羅春陽

(廈門大學 臺灣研究院,福建 廈門 361005)

習近平總書記在黨的二十大報告中強調:“我們始終尊重、關愛、造福臺灣同胞,繼續(xù)致力于促進兩岸經濟文化交流合作,深化兩岸各領域融合發(fā)展,完善增進臺灣同胞福祉的制度和政策?！盵1]推進兩岸金融交流合作,是深化兩岸經濟融合發(fā)展的重要課題,而證券業(yè)對臺開放,正是其中的重要舉措。2021年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出,要“穩(wěn)妥推進銀行、證券、保險、基金、期貨等金融領域開放”和“推進兩岸金融合作”。證券業(yè)對臺開放不僅是深化兩岸融合發(fā)展的有效路徑,還是加快推進制度型開放的題中之義。2020年2月,中國證券監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“證監(jiān)會”)核準設立金圓統(tǒng)一證券有限公司(以下簡稱“金圓統(tǒng)一證券”),第一家海峽兩岸合資券商由此誕生。2021年《福建省國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確指出“推進廈門金圓統(tǒng)一證券發(fā)展”,這充分體現祖國大陸對證券業(yè)對臺開放的支持和決心。雖然證券業(yè)對臺開放支持力度較大,但是與其他外資券商相比,對臺開放成效尚未達到預期效果。因此,本文著重探討證券業(yè)對臺開放的定位及存在的問題,并據此提出“兩岸特色”的證券業(yè)對臺開放路徑和監(jiān)管展望。

一、證券業(yè)對臺開放的意義、現狀與定位

(一)證券業(yè)對臺開放的意義

推動證券業(yè)對臺灣地區(qū)開放,既是證券業(yè)對外開放(1)“證券業(yè)對外開放”有廣義與狹義之分,其區(qū)別主要體現在證券業(yè)的概念和開放的向度。廣義上的“證券業(yè)對外開放”,對“證券業(yè)”的概念作廣義理解,其包括證券行業(yè)、基金行業(yè)、期貨行業(yè)等受證監(jiān)會監(jiān)管的行業(yè);而“開放”既指將境外金融公司“引進來”,又指境內金融公司“走出去”。狹義上的“證券業(yè)對外開放”,指的是將境外證券公司和基金公司“引進來”。本文主要探討的是狹義上的“證券業(yè)對臺開放”。的重要任務,也是打造兩岸金融共同市場、促進兩岸金融交流的必要舉措。從外部環(huán)境來看,在逆全球化潮流涌動和中國崛起的背景下,西方某些政客通過建構“修昔底德陷阱”敘事,鼓吹孤立主義,企圖遏制中國發(fā)展。證券業(yè)對外開放既體現了中國履行加入WTO時的承諾,積極擁抱全球化,又表明了中國堅定開放的立場,通過實際行動解構“修昔底德陷阱”敘事,與世界人民共發(fā)展,共同構建人類命運共同體。從內部環(huán)境來看,祖國大陸資本市場經過30多年穩(wěn)步發(fā)展,證券業(yè)已初具國際競爭力,資本市場功能逐步完善,金融產品日趨豐富,市場層次逐步多樣化,市場有效性不斷增強。[2]但是在發(fā)展過程中,大陸資本市場也出現了一些問題,資本市場改革駛入“深水區(qū)”,以開放促改革的呼聲愈來愈高。臺灣地區(qū)證券市場與大陸證券市場具有親緣性,且臺灣地區(qū)證券市場發(fā)展時間長、開放度高,具備豐富的實踐經驗,對祖國大陸發(fā)展資本市場具有一定參考價值,大陸證券市場設置漲停板、創(chuàng)設新三板、設立科創(chuàng)板等舉措,都可在臺灣地區(qū)證券市場尋到源頭。推動證券業(yè)對臺開放,吸收臺資券商的實踐經驗,發(fā)揮臺資券商“鯰魚效應”,將促進大陸證券市場進一步發(fā)展。

同時,證券業(yè)對臺開放承擔著深化兩岸融合發(fā)展、構建兩岸金融共同市場的歷史使命。習近平總書記指出,“兩岸同胞同祖同根,血脈相連,文化相通,沒有任何理由不攜手發(fā)展、融合發(fā)展。大陸人口多,市場大,產業(yè)廣,完全容得下來自臺灣的商品,完全容得下來自臺灣的企業(yè)。歡迎更多臺灣企業(yè)到大陸發(fā)展”[3]“要積極推進兩岸經濟合作制度化,打造兩岸共同市場”[4]。在民進黨執(zhí)政后兩岸政治互信趨弱的背景下,大陸可以借助單向方式推動兩岸子系統(tǒng)間的融合,在兩岸民眾共同需求增長過程中逐步深化兩岸相容與共生關系。[5]推動證券業(yè)對臺開放、吸引臺資參與大陸資本市場建設,是構建兩岸證券共同市場、推動兩岸金融行業(yè)融合發(fā)展的有效舉措。打造兩岸共同市場不僅是經濟發(fā)展的客觀需求,也是深化兩岸經濟合作的重要內容,是推進兩岸關系和平發(fā)展、實現中華民族偉大復興的重要途徑。兩岸證券共同市場是兩岸共同市場中的子市場,但基于現階段復雜嚴峻的兩岸關系,短期內互相開放證券市場是難以實現的。因此,大陸以打造兩岸共同市場為指引,不斷擴大證券業(yè)對臺開放,主導推動兩岸證券共同市場的建構進程。

