瞿劍雄

（如東縣市場監(jiān)督管理局，江蘇如東 226400）

如東縣素有“中國海鮮之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，是名副其實(shí)的魚米之鄉(xiāng)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，如東縣依托豐富優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)資源和海洋漁業(yè)資源，以及“食品安全示范城市”和省級“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”兩塊金字招牌，大力發(fā)展食品加工產(chǎn)業(yè)，不斷推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。但是如東縣大部分農(nóng)村地區(qū)由于城鄉(xiāng)發(fā)展中存在的經(jīng)濟(jì)和人文差異，食品安全問題仍然存在，成為當(dāng)前面臨的監(jiān)管難題。

1 如東縣農(nóng)村地區(qū)各環(huán)節(jié)食品安全問題

1.1 食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)

1.1.1 小作坊占比較高

以如東縣（以下簡稱如東）岔河鎮(zhèn)為例，共有29 家食品生產(chǎn)企業(yè)，其中14 家是小作坊。這些小作坊的共同特點(diǎn)是規(guī)模較小、投資金額有限、員工素質(zhì)不高。同時(shí)，小作坊的加工環(huán)境簡陋、設(shè)備老舊、技術(shù)能力有限，食品安全風(fēng)險(xiǎn)較高。

1.1.2 出廠檢驗(yàn)不嚴(yán)謹(jǐn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分食品生產(chǎn)企業(yè)的食品檢驗(yàn)室是為獲證所建設(shè)，獲證后檢驗(yàn)室成為擺設(shè)，達(dá)不到檢驗(yàn)出廠產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)貨查驗(yàn)記錄、出廠檢驗(yàn)記錄、銷售記錄形式主義嚴(yán)重，多為應(yīng)付檢查所記錄。

1.2 食品銷售環(huán)節(jié)

1.2.1 食品經(jīng)營者在進(jìn)貨把關(guān)方面嚴(yán)謹(jǐn)性不足

如東縣農(nóng)村食品經(jīng)營企業(yè)規(guī)模小且分散，大部分是由供貨車來送貨或是到副食批發(fā)市場進(jìn)貨，進(jìn)貨渠道無法保證，生產(chǎn)食品的質(zhì)量安全無法保障[1-2]。筆者對如東縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)2018——2022 年的日常監(jiān)督檢查表進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)不能提供營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可證等供貨商資質(zhì)的農(nóng)村食品經(jīng)營企業(yè)占23%。

1.2.2 農(nóng)村零售食品行業(yè)存在假冒偽劣現(xiàn)象

與食品經(jīng)營戶的訪談了解，正規(guī)廠家生產(chǎn)的食品利潤較低，如伊利牛奶每箱只有1 ～3 元的利潤，而部分不知名品牌牛奶的每箱利潤都在8 ～10 元。為了獲取不當(dāng)利益，個(gè)別食品經(jīng)營者會以次充好，甚至販賣假冒偽劣產(chǎn)品。如東部分偏遠(yuǎn)農(nóng)村商店常可以發(fā)現(xiàn)“達(dá)利圓”“伊力”等假冒偽劣商品[3]。

1.3 餐飲服務(wù)行業(yè)

餐飲食品加工處于消費(fèi)鏈的末端，供餐方式各異，沒有固定不變的加工程序，缺少最后的消毒檢測環(huán)節(jié)，因此成為食品安全事件的高發(fā)區(qū)。在如東縣的農(nóng)村地區(qū)，小微型餐飲單位是餐飲行業(yè)的主要形式。以岔河鎮(zhèn)為例，經(jīng)查看監(jiān)察系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)岔河鎮(zhèn)共有餐飲單位174 家，其中小微型餐飲單位159 家，占總數(shù)的91.4%。大多數(shù)小微型餐飲單位負(fù)責(zé)人文化程度較低，對食品安全法律法規(guī)和知識了解甚少，不具備建立食品安全管理體系的知識和能力，無法有效管理和防范可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于大多數(shù)小餐館客流量有限、設(shè)施較差，八成以上的餐飲經(jīng)營者沒有嚴(yán)格的消毒意識，日常衛(wèi)生情況較差。

2 如東縣農(nóng)村食品安全問題成因分析

2.1 監(jiān)管存在短板

2.1.1 法律法規(guī)執(zhí)行不暢

部分農(nóng)村食品經(jīng)營單位無法承受法律規(guī)定的處罰額度。例如，在農(nóng)村食品便利店無證經(jīng)營的案件中，按照《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條規(guī)定，違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款。處罰額度超過大部分農(nóng)村地區(qū)食品經(jīng)營單位的承受范圍，難以施行處罰，因此執(zhí)法人員面對類似無證經(jīng)營問題時(shí)，只能開具責(zé)令改正通知書，并催促其盡快辦理許可證。

