馬海濤 秦士坤

摘要：財政規(guī)則是各國應對財政危機、增強財政可持續(xù)性的重要保障，然而現有研究較少探討地方層面的財政規(guī)則執(zhí)行?；陬A算軟約束理論，以2014—2020年中國2023個區(qū)縣為研究對象，結合財政部在政府和社會資本合作（PPP）領域制定的“10%紅線”規(guī)則設計斷點回歸模型，檢驗PPP規(guī)則約束下的地方政府行為。研究發(fā)現：第一，由于缺乏法定性與透明度，PPP規(guī)則存在“軟約束”現象，這一現象與債務規(guī)則的“硬約束”形成鮮明對比；第二，PPP規(guī)則的執(zhí)行效果具有異質性，即對于可自由支配度較高的經濟類項目更具規(guī)制效果，而對支出偏剛性的民生類項目約束力不足；第三，對于存在合規(guī)風險的項目，企業(yè)傾向于通過組建聯(lián)合體的形式分散風險。研究結果表明了加強財政規(guī)則法定性與提高財政透明度的必要性，建議加快相關財政規(guī)則的立法工作，提高財政預決算的信息披露程度，從而增強財政規(guī)則執(zhí)行效果，防范與化解重大風險。

關鍵詞：財政規(guī)則；政府行為；地方政府債務；PPP規(guī)則；預算軟約束

文獻標識碼：A???文章編號：100228482023（06）004414

一、問題提出

伴隨著經濟下行與財政緊縮，財政規(guī)則已成為多數國家應對財政危機、增強財政可持續(xù)性的關鍵手段。國際貨幣基金組織（IMF）將財政規(guī)則定義為“通過預算手段施加給財政政策的長期約束”，包括債務規(guī)則、預算平衡規(guī)則、支出規(guī)則與收入規(guī)則［1］，簡言之，即通過設定規(guī)則來緩解政府部門“相機抉擇”帶來的無序舉債、過度支出等問題。典型的財政規(guī)則包括赤字率上限、債務限額等。近年來，隨著中國地方政府債務壓力的加劇，財政規(guī)則受到國內學者的廣泛關注。本文所關注的核心問題是：財政規(guī)則是否有效約束了中國地方政府行為？

近年來，已有文獻關注這一研究問題，然而結論并不一致。國內關于財政規(guī)則的文獻大多側重于宏觀分析視角，較少關注財政規(guī)則在地方政府層面的執(zhí)行效果。盡管宏觀視角有助于總覽全局，但難以察覺微觀層面復雜的現實背景。正如“立憲難，行憲更不易”，財政規(guī)則的制定不僅需要宏觀設計，也需要在地方政府的實踐中不斷探索與優(yōu)化①。

關注財政規(guī)則的地方執(zhí)行有著重要的現實意義。一是有助于防范財政風險。當前，中國的財政風險總體可控，更值得關注的是區(qū)域性財政風險，因此地方層面的研究尤為必要。二是有助于優(yōu)化資源配置。如何在實現財政紀律的同時保障政府部門的靈活性是一項重要的研究議題［23］，地方層面的研究能夠為此提供實踐依據，以增強財政工具的“逆周期調節(jié)”功能。三是有助于改進地方政府的激勵與約束機制。當前中國財政體系面臨的挑戰(zhàn)之一是如何在不斷加劇的財政壓力下保障地方基本公共服務供給，地方層面的研究可為此提供參考依據。

礙于數據可得性等原因，現有研究未能充分討論中國財政規(guī)則的執(zhí)行效果。本文以政府和社會資本合作（publicprivate?partnership，PPP）領域的財政規(guī)則為例，借助一套獨特的大樣本數據集進行探索。PPP是一種政府與社會資本合作提供基礎設施與公共服務的模式，相對于傳統(tǒng)的政府投資模式，PPP一方面能夠利用企業(yè)的經營管理優(yōu)勢提高運作效率，另一方面能夠借助合同安排將政府支付責任分攤在長達數十年的運營期，從而在不顯著增加當期財政壓力的情況下提供投資資金?；诜N種優(yōu)勢，PPP在全球范圍內迅速擴散。2014年以來，PPP在中國開始大規(guī)模推廣，投資額迅速攀升為世界第一［4］。然而，PPP的大規(guī)模應用也會帶來不易察覺的財政風險。為了防止風險累積，2015年財政部要求各地方政府“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”，這一規(guī)則被稱為“財政承受能力論證”

參見《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）。，也成為中國PPP風險管理的重要手段。但是，基于以下原因，這一規(guī)則的執(zhí)行效果值得懷疑。一是PPP規(guī)則的效力層級較低。與被納入《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）的債務規(guī)則不同

2014年修訂實施后的《中華人民共和國預算法》規(guī)定地方政府的新增債務需要在國務院規(guī)定的限額內籌措，并報本級人民代表大會審批。，PPP規(guī)則屬于部門規(guī)章，并未上升至法律層級，這可能導致規(guī)則的約束力不足。二是鑒于PPP規(guī)則屬于“流量管控”而非“存量管控”，這種形式的信息披露程度較弱，容易孕育地方政府的機會主義與道德風險［5］。

盡管近年來中國PPP投資熱度有所下降，但PPP規(guī)則仍值得關注，原因是：第一，PPP的投資周期長、影響大。2014年以來，PPP積累了大量的財政償付責任，需要在未來10～20年進行消化，會對地方政府行為產生長期影響。正因如此，近年來中央政府仍在不斷優(yōu)化PPP管理制度

參見2022年11月財政部發(fā)布的《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》。。第二，PPP規(guī)則研究能夠為其他領域財政規(guī)則帶來啟示。在財政壓力不斷加劇背景下，各領域的財政規(guī)則（如支出規(guī)則、債務規(guī)則等）都需要進一步優(yōu)化。相較其他領域，PPP領域數據透明度較高，提供了寶貴的研究案例與實證研究對象。