(二)證券業(yè)對臺開放的現狀

1997年京華證券國際有限公司和群益國際控股有限公司領先一步,成為首批赴大陸設立辦事處的臺資券商。[6]祖國大陸始終堅持促進兩岸金融交流合作、深化融合發(fā)展。經過多年努力,證券業(yè)對臺開放工作在制度建設、政策體系構建及合作實踐等方面取得了一系列成績,證券業(yè)對臺開放步入上升期。

從制度層面上看,為進一步深化對外開放,2019年《外商投資法》出臺,確立了“內外資一致”原則,即實施準入前國民待遇加負面清單管理制度,明確投資后在投資管理方面內外資一致?！锻馍掏顿Y法》為臺資券商投資環(huán)境優(yōu)化提供了制度保障。《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2020年版)》和《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2020年版)》(以下統(tǒng)一簡稱為“負面清單”),取消了證券業(yè)領域的外資持股比例限制。至此,臺商投資證券業(yè)不再受限于陸資控股,也不再受限于“證券公司的外資股比不超過51%”,這意味著設立臺商獨資券商成為可能。此外,相較于2017年版的負面清單,證券公司經營范圍的限制均被刪除,臺資券商獲得證券業(yè)務全牌照具備法律依據。

從政策層面上看,2018年以來《關于促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》(以下簡稱“惠臺31條”)、《關于進一步促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》(以下簡稱“惠臺26條”)等惠臺政策陸續(xù)出臺,以及各省市制定實施的具體惠臺措施,共同構成了新時代同臺灣同胞分享大陸發(fā)展機遇、為臺胞臺企提供同等待遇的政策體系,其中包含了多項促進證券業(yè)對臺開放的舉措。如“惠臺31條”為臺灣同胞在大陸申請證券、期貨、基金從業(yè)資格提供政策便利,降低了兩岸證券業(yè)從業(yè)人員流動的制度阻礙。(2)“惠臺31條”提出“向臺灣居民開放的國家職業(yè)資格考試目錄”,允許臺胞申請證券期貨業(yè)從業(yè)人員資格。其中,第29條明確:“在臺灣已獲取相應資格的臺灣同胞在大陸申請證券、期貨、基金從業(yè)資格時,只需通過大陸法律法規(guī)考試,無需參加專業(yè)知識考試?！庇秩?福建省“十四五”規(guī)劃不僅提出要“推進廈門金圓統(tǒng)一證券發(fā)展”,還指出“支持在平潭設立閩臺合作證券項目”。江蘇、浙江、四川等地惠臺政策也都提出,要支持臺資券商入駐。(3)《江蘇省對臺經濟文化交流合作促進條例》第22條提出:“支持符合條件的臺灣地區(qū)金融機構按照國家有關規(guī)定申請在本省設立持股不超過相應比例的證券公司、基金管理公司、期貨公司和消費金融公司等非銀行業(yè)金融機構?！薄墩憬∝瀼亍搓P于促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施〉的實施意見》第8條提出:“臺資企業(yè)可同等享受國家關于放寬銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)和汽車等制造業(yè)企業(yè)股比限制等規(guī)定,同等享受本省服務業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃中涉企、涉項目政策?！薄蛾P于促進川臺經濟文化交流合作的若干措施》第27條提出:“支持臺灣地區(qū)符合條件的金融機構按規(guī)定申請在川設立銀行、保險、證券、基金和期貨公司等機構。”

從實踐層面上看,金圓統(tǒng)一證券的設立,對于深化兩岸金融交流合作、擴大證券業(yè)對臺開放具有重要意義。金圓統(tǒng)一證券由廈門金圓投資集團有限公司持股51%,臺灣地區(qū)老牌券商統(tǒng)一綜合證券股份有限公司持股49%,公司經營業(yè)務范圍為證券經紀、證券自營、證券承銷與保薦。事實上,早在2019年9月海峽證券就向證監(jiān)會提起設立申請。該公司發(fā)起股東為福建投資開發(fā)集團有限公司和臺灣元富證券股份有限公司;同年11月,在兩岸企業(yè)家紫金山峰會上,南京紫金投資集團有限公司(以下簡稱“南京紫金集團”)與臺灣臺新證券投資信托股份有限公司(以下簡稱“臺灣臺新證券”)就設立合資證券公司簽訂合作備忘錄。由此可見,在制度和政策的引導和鼓勵下,證券業(yè)對臺開放取得了新的突破,臺資券商參與兩岸共同市場建設已有良好開端。

(三)證券業(yè)對臺開放的定位

證券業(yè)對臺開放,既是推進金融領域制度型開放的必然要求,也是打造兩岸共同市場、深化兩岸融合發(fā)展的重要舉措。因此,有必要進一步厘清證券業(yè)對臺開放多元、復雜的定位。

