人工智能技術進步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其在經(jīng)濟社會生活各方面的廣泛運用，對傳統(tǒng)法律關系理論帶來挑戰(zhàn)。其中，人工智能的法律主體地位問題是相關制度設計最為重要的理論基礎。關于人工智能法律主體地位的討論和研究，在法理學和民事、刑事領域比較充分，而在行政領域才剛剛起步。想要研究人工智能在數(shù)字法治政府中的應用情況，進而對人工智能的行政法地位問題進行研究，并對相關的風險規(guī)則和制度規(guī)范進行思考，行政執(zhí)法無疑是一個典型場景，可以作為理論研究和制度設計的重要切入點。

一、積極看待人工智能在行政執(zhí)法中的實踐應用

與歐洲一些國家的保守態(tài)度及美國和英國的慎重態(tài)度相比，我國在人工智能的實際應用方面持比較積極的態(tài)度，特別是在“智慧法院”建設等法律人工智能領域，已經(jīng)處于世界領先地位。【參見姜偉主編：《法律人工智能導論》，北京大學出版社2023年版，第16～20頁?！吭诜e極、開放、包容的政策導向下，人工智能等新技術在我國的研究開發(fā)和成果轉化以及在行政許可、日常監(jiān)管、行政處罰等行政執(zhí)法領域的實際應用，擁有比較寬松的制度環(huán)境和實踐氛圍。積極推動人工智能在行政執(zhí)法中的應用，符合以數(shù)字技術為基礎的國家戰(zhàn)略發(fā)展方向，有利于推動數(shù)字法治政府建設。

（一）行政執(zhí)法中應用人工智能的政策依據(jù)

目前，除《個人信息保護法》從特定問題角度對人工智能技術及其運用的規(guī)則、標準提出要求外，我國法律對人工智能在行政執(zhí)法中的應用還沒有直接、明確的具體規(guī)定。

通過梳理近年來國家層面的政策可以發(fā)現(xiàn)，有關文件主要從促進依法行政、提高執(zhí)法效率、規(guī)范行政執(zhí)法等方面提出要求。比如，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出，堅持運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段促進依法行政，大力提升法治政府建設數(shù)字化水平。

在行政處罰、行政裁量權基準、跨部門綜合監(jiān)管等方面，國家也出臺文件對人工智能應用提出了明確要求。比如，《國務院關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔2021〕26號）提出，要綜合運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術，先行推進高頻行政處罰事項協(xié)助，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結果互認。再比如，《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2022〕27號）提出，充分運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術手段，將行政裁量權基準內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，為行政執(zhí)法人員提供精準指引，有效規(guī)范行政裁量權行使。此外，《國務院辦公廳關于深入推進跨部門綜合監(jiān)管的指導意見》（國辦發(fā)〔2023〕1號）也提出，加快大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)感知、區(qū)塊鏈等技術應用，積極開展以部門協(xié)同遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預警防控等為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管。

以上這些政策文件的規(guī)定，為推動人工智能在行政執(zhí)法領域的應用，提供了較為充分的政策保障和拓展空間。

（二）行政執(zhí)法中應用人工智能的重點領域

目前，人工智能等新技術在行政執(zhí)法中的應用，主要集中在行政許可、日常監(jiān)管和行政處罰三個領域。

首先，行政許可中的應用。通常認為，《行政許可法》中的便民和效率原則、采取數(shù)據(jù)電文等方式提出申請、行政機關共享信息等規(guī)定，是人工智能得以應用的間接法律依據(jù)。行政許可審查是行政許可實施的核心步驟，是最終作出許可決定最為重要的基礎。近年來，國務院部門、部分地方政府將人工智能等技術引入行政許可審查，通過人工智能模型將各種法律法規(guī)、條件標準不同程度地嵌入行政許可審查程序中，模擬人腦實施許可審查并作出許可決策。【參見唐曼：《自動化行政許可審查的法律控制》，載《現(xiàn)代法學》2022年第6期?！咳斯ぶ悄芄ぷ鞯闹攸c是對申請材料進行受理和甄別，根據(jù)預設條件對行政許可申請進行分析，提出是否準予許可的建議。

