)，探索EOD 項(xiàng)目整體開發(fā)的機(jī)會(huì)，在完成企業(yè)盈利目標(biāo)的同時(shí)提升環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益，資源整合的路徑可以從內(nèi)部、外部?jī)蓚€(gè)角度出發(fā)。

1. 整合大型集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部資源

無論是前端的投資開發(fā)，還是運(yùn)營(yíng)期的產(chǎn)業(yè)返補(bǔ)，都有利于提升企業(yè)整體經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)化企業(yè)價(jià)值鏈，創(chuàng)造增量效益，形成規(guī)模效應(yīng)，降低交易成本。尤其是當(dāng)本土企業(yè)具備這樣的條件時(shí)，更能形成獨(dú)具地方特色的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，同時(shí)創(chuàng)造地方環(huán)境效益。

2. 聯(lián)合沿產(chǎn)業(yè)鏈條的資源

有效聯(lián)合技術(shù)、資本、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)企業(yè)相關(guān)資源，此類合作模式并不鮮見，但建設(shè)與運(yùn)營(yíng)割裂的問題是制約成功合作的關(guān)鍵，交易結(jié)構(gòu)和利益分享機(jī)制設(shè)置的合理與否決定著參與方能否實(shí)現(xiàn)多方共贏，項(xiàng)目能否順利實(shí)施。

（三）金融機(jī)構(gòu)加大融資力度，創(chuàng)新融資模式

1.國(guó)家開發(fā)銀行引領(lǐng)

國(guó)家開發(fā)銀行作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)從政策和資金支持兩方面率先引導(dǎo)。在EOD 項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)在規(guī)劃、政策保障、項(xiàng)目審批等各環(huán)節(jié)發(fā)揮引導(dǎo)作用。EOD 項(xiàng)目的公益性及“外部性”決定了這類項(xiàng)目的內(nèi)涵收益率不高，對(duì)應(yīng)的貸款等融資定價(jià)也會(huì)偏低，需得到金融機(jī)構(gòu)低成本資金支持。國(guó)家開發(fā)銀行提供大額、長(zhǎng)期、低成本的貸款以及政策上的支持，對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的落地，落地項(xiàng)目的成功孵化至關(guān)重要。

2.商業(yè)銀行跟進(jìn)

EOD 項(xiàng)目生命周期較長(zhǎng)，其綜合性和復(fù)雜性決定了項(xiàng)目有多樣化的融資需求，商業(yè)銀行需給EOD 項(xiàng)目更多的關(guān)注，緊密配合資金安排。若為了更好地滿足項(xiàng)目的融資需要，則需商業(yè)銀行發(fā)揮綜合實(shí)力，逐步深入?yún)⑴c，比如通過豐富融資品種、信托、租賃、基金、股權(quán)投資等多種資金配置渠道和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境類擔(dān)保品、開發(fā)環(huán)境權(quán)益資源等方式實(shí)現(xiàn)多樣化的融資需求。

3.基礎(chǔ)設(shè)施REITs 再融資

隨著資本市場(chǎng)的成熟，融資更加多樣化，其中基礎(chǔ)設(shè)施REITs在經(jīng)營(yíng)性存量資產(chǎn)盤活中效果日益顯著。EOD 項(xiàng)目的組合包往往包含多個(gè)子項(xiàng)目，通常需要分幾期滾動(dòng)開發(fā)實(shí)施，可以對(duì)前期形成的存量資產(chǎn)盤活再融資，從而實(shí)現(xiàn)資金的有效利用。下一步，證監(jiān)會(huì)將會(huì)同相關(guān)部門和單位推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs 常態(tài)化發(fā)行的十條措施落地實(shí)施，進(jìn)一步促進(jìn)盤活存量資產(chǎn)。未來公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道更加多樣化，有利于EOD 項(xiàng)目的融資。

（四）項(xiàng)目業(yè)主加強(qiáng)項(xiàng)目管理，不斷優(yōu)化項(xiàng)目

項(xiàng)目業(yè)主需從實(shí)際出發(fā)規(guī)劃出符合地方特點(diǎn)的項(xiàng)目組合，詳細(xì)論證項(xiàng)目可行性，細(xì)化實(shí)施方案，科學(xué)合理地預(yù)測(cè)項(xiàng)目現(xiàn)金流分布，設(shè)定招標(biāo)條件，避免項(xiàng)目盲目實(shí)施。實(shí)施過程中應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制，業(yè)主能夠有效應(yīng)對(duì)未預(yù)見情況和實(shí)施條件的變化，對(duì)交易邊界及時(shí)做出調(diào)整，保障項(xiàng)目科學(xué)合理地實(shí)施。

項(xiàng)目業(yè)主可按項(xiàng)目區(qū)域或項(xiàng)目類型設(shè)立專項(xiàng)工作小組，加強(qiáng)組織管理能力，按投資進(jìn)度有序開發(fā)項(xiàng)目，做好項(xiàng)目滾動(dòng)開發(fā)的銜接工作，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理與資金管理，降本增效，靈活融資，減少項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)施過程中基于整體效益對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化，提前培育產(chǎn)業(yè)，關(guān)注產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的新模式。

五、結(jié)束語

本文總結(jié)了目前EOD 模式的現(xiàn)行政策、試點(diǎn)和落地項(xiàng)目的一些特點(diǎn)，從不同參與方角度給出了對(duì)未來項(xiàng)目實(shí)施的一些建議。從試點(diǎn)項(xiàng)目和已落地實(shí)施的項(xiàng)目中總結(jié)的寶貴經(jīng)驗(yàn)可以為今后實(shí)施項(xiàng)目提供參考借鑒、甚至復(fù)制推廣。未來幾年將是EOD模式推廣與應(yīng)用的窗口期，符合EOD 理念的項(xiàng)目將在借政策東風(fēng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡的同時(shí)，給項(xiàng)目主體與地方政府帶來可持續(xù)化的經(jīng)濟(jì)效益，以及超出賬面價(jià)值的社會(huì)效益，現(xiàn)階段對(duì)EOD 實(shí)施情況的探究與思考對(duì)未來更好地實(shí)施EOD 模式具有一定的借鑒意義。