第一,根據現行證券監(jiān)管制度,臺資券商屬于“外商投資證券公司”范疇?！锻馍掏顿Y證券公司管理辦法》第2條規(guī)定,外商投資證券公司是指:“(1)境外股東與境內股東依法共同出資設立的證券公司;(2)境外投資者依法受讓、認購內資證券公司股權,內資證券公司依法變更的證券公司;(3)內資證券公司股東的實際控制人變更為境外投資者,內資證券公司依法變更的證券公司?！笨梢?現行監(jiān)管制度是通過“境外”“境內”概念區(qū)分“外資”“內資”的,“臺資”也因此被劃歸至“外資”范疇。該辦法第24條還規(guī)定:“香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)的投資者投資證券公司的,參照適用本辦法。國家另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！睆牡?4條與第2條的互動上看,大陸對臺資券商的監(jiān)管采用“原則外資+例外規(guī)定”的原則。

第二,臺胞在陸投資屬于“特殊的國內投資”。認定投資性質,是臺胞在陸投資必須解決的重要問題之一。1999年12月,吳儀副委員長在對《臺灣同胞投資保護法(草案)》進行說明時明確指出:“臺灣同胞投資性質上屬于‘特殊的國內投資’,既與外商來華投資相區(qū)別,但也不同于大陸各省市間的相互投資,其制訂過程中盡量吸收了大陸對外簽訂的投資保護協(xié)定中可以參照的某些內容?！盵7]在2010年8月《海峽兩岸經濟合作框架協(xié)議》和2012年8月《海峽兩岸投資保護和促進協(xié)議》中,“特殊的國內投資”定位得到了兩岸的認可。[8]47將兩岸往來投資認定為“特殊的國內投資關系”,是“九二共識”下的必然導出,也是制訂《臺灣同胞投資保護法》的邏輯起點。

改革開放初期,大陸以“特殊的國內投資”作為臺胞在陸投資的基本定位,由于秉持“政經分離”的理念,大陸涉臺立法采用“比照外資”的方式對臺資進行管理。當前,兩岸關系已經進入新階段,沿用“比照外資”的方式,難免使臺胞產生感情上的疏離,進而對中華民族的共同認同帶來負面影響。[8]49習近平總書記指出,我們會更多考慮臺灣同胞的需求和利益,積極促進在投資和經濟合作領域加快給予臺灣企業(yè)與大陸企業(yè)同等待遇,為深化兩岸經濟合作提供更廣闊的空間。[9]黨的十九大報告提出,要“為臺灣同胞在大陸學習、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、生活提供與大陸同胞同等的待遇,增進臺灣同胞福祉。”臺胞投資待遇問題,已完全有理由跳脫出“比照外資”的樊籠,在修訂其他部門法時也可將給予臺灣投資者同等待遇納入考量,以深化兩岸融合發(fā)展。

第三,臺資先行先試。2013年1月,證監(jiān)會主席郭樹清一行訪問臺灣時宣布,在大陸證券公司進一步擴大對外開放方面,將積極考慮允許臺資先行先試,初步考慮允許臺資股東在上海、福建、深圳各設立1家兩岸合資的全牌照證券公司。[10]從彼時證券業(yè)開放情況來看,在政策上大陸尚未放開證券業(yè)牌照管制,此處提到“積極考慮”“先試先行”“全牌照證券公司”,在證券業(yè)對外開放上優(yōu)先考慮對臺開放,給予臺胞臺商充分的信任與支持。2015年4月,國務院印發(fā)的《中國(福建)自由貿易試驗區(qū)總體方案》明確提出“推動兩岸金融合作先行先試”,并指出“研究探索允許符合設立外資參股證券公司條件的臺資金融機構按照大陸有關規(guī)定在自貿試驗區(qū)內新設立2家兩岸合資的全牌照證券公司,大陸股東不限于證券公司,其中一家臺資合并持股比例最高可達51%,另一家臺資合并持股比例不超過49%、且取消大陸單一股東須持股49%的限制?！庇纱?證券業(yè)對臺開放先行先試理念正式確立。2016年蔡英文執(zhí)政以來,雖然兩岸形勢趨于復雜嚴峻,但大陸方面促進兩岸金融合作、鼓勵臺資先試先行的基調并未改變。2019年5月,福建省出臺的《關于探索海峽兩岸融合發(fā)展新路的實施意見》指出,要加快對臺金融合作先行先試,推進兩岸合資證券項目。具體而言,大陸主要從2個方面落實臺資先行先試理念:一是臺資在實質上享有優(yōu)于其他外資的政策支持;二是臺資券商享有比其他外資更加包容的監(jiān)管環(huán)境。

二、證券業(yè)對臺開放存在的問題

近年,證券業(yè)對外開放力度不斷加大,有效助推了兩岸金融領域融合發(fā)展。但是,在臺灣當局刻意阻撓兩岸交流交往的背景下,證券業(yè)對臺開放進程受到一定影響,進一步擴大開放仍面臨挑戰(zhàn)。

(一)證券業(yè)對臺開放進展較慢

雖然證券業(yè)對臺開放已取得一定成績,但不可否認的是,證券業(yè)對臺開放的進展仍較為緩慢。從臺資券商參股比例變化來看,大陸證券業(yè)對臺開放實施“分步走”戰(zhàn)略,即“允許設立辦事處—允許內資控股—允許臺資控股—允許臺資獨資”。

