唐紹均,王國平

自2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”以來,環(huán)境行政公益訴訟①可適用的法律依據(jù)主要為《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《〈行政訴訟法〉解釋》)與《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》。前述頗為原則與粗疏的框架性規(guī)定,必然導(dǎo)致“摸著石頭過河”成為環(huán)境行政公益訴訟司法實踐的常態(tài)。在此情勢下,環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決存在“確認違法判項與履行職責(zé)判項錯誤并用”、“確認違法的期間認定模糊”以及“確認違法的起訴期限不明”等現(xiàn)實問題,既妨礙了確認違法判決制度的規(guī)范適用,也破壞了環(huán)境公共利益救濟與行政法秩序穩(wěn)定性之間的平衡,疊加的實踐問題共同阻滯了檢察公益訴訟制度的推行以及環(huán)境公益訴訟制度的健全。本文以解讀環(huán)境行政公益訴訟確認違法判決的法律淵源為基礎(chǔ),梳理其典型案例,剖析其現(xiàn)存問題,并針對前述問題提出完善建議,期冀促進環(huán)境行政公益訴訟制度的健全與善用。

一、環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的法源檢視

環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決②是指判決書中包含確認違法判項的環(huán)境行政公益訴訟判決,既包括僅有確認違法判項的判決,也包括確認違法判項與其他判項并用的判決。由于法學(xué)以法律為主要研究對象[1],因此本文對環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的研究將以梳理與剖析相關(guān)法律淵源作為切入點。

(一)環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的法源梳理

《行政訴訟法》《檢察公益訴訟解釋》《〈行政訴訟法〉解釋》均屬于環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的法律淵源,筆者將前述規(guī)定中有關(guān)確認違法判決的主要條文梳理如下(表1)。我們不難發(fā)現(xiàn):盡管前述規(guī)定中有關(guān)確認違法判決的五種適用情形與兩種適用樣態(tài)均規(guī)定得較為明確,但既未規(guī)定確認違法判項與履行職責(zé)判項可以并用,也未對“檢察建議前履職期”是否納入確認違法的期間[2]以及如何適用確認違法的起訴期限[3]予以明確。

表1 環(huán)境行政公益訴訟確認違法判決的法源梳理

(二)環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的法源剖析

1.確認違法判項與履行職責(zé)判項并用“于法無據(jù)”

從表1可見,《行政訴訟法》第74、76條以及《檢察公益訴訟解釋》第24、25條均為環(huán)境行政公益訴訟確認違法判決的依據(jù)。根據(jù)前述規(guī)定,確認違法判決具有五種法定適用情形,其中前四種情形只適用于負有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)行政機關(guān)的“違法作為”,僅第五種情形適用于負有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)行政機關(guān)的“違法不作為”。確認違法判決具有兩種法定適用樣態(tài):確認違法判項單獨適用、確認違法判項與采取補救措施判項并用,此外并未規(guī)定其他法定適用樣態(tài)。確認違法與履行職責(zé)分別作為環(huán)境行政公益訴訟的可能判項,除在《行政訴訟法》、《檢察公益訴訟解釋》與《〈行政訴訟法〉解釋》中均無兩者可以并用的規(guī)定外,《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第83條也并未對此予以規(guī)定,再加之其他法律也并無相關(guān)規(guī)定,我們不難得出確認違法判項與履行職責(zé)判項并用“于法無據(jù)”的結(jié)論。

2.“檢察建議前履職期”是否納入確認違法的期間不明

根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定,檢察機關(guān)將行政機關(guān)起訴至人民法院,人民法院可依據(jù)五種法定適用情形中的任意一種對行政機關(guān)作出確認違法判決。在作出環(huán)境行政公益訴訟的確認違法判決前,人民法院須對行政機關(guān)未依法履行法定監(jiān)管職責(zé)的期間作出認定,鑒于檢察建議這一訴前程序的介入,確認違法的期間被劃分為四個階段:“檢察建議前履職期”④“檢察建議履職期”“審查起訴履職期”“訴中履職期”,對于將“檢察建議履職期”“審查起訴履職期”“訴中履職期”納入確認違法的期間應(yīng)無爭議,但是否將“檢察建議前履職期”納入確認違法的期間尚無明確依據(jù)。

