摘要:為實現(xiàn)對所轄區(qū)域自然資源長遠謀劃管控,村莊規(guī)劃編制已得到重視,該文分析了“空心村”里群眾征拆心態(tài)產(chǎn)生原因,提出村莊規(guī)劃引領,調整規(guī)劃布局、完善人居環(huán)境、規(guī)范建房管理等措施[1],提升鄉(xiāng)村建設水平,建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村,逐步解決“空心村”問題。
關鍵詞:村莊規(guī)劃;問題;探討
近來農民收入漸增,舍得花錢建房,但農村建房缺乏規(guī)劃,農房分布散亂,沿鄉(xiāng)村公路“一字長蛇陣”建新房,未拆除舊房;而農民為子女教育在城市購房造成舊村莊宅基地閑置,“空心村”現(xiàn)象較為普遍。一方面,“空心村”成因錯綜復雜,不僅與未按照規(guī)劃建設有關,還與過去執(zhí)法監(jiān)管工作未及時跟上,違法占地建房未能遏制有關;一方面農村有的農戶“一戶多宅”,另一方面,需要建房的農戶提出建房申請,村集體無宅基地分配,建房問題得不到解決,產(chǎn)生復雜尖銳社會矛盾,影響了農村和諧穩(wěn)定。村莊規(guī)劃既有利于農村居民點用地綜合整治,退宅還耕,緩解用地矛盾;又有利于改變農村臟亂差的環(huán)境面貌,實現(xiàn)村容村貌“脫胎換骨”。
1 “空心村”群眾征拆心態(tài)
1.1 不愿---樓房戶嫌補償標準低
如今農村集體房屋土地補償未有統(tǒng)一標準,各地補償標準懸殊不一。千百年來農民信奉“不患寡,就怕不均”,農民怕吃虧心理給舊村莊整治帶來一定難度?!翱招拇濉闭沃型恋胤课莶疬w補償政策考慮不全面,“空心村”整治中補償標準低,有的地方磚混樓房拆遷補償標準僅約1000元/m2,而同期市場上商品房卻高達8000~10000元/m2,兩者價格差之甚遠。農民集體房屋在“空心村”整治征拆中不計裝潢費及附屬設施,征拆戶的宅基地退出卻得不到相應補償,基層征拆政策的落后,忽略了農民利益,故農民覺得不劃算因而不愿意拆。
1.2 不敢——“空心村”里困難戶對征拆表示憂慮
在和美鄉(xiāng)村建設中,基層為追求建房整齊劃一效果,對舊村莊建房進行限制,對零散小村莊、舊村莊進行整理,一味“趕”農民進入中心村。不少基層地方采用單一的貨幣安置,失去土地和房屋對大多土里刨食的農民而言,意味著收入單一,影響長遠生計,不少低收入農民因此望而卻步。
1.3 不想——農村老年人圖清靜不想拆
農村宅基地大,農村居住環(huán)境是前庭后院,住宅寬敞,環(huán)境優(yōu)美,農村老年人因家庭中子女升學、參軍或打工進城安置落戶,居住舊房屋圖清靜不想拆。農村宅基地使用權是集體組織成員享有一項福利,但由于千百年來農民受舊思想、舊傳統(tǒng)影響,認為宅基地是“私有財產(chǎn)”,宅基地是祖上的基業(yè),子女上學、進城購房置業(yè),宅基地寧可荒廢也不轉讓他人,造成“空心村”人走房空,老房子無人居住宅基地閑置但使用權還在農民手頭,集體無法盤活閑置宅基地,造成土地資源浪費[2}。
2 “空心村”形成原因
2.1 農民錯誤認識
農民建新房不愿意交出宅基地主要原因有:
(1)認為宅基地是世代留下的基業(yè),要把它保護好,不讓他人建設,這與土地法律法規(guī)宣傳缺乏有關。(2)有的農民認為土地是個人的,建房隨意,圖方便在承包地里建房,致使村容村貌還是舊模樣。(3)未批先建,少批多占等違法問題突出,一戶兩宅等現(xiàn)象普遍。為圖方便農民在鄉(xiāng)村道路邊建房,村莊無序向外擴張,浪費土地。(4)舊村莊里土地利用粗放,缺乏規(guī)劃管理,房屋呈滿天星分布,房屋朝向不一致,房屋橫七豎八,布局零亂,村內供水、供電等公共設施無法合理布局,給農村生活環(huán)境整治提高帶來不利因素,影響農村城鎮(zhèn)化的進程[3}。
2.2 村莊規(guī)劃滯后
不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新農村建設、美麗鄉(xiāng)村建設中十分注重新房整齊劃一,但長期以來村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后,沒能很好地指導農民建房。目前,農民的生活水平顯著提高,對物質追求要求也隨之升高,但農民建房經(jīng)濟承受能力存在差異,農民建房是先富先建,后富后建,未按規(guī)劃建設造成村內房屋朝向不一,橫七豎八,且部分農民因補償標準未達到自身心理訴求舊房不愿拆,新房不肯拆,而村莊規(guī)劃未給易地建設“留白”,缺少公共設施預留地,造成村莊規(guī)劃滯后且混亂。
2.3 “空心村”整治資金短缺