本文可能的創(chuàng)新點包括：第一，有別于傳統(tǒng)的國家視角，本文從地方政府視角實證檢驗了中國財政規(guī)則的執(zhí)行效果，并對比了PPP規(guī)則與地方政府債務規(guī)則的不同規(guī)制效果，填補了這一領域文獻的空缺；第二，結合一套獨特的大樣本數據集，基于預算軟約束理論，收集了中國2014—2020年區(qū)縣級層面數據，使用斷點回歸法識別了“10%紅線”的規(guī)制效應，為PPP乃至其他領域財政規(guī)則的優(yōu)化提供了可信的實證依據。

二、文獻綜述

財政規(guī)則是提升國家治理能力的重要手段，其中，規(guī)則的概念與相機決策相對應，強調政策的不變性，從而規(guī)避相機決策帶來的時滯性與社會福利損失等問題［6］。涉及財政領域的規(guī)則被稱為財政規(guī)則。財政規(guī)則之所以有存在的必要性，是因為地方政府往往存在預算軟約束等問題，容易形成過度支出繼而損害公共利益，而財政規(guī)則能夠對地方政府施加約束［78］。廣義財政規(guī)則分為數值型、程序型等，涉及范圍包括但不限于債務、支出、稅制、政府購買、轉移支付、PPP等事項；狹義財政規(guī)則主要是指數值型財政規(guī)則，即主要通過數值限額約束政府財政行為。近年來，世界各國都在探索行之有效的財政規(guī)則，也出現了由“第一代財政規(guī)則”向“第二代財政規(guī)則”的演變，以增強財政規(guī)則的簡單性、靈活性、可執(zhí)行性［3］。

財政規(guī)則能夠有效約束地方政府行為并提升財政預算健康狀況嗎？多數文獻研究發(fā)現，財政規(guī)則在維持預算平衡、降低債務風險、提高財政可持續(xù)性方面發(fā)揮了積極作用。例如，Dahan等［9］實證檢驗了支出財政規(guī)則對經濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家財政支出結構的影響，發(fā)現財政規(guī)則能夠有效降低政府社會轉移支付負擔；Asatryan等［10］實證檢驗了全球132個國家的預算平衡規(guī)則對財政績效的影響，發(fā)現財政規(guī)則能夠加強政府對赤字與債務的約束力；Reuter［11］分析了數值型財政規(guī)則在歐盟成員國的應用，發(fā)現即使各國在約一半的年份并不完全遵守財政規(guī)則，財政規(guī)則仍能發(fā)揮有效影響；戴利研等［12］檢驗了25個發(fā)達國家百余年的政府債務膨脹史，發(fā)現債務規(guī)則與支出規(guī)則能夠約束債務擴張、加強財政紀律。

與此同時，也有文獻發(fā)現財政規(guī)則可能會失效。例如，Zabler［13］使用合成控制法檢驗了德國市級地方政府的債務規(guī)則對債務水平的影響，并未發(fā)現債務規(guī)則限制了債務水平的證據；Burret等［14］在基于瑞士州政府債務規(guī)則的實證研究中發(fā)現，債務規(guī)則盡管可以約束公共赤字，但也帶來了一些意外結果——由于管理者通常能巧妙地在滿足財政規(guī)則的同時保持一定的財政自由裁量權（例如將投資轉移至不受規(guī)則約束的財政賬戶），財政總體狀況可能并不會出現實質性改善。由此可見，財政規(guī)則發(fā)揮作用的前提是被嚴格遵守，否則，由于承諾與執(zhí)行問題，財政規(guī)則可能是無效的。當財政規(guī)則激勵公共部門使用預算策略粉飾賬目時，甚至可能會損害預算狀況。

財政規(guī)則效果的實現不是簡單的設定標準，而是需要配套與保障制度。例如，Asatryan等［10］基于全球132個國家的實證研究發(fā)現，只有寫入憲法的財政規(guī)則才能對債務施加有效的約束；李一花等［15］以歐盟成員國作為分析對象探究財政規(guī)則對財政平衡的影響，發(fā)現財政規(guī)則的效果與國家結構、縱向財政失衡有關；Halac等［16］使用數理模型分析了國家財政規(guī)則的最優(yōu)設計問題，發(fā)現對財政規(guī)則靈活性的保障有利于加強整體財政紀律和提高社會福利；Heinemann等［17］在一項關于德國各州財政規(guī)則實踐的研究中分析了決策者對財政規(guī)則的遵守程度，發(fā)現地方政治家對于財政規(guī)則的判斷會影響財政規(guī)則的有效性。由此可見，財政規(guī)則的有效性取決于規(guī)則背后的現實條件。當法律體系、制度環(huán)境不完備時，財政規(guī)則可能難以完全發(fā)揮效果。

此外，財政規(guī)則還能夠對宏觀經濟和政府治理帶來直接影響。例如，Fats等［18］實證檢驗了財政規(guī)則如何影響美國各州經濟，發(fā)現盡管財政規(guī)則導致各州財政政策更加順周期，但綜合來看能夠有效降低經濟波動；Grembi等［19］運用“斷點差分法”檢驗了意大利中央政府財政規(guī)則對各城市財政的影響，發(fā)現放松財政規(guī)則會增加赤字并降低稅收；竹志奇等［20］使用中國省級數據發(fā)現《預算法》的財政規(guī)則導致了財政政策逆周期性的下降；張莉［21］使用中國市級數據研究發(fā)現，稅收安排能夠影響地方政府環(huán)境治理。上述研究不僅體現了完善財政規(guī)則對提升國家治理能力的重要性，也體現了不當的財政規(guī)則對國家運行的危害性。

