為適應(yīng)教育現(xiàn)代化和建設(shè)教育強(qiáng)國的要求,2022年教育部、中央宣傳部、中央編辦、國家發(fā)展改革委等八部門聯(lián)合印發(fā)《新時代基礎(chǔ)教育強(qiáng)師計劃》,明確指出到2035年,教師隊伍分布和結(jié)構(gòu)趨于合理的目標(biāo)以及優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置的具體舉措?；诖?本文以國家頒布義務(wù)教育教師資源配置政策為研究主線索,以地方落實國家所制定的相關(guān)政策為次要線索,總結(jié)當(dāng)前義務(wù)教育教師資源配置的成就,發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育教師資源配置建設(shè)有待解決的問題,并提出義務(wù)教育教師資源配置建議。

一、我國發(fā)展義務(wù)教育教師資源配置的政策分析

義務(wù)教育對人和社會的發(fā)展作用與教師密切相關(guān),為實現(xiàn)我國教育的公平與高質(zhì)量發(fā)展,自中華人民共和國成立以來,黨和政府在教師調(diào)控、管理、數(shù)量、結(jié)構(gòu)等資源配置的問題上,依照國家發(fā)展時代背景和需求制定了一系列專門的法律和政策,為我國義務(wù)教育教師資源科學(xué)分配的實現(xiàn)提供強(qiáng)有力保障。

義務(wù)教育教師資源配置政策分析包括價值選擇、合法性及有效性三方面:價值選擇蘊(yùn)含政策制定者對于政策的期望,也是政策內(nèi)容的直接體現(xiàn),即政策擬要做什么、鼓勵什么、禁止什么;合法性是指政策的價值選擇符合法律、社會價值觀、傳統(tǒng)典范等社會范圍內(nèi)所接受的普遍性規(guī)則;有效性是指政策的價值選擇是否富有效率地解決相關(guān)問題,完成預(yù)設(shè)目標(biāo)。[1]

1.追求教育效率的政策分析

中華人民共和國成立初期,各行各業(yè)皆處于初建探索狀態(tài),為推動國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,教育政策內(nèi)容的制定更著重于抓效率成果。1949年第一次教育工作會議召開,在當(dāng)時國家經(jīng)濟(jì)實力不足且亟須恢復(fù)與發(fā)展的時代背景下,政府頒布的教育資源配置政策內(nèi)容在“重城輕農(nóng)化”現(xiàn)象上十分明顯:國家投資城市開辦義務(wù)教育,而農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)由當(dāng)?shù)厝嗣褡灾鞒袚?dān),教師數(shù)量與質(zhì)量由農(nóng)民百姓自給自足。[2]1952年后,義務(wù)教育教師資源配置逐漸開始統(tǒng)一由縣級以上政府負(fù)責(zé),政府也相繼改革教育體制、調(diào)整教育結(jié)構(gòu)與勞動人事制度等。有效發(fā)展農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育和快速提升城市義務(wù)教育的同時,也加劇了城鄉(xiāng)教育的差距,促使城鄉(xiāng)教育呈現(xiàn)“二元化”形態(tài)?；诖?2000年之后的政策頒布在價值選擇上著重于追求教育公平下的城鄉(xiāng)教育質(zhì)量共同發(fā)展。

2.追求教育公平及質(zhì)量的政策分析

2001年開始,我國為鞏固前一階段發(fā)展教育效率的成果,解決城鄉(xiāng)教育“二元化”問題,在義務(wù)教育教師配置的政策上有重點(diǎn)地改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、改善義務(wù)教師人事編制、加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)、均衡城鄉(xiāng)教師資源等,以期實現(xiàn)結(jié)構(gòu)科學(xué)、合理的義務(wù)教師隊伍,推動城鄉(xiāng)教育質(zhì)量均衡。