其次，日常監(jiān)管中的應用。其主要應用在傳統(tǒng)的公安、市場監(jiān)管等執(zhí)法對象較多的領域以及網(wǎng)絡信息等新興執(zhí)法領域，通過智能化監(jiān)管系統(tǒng)和預警系統(tǒng)，分析信息數(shù)據(jù)資料，對監(jiān)管對象的行為進行自動識別，結合法律法規(guī)規(guī)定的違法情形自動報警、自動跟蹤，特別是被廣泛用于日常監(jiān)管中的信息收集與處理、分析解讀行政相對人的行為、評估研判行為性質(zhì)、進行相應的監(jiān)管提示以及為后續(xù)的行政處罰、行政強制等提供基礎信息?！緟⒁娎璐龋骸度斯ぶ悄芮度胄姓?zhí)法的法理分析：現(xiàn)狀、風險與應對》，載《湖北社會科學》2020年第7期。】

最后，行政處罰中的應用。人工智能在行政處罰中的應用主要包括以下三個方面：一是調(diào)查取證環(huán)節(jié)。比如，交通管理部門通過智能技術對機動車違章行為進行監(jiān)控，將違法事實以抓拍、錄像等形式加以固定。二是處罰決定環(huán)節(jié)。有的地方推出自動量罰系統(tǒng)，對于需要行政處罰的案件，登錄人工智能系統(tǒng)輸入案情，智能系統(tǒng)結合從輕、從重、減輕等情節(jié)，自動生成行政處罰建議，供執(zhí)法人員參考。三是處罰執(zhí)行環(huán)節(jié)。這主要是利用人工智能技術，跟蹤監(jiān)督受處罰的行政相對人的履行法定義務情況，進而對法律執(zhí)行效果和行政相對人再違法可能等情況進行評估。

（三）行政執(zhí)法中應用人工智能的積極意義

積極推動人工智能在行政執(zhí)法領域的實際應用，對于提高行政執(zhí)法效率、規(guī)范行政執(zhí)法行為及維護行政相對人合法權益具有積極意義。

首先，降低執(zhí)法投入，提高執(zhí)法效率。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式需要以大量的人力和物力投入為基礎，“定量”執(zhí)法資源難以應對“變量”執(zhí)法需求，特別是在執(zhí)法對象和環(huán)節(jié)日益增多、執(zhí)法標準和程序日益嚴格的情況下，難以有效發(fā)現(xiàn)和處理行政違法行為。通過人工智能等新技術的引入，行政機關以相對固定的技術投入，可以有效擺脫依靠人力的人海戰(zhàn)術執(zhí)法模式，特別是在日常監(jiān)管等環(huán)節(jié)可以有效節(jié)省執(zhí)法資源，切實提高執(zhí)法效能，實現(xiàn)精準執(zhí)法。

其次，規(guī)范執(zhí)法行為，促進公正執(zhí)法。程序規(guī)范是執(zhí)法公正的重要保障。通過引入人工智能技術手段，一些常規(guī)的行政執(zhí)法程序，如立案登記、權利告知、文書送達以及辦案期限警示、證據(jù)比對等內(nèi)部程序性工作，可通過模塊化設計的人工智能技術完成，避免因人為原因出現(xiàn)程序遺漏等問題。同時，通過人工智能的算法模型，對行政執(zhí)法決定提出參考建議，可以將一些復雜的人為因素予以排除，實現(xiàn)執(zhí)法決策的客觀和公正。

最后，提升執(zhí)法精度，維護合法權益。精細化執(zhí)法是現(xiàn)代行政的一個重要標志，要求最大限度地提高執(zhí)法質(zhì)量、減少無效執(zhí)法及避免執(zhí)法錯誤。人工智能技術對海量的執(zhí)法依據(jù)、標準、案例和程序等數(shù)據(jù)進行分析、建模，并對監(jiān)管領域、環(huán)節(jié)進行精準統(tǒng)計，對可能出現(xiàn)的違法行為進行精準畫像，可以推動第一時間發(fā)現(xiàn)違法行為并予以處理，綜合運用監(jiān)管提示、首違不罰等制度機制，避免運動式執(zhí)法以及錯誤執(zhí)法給行政相對人帶來不利影響，同時維護守法者的合法權益。