與國外文獻相比，目前國內有關財政規(guī)則的文獻相對較少。當前，國內相關文獻的分析方法多為宏觀模型分析或經驗梳理，宏觀模型類文獻揭示了中國財政規(guī)則的經濟效果、作用條件、不同財政規(guī)則的異質性等，經驗梳理類文獻通過參考國際經驗為中國財政規(guī)則的設定提供了依據。相比之下，國內的相關定量研究（尤其是地方政府層面）存在一定空白，其原因或許與研究對象數據可得性的缺乏有關。隨著近年來中國財政工具的增多，不同財政工具表現出各自的不同特征，提供了絕好的檢驗財政規(guī)則有效性的機會。本文創(chuàng)新性地將“PPP規(guī)則閾值是否被觸發(fā)”作為規(guī)則約束力的代理變量，從而在特定區(qū)間內區(qū)分了PPP規(guī)則的處理組與控制組，克服了解釋變量的同質性問題，以實證方法探究PPP規(guī)則對地方政府行為的影響。

三、理論假說

本文的研究假說主要基于預算軟約束理論。“預算軟約束”理論來源于匈牙利經濟學家Kornai［22］對轉軌體制下國有企業(yè)的相關研究。根據Kornai的觀察，社會主義國家對國有企業(yè)抱有“父愛主義”，當國有企業(yè)管理不善時，國家仍會通過補貼、信貸等方式支持其繼續(xù)運營，導致國有企業(yè)支出與收入間的關系被放松，即預算約束被“軟化”。國有企業(yè)預算軟約束的根源是國家的救助預期，這種救助預期來源于國家的“家長作風”。當國有企業(yè)認定國家會救助時，會產生逆向激勵，進一步擴大自身投資。一方面，預算軟約束的存在作為制度上的“潤滑劑”，有助于發(fā)揮制度靈活性；另一方面，預算軟約束也帶來一系列負面影響，例如企業(yè)喪失對價格機制的敏感度，運營效率低下，造成社會福利損失。

在更廣義層面，預算軟約束理論可用于解釋其他領域外部支持或紀律放松對個體行為的影響。預算軟約束的概念已被延伸至財政領域，其基本含義是：當缺乏有效的控制機制時，地方政府依賴中央兜底，傾向于過度支出，并導致低效率等負面結果［23］。預算軟約束理論能夠解釋近年來中國地方政府的過度舉債行為：在上級政府的隱性擔保下，下級地方政府有動力大規(guī)模舉債，最終導致嚴峻的地方政府債務問題。正因如此，2014年以來中國開始通過修訂《預算法》將地方政府新增債務規(guī)模嚴格限制在法定限額以內，其目的就是“硬化”債務規(guī)則的約束。與地方政府債務相類似，PPP領域可能也存在預算軟約束問題。本部分基于中國PPP實踐的現實背景，從PPP規(guī)則的規(guī)制效果、作用領域、風險傳導三個方面提出理論假說。

（一）PPP規(guī)則的規(guī)制效果

根據預算軟約束理論，對上級政府的救助預期是地方政府突破規(guī)則限制的主要原因。在中國，PPP本質上與地方政府債務類似，都屬于外部融資行為，具有上級政府的隱性擔保。因此，PPP的實施天然具有突破既有規(guī)則限制的內在動力。當規(guī)則無法有效限制地方政府行為時，就會進一步滋生預算軟約束。由此可見，預算軟約束的“軟”不僅來源于上級政府的隱性兜底，還應歸因于制度上的缺失或激勵不相容。當PPP規(guī)則不完備，存在違規(guī)成本較低、監(jiān)管成本較高等問題時，往往會激勵地方政府突破規(guī)則約束。

PPP規(guī)則的形式決定了其規(guī)制效果。根據財政部政策規(guī)定

參見《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）、《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等。，財政部門主要通過管理PPP項目庫來約束地方政府PPP投資行為。所謂的“項目庫”是指財政部建立的PPP綜合信息平臺項目庫（簡稱項目庫）

參見https：//www.cpppc.org：8082/inforpublic/homepage.html#/homepage。，該項目庫披露了PPP從發(fā)起到準備、采購、執(zhí)行、移交等階段的全生命周期資料，從而為信息監(jiān)管提供支持。由于財政部規(guī)定未進入項目庫的PPP項目不得安排預算，因此地方政府在實施PPP之前，必須提交相關資料以通過平臺審核，并服從項目庫的其他管理制度。

PPP規(guī)則正是通過限制新項目入庫來實現風險管控的。根據政策規(guī)定，“地方政府年度PPP支出責任不超過預算支出的10%”，當這一比值（簡稱財承指數）超過10%時，新實施的項目將無法入庫。因此，PPP規(guī)則形成了“10%紅線”，一旦財承指數超過10%，后續(xù)的PPP項目將不能被安排預算，也自然無法開展采購等流程，從而自動限制地方政府的投資行為。從該制度形式來看，PPP規(guī)則與債務的限額制管理有一定相似之處，都是通過數值型管理限制地方政府的PPP投資沖動，防范財政風險。總體來看，當財承指數超過10%時，PPP規(guī)則會被觸發(fā)，地方政府的新增PPP投資必然會受到約束。

然而，現實中PPP規(guī)則可能存在一定的執(zhí)行困難，形成“軟約束”問題。一是由于中國的PPP規(guī)則屬于部門規(guī)章，法律層級較低，缺少約束力與強制性。另外，部門規(guī)章不僅約束力較低，還會面臨過期失效的風險

實際上，PPP規(guī)則盡管還在實際執(zhí)行，但所依托的政策文本已失效。參見《財政部關于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》（中華人民共和國財政部令第103號）。，因此地方政府可能并不會完全遵從規(guī)則約束。相比之下，債務規(guī)則通過將債務限額管理寫入預算法明顯更具約束效力。二是由于PPP規(guī)則屬于“流量管控”而非“存量管控”，在風險監(jiān)管方面存在弊端。一方面，流量管控的統(tǒng)計方式本身依賴對未來財政資源的預測，因此數值的可操控性較大，容易孕育地方政府的機會主義與道德風險［5］。另一方面，流量管控對于信息披露程度的要求相對較低，相關信息并不在預決算報告中披露，為監(jiān)管帶來困難?；谏鲜鲈颍琍PP規(guī)則可能存在軟約束，具體表現為地方政府受到的約束力有限，在上級政府的隱性擔保下，可能會超過限制進行投資。綜上，本文提出：