在金圓統(tǒng)一證券設立前,證券業(yè)對臺開放停留在“允許臺資證券公司在大陸設立辦事處”。誠然,確有臺資券商在大陸設立相當數量的代表處[11],但設立數量并沒有證明開放質量。實際上,這些辦事處多為空頭公司,并沒有開展實質業(yè)務,無法滿足臺胞投資者的業(yè)務需求,客觀上造成投資風險上升、臺商投資意愿降低。目前,從合資券商的設立情況來看,證券業(yè)對臺開放進程也相對落后于對外開放進程。一方面,臺資券商的設立時間遠遲于其他外資券商。早在20世紀90年代,中國大陸就開始探索證券業(yè)對外開放的可行性,1995年第一家中外合資證券公司——中國國際金融股份有限公司設立,時隔25年,2020年首家兩岸合資證券公司才最終塵埃落定。另一方面,臺資參股券商在數量上遠不及其他外資參股券商。證監(jiān)會發(fā)布的《外資參股證券公司一覽表(2020年9月)》顯示,在大陸其他外資參股券商已達13家,而臺資參股券商只有1家。此外,預設立的臺資參股券商推進進程緩慢。2019年9月,海峽證券向證監(jiān)會提起設立申請,目前尚未有信息更新(4)證監(jiān)會官網公開信息顯示,截至2023年5月海峽證券尚未獲得審批通過。;11月,南京紫金集團與臺灣臺新證券設立合資證券公司簽訂合作備忘錄后,至今也未有推進進程的相關公開信息。

(二)臺資券商的法律定位不甚合理

證券服務市場的進入和退出都要受到嚴格監(jiān)管,不同的法律主體在待遇上差別較大。對境外投資者而言,監(jiān)管機構至少需要從兩方面加以規(guī)范限制:一方面是境外證券公司在證券市場上的作用;另一方面是其對金融機構所有權的控制。當前,證券業(yè)對外開放進一步擴大,對外資券商的限制逐步放開,但需要指出的是,無論如何開放,外資券商都需要接受嚴格的市場準入和業(yè)務運營監(jiān)管。例如,在市場準入方面,《外商投資證券公司管理辦法》第6條規(guī)定,在設立外商投資證券公司時,公司除了需要符合證券法規(guī)定外,境外股東還要滿足5個條件:一是所在國家或者地區(qū)具有完善的證券法律和監(jiān)管制度,且與我國監(jiān)管機構保持有效的監(jiān)管合作關系;二是近3年各項財務指標符合所在國家或者地區(qū)法律規(guī)定和監(jiān)管機構要求;三是持續(xù)經營證券業(yè)務5年以上,近3年未受到所在國家或者地區(qū)監(jiān)管機構或者行政、司法機關的重大處罰;四是具有完善的內部控制制度;五是具有良好的國際聲譽和經營業(yè)績,近3年業(yè)務規(guī)模、收入、利潤居于國際前列,近3年長期信用均保持在高水平。在初始業(yè)務方面,《外商投資證券公司管理辦法》第5條第2款規(guī)定,外商投資證券公司的初始業(yè)務范圍應“與控股股東或者第一大股東的經營證券業(yè)務經驗相匹配”。

在現行法律體系下,臺資券商被定位為“外商投資證券公司”,這實際上與臺灣地區(qū)投資者“國內特殊的投資關系”定位存在一定沖突,這種沖突當下表現為臺資券商定位模糊。因此,在監(jiān)管改革與立法選擇上,臺資券商的管理將面臨“比照外資”和“同等待遇”的選擇問題。2019年修訂的《外商投資法》,樹立了內外一致、平等保護的立法理念,確定了“準入前國民待遇+負面清單”管理制度,且在負面清單中取消了證券業(yè)領域的外資持股比例限制,實現了外商投資法層面的“同等待遇”。但是在監(jiān)管法層面,對于證券行業(yè)外資的監(jiān)管尚未與內資一致,臺資券商監(jiān)管依舊參照“比照外資”適用。這實際上與臺資先行先試的政策導向也存在一定沖突。因此,在實際操作層面上,臺資券商與其他外資券商按相同標準進行監(jiān)管,即在公司設立、業(yè)務運營、產品開發(fā)、公司治理等方面都須受到諸多限制。但是,臺灣資本市場尚未達到歐美資本市場的發(fā)達程度,兩岸合資券商無論在規(guī)模還是實力方面都有待提升,其與歐美國家或地區(qū)的外資券商面臨相同的監(jiān)管要求,可能不利于推進證券業(yè)對臺開放。

(三)臺資券商的政策環(huán)境有待優(yōu)化

經過40多年的改革開放,大陸證券市場規(guī)模不斷壯大,制度日趨完善,但是尚存在融資結構失衡、機構投資者力量不足、市場創(chuàng)新機制和信息披露機制有待完善等問題;臺灣證券市場雖然具備較強的競爭優(yōu)勢,但受制于島內經濟形勢和市場資源限制,發(fā)展前景也不容樂觀。兩岸證券市場之間的差異性和互補性,可為擴大證券業(yè)對臺開放提供契機。隨著改革開放的不斷深化,其他外資券商不斷涌入大陸市場,證券市場競爭更加激烈,臺資券商必須通過差異化戰(zhàn)略謀求突破,即在產品、業(yè)務、經營等多方面尋求創(chuàng)新。對此,大陸需要為臺資券商在陸發(fā)展創(chuàng)造更加良好的政策環(huán)境。