3.確認違法的起訴期限規(guī)定模糊

《行政訴訟法》《檢察公益訴訟解釋》《〈行政訴訟法〉解釋》規(guī)定了公民、法人或者其他組織等行政相對人向人民法院提起行政訴訟的起訴期限,并未就檢察機關(guān)的起訴期限作出專門規(guī)定。檢察機關(guān)將行政機關(guān)起訴至人民法院,人民法院作出確認違法判決前通常需要對檢察機關(guān)的起訴是否超過起訴期限予以認定[4],由此引發(fā)如下爭議:檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是否適用起訴期限;如果適用,能否適用行政相對人提起行政訴訟的起訴期限。

二、環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的并用樣態(tài)

(一)確認違法判項與履行職責(zé)判項的錯誤并用

按照《行政訴訟法》與《檢察公益訴訟解釋》的規(guī)定,確認違法判決僅有確認違法判項單獨適用、確認違法判項與采取補救措施判項并列適用兩種法定適用樣態(tài),但環(huán)境行政公益訴訟確認違法判決的司法實踐卻出現(xiàn)了“第三種”適用樣態(tài)——確認違法判項與履行職責(zé)判項并用⑤,顯然于法無據(jù),既與確認違法判決具有補充性存在矛盾,也與“確認違法”屬于履職判決的隱含前提存在沖突。首先,確認違法判決具有補充性。確認違法判決作為行政訴訟判決類型之一,從法律層面對行政行為進行否定性評判[5],對行政機關(guān)具有一定的警示作用,但對已有的行政行為并無實質(zhì)性影響[6]。由于原告只有在不能通過給付之訴或者撤銷之訴獲得救濟的情況下,才得以提起確認之訴[7],所以人民法院只有在無法作出撤銷判決或者給付判決時,才能作出確認違法判決。此外,根據(jù)《行政訴訟法》第74條和《檢察公益訴訟解釋》第24條的規(guī)定,當(dāng)被訴行政機關(guān)滿足表1中確認違法判決適用情形的“情形四”或“情形五”而無法作出履職判決時,人民法院才能作出確認其不履行職責(zé)行為違法的判決,作為履職判決的補充[8]。與其他積極的判決類型相比,確認違法判決沒有確切的執(zhí)行效力,無法直接強制行政機關(guān)采取任何措施[9],更加凸顯其“補充性”或“后備性”特征。其次,“確認違法”屬于履職判決的隱含前提。作為履職判決隱含前提的“確認違法”實質(zhì)上是指法官觀念上的“確認違法判決”,與判決書最終作出的“確認違法判決”并不等同。詳言之,在作出判決前,法官觀念上存在一個“確認違法判決”,即先在思維邏輯上確認被訴行政機關(guān)違法,如果審理查明被訴行政機關(guān)未履行法定職責(zé)且具有履行可能性,則作出僅包含履行職責(zé)判項的履職判決;如果審理查明被訴行政機關(guān)已改變違法行政行為或判決履行無意義,即案件事實滿足表1中確認違法判決適用情形的“情形四”或“情形五”,則法官觀念上的“確認違法判決”轉(zhuǎn)化為判決書中的“確認違法判決”[10]。

在環(huán)境行政公益訴訟確認違法判決的司法實踐中,確認違法判項與履行職責(zé)判項錯誤并用問題的出現(xiàn),與人民法院將“采取補救措施”與“繼續(xù)履行(職責(zé))”混淆適用不無關(guān)系。即便“繼續(xù)履行(職責(zé))”與“采取補救措施”在《行政訴訟法》第78條第1款中被并列表述,表明了兩者并不等同且可以并用,客觀而言,“繼續(xù)履行(職責(zé))”與“采取補救措施”在內(nèi)容上有較大區(qū)別,“繼續(xù)履行(職責(zé))”即行政機關(guān)繼續(xù)履行其未履行或未全面履行的法定監(jiān)管職責(zé)[11],而“采取補救措施”是指采取使違法行為不失去效力的措施以及消除爭議、緩解矛盾的補救措施[12],其內(nèi)容仍應(yīng)在行政機關(guān)的職責(zé)或權(quán)限范圍內(nèi)予以確定[13]。人民法院將“采取補救措施”與“繼續(xù)履行(職責(zé))”混淆,既導(dǎo)致采取補救措施判項中出現(xiàn)“繼續(xù)履行(職責(zé))”的表述、履行職責(zé)判項中出現(xiàn)“采取補救措施”的表述,也造成確認違法判項與履行職責(zé)判項的錯誤并用。