2.1.2 基層監(jiān)管水平不高

基層監(jiān)管水平不高主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。①基層市場監(jiān)督管理分局（以下簡稱市監(jiān)分局）的人員配置嚴(yán)重不足。如東大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市監(jiān)分局只有2 ～3 名食品監(jiān)管人員，需要負(fù)責(zé)監(jiān)管500 家左右食品經(jīng)營單位的日常監(jiān)管巡查工作，還要參加各種會議和檢查，承擔(dān)“創(chuàng)文”“創(chuàng)衛(wèi)”等任務(wù)。②監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)有待提高。在機(jī)構(gòu)改革后，市場監(jiān)督管理局增加了食品、藥品、特種設(shè)備等專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管職能。然而如東縣的食品監(jiān)管執(zhí)法人員中，近70%并非食品相關(guān)專業(yè)畢業(yè)，大部分新錄用的執(zhí)法人員缺乏監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)知識掌握不全面，監(jiān)管存在一定難度。

2.1.3 農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系不完善

①各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)前的食品安全監(jiān)管工作需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、衛(wèi)健局、市監(jiān)局等多個(gè)部門共同參與，不同部門之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致溝通和協(xié)調(diào)問題的出現(xiàn)。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在食品安全監(jiān)管方面的隊(duì)伍建設(shè)有所欠缺。雖然一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確了相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)，并設(shè)立了食品安全辦公室，但工作人員多為兼職且不穩(wěn)定，常被調(diào)整到其他職位，導(dǎo)致工作主動性和執(zhí)行力不高。

2.2 經(jīng)營者自我監(jiān)管不足

2.2.1 安全意識和法律意識淡薄

農(nóng)村地區(qū)的食品行業(yè)經(jīng)營者和生產(chǎn)者往往年紀(jì)偏大，文化素質(zhì)普遍較低，他們對食品安全的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范以及相關(guān)法律法規(guī)缺乏認(rèn)知，意識不到食品安全的重要性。

2.2.2 過度追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視社會責(zé)任

許多食品生產(chǎn)經(jīng)營者為了追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，忽視了他們應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任。例如，在2022 年基層市監(jiān)分局查辦的食品案件中，某饅頭加工小作坊在制作饅頭時(shí)，使用過量的食品添加劑改善食品的外觀和口感，降低生產(chǎn)成本。這類低成本、低價(jià)格的食品在老年人群體中具有一定的市場，嚴(yán)重威脅老年群體的健康。

2.3 消費(fèi)者參與的缺失

2023 年上半年，筆者對如東各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計(jì)100 位居民進(jìn)行了問卷調(diào)研。調(diào)查結(jié)果表明，如東縣農(nóng)村地區(qū)居民對食品安全問題普遍較為關(guān)注。關(guān)于問卷中“遭遇過期食品等問題時(shí)會如何處理”的問題，近50%的被調(diào)查者表示會找商家協(xié)商理論，要求賠償、退貨，約20%的居民選擇撥打12315 等方式向有關(guān)職能部門投訴，約30%的居民選擇不做處理。當(dāng)被問及“是否對食品安全監(jiān)督管理提出過意見和建議”時(shí)，90%以上的被調(diào)查者均表示沒有提過。問及原因時(shí)，70%表示不清楚建言渠道，25%的受訪者認(rèn)為提了作用也不大。由于如東農(nóng)村居民傳統(tǒng)觀念相對較強(qiáng)，民風(fēng)較為淳樸，大部分居民不愿主動投訴舉報(bào)他人，導(dǎo)致全縣農(nóng)村地區(qū)食品監(jiān)督氛圍不強(qiáng)，消費(fèi)者參與缺失明顯。

3 農(nóng)村食品安全問題的治理對策

3.1 推進(jìn)依法行政以及依法監(jiān)管

3.1.1 完善法律法規(guī)

有關(guān)部門應(yīng)向省級立法機(jī)關(guān)申請完善如《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》等省市一級行業(yè)類監(jiān)管的地方性法規(guī)。針對目前執(zhí)法和監(jiān)督的重點(diǎn)難點(diǎn)，比如農(nóng)村宴席等基層監(jiān)管遇到的盲區(qū)，及時(shí)出臺指導(dǎo)意見，促成地區(qū)性規(guī)范盡快落實(shí)落地，從法律層面解決基層監(jiān)管的實(shí)際問題[4]。