目前,無論是市場準入、業(yè)務放行、市場運營,還是創(chuàng)新業(yè)務,臺資券商面臨的要求和限制依然較多。首先,證券服務市場準入實施審批制,現階段大陸對內資證券公司與外資證券公司的設立要求不同,相應的審批流程也不同,因臺資的“外資”屬性使得臺資券商在大陸設立證券公司須接受不同于內資券商的監(jiān)管要求。其次,臺資券商經營范圍必須根據《外商投資證券公司管理辦法》《證券公司業(yè)務范圍審批暫行規(guī)定》等法律法規(guī)進行設置。例如,參照《外商投資證券公司管理辦法》的相關規(guī)定,臺商投資證券公司的初始業(yè)務范圍必須與控股股東或第一大股東的經營證券業(yè)務經驗相匹配。那么,對于臺商投資證券公司而言,其初始業(yè)務范圍必然受到來自控股股東業(yè)務經驗的限制。當出現的市場機遇與控股股東業(yè)務經驗不匹配時,這種限制會在較大程度上制約公司的發(fā)展。第三,臺資券商赴陸發(fā)展,會帶來新產品、新模式等金融創(chuàng)新,也為監(jiān)管帶來了相應挑戰(zhàn)。如何協(xié)調證券業(yè)對臺開放下金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關系,是監(jiān)管機構要面對的課題。以金圓統(tǒng)一證券為例,雖然負面清單已經取消了對業(yè)務范圍的限制,但是其獲得相關業(yè)務牌照難度依然較大。金圓統(tǒng)一證券經營范圍為證券經紀、證券自營、證券承銷與保薦。大陸的大型企業(yè)上市比例較高,金圓統(tǒng)一證券在IPO、并購等傳統(tǒng)投行業(yè)務方面的機會相對較少,且大陸證券經紀業(yè)務蓬勃發(fā)展,金圓統(tǒng)一證券市場競爭壓力較大。隨著中產階級崛起,居民資產配置需求不斷攀升,財富管理業(yè)務將成為藍海市場,其也將成為臺資券商在陸發(fā)展的突破口,但是囿于“外資”身份,相關牌照獲得批準的難度依然較大。

(四)證券業(yè)對臺開放監(jiān)管能力亟須提升

監(jiān)管辯證論認為,監(jiān)管應當著眼于監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的動態(tài)調整。單純從靜態(tài)角度解釋證券監(jiān)管,忽視監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的動態(tài)調整,不能完全解釋證券監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)。有效的證券監(jiān)管應隨市場主體進行動態(tài)調整,如果制度設計僵化,會阻礙證券市場的發(fā)展,倒逼以盈利為動機的金融創(chuàng)新,破壞市場穩(wěn)定。[12]在證券業(yè)對臺開放背景下,大陸證券行業(yè)的市場主體在原先的內資券商、外資券商、CEPA券商(5)根據《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》(CEPA協(xié)議)設立的合資全牌照券商。上,又增加了臺資券商,證券市場環(huán)境更加復雜。監(jiān)管機構應當根據市場環(huán)境變化,適時調整監(jiān)管政策。

然而,現階段大陸對證券業(yè)的監(jiān)管水平尚未充分滿足對臺開放的需求,監(jiān)管能力還需提升,監(jiān)管制度有待完善。第一,隨著證券業(yè)對臺開放的持續(xù)推進,大陸資本市場將吸收臺灣地區(qū)資本市場經驗,推出系列新產品、新業(yè)務、新模式。對此,需要以更為包容、靈活的監(jiān)管理念,對證券市場出現的新模型、新觀點、新范式作出合理的價值評判,這對監(jiān)管能力提出了更高要求。第二,大陸證券業(yè)的監(jiān)管重點在于事前監(jiān)管,即市場準入監(jiān)管。從實現金融目標的角度來看,通過實施審批制度進行市場準入管制具有顯著成效。但是由于“外資”的法律定位,臺資券商進入大陸證券市場的難度依舊較大,不符合證券業(yè)對臺開放戰(zhàn)略要求。第三,受到臺灣當局政治操弄的影響,兩岸監(jiān)管協(xié)同效應較弱,兩岸監(jiān)管機構難以開展充分的溝通和協(xié)調。由于兩岸金融監(jiān)管協(xié)調機制停擺,只有大陸監(jiān)管機構對在陸經營發(fā)展的證券公司中的臺資股東進行監(jiān)管,監(jiān)管難度較大,可能因此出現監(jiān)管空白與監(jiān)管盲區(qū)。

三、證券業(yè)對臺開放的路徑選擇

考慮到證券業(yè)對臺開放的特殊性,大陸應采取不同于其他外資的開放路徑,在充分把握證券業(yè)對外開放基本原則的基礎上,根據對臺開放的“兩岸特色”,設計相應的路徑。