(二)確認違法判項與履行職責(zé)判項錯誤并用的矯正

如前所述,在環(huán)境行政公益訴訟中,人民法院在同一判決中將確認違法判項與履行職責(zé)判項并用,既違反法律規(guī)定,也與法理存在沖突。有鑒于此,為確保訴訟請求的準(zhǔn)確性與實現(xiàn)裁判規(guī)則的統(tǒng)一性,各級人民法院亟須對確認違法判項與履行職責(zé)判項的錯誤并用予以多維矯正。

根據(jù)《〈行政訴訟法〉解釋》第68條第3款的規(guī)定,一方面,原告發(fā)起訴訟,其在起訴時有義務(wù)正確表達訴訟請求;另一方面,如果原告的訴訟請求未能準(zhǔn)確表達,那么人民法院就應(yīng)當(dāng)要求或者幫助原告明確⑥。在環(huán)境行政公益訴訟中,為確保訴訟請求的準(zhǔn)確性,人民法院在發(fā)現(xiàn)人民檢察院所提訴訟請求將“確認違法”與“履行職責(zé)”并列時,既要向檢察機關(guān)釋明“被訴行政機關(guān)不履行職責(zé)的違法行為存在與否,僅是人民法院判斷作為被告的行政機關(guān)是否繼續(xù)履職的事實依據(jù)和隱含前提,‘確認違法’不能與‘履行職責(zé)’成為并列的訴訟請求”[14],也要向檢察機關(guān)釋明“若案件事實滿足《行政訴訟法》第74條第2款或者《檢察公益訴訟解釋》第24條的規(guī)定而不需要判決履行的情形,確認違法才能成為單獨的訴訟請求”。

為了實現(xiàn)裁判規(guī)則的統(tǒng)一性,在環(huán)境行政公益訴訟中,針對檢察機關(guān)在所提訴訟請求中將“確認違法”與“履行職責(zé)”并列的情況,人民法院應(yīng)分兩類情形分別作出裁判,避免在檢察機關(guān)訴訟請求不當(dāng)?shù)那闆r下仍追求“訴判一致”而作出不當(dāng)?shù)呐袥Q。第一,對具備繼續(xù)履行法定職責(zé)條件的案件,人民法院應(yīng)當(dāng)作出“被訴行政機關(guān)繼續(xù)履行法定職責(zé)”的判決,而且不能同時作出“確認被訴行政機關(guān)違法”的判決。第二,對不具備繼續(xù)履行法定職責(zé)條件且案涉事實滿足表1中確認違法判決之“情形四”或“情形五”的案件,人民法院應(yīng)當(dāng)作出“確認被訴行政機關(guān)違法”的判決。此外,對于確認違法判項與履行職責(zé)判項錯誤并用的已生效裁判案件,人民法院亦可啟動審判監(jiān)督程序予以再審糾錯。與此同時,最高人民法院既可通過發(fā)布司法解釋對確認違法判項與其他判項可以并用或者不能并用的情形予以明確列舉,也可通過發(fā)布指導(dǎo)案例將一審中確認違法判項與履行職責(zé)判項錯誤并用但在二審中被依法改判的案例所確立的裁判要旨用以指導(dǎo)司法實踐,對確認違法判項與履行職責(zé)判項的錯誤并用予以全面矯正。