假說1：PPP規(guī)則的觸發(fā)能夠顯著降低地方政府的新增PPP投資，但難以完全限制。

（二）PPP規(guī)則的作用領域

PPP規(guī)則究竟對哪一類PPP投資缺乏約束效果？已有文獻揭示了財政規(guī)則對不同行業(yè)領域影響的異質性［9］，而PPP規(guī)則也可能僅對某類特定項目發(fā)揮約束效果。在中國，PPP幾乎涵蓋了所有基礎設施與公共服務行業(yè)領域，而不同行業(yè)的內在激勵與約束機制并不相同［4］。區(qū)分不同行業(yè)領域，有助于觀測PPP規(guī)則生效的邊界條件。

根據世界銀行在《1994年世界銀行發(fā)展報告》中的定義，基礎設施可分為經濟類基礎設施與社會類基礎設施，經濟類基礎設施被定義為“永久性的工程構筑、設備、設施和他們所提供的為居民所有和用于經濟生產的服務”，除經濟類基礎設施之外的其他基礎設施為社會類基礎設施［24］。在上述定義基礎上，本文將PPP投資區(qū)分為經濟類投資與民生類（或社會類）投資

與西方的用詞習慣不同，在中國的經濟學相關文獻中，通常將社會類、福利類投資（或支出）統(tǒng)稱為民生類投資，因此本文并未嚴格借用世界銀行的用詞，但在本文中，民生類與社會類的含義類似。，兩者的關鍵差異在于投資目標不同。經濟類投資的目標是支持經濟發(fā)展，一般包含能源、交通運輸、水利建設等。民生類投資的目標是為居民提供生活福利，一般包括養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等。在西方國家，民生類投資通常具有更大的支出剛性，原因是削減福利容易失去選民的支持，從而帶來政治風險。在中國，盡管政治制度不同，但民生類投資的剛性屬性同樣存在，原因在于中央政府能夠通過強有力的政策號召保障民生類投資的穩(wěn)定。例如，近年來，中央政府強調地方政府在財政壓力下應當優(yōu)先落實“三保”，即保民生、保工資、保運轉。中央政府保民生的政策號召不僅是對地方政府的行為引導，也釋放了隱性救助預期的信號。與此同時，可自由支配度相對更高的經濟類投資的優(yōu)先級可能會下降［25］。

由上述分析可知，PPP規(guī)則對經濟類投資項目可能更具規(guī)制效果，而對民生類項目缺乏約束力。原因是，當PPP規(guī)則被觸發(fā)，可自由支配度更高的項目會被優(yōu)先削減，而民生類項目受到中央政策支持，具有更多的剛性需求，因此更容易軟化預算約束。當地方政府財政壓力急劇上升時，基于維持社會穩(wěn)定、遵從中央政府意志等動機，地方政府可能會將民生類投資由預算內賬戶轉移至PPP模式，甚至可能突破規(guī)則的限制。由此，本文提出：

假說2：PPP規(guī)則的觸發(fā)能夠顯著降低經濟類投資項目投資水平，而對民生類項目的影響不顯著。

（三）PPP合規(guī)風險的傳導

財政政策也可能影響企業(yè)的行為選擇。當PPP規(guī)則被觸發(fā)時，PPP項目面臨合規(guī)風險。由于PPP中政府與企業(yè)具有緊密的合作關系，合規(guī)風險會進一步向企業(yè)方傳導。為了探究風險傳導的方向以防范系統(tǒng)性風險，本部分將PPP參與企業(yè)進一步劃分。在中國的PPP市場中，所有制類型是重要的劃分方式。與其他國家的PPP市場不同，中國PPP市場的典型特征是不僅有民營企業(yè)參與，還有大量的國有企業(yè)參與者。當PPP規(guī)則被觸發(fā)時，兩類企業(yè)的行為選擇可能是不同的。

國有企業(yè)在PPP中的大規(guī)模介入與中國的公有制體制有關。與民營企業(yè)相比，國有企業(yè)在資本、政府資源、融資方面有明顯優(yōu)勢。資本方面，國有企業(yè)擁有更大的資產規(guī)模，在組織方面的能力普遍更強。而民營企業(yè)則多由中小企業(yè)主導，參與基礎設施投資的經驗較少、能力有所欠缺。另外，與傳統(tǒng)模式相比，PPP的一個重要特點是強調企業(yè)對于項目全生命周期的整合能力，而整體資信能力偏弱的民營企業(yè)具有先天劣勢。政府資源方面，基于壟斷優(yōu)勢和政府背景，國有企業(yè)在處理與政府相關的事務談判方面有更高的地位。融資方面，大量金融資源被中央企業(yè)、地方國有企業(yè)獲得，民營企業(yè)尤其是非上市民營企業(yè)在沒有外部增信的條件下很難得到金融機構的青睞。

正是由于在競爭中處于不利地位，民營企業(yè)對于風險的敏感度可能會更低。具體來說，為了提高在競標過程中的競爭力，民營企業(yè)可能會主動承擔更多風險，例如接受更低的內部收益率，或投資存在合規(guī)風險的項目。相比之下，國有企業(yè)（特別是中央企業(yè)）的經營模式對風險的管控能力更強

參見《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號）。。當PPP項目可能會受到規(guī)則約束時，國有企業(yè)通常能及時識別并退出競爭，而民營企業(yè)為了經營生存需要往往不得不選擇參與，承擔了大量合規(guī)風險。例如，近年來PPP領域的知名民營企業(yè)東方園林和華夏幸福均遭遇了經營困難。因此，本文提出：