二、義務(wù)教育教師資源配置的成就

1.義務(wù)教師資源配置的數(shù)量趨向合理化

2001年,《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》發(fā)布,要求教師數(shù)量配置的標(biāo)準(zhǔn)由原先的“班師比”改為“生師比”來衡量;[3]2014年,為促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平,中央編辦、教育部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》,提出城市和農(nóng)村統(tǒng)一中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)的要求,并明確指出城鄉(xiāng)統(tǒng)一生師比標(biāo)準(zhǔn)為:高中12.5∶1、初中13.5∶1、小學(xué)19∶1。通過梳理我國近年來城鄉(xiāng)生師比(見表1),可見當(dāng)前城市地區(qū)生師比一直處于相對合理化的穩(wěn)定狀態(tài),鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)生師比向更加合理的方向發(fā)展。

表1 城鄉(xiāng)生師比情況

2.義務(wù)教育資源配置的教師學(xué)歷不斷提升

教師學(xué)歷能夠客觀反映教師是否具備有目的、有機(jī)會、有組織地培養(yǎng)社會主義建設(shè)所需人才的知識與技能,教育部在《全國教育人才發(fā)展長期規(guī)劃(2010—2020年)》中明確指出義務(wù)教育階段教師學(xué)歷水平為:小學(xué)教師及初中教師需要達(dá)到本科化學(xué)歷的同時,還應(yīng)有碩士學(xué)歷占比,并提出博士學(xué)歷的期望;高中教師研究生學(xué)歷應(yīng)大幅度提升。梳理我國近7年來義務(wù)教育階段教師學(xué)歷情況(見表2),發(fā)現(xiàn):2014—2020年期間,我國中小學(xué)教師學(xué)歷在城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村區(qū)域,雖然研究生占比最少,本科生占比最多,但研究生學(xué)歷占比在小學(xué)階段和中學(xué)階段都呈現(xiàn)逐年上升狀態(tài)。例如城區(qū)小學(xué)碩士學(xué)歷教師占比從2014年的1.3%逐年上升至2020年的3.4%,鄉(xiāng)村中學(xué)碩士學(xué)歷教師占比從2014年的0.5%逐年上升至2020年的1.4%。同時,我國中小學(xué)教師?？茖W(xué)歷占比在小學(xué)階段和中學(xué)階段都出現(xiàn)逐年下降的狀態(tài)。例如鄉(xiāng)村小學(xué)?？茖W(xué)歷教師占比從2014年的54.5%逐年下降至2020年的42.5%;城區(qū)中學(xué)?？茖W(xué)歷教師占比從2014年的12.0%逐年下降至2020年的6.2%。由此看出,我國義務(wù)教育階段,教師學(xué)歷取得了不斷提升的成果。

表2 城鄉(xiāng)教師學(xué)歷情況 %

三、義務(wù)教育教師資源配置的問題

1.教師結(jié)構(gòu)配置不均勻

教師結(jié)構(gòu)配置包括分布構(gòu)成、學(xué)科結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、教職工比例結(jié)構(gòu)等,合理的教師結(jié)構(gòu)有益于學(xué)校人力資源達(dá)到最大利用率、學(xué)校教育效益實現(xiàn)最大化。而當(dāng)前在教師結(jié)構(gòu)配置上仍存有以下問題:

(1)鄉(xiāng)村教師學(xué)科結(jié)構(gòu)失衡。鄉(xiāng)村學(xué)校在學(xué)科結(jié)構(gòu)上缺乏外語及藝術(shù)類科目教師。當(dāng)前義務(wù)教育階段內(nèi)的鄉(xiāng)村教師在語文和數(shù)學(xué)兩門主學(xué)科上的資源配置得到保障,但外語學(xué)科、體育學(xué)科、美術(shù)學(xué)科、音樂學(xué)科的教師資源配置十分緊張,甚至忽視或輕視鄉(xiāng)村非考試類學(xué)科的教師配備,開課不足及兼課現(xiàn)象極為普遍[4],導(dǎo)致鄉(xiāng)村非學(xué)科專業(yè)教師在教學(xué)方法上缺乏學(xué)科特色、在課程內(nèi)容設(shè)計上缺乏科學(xué)性,進(jìn)而難以實現(xiàn)培養(yǎng)德、智、體、美、勞全面發(fā)展個體的教育目標(biāo)。