三、環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的期間認定

(一)“檢察建議前履職期”被不當(dāng)納入確認違法的期間

“檢察建議前履職期”被不當(dāng)納入確認違法的期間是指在環(huán)境行政公益訴訟確認違法判決中,除了“檢察建議履職期”、“審查起訴履職期”與“訴中履職期”外,人民法院還將“檢察建議前履職期”納入確認違法的期間。在普通行政訴訟中,人民法院所作出的確認違法判決只需評價被訴行政行為是否滿足表1中確認違法判決的五種適用情形即可,根本無須認定被訴行政行為違法的期間[15];但在行政公益訴訟確認違法判決中,由于訴前程序介入及其所具有的轉(zhuǎn)化功能⑦,被訴行政行為違法的期間成為人民法院在審判中亟須考量的因素,因此人民法院在作出確認違法判決時須將被訴行政行為的違法期間作為必要審查內(nèi)容[16]。通過逐一分析被訴行政行為違法的可能期間,筆者有理由主張環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決所確認的違法行為只能發(fā)生在行政機關(guān)收到檢察建議后至判決作出前,即確認違法的期間僅包含“檢察建議履職期”、“審查起訴履職期”與“訴中履職期”,而不包含“檢察建議前履職期”。

第一,確認違法的期間包含“檢察建議履職期”。當(dāng)檢察建議被送達行政機關(guān),即意味著檢察機關(guān)對行政機關(guān)履職的“命令”已經(jīng)發(fā)出,行政機關(guān)必須在指定期限內(nèi)履行此“命令”所設(shè)置的義務(wù)[17],如果行政機關(guān)不能按期履職并達到檢察機關(guān)的要求,則存在被起訴并被人民法院確認違法的可能性,由此可見“檢察建議履職期”理應(yīng)被納入確認違法的期間。

第二,確認違法的期間包含“審查起訴履職期”。在訴前程序結(jié)束至訴訟提起前的審查起訴階段,行政機關(guān)對法定監(jiān)管職責(zé)的履行是訴前程序效力的延續(xù)[18],即其在該階段履行法定職責(zé)的義務(wù)仍然存在,故在該階段不履行法定職責(zé)的行為就應(yīng)當(dāng)被確認違法,可見“審查起訴履職期”應(yīng)被納入確認違法的期間。

第三,確認違法的期間包含“訴中履職期”。在環(huán)境行政公益訴訟程序啟動時,由于行政機關(guān)不依法履職的狀態(tài)仍在持續(xù),受損公共利益未得到救濟的事實仍未改變[19],行政機關(guān)在被提起訴訟后至判決作出前這段時間內(nèi)的不履職行為就應(yīng)當(dāng)被確認違法,由此可見“訴中履職期”理應(yīng)被納入確認違法的期間。

第四,確認違法的期間不包含“檢察建議前履職期”。首先,將“檢察建議前履職期”納入確認違法的期間,既忽視了環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的轉(zhuǎn)化功能,也忽略了其獨立價值。基于訴前程序檢察建議的轉(zhuǎn)化功能,作為被告的行政機關(guān)不依法履職行為無論表現(xiàn)為何種形式,均被轉(zhuǎn)化為其履行法定職責(zé)的作為義務(wù)[20],行政機關(guān)因此取得了自我糾錯的機會,僅當(dāng)其未按照檢察建議的要求糾錯并被起訴時,行政機關(guān)的不糾錯行為才能被確認違法;基于訴前程序檢察建議的獨立價值,行政機關(guān)的不糾錯行為最早僅可能發(fā)生于檢察建議生效之時[21]。其次,將“檢察建議前履職期”納入確認違法的期間不能彰顯司法的謙抑性品格,不符合行政公益訴訟維護行政秩序穩(wěn)定性的內(nèi)在要求?！缎姓V訟法》將檢察建議作為環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的目的在于尊重行政機關(guān)糾錯的主動性,既凸顯檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督,也強調(diào)“行政優(yōu)先”“尊重專長”的原則[22],還能達到節(jié)約司法資源的目的。如果將“檢察建議前履職期”納入確認違法的期間,勢必擴大審查行政機關(guān)不依法履職行為的范圍,既不能彰顯司法的謙抑性品格,也與行政公益訴訟維護行政秩序穩(wěn)定性的內(nèi)在要求相悖。再次,將“檢察建議前履職期”納入確認違法的期間,無法實現(xiàn)其與行政公益訴訟制度以及訴訟法理論在邏輯上的自洽。行政機關(guān)在檢察建議發(fā)出前已經(jīng)存在的環(huán)境監(jiān)督管理方面的違法行為并不屬于檢察機關(guān)所提訴訟的審查范圍,而僅是訴訟的事實基礎(chǔ),若將“檢察建議前履職期”納入確認違法的期間則超出了法院對行政機關(guān)違法行為的審查范圍[23]。最后,根據(jù)《行政訴訟法》第25條第3款以及《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第25條的規(guī)定,倘若行政機關(guān)收到檢察建議后依法履行了職責(zé),檢察機關(guān)根本不會提起訴訟,更遑論人民法院會作出確認違法判決,因此將“檢察建議前履職期”納入確認違法的期間就意味著檢察機關(guān)應(yīng)對收到檢察建議后依法履行了職責(zé)的行政機關(guān)提起訴訟,請求人民法院對“檢察建議前履職期”的違法行政行為作出確認違法判決。概言之,在檢察機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟中,人民法院所作的確認違法判決應(yīng)將審查對象限定為檢察建議發(fā)出后的行政機關(guān)不履職行為。