假說3a：觸發(fā)PPP規(guī)則管控的項目主要通過民營企業(yè)實施，而非國有企業(yè)。

此外，本文還通過劃分PPP合作形式檢驗企業(yè)是否能夠及時感知參與風險。具體地，本文按照合作方企業(yè)的數量進行劃分。若PPP合作方為一家獨立企業(yè)，則為獨立中標。若PPP合作方包括多家企業(yè)，則為聯(lián)合體中標。在PPP實踐中，兩種形式均大量存在，一個重要的區(qū)別是聯(lián)合體中標通常能夠分散單個企業(yè)的經營風險?；谶@一劃分，若企業(yè)能夠感知參與風險，那么當PPP項目觸發(fā)規(guī)則、面臨合規(guī)風險時，企業(yè)可能會更偏向于組建聯(lián)合體而非以獨立的形式參與PPP項目，從而最小化參與風險。因此，本文提出：

假說3b：觸發(fā)PPP規(guī)則管控的項目主要通過組建聯(lián)合體實施，而非獨立實施。

四、模型、數據與發(fā)現

PPP規(guī)則中的“10%紅線”政策為本文提供了構建斷點回歸的可能。本部分借助斷點回歸思想，對比PPP規(guī)則與債務規(guī)則的規(guī)制效果，檢驗上文提出的研究假說。?

（一）模型

本文采用斷點回歸（regression?discontinuity，RD）方法進行實證檢驗。使用這一方法是基于如下原因：第一，本文所研究的處理變量存在明確的數值閾值，即“10%紅線”，為本文提供了在閾值兩側進行RD估計的條件；第二，相較于其他回歸方法，RD通常被認為是最接近自然實驗的計量方法，在滿足RD前提假設的基礎上，通常能夠得到可信的處理效應估計。

作為用于識別因果效應的計量方法，RD在近20年來得到廣泛應用。這一識別策略的基本思想是利用政策規(guī)則上的非連續(xù)特征，在某個特征變量（被稱作驅動變量）的閾值附近設立對照組與控制組，從而得到政策處理效應。只要個體不能完全操縱驅動變量的取值，那么驅動變量閾值附近的個體可以被認為是隨機分組的，從而消除內生性問題。

以本文研究內容為例，驅動變量為財承指數。財承指數小于10%，代表地方政府的PPP投資行為未觸發(fā)PPP規(guī)則；財承指數大于10%，則代表觸發(fā)PPP規(guī)則。據此可設立清晰斷點回歸估計方程：

yit=α+βDit+f（zit）+Cit+γi+φt+εit（1）

其中，yit為i地區(qū)所在t年份的PPP新發(fā)起投資額；zit為財承指數，Dit為處理狀態(tài)變量，當財承指數zit超過10%時，定義為1，否則為0；f（zit）為zit的多項式函數；Cit為一系列控制變量（或協(xié)變量）；α為常數項；γi為地區(qū)固定效應，控制不隨時間變化的區(qū)縣特征；φt為年份固定效應，控制不同年份的宏觀政策沖擊；εit為擾動項。

（二）變量與數據

本文將研究對象定義為2014—2020年曾在財政部PPP中心披露過PPP項目信息的區(qū)縣級政府

由于市本級政府難以匹配經濟、財政等控制變量，因此本文未包括市本級。，合計2?023個，樣本數約占全部縣級行政區(qū)的70%。選取2014年作為起始年份是由于PPP直到2014年才開始在中國大規(guī)模推廣，選取2020年作為截止年則是基于數據可得性考慮。選取區(qū)縣作為研究對象的原因一方面是中國PPP的實施單位主要是區(qū)縣一級地方政府，區(qū)縣數據能夠更精準地刻畫中國PPP的實踐現狀；另一方面，區(qū)縣數據具有大樣本屬性，能夠增強本文實證結果的可信度。

本文的被解釋變量為當年新發(fā)起PPP項目的總投資額，用于衡量地方政府行為。核心解釋變量為財承指數，即當年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例，用于刻畫PPP規(guī)則。其中，PPP項目支出責任與一般公共預算支出數據均來源于財政部PPP中心各項目“財政承受能力論證”部分的公開披露，對于不同項目間一般公共預算支出披露數據存在不一致的，取中位數處理。財承指數大于10%，代表地方政府觸發(fā)了PPP規(guī)則，小于10%代表未觸發(fā)PPP規(guī)則。本文使用的PPP數據來自明樹數據的整理

參見明樹數據官網：www.bridata.com。，該數據集信息涵蓋量較大，不僅全面記載了財政部入庫項目信息，還通過人工整理等方式納入了一些未入庫的PPP項目，并全面記載了發(fā)起日期、項目類型、合作企業(yè)等信息，從而支撐了本研究。相比之下，一些傳統(tǒng)PPP數據庫（如世界銀行PPI數據庫）存在項目不全、缺少合作企業(yè)信息等問題。??

本文所使用的財承指數為計算而來，可能與地方政府決策時采用的數值并不完全一致。但本文的測度仍具有研究意義，原因在于：第一，在計算過程中采用的是來自財政部PPP中心的官方數據，能夠盡可能反映地方政府真實財承水平。第二，計算得到的指標側重于客觀測度與風險提示，能夠避免地方政府“粉飾”行為的影響。例如，地方政府常常通過“借用”“預算調整”等方式規(guī)避“10%紅線”，但這種行為并不能反映客觀現實，也很容易與財政部PPP中心公開披露的財政支出、項目支出信息相矛盾，這也是財政部PPP中心數據庫存在的重要意義——“加強社會監(jiān)督，對PPP項目參與各方形成有效監(jiān)督和約束，確保實現公共利益最大化”

參見《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金〔2015〕166號）。。第三，即使存在一定的測量誤差，但只要該誤差較低或低于模型選取的帶寬水平，那么斷點回歸結果仍然是可信的。從測量結果來看，本文發(fā)現部分地區(qū)的財承指數大幅超過了10%，這顯然難以用測量誤差來解釋，說明的確存在突破財政規(guī)則的現象。

在斷點回歸中，一般認為斷點兩側所形成的隨機樣本具有相似的特征。為了進一步保證斷點兩側的樣本具有足夠的相似度，本文從經濟發(fā)展、產業(yè)結構、財政實力等維度納入了區(qū)縣層面的控制變量，具體包括：人均GDP、GDP增速、第三產業(yè)占比、一般預算支出、負債率、財政自給率。其中，負債率為債務占GDP的比重，財政自給率為一般預算收入占支出的比重。

