◎ 北京市應急管理事務中心 姜振晶 陳宇峰 蔣明雷

城市地下管線指敷設于城市地下的供水、排水、電力、電信、燃氣、供熱、工業(yè)及其他用途的管道或線纜和附屬設施，是城市重要的基礎設施和經濟動脈，被形象地稱為“城市生命線”。地下管線一旦發(fā)生事故，不僅會給國家和人民群眾的生命財產造成損失，影響人們的正常工作和生活，同時也會給社會公共安全與穩(wěn)定帶來一定的負面影響。隨著社會的發(fā)展，城市地下管線事故在國內外時有發(fā)生，這其中既有管線自身結構性隱患引起，如管線老化、土壤腐蝕等；也有外力因素所導致，如地震、人為施工損壞等。從事先預防和可控的角度看，施工外力損壞管線是可以減少甚至避免發(fā)生的。南京“7·28”施工挖斷丙烯管道造成液態(tài)丙烯泄露，蒸發(fā)擴散后遇明火而引發(fā)爆炸事件也時刻警醒著人們，施工損壞地下管線運行這一典型的“灰犀?！憋L險必須引起高度重視。

一、北京地下管線現(xiàn)狀

據(jù)2021 年底統(tǒng)計顯示，北京市地下管線總長度為23.98 萬公里、密度為14.61 公里/平方公里，井蓋類設施數(shù)量約359.90 萬套、密度為 219.31 套/平方公里。近年來，北京高度重視地下管線管理和保護工作，2022 年印發(fā)了《北京市地下管線全面普查和隱患排查治理工作方案》，按照邊查邊改、邊查邊建工作原則，立足建立常態(tài)化管線更新改造和隱患治理機制，同步推進新技術應用，將普查排查成果資料納入信息化系統(tǒng)，信息化智能化建設取得明顯成效，大幅降低了地下管網事故率，首都城市韌性明顯增強。但隨著城市建設的快速發(fā)展，加之北京地下管線總量大、種類多、鋪設廣，施工破壞管線事件也時有發(fā)生，防范施工損壞已成為地下管線保護不容忽視的一個重要因素。

二、施工破壞管線事故的分布特點及原因

施工破壞管線主要是指施工過程中，由于挖掘管線信息不準確或其他人為原因，如野蠻施工、不按規(guī)范施工等因素，所引發(fā)的管線不安全狀況。

以北京市2021 年共發(fā)生施工破壞地下管線事故43 起為例。從分布區(qū)域看，住宅小區(qū)內28 起、公共區(qū)域15 起；從工程類型看，市政基礎設施工程16 起、房建工程7 起、電力工程6 起、園林綠化工程3 起、拆除工程3 起、水利工程2 起、公路工程1 起、勘探工程1 起、土地整理工程1 起、文物工程1 起、個人施工2 起；從系統(tǒng)登錄情況看，登錄“管線防護系統(tǒng)”的1 起、未登錄的42 起。從施工類型來看，以房建工程、道路工程、市政基礎設施工程為主；從工程規(guī)模來看，限額以下占比為88%；從受影響管線類別來看，涉及民生保障的燃氣、自來水、熱力管線占絕大多數(shù)；從事發(fā)時間、區(qū)域、位置看，工人交接班時段發(fā)生概率大，全市各區(qū)廣泛分布，小區(qū)內部占63%、道路等公共區(qū)域占37%。

三、施工破壞管線的主要原因

一是對破壞地下管線后果的嚴重性認識不清以至施工安全責任落實不到位。有些單位對首都城市特殊性認識不夠，沒有把保護地下管線放在政治的高度、公共安全的高度、保障民生的高度去認識看待和理解，對破壞地下管線可能引起的危害與后果嚴重性認識不夠清醒，對防范施工破壞地下管線的主動性不夠高、存在職責履行不實現(xiàn)象。如：建設單位未認真落實保護地下管線的主要責任，對地下管線保護資金投入不足把相關責任推向施工單位，管理督促缺失；施工單位未能擔負起保護地下管線的直接責任，方案制定、措施落實不到位，存在現(xiàn)場管理松散、教育培訓不足，安全、技術交底不實等現(xiàn)象。同時，管線單位主動查找自身問題、主動防范也仍需靠前作為。