(二)將“檢察建議前履職期”剔除確認違法的期間

環(huán)境行政公益訴訟確認違法判決中“檢察建議前履職期”被不當(dāng)納入確認違法的期間,主要原因在于《行政訴訟法》與《檢察公益訴訟解釋》均未對確認違法的期間作出明確規(guī)定。為進一步明確判決中確認違法的期間,建議通過修改法律規(guī)定或者完善司法解釋的方式明確“確認違法的期間僅包含‘檢察建議履職期’、‘審查起訴履職期’與‘訴中履職期’”,將“檢察建議前履職期”從確認違法的期間中剔除。

如果選擇修改法律規(guī)定的方式,則可以通過修改《行政訴訟法》,將“檢察建議前履職期”剔除確認違法的期間。具言之,將《行政訴訟法》第25條4款修改為“……人民檢察院就檢察建議送達后行政機關(guān)的不履職行為依法向人民法院提起訴訟”,基于司法審查的有限性,人民法院只能就檢察機關(guān)起訴的“檢察建議送達后”行政機關(guān)的不履職行為進行審查并作出裁判⑧。如果選擇完善司法解釋的方式,則可以通過修改《檢察公益訴訟解釋》將“檢察建議前履職期”剔除確認違法的期間。具言之,對《檢察公益訴訟解釋》第24條中的“原行政行為”作進一步解釋,明確規(guī)定“原行政行為”僅包括“檢察建議送達后至行政公益訴訟判決作出前行政機關(guān)的不履職行為”,基于司法審查的有限性,人民法院只能就“檢察建議送達后至行政公益訴訟判決作出前”行政機關(guān)的不履職行為進行審查并作出裁判。

概言之,修改《行政訴訟法》或完善《檢察公益訴訟解釋》的方式均能達到將“檢察建議前履職期”剔除確認違法的期間之目的,但從立法目的可實現(xiàn)性看,完善司法解釋的方式比修改法律規(guī)定的方式更具經(jīng)濟性與可行性。由于現(xiàn)行《行政訴訟法》中規(guī)定的檢察行政公益訴訟在起訴期限、確認違法的期間等諸多方面均不足以滿足實踐需要[24],行政公益訴訟存在單獨立法的可能性⑨,但單獨立法不僅程序復(fù)雜,而且所耗費的時間也較長。在檢察公益訴訟單獨立法之前,通過完善《檢察公益訴訟解釋》的方式將“檢察建議前履職期”剔除確認違法的期間,僅需最高審判機關(guān)的審判委員會和最高檢察機關(guān)的檢察委員會分別召開會議通過即可,不僅程序簡單、可實施性強,而且還可為將來檢察公益訴訟的專門立法留出空間。

四、環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的起訴期限

(一)確認違法判決的起訴期限適用淆亂

從司法實踐看,人民法院對于環(huán)境行政公益訴訟中確認違法案件的起訴期限適用的裁判標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一,既有對該類案件是否適用起訴期限的分歧,也有對“若適用起訴期限能否適用行政相對人提起行政訴訟的起訴期限”的分歧。筆者將前述分歧涉及的起訴期限適用樣態(tài)、裁判理由以及對應(yīng)的代表性案例分別作如下梳理(表2)。