(2)鄉(xiāng)村教師年齡結(jié)構(gòu)老齡化。學(xué)校教師年齡結(jié)構(gòu)直接影響該校的教學(xué)活力、科研活力,是學(xué)校科研水平穩(wěn)定發(fā)展、教學(xué)質(zhì)量不斷提升的保障。合理的年齡結(jié)構(gòu)是中間高兩邊底的“金字塔結(jié)構(gòu)”:中年教師占比較大,老年教師和年輕教師占比較少。[5]然而當(dāng)前在我國鄉(xiāng)村,50歲以上的老年教師居多,30以下的年輕教師很少,偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校教師平均年齡達(dá)到50歲以上[6],尤其在鄉(xiāng)村學(xué)校低年級學(xué)段和偏遠(yuǎn)薄弱地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校,教師老齡化程度更為嚴(yán)重。

(3)教師職稱結(jié)構(gòu)內(nèi)外失調(diào)。教師職稱可在很大程度上反映該教師教學(xué)能力、科研水平以及學(xué)術(shù)水平等,我國《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》規(guī)定:中小學(xué)教師高級、中級、初級比例為10∶40∶50,依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)衡量,當(dāng)前我國教師職稱結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出內(nèi)外失調(diào)的現(xiàn)狀。內(nèi)部失調(diào)即中小學(xué)教師初級、中級、高級職稱結(jié)構(gòu)比例不合理。[7]2017—2020年,我國中小學(xué)教師職稱獲得總?cè)藬?shù)為3 585.6萬人,其中,高級職稱教師占比為29.7%,高出規(guī)定的高級職稱比例19.7%;中級職稱教師占比為44.8%,基本符合規(guī)定的40.0%指標(biāo);初級職稱教師占比為25.5%,低于國家綱要指標(biāo)。這表明,我國中小學(xué)義務(wù)教師資源配置,在高級、中級、初級職稱比例結(jié)構(gòu)方面有待進(jìn)一步調(diào)整,尤其是高級職稱占比過多和初級職稱占比不足的問題有待解決。外部失調(diào)即高級職稱比例在各省域之間存在差距較大的現(xiàn)狀。[7]最初我國教師職稱結(jié)構(gòu)比例自1986年起便由各省根據(jù)實際情況而定;到2007年,國家頒布《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》規(guī)定中小學(xué)教師初級、中級、高級職稱比例為1∶3∶6;再到2020年,明確規(guī)定教師職稱比例調(diào)整為10∶40∶50。但截至2020年,各省域間中小學(xué)高級職稱教師比例存在過大差異,具體數(shù)據(jù)見圖1,最高的遼寧占比達(dá)到39.0%,最低的江蘇占比為7.4%,其差距懸殊。排名位居前十位的省份中,中東部地區(qū)省份占比高達(dá)70.0%,而西部僅占3個省;同時,中東部地區(qū)在排名后十位的省份中占比也達(dá)到70%,廣東、上海、江蘇、海南等七省市居其列。這樣的現(xiàn)象也體現(xiàn)出在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較發(fā)達(dá)的上海、廣東地區(qū)對于中小學(xué)高級教師職稱結(jié)構(gòu)發(fā)展的失衡,基于此,我國各省間對于高職稱教師的合理分配亟須更高要求。

圖1 各省市中小學(xué)高級職稱比例情況

2.鄉(xiāng)村教師隊伍不穩(wěn)定

鄉(xiāng)村教師隊伍單向外流嚴(yán)重以及鄉(xiāng)村教師崗位替補(bǔ)機(jī)制待完善的現(xiàn)狀,導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師隊伍出現(xiàn)不穩(wěn)定的問題。一方面,由于鄉(xiāng)村教師生活環(huán)境艱苦、工資收入偏低、社會地位總體較低的社會現(xiàn)象,導(dǎo)致教學(xué)能力優(yōu)秀的教師向城市流動,年輕教師通過報考公務(wù)員、事業(yè)單位向其他行業(yè)流動;[8]另一方面,鄉(xiāng)村教師單向流失后,沒有相應(yīng)政策可以及時調(diào)動教師資源補(bǔ)充空缺位置,鄉(xiāng)村教師崗位極易出現(xiàn)在崗與缺崗不穩(wěn)定和不確定的狀態(tài)。