(一)在確保金融安全的前提下,擴大證券業(yè)對臺開放

相較于投資與貿易關系,兩岸金融合作明顯滯后,“大經貿小金融”的格局成為兩岸經濟融合發(fā)展的制約因素和構建兩岸共同市場的瓶頸。功能主義認為,功能性的合作會自動擴展,一個部門的合作是另一個部門進行合作的動因,同時也是另一個部門展開合作的結果。[13]兩岸投資與貿易關系日益緊密,必然產生金融需求,同時也為深化兩岸金融合作提供信心。事實上,兩岸證券公司都有參與兩岸共同市場建設的愿望,擴大證券業(yè)對臺開放勢在必行。

擴大證券業(yè)對臺開放的前提是確保金融安全。金融開放不單純地表現為市場、產品、服務、資金、待遇等方面的開放,也是金融風險開放與全方位滲透。[14]158一個經濟體實施金融開放,意味著其在全球經濟復蘇期和繁榮期可以享受金融市場紅利,但在全球經濟衰退期和蕭條期也會遭受外部金融沖擊。從亞洲金融危機到美國次貸危機,歷史經驗證明,一個經濟體如在未確保金融安全前提下實施金融開放,當外部環(huán)境發(fā)生劇變時,其金融體系將遭受毀滅性打擊。有學者指出,金融開放是一個多層次系統(tǒng)工程,對外開放應當結合實際情況,分步驟有序開放。[15]為實現金融安全目標,擴大證券業(yè)對臺開放必須按步驟、按計劃進行,把握好開放的節(jié)奏和力度。一方面,有序開放可以保護當前市場環(huán)境,避免無序開放對大陸證券市場造成沖擊,也為大陸券商提供可預期的政策環(huán)境和調整時間;另一方面,有序開放為監(jiān)管機構提供政策緩沖空間,及時預判金融風險,靈活調整開放程度,避免產生系統(tǒng)性金融風險。

擴大證券業(yè)對臺開放,“擴大”的內涵應包括以下方面:一是擴大開放成果,即成立更多的兩岸合資證券公司,實現臺資控股券商和臺商獨資券商“零的突破”,且推動臺資券商在資本規(guī)模、營業(yè)網點、業(yè)務豐富度、營業(yè)收入等方面達到更高水平;二是優(yōu)化政策環(huán)境,即落實“臺資先試先行”戰(zhàn)略,進一步拓展和加大政策支持范圍和力度,增加利于臺資券商發(fā)展的政策措施,逐步放寬對臺資券商的限制,降低投資的制度成本和交易成本,實現“減負增益”;三是完善監(jiān)管體系,以開放促改革,在深化證券業(yè)對臺開放的進程中,從健全監(jiān)管職能、擴大監(jiān)管范圍、深化監(jiān)管層次、創(chuàng)新監(jiān)管手段等方面不斷完善證券業(yè)監(jiān)管體系。

(二)轉變臺資券商的法律定位,由“比照外資”分步過渡至“同等待遇”

在現行監(jiān)管法規(guī)的框架下,臺資的“外資”定位與兩岸融合發(fā)展的需求不相融洽,“比照外資”待遇亟待調整,應加快落實臺資券商“同等待遇”政策,有效區(qū)分臺資券商和其他外資券商。一方面,由于進入大陸資本市場時間較晚、體量較小等問題,臺資券商相較于其他外資券商并沒有表現出明顯的優(yōu)勢,臺資券商若要在競爭日益激烈的大陸證券市場占有一席之地,不僅需要政策扶持,還需要“特殊”的監(jiān)管制度,即監(jiān)管力度應當介于內資與外資之間,且隨市場環(huán)境變化向內資標準調整。另一方面,臺資的“外資”定位與臺資先試先行的理念不相符。臺資券商在大陸發(fā)展是證券業(yè)對臺開放的重要內容之一,應在監(jiān)管制度設計上區(qū)別于其他外資券商。這既鼓勵臺資券商赴陸投資,也為擴大證券業(yè)對外開放起到示范作用。

有臺灣投資者認為,其在市場準入領域面臨的限制,構成了所謂“次國民待遇”,與“同等待遇”原則相違背。[16]45這是對“同等待遇”的誤讀。一方面,“同等待遇”概念的建構原點是“特殊的國內投資關系”。其特殊性表現在,基于兩岸的政治環(huán)境和經濟環(huán)境,大陸暫時無法在所有領域給予臺灣投資者“同等待遇”。而且,從憲法平等權要義出發(fā),相同的事情要相同對待,不同的事情要不同對待。在資本、信息等方面,臺灣投資者受到臺灣當局的控制或影響,與大陸投資者并非處于“相同的情況下”。證券業(yè)關乎金融安全,為維護社會安全和公共利益,大陸理應依法審查與監(jiān)管臺資券商,對此并不構成對同等待遇的背離。[16]45另一方面,現階段轉變臺資券商的法律定位難以一步到位,應在現行監(jiān)管法規(guī)的框架下,逐步改革相關舉措至“同等待遇”:一是以解釋《外商投資證券公司管理辦法》第24條(6)《外商投資證券公司管理辦法》第24條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)的投資者投資證券公司的,參照適用本辦法。國家另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！睘槠瘘c,從“國家另有規(guī)定的,從其規(guī)定”入手,通過制定臺資券商管理辦法,以區(qū)別臺資券商與其他外資券商;二是待臺資券商管理體系相對完善后,修訂《外商投資證券公司管理辦法》第24條,由原先“原則外資、例外規(guī)定”轉向“原則臺資、例外外資”(7)在《臺資券商管理辦法》出臺后,可將《外商投資證券公司管理辦法》第24條修改為:臺灣地區(qū)的投資者投資證券公司,原則上適用《臺資券商管理辦法》;《臺資券商管理辦法》未規(guī)定的,適用本辦法。,實現臺資券商在監(jiān)管法方面的“同等待遇”;三是根據兩岸關系發(fā)展態(tài)勢和證券業(yè)對臺開放戰(zhàn)略需求,相應調整臺資券商管理體系,由“原則臺資、例外外資”轉向“原則內資、例外規(guī)定”。