表2 環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的起訴期限適用淆亂情況梳理

據(jù)表2可知,在環(huán)境行政公益訴訟確認違法判決中,人民法院既對是否適用起訴期限存在分歧,也對“如果適用究竟是適用6個月的起訴期限,還是適用1年的起訴期限”存在分歧。部分法院認為環(huán)境行政公益訴訟確認違法判決不應(yīng)適用起訴期限,理由在于:法律法規(guī)、司法解釋對行政公益訴訟起訴期限雖未作出規(guī)定⑩,但根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第21條的規(guī)定,只要國家利益或社會公共利益因行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為遭受侵害的狀態(tài)存在,檢察機關(guān)就可以提起環(huán)境行政公益訴訟而不受起訴期限限制。也有部分法院認為環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決應(yīng)適用起訴期限,但對究竟是適用以“知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”為起算點的6個月起訴期限,還是適用以“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日”為起算點的1年起訴期限存在分歧。其中,認為應(yīng)當(dāng)適用6個月起訴期限的法律依據(jù)是《行政訴訟法》第46條第1款,認為應(yīng)當(dāng)適用1年起訴期限的法律依據(jù)是《〈行政訴訟法〉解釋》第64條第1款。

(二)確認違法判決起訴期限的專門設(shè)置

1.環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決應(yīng)當(dāng)適用起訴期限

針對前述確認違法判決的起訴期限適用淆亂問題,筆者認為環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決應(yīng)適用起訴期限,主要基于以下三方面的理由。第一,起訴期限制度具有“督促檢察機關(guān)積極提起訴訟”的功能。與普通行政訴訟中的行政相對人不同,作為我國法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)并非因合法權(quán)益遭受侵害的直接利害關(guān)系人,提起行政公益訴訟是其一項必須履行的法定職責(zé)而非一項可以放棄的訴訟權(quán)利,起訴期限制度對檢察機關(guān)履行法定職責(zé)所具有的“倒逼作用”有助于督促檢察機關(guān)積極提起行政公益訴訟,使得受損利益得到及時救濟[25]。第二,起訴期限制度以“維護行政法秩序穩(wěn)定”為目的[26],如果環(huán)境行政公益訴訟確認違法判決不適用起訴期限勢必造成行政行為的效力長期處于不確定狀態(tài)[27],導(dǎo)致行政法律秩序的穩(wěn)定性無法得到有效維護。第三,檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督的專門機關(guān),其辦案人員理當(dāng)熟知相關(guān)法律法規(guī),較行政相對人具有更高的法律素養(yǎng),而行政相對人向人民法院提起訴訟尚須受起訴期限限制,人民檢察院理應(yīng)不能例外。

2.環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決起訴期限的專門設(shè)置

如果環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決應(yīng)當(dāng)適用起訴期限,那么能否直接適用行政相對人向人民法院提起的行政訴訟之起訴期限呢?基于以下兩方面的理由,筆者認為不能直接適用。第一,《行政訴訟法》以及《〈行政訴訟法〉解釋》等關(guān)于起訴期限的相關(guān)規(guī)定適用于公民、法人或者其他組織等行政相對人向人民法院提起的訴訟,其規(guī)定的起訴人不包含作為行政公益訴訟起訴人的人民檢察院。第二,《行政訴訟法》第46條規(guī)定的起訴期限是以告知直接利害關(guān)系人為起算點,而行政公益訴訟中檢察機關(guān)與行政機關(guān)的違法行為卻并不存在直接利害關(guān)系,無法確定其“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的時間點[28]?；诖?筆者建議通過解釋或者修改《行政訴訟法》的方式對環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的起訴期限予以專門設(shè)置,將《行政訴訟法》《〈行政訴訟法〉解釋》等規(guī)定的起訴期限涵蓋檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟,并對起訴期限的長度與起算點予以專門規(guī)定。