根據研究假說，本文對PPP類型作了進一步劃分。為了驗證PPP規(guī)則的約束機制，根據“是否被列入財政部項目庫”將PPP項目分為入庫項目與非入庫項目，根據“是否含帶政府支付義務”將PPP項目劃分為政府付費類與使用者付費類項目。為了驗證假說2，借鑒世界銀行在《1994年世界銀行發(fā)展報告》中對于基礎設施的分類，本文將PPP項目劃分為經濟類與民生類，其中經濟類項目包括能源、交通運輸、水利建設、農業(yè)、林業(yè)、政府基礎設施、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、科技，民生類項目則包括教育、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性安居工程、文化、養(yǎng)老、體育、社會保障、生態(tài)建設和環(huán)境保護。為了驗證假說3a和3b，本文根據牽頭企業(yè)的所有制類型，將項目劃分為民營企業(yè)參與項目與國有企業(yè)參與項目。根據“參與企業(yè)是否為多家企業(yè)”，將項目劃分為聯(lián)合體企業(yè)與獨立體企業(yè)參與項目。變量的描述性統(tǒng)計結果見表1。

（三）不同財政規(guī)則的對比

除PPP規(guī)則以外，本文還構建了債務規(guī)則的衡量指標，即債務余額占債務限額的比重，用于對比不同財政規(guī)則下的地方政府行為。根據《預算法》規(guī)定，地方政府的債務余額不得超出限額范圍，因此當這一比重低于100%時，代表地方政府處于債務規(guī)則的管控范圍內，而超過100%則代表突破了債務規(guī)則的閾值。

本文通過圖示方法來展示財政規(guī)則與地方政府行為間的關系。圖1（a）展示了2014—2020年中國區(qū)縣級財承指數與當年新發(fā)起PPP投資額之間的關系，其中每個點代表某年的某一區(qū)縣。圖中的豎線代表PPP規(guī)則的閾值，即“10%紅線”，落入豎線左側說明尚未觸發(fā)PPP規(guī)則，落入豎線右側則說明觸發(fā)了PPP規(guī)則。從中可以得出：第一，絕大多數樣本的PPP投資大于0，說明在多數年份樣本內的區(qū)縣都已采用PPP模式投資，PPP已成為常規(guī)投資工具；第二，有大量地方政府的PPP投資水平超過了PPP規(guī)則的閾值，違背了政策要求，說明PPP規(guī)則無法完全約束地方政府的過度投資傾向，即無法實現“硬約束”。這一發(fā)現部分印證了本文的假說1，即PPP規(guī)則具有“軟”的特征。?

為了更直觀地理解PPP規(guī)則特征，本文對比了PPP規(guī)則與債務規(guī)則的約束效果，如圖1（b）所示。根據《預算法》規(guī)定，地方政府的債務余額不得超出限額范圍，因此可將債務規(guī)則的閾值解讀為“債務余額占限額的比重不超過100%”，圖中的豎線代表債務規(guī)則100%的閾值，落入左側說明未觸發(fā)債務規(guī)則，落入右側說明觸發(fā)了債務規(guī)則。絕大多數的圓點落入閾值左側，說明幾乎所有地區(qū)的債務余額均未超出債務規(guī)則的限制。相較PPP規(guī)則，債務規(guī)則具有明顯的硬約束特征。

綜合來看，PPP規(guī)則與債務規(guī)則相比無法實現硬約束，其原因很大程度上可能與規(guī)則的法律層級與信息披露程度有關，即債務規(guī)則的法律層級更高、信息披露程度更強，而PPP規(guī)則法律層級偏低、信息披露程度較差。這可能會帶來一系列不良影響——當大量地區(qū)突破閾值的限制時，PPP規(guī)則的權威性將被進一步削弱。同時，地方政府在這一過程中淤積了不易察覺的財政風險，這種風險還可能向整個市場端傳導。

（四）模型有效性檢驗

在模型估計前，通常需要通過圖形對RD估計的前提假設進行檢驗。RD估計的關鍵前提假設是個體不能精確操縱驅動變量。如果這一條件不滿足，則不能認為斷點附近的個體為隨機分組，從而導致內生性問題。地方政府通常難以精確操縱財承指數，原因在于：財承指數由兩部分計算而來，一是當年所有PPP項目的支付責任，二是當年一般預算支出。一方面，一般預算支出通常取決于當年的收入、來自上級政府的轉移支付，難以精確操縱。另一方面，PPP支付責任是此前投資的所有項目在各年份支付責任的累加，具有跨領域和跨周期的特征，很難在當年精準操縱。因此，如果財承指數當年超過了“10%”，地方政府一般會從政府性基金預算或國有資本經營預算安排運營補貼支出，從而被動地做出反應以避免項目違約?參見財新網新聞《財政部發(fā)文再規(guī)范PPP?嚴禁通過“借用”財政承受能力空間等規(guī)避10%紅線》。。但實際上，這種行為并未改變財承指數的客觀水平。本文的財承指數指的是根據財政部PPP中心數據計算得到的客觀指標，不受到地方政府“粉飾”行為的影響。

為了檢驗這一假設是否成立，借鑒Mccrary［26］的方法，本文通過密度檢驗來測試驅動變量的密度是否存在不連續(xù)性。如圖2所示，對驅動變量在10%閾值左右2%的范圍內分別擬合，發(fā)現在閾值兩側95%的置信區(qū)間曲線是基本重合的，證明驅動變量在閾值處是連續(xù)的，無法被精確操縱，滿足RD估計的前提假設。