二是信息溝通共享不到位。北京城市管理部門搭建了“北京市挖掘工程地下管線信息溝通服務平臺”已于2011年上線運行，該平臺可滿足管線權屬單位在線進行注冊，施工單位可在線進行地下管線查詢以保證工程項目順利進行，施工外力破壞地下管線事故有效下降，受到了工程建設單位、地下管線單位等各方面的歡迎和好評。但由于該服務平臺只能在電腦端使用，還存在操作不夠便捷、不能實時互動的問題，建設單位、管線單位、管理部門等均存在不會用、不愿用等現(xiàn)象，作用發(fā)揮效果不能很好滿足當前用戶和管理的實際需求。同時，建設、施工單位開展保護地下管線相關工作，往往面臨不知道要找哪些管線單位、不知道如何找到這些管線單位，甚至找到了這些管線單位也很難順利對接等困境，這些都提高了建設、施工單位開展保護地下管線工作的時間成本和制度成本，讓其知難而避、冒險施工。

三是開展主動防護不到位?！督ㄔO工程安全生產管理條例》規(guī)定建設單位在編制工程概算時應當確定建設工程安全作業(yè)環(huán)境及安全施工措施所需費用，但實際情況是很少有建設單位將保護地下管線所需資金納入預算，往往都算在施工費用中，讓施工單位承擔。施工單位制訂保護地下管線的措施需要較多時間、人力、物力和資金投入，加之缺乏有效監(jiān)管，對于做好保護地下管線工作容易在權衡利弊之下鋌而走險，只管工期，不管管線安全。

四是執(zhí)法懲處震懾不到位。部分建設、施工單位存有僥幸心理，對于保護地下管線相關工作消極應付，甚至明知故犯、野蠻施工。但監(jiān)管部門存在處罰手段單一、執(zhí)法落實不嚴、事故追償有限等情況。大多數(shù)施工破壞地下管線事故都達不到啟動安全生產責任事故調查的程度，行業(yè)管線執(zhí)法部門處罰方式大多以罰款為主，且金額不高（燃氣管線被挖壞通常情況下頂格處罰10 萬元），施工破壞地下管線的違法成本太低。部分建設單位、施工單位存在往下級單位、分包公司、勞務公司轉嫁現(xiàn)象，真正應該負責的單位繼續(xù)逍遙法外。目前，事故追償往往僅限于賠償管線搶險搶修費用，對造成的間接經濟損失沒有追償標準及相關依據(jù)，變相降低了施工破壞地下管線的違法成本。

五是法規(guī)宣傳不到位。宣傳培訓還需加強，相關單位和管理部門對于保護地下管線相關法規(guī)制度和知識技能掌握不夠。有的單位保護地下管線的意識比較淡薄，社會參與保護地下管線的濃厚氛圍未形成。城市管理部門及街鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員對于開展施工作業(yè)保護地下管線工作，未充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調職能，與相關部門協(xié)作配合、為建設施工單位及管線單位提供支持服務不夠。施工單位開展相關培訓難度較大，加之不夠重視，往往一帶而過，導致部分一線管理和作業(yè)人員無知無畏，缺乏保護地下管線的意識和技能。管線單位的部分管理、巡查人員對管線保護相關法律法規(guī)掌握不深不透，遇到施工現(xiàn)場棘手難點問題不善于處置，需加強知法、學法、用法能力。

四、防止施工破壞管線的幾點建議

（一）加強管理，優(yōu)化服務

一是健全協(xié)調機制。建立市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級協(xié)調機制，分級分類對建設單位、管線單位等開展施工作業(yè)保護地下管線相關工作提供支持、指導和協(xié)調服務。

二是強化執(zhí)法聯(lián)動。城市管理部門、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)等發(fā)現(xiàn)施工作業(yè)保護地下管線違法違規(guī)行為時，及時制止施工作業(yè)，并將情況第一時間報送相關執(zhí)法和主管部門。

三是優(yōu)化網格監(jiān)管。將施工作業(yè)保護地下管線納入網格管理范圍和考核事項，對各類施工作業(yè)尤其是居住區(qū)、街巷胡同內的施工作業(yè)保護地下管線情況進行監(jiān)管。