首先,將《行政訴訟法》《〈行政訴訟法〉解釋》等關(guān)于起訴期限的規(guī)定涵蓋檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟。從應(yīng)然層面看,“解釋方式”與“修改方式”均可實現(xiàn)前述立法目的,所謂“解釋方式”是指將《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟起訴主體中的“法人”解釋為包含檢察機關(guān),所謂“修改方式”是指將《行政訴訟法》規(guī)定的“直接向人民法院提起訴訟”的起訴主體修改為“公民、法人、檢察機關(guān)或者其他組織”。從實然層面看,“解釋方式”比“修改方式”更具可行性,原因在于:“解釋方式”雖然會造成在同一行政公益訴訟案件中,檢察機關(guān)先以“法律監(jiān)督機關(guān)”身份向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議,后以“法人”身份向人民法院提起訴訟,既會出現(xiàn)前后身份矛盾的情況,也與“公益訴訟起訴人”的身份不相吻合,但在司法效果能夠得到保證的前提下檢察機關(guān)的身份矛盾問題可以通過將來的檢察公益訴訟專門立法予以解決[29];“修改方式”雖然能避免前述問題的產(chǎn)生,但面對傳統(tǒng)的行政訴訟法律體系已經(jīng)無法承載檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟的境況,這一修改猶如“杯水車薪”,而司法解釋卻能夠暫時將環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決起訴期限的專門設(shè)置問題予以解決,并給檢察公益訴訟專門立法留出空間。

其次,就起訴期限的長度而言,基于起訴期限制度在行政公益訴訟與一般行政訴訟中運行原理的共通性[30]、環(huán)境行政公益訴訟“維護社會公共利益”的特殊性以及環(huán)境類案件本身的復(fù)雜性,建議將環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的一般起訴期限設(shè)置為1年,最長起訴期限設(shè)置為5年,并將“行政機關(guān)有整改意愿但受季節(jié)條件、施工條件、工期等客觀因素限制”等情形納入起訴期限扣除與延長規(guī)定的適用范圍。

最后,就起訴期限的起算點而言,由于行政公益訴訟旨在維護公共利益且有訴前程序介入,因此《行政訴訟法》《〈行政訴訟法〉解釋》等關(guān)于起訴期限起算點的規(guī)定不宜直接予以適用,環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決起訴期限的起算點應(yīng)當(dāng)予以專門設(shè)置。盡管可能作為前述起訴期限起算點的時間點有以下6個(圖1),但筆者通過比選后發(fā)現(xiàn):將“檢察建議指定履職期限屆滿之日”作為環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決起訴期限的起算點更為合適。

圖1 可能作為起訴期限起算點的6個時間點

第一,“行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益遭受侵害之日”不適合作為起算點?；谛姓C關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為損害國家利益或社會公共利益的隱蔽性以及損害結(jié)果的滯后性,若將此時間點作為起訴期限起算點,極有可能導(dǎo)致檢察機關(guān)尚未發(fā)現(xiàn)國家利益或社會公共利益遭受損害而起訴期限已經(jīng)屆滿。

第二,“檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益遭受侵害之日”不適合作為起算點。若起訴期限起算點為此時間點,將造成檢察機關(guān)的起訴期限與檢察建議指定的履職期限出現(xiàn)部分重合,因在重合期限內(nèi)檢察機關(guān)不能起訴而致使起訴期限事實上被扣減。此外,還可能導(dǎo)致行政機關(guān)因難以舉證證明檢察機關(guān)的“發(fā)現(xiàn)日期”而無法提出起訴期限已經(jīng)過的抗辯。

第三,“檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議之日”不適合作為起算點。若起訴期限起算點為此時間點,將導(dǎo)致檢察機關(guān)的起訴期限與檢察建議指定的履職期限出現(xiàn)部分重合,因在重合期限內(nèi)檢察機關(guān)不能起訴而致使起訴期限事實上被扣減。此外,如果檢察建議發(fā)出后未被送達行政機關(guān),則可能導(dǎo)致行政機關(guān)因難以舉證證明檢察機關(guān)的檢察建議“發(fā)出日期”而無法提出起訴期限已經(jīng)過的抗辯。