3.鄉(xiāng)村教師專業(yè)素質(zhì)較低

鄉(xiāng)村教師由于年齡結(jié)構(gòu)偏向老齡化、學(xué)歷背景較低、培訓(xùn)發(fā)展資源較少等原因,相較于城市教師隊伍以及當(dāng)前義務(wù)教育的改革而言,鄉(xiāng)村教師專業(yè)素質(zhì)處于較低水平[8],其具體表現(xiàn)為:一是教學(xué)觀念落后,年齡結(jié)構(gòu)老齡化現(xiàn)狀下的鄉(xiāng)村教師大多依然存有“單向灌輸知識”“考試中心”“教師主導(dǎo)地位”等老式教學(xué)觀念;二是教學(xué)內(nèi)容陳舊,在信息化快速更新發(fā)展的時代,鄉(xiāng)村教師由于外在客觀因素限制和個人內(nèi)在發(fā)展動機(jī)缺失,嚴(yán)重缺乏外出培訓(xùn)學(xué)習(xí)的資源和個人提升意志,導(dǎo)致教學(xué)內(nèi)容無論相對于知識結(jié)構(gòu)本身還是學(xué)生發(fā)展而言,極易變得無新意;三是教學(xué)技能欠缺,鄉(xiāng)村教師大多采用傳統(tǒng)的講授式教學(xué)模式,很少將現(xiàn)代信息教育技術(shù)、師生交流合作運(yùn)用到教學(xué)實踐之中,以致教學(xué)技術(shù)難以滿足時代發(fā)展的需要,無法培養(yǎng)創(chuàng)造性思維人才,城鄉(xiāng)教師教學(xué)成效差距因此越發(fā)彰顯。

4.城市教師資源配置效率較低

教師資源配置效率是將教師資源配置的使用轉(zhuǎn)變成投入與產(chǎn)出的關(guān)系,即教育產(chǎn)出一定時,教師資源配置投入越少,則教師資源配置效率越高。[9]教師資源配置投入中最大占比為人頭費(fèi)比重(一般為70%～80%或更多)[10],因此城市教師總量對城市教師資源配置投入有著絕對性的代表作用,而城市生師比的大小是教師總量的直接體現(xiàn)。由表1可知,當(dāng)前我國城市教師資源配置生師比明顯低于農(nóng)村地區(qū),而教育產(chǎn)出卻不成正比。例如:成都地區(qū)在2001—2004年期間,學(xué)者通過模型計算教師資源配置效率得知:義務(wù)教育階段青羊、武侯、新津等中心地區(qū)出現(xiàn)低于全市效率均值的頻次最高,而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的金堂、都江堰教師資源配置效率最理想。[9]

四、義務(wù)教育教師資源配置的建議

1.地方政府積極貫徹教師流動法律法規(guī)

2006年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》中明確規(guī)定:“國務(wù)院和地方人民政府鼓勵和支持城市學(xué)校教師和高等學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)從事義務(wù)教育工作;鼓勵高等學(xué)校畢業(yè)生以志愿者的身份到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)教師缺乏的學(xué)校任教。”地方政府應(yīng)當(dāng)出臺實質(zhì)性的正式制度來加以執(zhí)行,否則我國教師資源流動只能停滯于“宣傳、呼吁”,無法實現(xiàn)有意義的落地執(zhí)行。

2.健全鄉(xiāng)村教師保障機(jī)制

(1)制定鄉(xiāng)村教師工資津貼補(bǔ)償方案。政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把控義務(wù)教育教師工資不同區(qū)域內(nèi)同一等級教師存在工資待遇“零差距化”的同時,適當(dāng)根據(jù)不同鄉(xiāng)村學(xué)校實際情況和鄉(xiāng)村教師工作表現(xiàn),給予鄉(xiāng)村教師相應(yīng)津貼補(bǔ)償,進(jìn)一步強(qiáng)化我國教育經(jīng)費(fèi)投入的傾斜化[11],實現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)工資待遇等于或高于發(fā)達(dá)地區(qū),使教師更樂意扎根于當(dāng)下事業(yè),有益于解決教師隊伍單向外流的問題。