二、理性分析人工智能在行政執(zhí)法中的法律地位

要討論人工智能在行政執(zhí)法中的現(xiàn)實應用及長遠發(fā)展，法律主體地位是繞不開的話題。在積極推動人工智能在行政執(zhí)法中的實際應用并肯定其積極意義的同時，需要客觀看待、理性分析現(xiàn)階段人工智能在行政執(zhí)法中的法律地位。行政執(zhí)法機關在運用人工智能技術進行執(zhí)法的過程中，普遍面臨法律規(guī)范缺位、算法解釋機制缺位、執(zhí)法責任主體缺位及政府規(guī)制工具缺位等問題，需要基礎法律理論研究及時跟進。【參見郝煒：《人工智能行政執(zhí)行場景的行政法調(diào)控》，載《行政法學研究》2023年第5期。】近年的執(zhí)法實踐和研究成果也表明，人工智能由于算法自身的自動性、復雜性和模糊性等特征，加上在行政執(zhí)法的應用中法律地位不明確，對依法行政、正當程序、行政公開和行政公平等現(xiàn)代行政法治原則帶來的挑戰(zhàn)不容忽視。因此，有必要立足當下、展望未來，結合現(xiàn)有的人工智能法律地位學說，對人工智能在行政執(zhí)法中的法律地位進行客觀、理性的分析和研究。

（一）現(xiàn)階段人工智能還不能成為行政執(zhí)法主體

從法理學、民法學和刑法學領域的研究和討論來看，目前人工智能法律地位的學說主要有主體說和客體說兩種觀點。具體到行政執(zhí)法領域，需要結合行政執(zhí)法主體的特質(zhì)來分析。在我國，是否構成行政主體是根據(jù)某一組織是否擁有獨立的行政職權、能否代表國家并以自己的名義行使職權和參加行政訴訟、能否承受行政行為和行政訴訟的法律效果而定?！緟⒁姾担骸缎姓▽W》，法律出版社2020年版，第67頁。】行政執(zhí)法主體主要包括行政機關和法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織，是法律擬制主體。擬制的初衷是為了更好地明確行政法律關系各方的權利、義務與責任，維護行政相對人的合法權益。行政執(zhí)法主體資格是法定的，需要法律作出明確規(guī)定。目前的主流觀點是從法理角度和行政法主體理論出發(fā)，認為在行政執(zhí)法中，無論人工智能技術和設備的智能化程度如何、參與行政執(zhí)法的決策程度如何，在法律沒有通過擬制賦予其行政執(zhí)法主體資格的情況下，還無法擁有行政執(zhí)法主體的法律地位。人工智能參與的行政執(zhí)法，其后果應當由法定的行政機關和組織來承擔。當然，也有觀點認為，不排除將來出現(xiàn)的超強人工智能可以替代行政機關開展行政執(zhí)法活動后，國家通過立法明確規(guī)定或者采取法律、法規(guī)、規(guī)章授權的形式，賦予人工智能在特定領域的行政執(zhí)法主體資格。

（二）人工智能可能影響執(zhí)法合法性和合理性

行政處罰中的電子技術監(jiān)控設備，是人工智能行政執(zhí)法一個初級但比較典型的應用場景。2021年修訂后的《行政處罰法》對電子技術監(jiān)控設備的標準、設置、標志以及利用電子技術監(jiān)控設備記錄違法事實的要求和審核程序作了規(guī)定。