第四,“行政機關(guān)收到檢察建議之日”不適合作為起算點。若起訴期限起算點為此時間點,將導(dǎo)致檢察機關(guān)的起訴期限與檢察建議指定的履職期限出現(xiàn)部分重合,因在重合期限內(nèi)檢察機關(guān)不能起訴而致使起訴期限事實上被扣減。

第五,“檢察建議指定履職期限內(nèi)行政機關(guān)回復(fù)檢察建議之日”不適合作為起算點。由于行政機關(guān)在檢察建議指定履職期限內(nèi)既可能回復(fù)檢察建議,也可能不回復(fù)檢察建議,因此行政機關(guān)回復(fù)檢察建議之日將是一個不具有確定性的時間點,將其作為起訴期限的起算點明顯不當(dāng)。

第六,“檢察建議指定履職期限屆滿之日”適合作為起算點。將此時間點作為起訴期限的起算點,既能實現(xiàn)起訴期限在主觀標(biāo)準(zhǔn)與客觀標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一,還可避免起訴期限與檢察建議指定的履職期限出現(xiàn)部分或者全部重合而導(dǎo)致起訴期限被虛置,完全消除了前述5個時間點作為起訴期限起算點所具有的弊端,具有合理性與可行性。

注釋：

① 盡管理論界不乏“授權(quán)公民、社會組織或者檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟”的學(xué)術(shù)觀點,但從立法規(guī)定與司法實踐看,我國目前有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟的主體僅為檢察機關(guān),因此本文所稱“環(huán)境行政公益訴訟”僅指檢察機關(guān)所提起的環(huán)境行政公益訴訟。

② 在環(huán)境行政公益訴訟中,判決類型主要包括撤銷判決、變更判決、履職判決、確認違法判決、確認無效判決、駁回訴訟請求判決六種,而“判項”一般包括撤銷判項、重作判項、變更判項、履行職責(zé)判項、確認違法判項、確認無效判項、采取補救措施判項、駁回訴訟請求判項八種。參見姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京:北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2018年版,第523～534頁。

③ 此處的“審查起訴履職期”僅指檢察建議履職期滿之日至檢察機關(guān)提起行政公益訴訟之日。

④ 此處的“檢察建議前履職期”僅指檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為之日至行政機關(guān)收到檢察建議書之日。

⑤ 譬如,在最高人民法院2019年發(fā)布的第137號指導(dǎo)案例“云南省劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)環(huán)境行政公益訴訟案”中,法院作出“確認被告怠于履行處罰決定相關(guān)內(nèi)容的行為違法”與“責(zé)令被告繼續(xù)履行法定監(jiān)管職責(zé)”的判決。

⑥ 參見最高人民法院(2018)最高法行申9011號行政裁定書。

⑦ 所謂檢察建議的轉(zhuǎn)化功能是指不論負有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)損害國家利益或社會公共利益的“原行政行為”的形式是作為抑或不作為,訴前程序檢察建議都將這種違法行為予以轉(zhuǎn)化并賦予行政機關(guān)作為義務(wù),即履行法定職責(zé)。張旭勇又將訴前程序檢察建議的這種轉(zhuǎn)化功能總結(jié)為“清零阻斷”。參見張旭勇:《行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”的認定》,《浙江社會科學(xué)》2020年第1期,第71頁。

⑧ 參見最高人民法院(2019)最高法行申11574號行政裁定書。

⑨ 有學(xué)者建議將檢察公益訴訟或公益訴訟單獨立法。參見湯維建:《檢察公益訴訟實施模式研究》,《學(xué)術(shù)交流》2023年第1期,第41頁;丁亦鑫:《全國人大代表賈宇:建議適時將公益訴訟專門立法納入計劃》,人民網(wǎng),2020年5月23日,http://env.people.com.cn/n1/2020/0523/c1010-31720486.html。

⑩ 基于同樣的理由,有法院根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第26條的規(guī)定而認為人民檢察院提起的行政公益訴訟應(yīng)受一般行政訴訟起訴期限制度的限制。參見四川省三臺縣人民法院(2019)川0722行初14號行政裁定書、四川省綿陽市中級人民法院(2019)川07行終104號行政裁定書。