“空心村”整治拆除農民的舊房要對農民進行補償安置,資金投入是基礎設施、公共設施配套的關鍵。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏財力投入,在沒有配套項目資金啟動下,“空心村”整治出現(xiàn)兩難境地,一方面“空心村”環(huán)境每況愈下。另一方面補償不到位,農民征拆積極性不高。
2.4 基層建房管理部門關系復雜
《土地管理法》規(guī)定,農村村民住宅用地,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準。建房涉及2個部門,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村鎮(zhèn)建設辦管理負責,與此對應的還有縣區(qū)自然資源派出部門自然資源所,負責宅基地管理,自然資源所、村鎮(zhèn)建設辦分屬2個部門,對建房申請農民辦事推諉扯皮,甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以編制村莊規(guī)劃為由,凍結村民建房,停止審批宅基地。
3 “空心村”問題在村莊規(guī)劃中解決措施
3.1 科學編制村莊規(guī)劃
村莊規(guī)劃應因地制宜、綜合利用、多措并舉。村莊規(guī)劃編制在嚴格落實永久基本農田劃定的基礎上,應充分考慮未來鄉(xiāng)村發(fā)展,預留新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地,為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目提供充足空間保障[4}。
3.1.1 進村入戶開展調查
宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的建設中要嚴格建房規(guī)劃[5},將宜居宜業(yè)與鄉(xiāng)村游結合,盤活閑置宅基地,發(fā)展民宿,提高收入。在縣區(qū)國土空間總體規(guī)劃確定的“三區(qū)三線”的基礎上,深化空間布局,通過踏勘、鄉(xiāng)村干部等方式深入村組開展調研,開展農村建設用地調查,村內危房屋、閑置宅基地等整治對象,逐一登記造冊,摸清底數(shù),為“空心村”整治提供第一手資料,為政府部門科學決策提供依據(jù)。
3.1.2 科學編制規(guī)劃
正視區(qū)域內用地的合理訴求,有效配置公共服務設施、基礎設施等,確定符合實際的鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標與路徑,對農村居民點布局的分類指導。優(yōu)化鄉(xiāng)村“三生”空間,凸顯地方特色和地域特點,繪制村莊建設發(fā)展藍圖建設和美鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)結合實際確立中心村建設規(guī)模,依據(jù)“控制小村、整治空心村”這一思路,對布局零散的“空心村”進行控制,將零散居住幾戶、十來戶集中規(guī)劃安置到中心村,加速中心村的集聚?!翱招拇濉敝卫?,村莊規(guī)劃應考慮統(tǒng)一規(guī)劃和整治。在整理過程中,尊重農民的意愿,整治人居環(huán)境,改善生產(chǎn)生活條件。
3.2 空閑宅基地有償退出
在農村房地一體確權頒證調查中,有些農民擁有數(shù)處宅基地,暴露了過去基層建房管理未抓實。土地問題是政策性強,關聯(lián)千家萬戶利益。針對農民遷入新農村建設安置點,條件好的農民,舉家在城市里購房置業(yè)安家落戶,村莊的房屋閑置的情況,分門別類,對“權屬合法,四至清楚”的嘗試宅基地流轉,征得集體組織同意,并約定流轉后不再申請宅基地,享受一次性宅基地補貼,城市購房后空閑宅基地有償退出。
3.3 規(guī)劃耕地
以建設和美鄉(xiāng)村為目標,做好布局分散、散居小村落等土地利用資源利用率低的村落土地整理,對舊村落、農田周邊的零星邊角地、閑置的農村道路、曬谷場、農田水利設施、廢棄的獨立工礦、閑置的學校等以及農村未利用地進行整理,平整低洼地、零星舊居民點等不規(guī)則田塊和中低產(chǎn)田。整理時機選擇利用秋冬,天氣晴好,不誤工時。整理成耕地后,等量歸還建區(qū)指標,從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤,既可以加快鄉(xiāng)村振興建設步伐又可以確保建設用地所需指標。鼓勵農民向中心村匯聚的同時加強舊村莊整治,退宅還耕,發(fā)展農作物,既體現(xiàn)宅基地歸集體所有,又可挖掘土地利用潛力,增加耕地面積。
3.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立流轉中心
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用信息化技術為農村宅基地流轉提供支撐,成立流轉中心,專門從事信息采集、發(fā)布,提供法律服務、矛盾調處,對退出的宅基地給予一定價格進行收儲。