從法律規(guī)定和實際執(zhí)行看，人工智能技術在行政執(zhí)法中的應用應當遵循一定程序要求已經(jīng)成為共識。比如，電子技術監(jiān)控設備的設置地點應當向社會公布。如果沒有履行相應的法定程序，人工智能的應用可能會被判定違法。同時，雖然現(xiàn)階段人工智能技術具有“物”的基本屬性，還不具備行政執(zhí)法主體資格，但某種程度上也能夠相對獨立地提出執(zhí)法建議，擁有有限的意思表示能力?！緟⒁娖莠?、高文英：《人工智能時代自動化行政的實踐困境及規(guī)制路徑》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2022年第1期。】人工智能技術在應用過程中，由于數(shù)據(jù)更新不及時、設備老化、算法設計缺陷等原因，出現(xiàn)計算偏差和執(zhí)法參考意見錯誤的情況在所難免，進而也可能影響行政執(zhí)法的準確性、合理性和合法性。特別是在行政處罰中行政主體與行政相對人的關系相對緊張，在人工智能等新技術手段的運用場景下，行政相對人更容易對行政處罰決定的合理性、合法性提出質(zhì)疑?！緟⒁婑T子軒主編：《人工智能與法律》，法律出版社2022年版，第82頁?！?/p>

三、穩(wěn)妥設計人工智能行政執(zhí)法相關的制度規(guī)范

考慮到當前條件下人工智能在行政執(zhí)法中尚無明確的法律地位，還不能成為行政執(zhí)法的主體，無法對外承擔行政法律責任，同時在行政執(zhí)法中應用的人工智能技術和設備也有其本身的特點，可能對行政執(zhí)法合法性、合理性帶來影響，可以從以下幾方面完善相應的風險規(guī)則和制度規(guī)范。

（一）明確人工智能在行政執(zhí)法中的輔助地位

要進一步完善人工智能參與行政執(zhí)法的程序，明確其在行政執(zhí)法工作和執(zhí)法決策中的輔助作用。同時，明確界定可以通過人工智能決策分析的事項范圍，避免行政執(zhí)法機關和執(zhí)法人員對人工智能的過度盲從和依賴。

要區(qū)分不同行政執(zhí)法類型中行政機關裁量空間的大小，決定是否允許采取人工智能算法輔助相應的行政執(zhí)法行為。對于類似接收材料、證據(jù)收集等輔助性、技術性事項，易于數(shù)據(jù)化、類別化的事項以及其他不涉及相對人重大利益的簡單事項，可以允許人工智能的應用；而對于情況較為復雜或重大的行政管理事項，應對人工智能的應用進行謹慎評估。

要尋求依法行政原則與人工智能算法決策平衡，通過合理確定人工智能參與行政執(zhí)法的邊界和范圍，重點發(fā)揮人工智能自動決策克服行政恣意、防止裁量權濫用的功能。同時，強調(diào)行政執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員在行政執(zhí)法中的主體地位以及利用人工智能算法作出行政執(zhí)法決策的責任后果，防止行政執(zhí)法權力由技術機構及其技術專家“壟斷”，以及行政機關及其有關責任人員借口算法黑箱、數(shù)據(jù)誤差等理由推卸行政執(zhí)法決策責任?！緟⒁婞S一川：《人工智能行政處罰的程序正當實現(xiàn)》，載《上海法學研究》2023年第6卷。】

（二）完善人工智能在行政執(zhí)法中的程序要求

首先，明確設定規(guī)則和審核要求。修訂后的《行政處罰法》規(guī)定，行政機關依照“法律、行政法規(guī)”規(guī)定利用電子技術監(jiān)控設備收集、固定違法事實的，應當經(jīng)過法制和技術審核。該規(guī)定類似于德國行政程序法關于全自動行政行為的法律保留原則，實際上是在立法上對行政處罰中技術運用的限制。通過立法權限要求和法制審核程序，確保行政執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員對技術的掌控和矯正。這一規(guī)定可為其他行政執(zhí)法領域應用人工智能的相關制度設計提供參考。