3.1.2 嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法

要嚴(yán)格規(guī)范食品相關(guān)的執(zhí)法行為，督促一線執(zhí)法人員養(yǎng)成重執(zhí)法形象、講執(zhí)法細(xì)節(jié)、嚴(yán)格執(zhí)法程序的習(xí)慣，把案件辦理、案卷制作的合法性、嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性作為個(gè)人工作考核的重要指標(biāo)。上級法治部門要嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，決不能關(guān)系好的少罰不罰、關(guān)系一般的重罰嚴(yán)罰，要始終堅(jiān)持處罰求真務(wù)實(shí)、客觀公正，不以關(guān)系親疏作為裁量的標(biāo)準(zhǔn)，力求秉公執(zhí)法。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)

要合理擴(kuò)充、調(diào)整各基層分局的執(zhí)法人員。建議按照食品經(jīng)營單位主體數(shù)，科學(xué)分配名額，充分發(fā)揮監(jiān)管效能，還要加大執(zhí)法人員培訓(xùn)力度[5]。食品安全監(jiān)管需要更強(qiáng)的專業(yè)性判斷和更科學(xué)的監(jiān)管技巧，建議加大對食品條線執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度。

3.3 健全各部門間協(xié)調(diào)合作機(jī)制

食品安全治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要黨委、政府、各有關(guān)職能部門通力合作。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮食品安全委員會的行政核心與政策中心作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免部門間相互推諉，產(chǎn)生監(jiān)管空白。另外，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層食品安全治理中多“亮相”、勤“出手”，調(diào)動提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與食品安全治理的積極性和參與度，發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“東道主”作用，充分落實(shí)屬地責(zé)任。應(yīng)當(dāng)完善考核機(jī)制，將食品安全工作納入縣對鎮(zhèn)、鎮(zhèn)對村考核范圍內(nèi)。

3.4 提高經(jīng)營主體食品安全意識和責(zé)任意識

3.4.1 食品經(jīng)營者應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念

食品經(jīng)營者要意識到自己既是監(jiān)管對象也是食品安全治理者，以“主人翁”姿態(tài)參與到食品安全治理工作中，主動學(xué)習(xí)相關(guān)食品安全知識和法律法規(guī)，積極參加食品安全知識培訓(xùn)，堅(jiān)持合法合規(guī)經(jīng)營。

3.4.2 保證食品經(jīng)營者食品安全培訓(xùn)質(zhì)效

如東縣辦理食品安全許可證時(shí)，需要從業(yè)人員提供食品安全管理人員培訓(xùn)合格證明。因此，從業(yè)人員會在獲證前參與食安培訓(xùn)，但該培訓(xùn)形式主義痕跡較重，培訓(xùn)效果浮于表面。針對農(nóng)村從業(yè)人員文化水平普遍不高、接受知識能力較差等特點(diǎn)，應(yīng)完善農(nóng)村食品從業(yè)人員培訓(xùn)體系建設(shè)并嚴(yán)格落實(shí)。可以委托食品行業(yè)協(xié)會或是第三方中介，對申請從事食品經(jīng)營的人員實(shí)行“先培訓(xùn)，后上崗”制度，從師資、培訓(xùn)內(nèi)容等多方面保證培訓(xùn)課程質(zhì)量，從考勤、考試等多角度完善培訓(xùn)考核機(jī)制，保證如東縣食品從業(yè)人員懂食品法律、守食安底線。

3.5 提高農(nóng)村消費(fèi)者參與水平

如東作為農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)村人口多，要真正讓廣大農(nóng)村地區(qū)民眾都重視食品安全，難度較大，需要常抓不懈、久久為功。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層市監(jiān)分局等部門在監(jiān)管工作中要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村普法工作，在監(jiān)督執(zhí)法過程中及時(shí)向食品經(jīng)營者闡述相關(guān)法律法規(guī)，通過微信、抖音等途徑發(fā)布各類科普文章和警示視頻，不斷提升如東農(nóng)村地區(qū)群眾的食品安全意識和法治素養(yǎng)。要不斷加大宣傳力度，提高市場監(jiān)管投訴舉報(bào)熱線“12315”的知曉度，暢通農(nóng)村地區(qū)維權(quán)渠道，鼓勵(lì)民眾積極參與食品安全維權(quán)，全民參與食品安全治理。

4 結(jié)語

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)民眾對食品安全的關(guān)注度和需求也不斷提高。如東作為東部沿海地區(qū)較發(fā)達(dá)地區(qū)，食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展較快，但是在廣大農(nóng)村地區(qū)，食品安全問題仍存在諸多隱患。市場監(jiān)管部門應(yīng)立足監(jiān)管實(shí)際，不斷完善隊(duì)伍建設(shè)，提升依法監(jiān)管水平，在工作中充分協(xié)調(diào)各方職能，形成合力，共同為提升農(nóng)村地區(qū)居民食品安全意識、保障農(nóng)村食品安全做出貢獻(xiàn)。