(三)進一步完善惠臺政策,放寬對臺資券商的限制

現有相關政策多側重于推動金融業(yè)對外開放,如2019年7月,國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室推出“11條金融業(yè)對外開放措施”(簡稱“金融開放11條”),關于證券業(yè)對臺開放的特定政策相對較少。當前,中央在作出進一步擴大對外開放的決策部署時,提出“宜快不宜慢、宜早不宜遲”的原則。在加快證券業(yè)對外開放的背景下,為踐行“臺資先試先行”理念,彌補在陸臺資券商的短板,應出臺更具針對性的惠臺舉措,為臺資券商發(fā)展提供良好的政策條件,助力臺資券商在大陸更好更快發(fā)展。

2018年2月,國務院臺灣事務辦公室(以下簡稱“國臺辦”)、國家發(fā)展和改革委員會(以下簡稱“發(fā)改委”)發(fā)布“惠臺31條”,提出要“積極促進在投資和經濟合作領域加快給予臺資企業(yè)與大陸企業(yè)同等待遇”“臺灣金融機構、商家可與中國銀聯及大陸非銀行支付機構依法合規(guī)開展合作,為臺灣同胞提供便捷的小額支付服務”“臺資銀行可與大陸同業(yè)協(xié)作,通過銀團貸款等方式為實體經濟提供金融服務”。2019年11月,國臺辦、發(fā)改委發(fā)布“惠臺26條”,提出要“支持符合條件的臺灣金融機構和企業(yè)在臺資企業(yè)集中地區(qū)發(fā)起或參與設立小額貸款公司、融資租賃公司和融資擔保公司等新型金融組織”。從“惠臺31條”和“惠臺26條”來看,促進兩岸金融業(yè)融合發(fā)展的惠臺政策已陸續(xù)推出,但是與證券業(yè)相關的政策則較為欠缺。應以“惠臺31條”和“惠臺26條”為基礎,針對證券業(yè)對臺開放出臺更加細化的惠臺舉措,吸引更多臺資券商赴陸投資。同時,還應逐步減少對臺資券商的限制性舉措,持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境:一是放寬市場準入限制,包括公司設立限制、業(yè)務準入范圍限制等。2020年版負面清單已經取消了對外資券商的準入限制,但是由于證券業(yè)市場準入適用審核制、內外資審核標準有別,被視為“外資”的臺資券商在市場準入方面的審核標準依然較高。根據《外商投資證券公司管理辦法》第8條規(guī)定,外商投資證券公司境外股東須為金融機構,且具有良好的國際聲譽和經營業(yè)績,近3年業(yè)務規(guī)模、收入、利潤居于國際前列,近3年長期信用均保持在高水平。其中,“境外股東須為金融機構”的要求無疑將屬于“非金融機構”的投資者排除在外,且對于多數臺資券商而言,“良好的國際聲譽”“業(yè)務規(guī)模、收入、利潤居于國際前列”等要求也基本無法達成。因此,可就臺灣地區(qū)實際情況修訂管理辦法,放寬對臺資券商市場準入的限制。二是最大限度減少不必要的行政干預?！锻馍掏顿Y證券公司管理辦法》第23條規(guī)定:“外商投資證券公司涉及國家安全審查的,按照國家有關規(guī)定辦理?！痹谶m用該條款時,應當設立較高的執(zhí)法標準,不可將其視為“口袋條款”,避免執(zhí)法人員以“安全審查”為由給證券公司正常經營活動帶來不必要的干擾。三是減少對產品開發(fā)的限制。臺灣地區(qū)資本市場較為發(fā)達,有多樣化的金融產品,且在證券類金融工具創(chuàng)新方面具有豐富的經驗。證券業(yè)對臺開放有助于推動兩岸在金融產品創(chuàng)新方面的合作,降低金融體系交易成本。但是金融產品創(chuàng)新往往伴隨著金融風險,個別金融創(chuàng)新甚至會試圖“繞過”金融監(jiān)管,造成風險敞口無法監(jiān)控,因此對創(chuàng)新性金融產品的限制也相對較多。對此,應更加理性看待金融風險,正確認識金融創(chuàng)新的優(yōu)勢,有效平衡金融創(chuàng)新與金融安全,不斷提升監(jiān)管水平,避免一味限制金融產品開發(fā)。