其次，明確告知義務和同意規(guī)則。人工智能在行政許可、日常監(jiān)管、行政處罰等領域的應用，直接涉及行政相對人的權利義務，要充分尊重當事人的知情權?；谥闄嗟难由?，行政相對人還應在一定程度上享有是否允許人工智能技術介入算法決策程序的選擇權?！緟⒁妳卿J、張若涵：《自動化行政中對人工智能算法決策的程序規(guī)制》，載《成都理工大學學報》2022年第5期?！楷F(xiàn)行法律對行政相對人的知情規(guī)則已有一些規(guī)定，但“相對人同意”原則相關的制度體系還有待完善。為充分保障行政相對人的合法權益，對涉及相對人處分已有權利和隱私的，可以逐步設置當事人同意的程序。

最后，明確救濟途徑和程序轉換。算法決策風險需要相應的規(guī)制和救濟機制以及公開、公平和責任等理念?！緟⒁婑R長山：《司法人工智能的重塑效應及其限度》，載《法學研究》2020年第4期。】要通過公開、公示等渠道，確保人工智能行政執(zhí)法中行政相對人陳述申辯、獲得解釋和要求聽證的權利，比如，賦予其對重大事項隨時要求人工智能執(zhí)法介入的權利。行政相對人對應用人工智能作出的行政執(zhí)法決定不服提出申訴和申請行政復議的，不宜再利用人工智能進行審查，而應進入人工處理程序。

（三）構建人工智能在行政執(zhí)法中的歸責原則

我國目前尚缺乏一套有效的社會治理體系將技術違法的成本內(nèi)部化?！緟⒁妱⒓衙鳎骸度斯ぶ悄茉谛姓卫眍I域應用的挑戰(zhàn)及對策》，載《領導科學》2023年第5期?！拷Y合現(xiàn)階段人工智能還不能成為行政執(zhí)法主體的分析，在確定人工智能參與的行政執(zhí)法中有關法律責任的承擔主體和承擔方式時，宜采取“內(nèi)外有別”的歸責原則，在保護行政相對人合法權益的同時確保法律責任合理分擔。

首先，利用人工智能技術作出的行政執(zhí)法行為出現(xiàn)明顯不合理和違法情況，對行政相對人造成損害的，按照“對外原則”，由行政機關在行政復議、行政訴訟中作為被申請人和被告，承擔相應的賠償責任。

其次，關于人工智能行政執(zhí)法的內(nèi)部責任分配，按照“對內(nèi)原則”，主要涉及兩個方面。一是審核責任。對于人工智能技術的應用是否符合相應的設定權限和設置標準以及人工智能獲取的執(zhí)法信息和出具的執(zhí)法建議，行政機關及其執(zhí)法人員應當負有相應的審核職責。未依法履行審核職責導致行政執(zhí)法行為違法的，由負有責任的領導人員和直接責任人員承擔法律責任。二是技術責任。人工智能技術應用于行政執(zhí)法后，除了基礎設備和計算模型外，影響行政執(zhí)法行為合法性、合理性的要素還包括數(shù)據(jù)供給、深度學習和個案信息等因素，對人工智能技術及其設備的失誤乃至錯誤進行判斷難度較大。在此情況下，需要行政執(zhí)法機關和人工智能技術、設備的供應方通過周密的合同條款，明確雙方的權利義務關系，并將技術原因導致的行政執(zhí)法行為違法等責任的內(nèi)部承擔方式予以明確。行政執(zhí)法機關在對行政相對人履行賠償?shù)蓉熑魏螅瑢ι婕叭斯ぶ悄芗夹g、設備供應方責任的，可以通過民事、行政等途徑追究其相應的責任。

總之，隨著人工智能的應用場景逐步擴大，有必要對人工智能應用涉及的行政法律關系，特別是各類權利、義務、責任等問題進行深入研究。人工智能在行政執(zhí)法等行政管理領域的運用是實踐所需、大勢所趨。需要通過理論研究和實踐創(chuàng)新，推動有關法律法規(guī)對行政領域人工智能的應用條件、范圍、程序等作出規(guī)定，明確相關的責任主體和具體的法律責任，以科學、合理的制度規(guī)范確保人工智能行政領域應用的效益最大化和風險最小化，切實發(fā)揮人工智能應用在提高行政效率、規(guī)范行政程序、維護行政相對人合法權益等方面的積極作用。

［責任編輯 榮圓夢］