四是升級信息系統(tǒng)。市城市管理委升級優(yōu)化“管線防護系統(tǒng)”功能，上線移動端，提高建設單位、管線單位發(fā)布與反饋信息的時效性，建立施工破壞地下管線事故信息庫，記錄相關單位履行保護地下管線責任情況，存在履責不力的，一年內不得納入評優(yōu)評先、招投標等入選范圍。

五是加強宣傳培訓。市、區(qū)城市管理部門加大宣傳培訓工作力度，制作宣傳動畫、開展主題活動等，加強施工作業(yè)保護地下管線的宣傳；規(guī)范施工作業(yè)保護地下管線協(xié)作配合流程，編制指導手冊，組織開展相關培訓。

（二）明確責任，信息共享

一是細化管理部門職責。細化明確城市管理部門、住房城鄉(xiāng)建設部門、專業(yè)工程建設主管部門、地下管線行業(yè)管理部門及行政審批部門等相關管理部門的職責，構建職責清晰、協(xié)調聯(lián)動的管理體系，形成政府監(jiān)管合力。

二是突出建設單位責任。將建設單位關于保護地下管線的責任明確為首要責任，對其在資金保障、管線資料搜集、監(jiān)督管理施工單位和監(jiān)理單位等方面應落實的責任進行細化明確。

三是明確管線單位責任。管線單位應有針對性地加強巡查力量、加密巡查頻次，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為立即制止并向相關部門報告，并通過多種方式，支持配合建設、施工單位做好保護地下管線對接協(xié)作和旁站監(jiān)護等工作。

四是共享施工和管線信息。區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立轄區(qū)管線單位名錄，及時公開所掌握的施工作業(yè)信息，便于各方有針對性地開展工作；管線單位到區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）報到，在符合保密要求的前提下共享管線相關信息。

五是發(fā)揮物業(yè)管理單位作用。物業(yè)管理單位應建立與相關管線單位的聯(lián)絡機制，加強巡視，對管理區(qū)域內施工作業(yè)保護地下管線情況進行監(jiān)督并提供必要的支持。

（三）健全機制，加重處罰

一是開展聯(lián)動執(zhí)法。對事故造成影響較大或違法違規(guī)性質惡劣的，依托“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，組織相關行政執(zhí)法部門對涉事單位和施工現(xiàn)場聯(lián)合執(zhí)法檢查。

二是實施聯(lián)合懲戒。市、區(qū)城市管理部門定期曝光案件信息，通報給相關主管部門，推動其采取停產停業(yè)整頓、撤銷行政許可、降低資質等級、暫?；蛉∠型稑速Y格等措施實施聯(lián)合處罰，將處罰信息上傳公共信用信息平臺。

三是深化行刑銜接。行政執(zhí)法部門、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)等實施行政處罰后，將處罰信息上傳到北京市行政執(zhí)法信息服務平臺，以便檢察機關及時發(fā)現(xiàn)刑事犯罪和公益訴訟案件線索。

四是倒查管理責任。對于發(fā)生施工作業(yè)保護地下管線違法違規(guī)行為或破壞地下管線事故的，市城市管理委等相關單位要會同相關主管機關倒查相關管理人員責任。

五是提高違法成本。事故涉及的居民安撫和應急保障的費用，由相關施工作業(yè)的建設單位承擔，提高破壞地下管線的經濟成本。

六是開展考核評價。市城市管理委牽頭建立防范施工破壞地下管線考核評價機制，對相關市級部門、區(qū)人民政府（經濟技術開發(fā)區(qū)管委會）、相關管線單位等防范施工破壞地下管線工作進行考核評價。

（四）發(fā)動群眾，務求長效

一是暢通舉報渠道。鼓勵公眾發(fā)現(xiàn)施工作業(yè)保護地下管線相關違法違規(guī)線索或相關人員玩忽職守、濫用職權等行為的，向12345 熱線、相關部門或紀檢監(jiān)察機關舉報。

二是實施舉報獎勵。管線單位建立獎勵機制，對舉報施工破壞地下管線相關線索的市民給予重獎，充分調動廣大群眾參與保護地下管線的積極性。

三是明確市場導向。著眼施工作業(yè)保護地下管線專業(yè)性較強的實際特點，提出支持依托第三方機構開展相關工作，為支出資金提供政策支持，以期形成專業(yè)化市場，依托市場的力量推動施工作業(yè)保護地下管線持續(xù)深化發(fā)展。