盡管上文已論證了地方政府難以操縱財承指數，但這一假設仍有不完全成立的可能，導致斷點兩側樣本具有非隨機性，即存在明顯的特征差異。為了排除這一可能，本文選取了代表性的協(xié)變量來檢驗協(xié)變量是否符合連續(xù)性假設，從而保證驅動變量附近的樣本盡可能一致。本文使用偽結果檢驗法檢驗這一假設，具體做法為將協(xié)變量作為被解釋變量，使用斷點回歸模型檢驗閾值10%兩側樣本是否存在顯著差異，若顯著則說明該協(xié)變量不滿足連續(xù)性假設。如表2所示，所有協(xié)變量的回歸結果均不顯著，說明協(xié)變量滿足連續(xù)性假設，閾值兩側的樣本區(qū)縣具有相似的特征，這一結果進一步增強了本文估計的穩(wěn)健性。

為了初步驗證本文假說1，本文使用圖形方式展示了閾值兩側PPP投資水平是否出現了顯著變化。具體地，選取10%閾值左右兩側2%的樣本，使用Calonico等［27］的方法，進行二階回歸擬合。之所以使用二階擬合是因為財承指數與PPP投資的關系呈非線性。如圖3所示，閾值左右兩側的PPP投資水平存在明顯的斷點，這與本文的假說1相一致，說明PPP規(guī)則能夠發(fā)揮一定的約束效果。為了進一步觀測規(guī)制效應是否顯著，下文將使用斷點回歸模型具體估計。

（五）主回歸估計結果

本文分別使用全局線性回歸、局部線性回歸和局部多項式回歸檢驗斷點處的PPP投資變化，以觀測不同的模型設定是否對結果有明顯影響。如表3所示，第（1）列使用全部樣本進行全局一階擬合線性回歸，第（2）列使用局部一階擬合線性回歸，第（3）列則使用局部二階擬合非線性回歸。在局部回歸估計的帶寬選擇方面，本文借鑒Calonico等［27］的方法計算得到了兩側最優(yōu)帶寬為0.029，后文的估計均基于這一帶寬設定。表3結果表明，無論如何設定，PPP規(guī)則均對PPP投資有顯著的負向影響，與本文假說1中PPP規(guī)則能夠顯著降低地方政府PPP投資的預期相一致。局部線性回歸系數的大小約等于3，其絕對值超過了1，似乎說明PPP規(guī)則對PPP投資的影響超過了100%，但實際上這是斷點兩側陡峭的擬合曲線在斷點處的擬合值差距較大導致的，不宜直接解讀為具體的變化程度，而是反映了PPP投資的迅速下降。結合圖1（a）的結果，本文至此已完整地驗證了假說1，即PPP規(guī)則表現為“軟約束”。其中，“軟”體現在PPP規(guī)則不能完全限制地方政府PPP投資，“約束”體現在PPP規(guī)則的觸發(fā)能夠在一定程度上降低地方政府的PPP投資。

為了排除潛在遺漏變量等問題對結果帶來的影響，本文還進行了安慰劑檢驗。主要做法為將斷點由原來的10%設定為10%附近的其他值。若估計結果僅在當斷點設定為10%處時顯著為負，則證明本文結論是穩(wěn)健的；若其他斷點設定下的回歸結果同樣顯著為負，則證明本文的顯著性結論可能還受到其他因素的影響，并非完全由于觸發(fā)PPP規(guī)則所導致。表4展示了安慰劑檢驗的回歸結果，回歸過程統(tǒng)一使用局部二階回歸進行估計。結果顯示除了10%處的斷點以外，其他斷點設定的回歸結果均未表現出負向顯著，說明本文的結論是可信的。

（六）基于證偽檢驗的機制分析

本文假說1背后的機制是，對于觸發(fā)PPP規(guī)則的地區(qū)，新項目無法進入財政部項目庫，繼而無法安排財政預算，從而影響了PPP投資?；谶@一假定，本文區(qū)分了財政部入庫項目與非入庫項目用于證偽檢驗。當前數據集中的PPP項目絕大多數為財政部入庫項目，受到財政部門的統(tǒng)一管理，同時也有少量項目未被納入財政部的項目庫。由于這類PPP項目不在財政部管轄范圍內，因此若本文假定的機制（即PPP規(guī)則通過財政部項目庫管理影響PPP投資）成立，應當可以觀察到PPP規(guī)則僅對財政部入庫項目有影響，而對非入庫項目不存在影響。為了檢驗上述機制是否成立，本部分將被解釋變量按照是否入庫分別統(tǒng)計，并分別進行斷點回歸估計。表5第（1）（2）列結果顯示，PPP規(guī)制效應僅在入庫項目組中顯著為負，而在未入庫項目組中不顯著。該結果通過了證偽檢驗，說明PPP規(guī)則的作用機制很有可能是通過項目庫管理來約束地方政府行為的。由這一結果可知，對于未進入財政部項目庫的項目，PPP規(guī)則難以有效影響地方政府行為。考慮到PPP項目一般具有較大的投資規(guī)模，其隱含的財政風險值得關注。

此外，根據理論假說部分可知，財政部的PPP規(guī)則主要作用于地方政府預算安排。若PPP規(guī)則的確通過限制地方政府預算安排來影響PPP投資，那么PPP規(guī)則應當僅對政府付費類PPP項目有顯著影響，否則說明機制不成立。基于此，本文進一步將PPP項目劃分為政府付費類與使用者付費類項目進行分組檢驗。結果如表5第（3）（4）列所示，規(guī)制效應僅在政府付費類組中顯著為負，而在使用者付費類組中不顯著，印證了本文的機制猜想。

（七）異質性分析

為了檢驗假說2，按照項目行業(yè)類型是否屬于經濟類或民生類分組來構建被解釋變量，并進行分組回歸。由表5第（5）（6）列結果可知，PPP規(guī)則僅對經濟類PPP項目有顯著負向影響，而對民生類的影響并不顯著。這與假說2的預測相一致，說明當地方政府面臨中央政策的激勵時，地方政府會呈現一定的偏好順序，即優(yōu)先削減經濟類PPP投資，而傾向于保障民生類PPP投資。盡管民生投資的保障是至關重要的，但值得警惕的是，伴隨財政壓力的加大，地方政府可能會突破PPP規(guī)則來開展民生類投資，這種行為不僅損害了財政規(guī)則的約束力，也帶來了不易察覺的財政風險。

為了檢驗假說3a，本文根據PPP牽頭企業(yè)信息將PPP按照資本類型分組。結果如表5第（7）（8）列所示，PPP規(guī)則對于民營企業(yè)和國有企業(yè)投資的影響均不顯著或弱顯著，且系數大小基本相同，未能印證本文的假說3a。出現這一結果可能的原因有兩種，第一種是PPP規(guī)則對不同資本類型企業(yè)的影響是相似的，第二種則是由于企業(yè)的中標往往與項目發(fā)起有時間間隔，因此現有的研究結果難以反映真實的企業(yè)投資行為。??