(2)提高鄉(xiāng)村教師生活保障及發(fā)展保障。在生活上,應(yīng)保障教師的住房及個人時間:住房需求的滿足可以為鄉(xiāng)村教師提供敬業(yè)樂業(yè)的工作動機(jī);個人時間問題是指由于鄉(xiāng)村學(xué)生學(xué)習(xí)基礎(chǔ)、學(xué)習(xí)資源有限以及課后家庭事務(wù)等因素,鄉(xiāng)村教師在教學(xué)任務(wù)的完成上實際消耗更多的時間和精力,甚至?xí)紦?jù)個人的全部業(yè)余時間,所以應(yīng)當(dāng)保障鄉(xiāng)村教師個人的時間安排。在發(fā)展上,需保障鄉(xiāng)村教師定期培訓(xùn)交流、參與職稱評定以及醫(yī)療保險保障,讓鄉(xiāng)村教師真正實現(xiàn)留下來、得發(fā)展的美好愿景。

3.建立合理的“請出”機(jī)制

在鄉(xiāng)村地區(qū),對于年齡分布階段超載的群體,實行教學(xué)技術(shù)及科研水平考核的“請出”機(jī)制;同時,為保障鄉(xiāng)村教師資源的“流入”,在“請出”機(jī)制下,應(yīng)根據(jù)被請出對象在教學(xué)工作期間的表現(xiàn),給予其后續(xù)生活的保障。在城市地區(qū),對于生師比和教師資源配置效率較低的學(xué)校,在科學(xué)計算效率合理化的前提下,學(xué)校內(nèi)以合理化教師投入指標(biāo)為依據(jù),對該校教師綜合素質(zhì)定期開展擇優(yōu)錄用式評價考核,考核成績在指標(biāo)范圍以外者實行支教“請出”機(jī)制。支教請出機(jī)制是指讓考核不合格教師到鄉(xiāng)村薄弱地區(qū)參與支教,支教期間可繼續(xù)參與城市學(xué)校的擇優(yōu)考核,考核通過三個月后即可調(diào)回城市學(xué)校上崗。該“請出”機(jī)制不僅能解決城市地區(qū)教師資源配置效率較低問題,還實現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)校合作,為鄉(xiāng)村學(xué)校提供教師流動資源。

4.“定向補(bǔ)充”調(diào)整教師資源結(jié)構(gòu)

為合理平衡我國義務(wù)教師資源配置結(jié)構(gòu),在科學(xué)的結(jié)構(gòu)分配下產(chǎn)生合理的教育投入與輸出,進(jìn)而提升教育效率,政府可以“定向補(bǔ)充”調(diào)整教師資源結(jié)構(gòu),具體措施為:一是區(qū)域校際間的“動態(tài)定向補(bǔ)充”。教育是一個動態(tài)的系統(tǒng),教師資源結(jié)構(gòu)極易因環(huán)境變動、人員遷移等原因隨時發(fā)生變化,為此,以各個區(qū)域為參考,教育主管部門依據(jù)區(qū)域內(nèi)各個學(xué)校的教育效率評估結(jié)果,定期在同級學(xué)校內(nèi)實施“超編”學(xué)校對口“缺編”學(xué)校的定向補(bǔ)充,以動態(tài)平衡來保障各類學(xué)校的教育效率問題。二是定崗定編定向培養(yǎng)。為解決鄉(xiāng)村英語及藝術(shù)類學(xué)科教師的學(xué)科結(jié)構(gòu)失調(diào)問題,政府可從資源傾斜和教育經(jīng)費(fèi)傾斜等福利方面,與對應(yīng)失衡學(xué)科的專業(yè)教師在培養(yǎng)階段便簽訂鄉(xiāng)村教師定向就業(yè)協(xié)議,進(jìn)而解決鄉(xiāng)村教師學(xué)科結(jié)構(gòu)的問題。