3.5 設計小戶型經(jīng)濟房或老年房
考慮低收入戶經(jīng)濟承受能力,綜合考慮面積、區(qū)位,設計一些小戶型經(jīng)濟房和老年房,解決農村“有錢無房、有房無錢”現(xiàn)象;考慮拆遷戶過渡時期長,給予臨時過渡房租房補助,以達到和諧征拆,社會穩(wěn)定目的。
3.6 “空心村”改造利用
“空心村”里舊房成危房,加以改造利用,空閑宅基地改造成文化休閑廣場,開展一些喜聞樂見的文化活動,如廣場舞,豐富鄉(xiāng)村生活。
3.7 盤活利用“空心村”閑置農房,引導農民致富
村莊規(guī)劃不僅是村莊規(guī)劃,還要有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,應分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村經(jīng)濟發(fā)展的動因,選擇適宜發(fā)展產(chǎn)業(yè),通過規(guī)劃引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局,制定出適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略,并在國土空間上予以明確落實。如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,一方面,政府部門對鄉(xiāng)村休閑農業(yè)、文旅游業(yè)所需建設用地指標要因地制宜編制國土空間規(guī)劃,保障用地需求。另一方面,農民可抓住宅基地改革契機,以宅基地使用權入股、聯(lián)營的形式,企業(yè)租賃空閑農房,農戶分享新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)增值收益;改造“空心村”發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游項目[6},讓“空心村”不“空”,資源變資產(chǎn),實現(xiàn)土地資源集約化。
3.8 開闊視野,感受鄉(xiāng)村振興村莊變化
針對農民思想問題,組織農民去本地及附近參觀學習,開闊視野,感受美麗和美鄉(xiāng)村畫卷,體驗現(xiàn)代文明的生活。同時幫助農民算好經(jīng)濟賬,傳統(tǒng)的養(yǎng)牛種田,養(yǎng)豬養(yǎng)雞的農耕生活,房屋無法保值升值,而農民小區(qū)的房屋可實現(xiàn)升值,也改變了農民舊的生活方式,豐富農民的精神生活。
3.9 維護農民利益出發(fā)
維護拆遷戶利益方面,相關工作人員注意使用良好的溝通技巧,以情感人,以誠待人。通過召開村民會議、座談會形式廣泛聽取意見,研究分析潛在的不穩(wěn)定因素,切實解決農民的急難愁盼問題,力求把矛盾解決在內部,解決在基層,既要做到讓利于民,不讓老實人吃虧,又不能讓漫天要價者得逞。
3.10 建立激勵機制
以前縣區(qū)拿走“空心村”整治、土地置換、城鄉(xiāng)增減掛鉤的用地指標,鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目無法落地,積極性不高。對“空心村”整治后土地指標應按比例獲得的,激勵、調動基層政府積極性。
3.11 規(guī)劃建房,規(guī)范引導村民建房用地
基層要本著為民服務的宗旨,對農民建房在“堵”的同時更要“疏”,強化建房審批。村民建房時村委會出具意見,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、自然資源所審查資格,嚴把關口,自然資源、城建部門現(xiàn)場勘查。成立規(guī)劃管理辦公室,統(tǒng)一協(xié)調,認真開展農村建房日常巡查工作,規(guī)范建房行為,一旦發(fā)現(xiàn)違法建設及時制止,對農村違法用地,尤其是頂風作案,亂占耕地情況,從重從快打擊。
4 結語
“空心村”的成因是人口向城市流動發(fā)展,房屋空置,村莊舊貌臟亂差,阻礙村莊的現(xiàn)代化進程。村莊規(guī)劃是指導建設的基石。“空心村”整治是個長期過程,非一朝一夕能奏效,在編制村莊規(guī)劃時應完善規(guī)劃,發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用,對“空心村”治理因地制宜,以優(yōu)化改善農村人居環(huán)境,合理、科學地指導村莊建設發(fā)展。
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作者簡介:范德種(1972—),男,本科,土地規(guī)劃專業(yè)高級工程師,從事基層自然資源管理工作。