為了檢驗假說3b，本文進一步區(qū)分了企業(yè)的合作形式。如表5第（9）（10）列所示，獨立體企業(yè)受到PPP規(guī)則的影響顯著為負，而聯(lián)合體企業(yè)受到的影響并不顯著。這說明當面臨項目參與風險時，企業(yè)往往不愿意獨立參與項目，而是通過組建聯(lián)合體的形式分散風險。這一結果與假說3b相一致，說明企業(yè)能夠感知合規(guī)風險。

總結來看，當財政規(guī)則不完備時，地方政府會表現出可預測的理性行為，即在某些優(yōu)先級較高的領域通過突破財政規(guī)則限制來達成政策目標。這種行為模式在短期來看似乎能夠增強地方政府行為的靈活性，但長期來看不僅會損害規(guī)則的約束力，還會給整個市場帶來風險。因此，完善財政規(guī)則具有重要的現實意義。

五、結論與政策含義

本文研究發(fā)現，相較債務規(guī)則，PPP規(guī)則存在軟約束現象，這種軟約束現象在民生類項目中尤為明顯，具體表現為PPP規(guī)則對于經濟類項目的影響顯著為負，而對民生類項目的影響并不顯著。此外，風險的傳導也影響了企業(yè)端行為，具體表現為PPP規(guī)則對獨立體企業(yè)投資的影響顯著為負，而對聯(lián)合體企業(yè)投資的影響并不顯著。根據預算軟約束理論，上級政府的隱性擔保是造成下級政府突破規(guī)則的主要成因，而本文的結論則進一步說明，規(guī)則本身的約束力也是影響地方政府行為的關鍵。當財政規(guī)則的法定性與透明度不足時，會降低地方政府的違規(guī)成本，并增加中央政府的監(jiān)管成本，最終加劇預算軟約束。本文的結論反映了深入研究財政規(guī)則執(zhí)行的必要性：僅制定財政規(guī)則是不夠的，財政紀律的實現需要在實踐中不斷探索與優(yōu)化。隨著外界環(huán)境不確定性的增大，財政規(guī)則將成為中國應對危機事件、提高財政可持續(xù)性的重要手段。本文的結論不僅為PPP規(guī)則的完善提供了依據，還為其他領域財政規(guī)則的完善帶來了啟發(fā)。本文具體政策含義如下：

第一，加強財政規(guī)則的法定性。本文通過直觀對比債務規(guī)則與PPP規(guī)則反映了財政規(guī)則法定的必要性。盡管政府部門一直致力于PPP的制度建設，但還未頒布PPP的基本法律，?PPP相關政策文件在法律等級中相對較低，主要由財政部、國家發(fā)展和改革委員會兩個部門出臺，兩部門管理思路不同，彼此存在競爭關系，使得政策波動性較大，給市場參與主體帶來了極大的不確定性。從全球來看，越來越多的國家通過強化規(guī)則的法定性來增強規(guī)則的執(zhí)行效果［2，10］。因此，建議盡快出臺PPP相關法律，并將PPP規(guī)則寫入法律條文。值得補充的是，加強法定性不意味著固化財政規(guī)則，財政規(guī)則的設定需要充分考量各種極端情況，保留一定的靈活調整空間，從而增強規(guī)則的可執(zhí)行性與逆周期調節(jié)功能。在未來，PPP財承指數的閾值設定也需要進一步論證，以不斷適應財政政策調整的需要。

第二，完善財政風險管理形式，提高資源統(tǒng)籌能力。當前，限制年度PPP支出責任范圍的流量管控方式是不夠的，無法反映PPP的總體存量規(guī)模，忽視了PPP帶來的財政風險?？赡艿膬?yōu)化途徑是通過提升財政透明度來管控地方政府融資行為。因此，有必要引入存量管控手段來加強監(jiān)管，例如，綜合統(tǒng)計各項目的資金償付情況，在政府預決算報告中披露PPP支出責任的現值規(guī)模，從而提升財政透明度，減少地方政府的機會主義與道德風險。此外，應當警惕地方政府通過其他形式繞過監(jiān)管的行為，例如實施非入庫PPP或其他形式的變相融資等，將“灰色地帶”全面納入監(jiān)管范圍，提高預算資源的統(tǒng)籌能力。

第三，營造公平公正的市場競爭環(huán)境。良好的市場環(huán)境是PPP得以順利實施的重要保障，也是防范風險向市場傳導的關鍵措施。盡管本文并未發(fā)現不同企業(yè)資本類型的異質性結果，但根據現實推斷，鑒于國有企業(yè)在市場中的強勢地位，民營企業(yè)通常通過壓低回報率來獲得PPP投資機會，進一步加劇了經營風險。因此，應盡可能為所有企業(yè)創(chuàng)造公平公正的競爭環(huán)境，遏制地方保護主義對市場秩序的破壞，使真正具有經營管理能力的企業(yè)加入到基礎設施投資與運營過程中來。值得說明的是，公平公正的市場環(huán)境并不代表片面地強調提升民營企業(yè)參與度，而是代表消除市場壁壘，為具備投資實力的民營企業(yè)創(chuàng)造參與條件，從而發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，保障基礎設施與公共服務的有效供給。

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編輯：鄭雅妮，高原