(四)推動福建對臺先行先試,打造兩岸證券業(yè)融合發(fā)展示范區(qū)

福建具有突出的對臺優(yōu)勢,具備交流合作與融合發(fā)展先行先試的較好基礎與條件。[17]2019年3月,習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議福建代表團審議時強調,兩岸要應通盡通,提升經貿合作暢通、基礎設施聯通、能源資源互通、行業(yè)標準共通,努力把福建建成臺胞臺企登陸的第一家園。[18]2021年3月,習近平總書記在福建考察時指出,福建要突出以通促融、以惠促融、以情促融,勇于探索海峽兩岸融合發(fā)展新路。[19]以習近平同志為核心的黨中央對福建打造兩岸融合發(fā)展示范區(qū),有著很高的期許。以福建作為重要先行先試區(qū),深化證券業(yè)對臺開放,促進兩岸證券業(yè)融合發(fā)展,是兩岸應通盡通、以通促融的必然要求。打造兩岸證券業(yè)融合發(fā)展示范區(qū),在福建推動證券業(yè)對臺開放先行先試,可以從以下兩方面入手:一方面,以平潭綜合實驗區(qū)、自貿區(qū)等開放“前沿陣地”為試點區(qū)域,探索擴大證券業(yè)對臺開放。福建省“十四五”規(guī)劃提出:“拓展對臺金融先行先試,推動臺資銀行、證券、保險等在平潭設立法人機構或分支機構,支持在平潭設立閩臺合作證券項目?！庇煤闷教毒C合實驗區(qū)的政策優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢,積極吸引臺資券商到平潭設立分支機構或打造合作證券項目,實現證券業(yè)對臺開放的進一步深化。另一方面,對于在陸發(fā)展的臺資券商,應當給予一定的政策支持,鼓勵其發(fā)展成為深化兩岸金融融合發(fā)展的標桿型企業(yè)。福建省“十四五”規(guī)劃強調,要“推進廈門金圓統(tǒng)一證券發(fā)展”。對于金圓統(tǒng)一證券具體業(yè)務開展、金融創(chuàng)新等方面,應在現行制度框架下,給予充分的政策支持,鼓勵其開展多樣化的證券業(yè)務;并在合規(guī)和保障金融安全的前提下,加強監(jiān)管溝通,對其金融創(chuàng)新予以支持,探索證券業(yè)對臺開放的包容審慎監(jiān)管。

四、證券業(yè)對臺開放的監(jiān)管展望

以開放促改革,以改革促發(fā)展。隨著證券業(yè)對臺開放不斷擴大,證券監(jiān)管改革機遇與挑戰(zhàn)并存,應以對臺開放為契機,深化證券監(jiān)管改革,回應擴大開放背景下證券行業(yè)與資本市場的監(jiān)管需求。

(一)把握開放契機,深化監(jiān)管改革

在擴大證券業(yè)對臺開放的背景下,大陸資本市場環(huán)境將更加復雜,市場競爭也將更加激烈,金融監(jiān)管機構面臨前所未有的新問題和新挑戰(zhàn)。但擴大證券業(yè)對臺開放,能夠進一步擴大大陸資本市場的影響力,監(jiān)管機構可借此契機深化監(jiān)管改革、提升監(jiān)管能力,推動實現金融監(jiān)管治理體系和治理能力現代化。

監(jiān)管改革最重要的是監(jiān)管理念的改革。金融開放的重點是開放、平等、自由與包容,而不是禁錮、歧視、束縛與偏狹。雖然金融安全重如泰山,但也必須避免將安全異變?yōu)閴褐平鹑陂_放的工具。[14]150應摒棄僵化、保守的監(jiān)管理念,構建包容、靈活、審慎型監(jiān)管體系?！鞍荨斌w現的是金融開放與金融安全相平衡的觀念,即改變只關注金融安全而忽略金融開放的保守型監(jiān)管?！办`活”指的是以動態(tài)的眼光看待金融監(jiān)管,改變對金融行為“一刀切”的僵化型監(jiān)管,依據具體的金融環(huán)境作出具體分析?！皩徤鳌笔侵钢苊芏髦?其包含兩層含義:一是風險前瞻,二是依法治理。監(jiān)管機構不僅要客觀評價被監(jiān)管機構的風險情況,準確進行風險監(jiān)測、預警和控制,還要在監(jiān)管執(zhí)法過程中,以法律為準繩,慎重使用監(jiān)管權,走一條法治化的監(jiān)管之路。

(二)轉變監(jiān)管重點,推動監(jiān)管轉型

證券業(yè)對臺開放,有助于從臺灣地區(qū)引進資本市場治理經驗。監(jiān)管機構在與臺資券商互動過程中,可充分借鑒臺灣地區(qū)經驗做法,結合大陸實際情況,構建符合新形勢下資本市場發(fā)展需求的監(jiān)管體系。

從監(jiān)管方式看,監(jiān)管機構應當轉變監(jiān)管重點,由原先的以事前監(jiān)管為重點轉向以事中事后監(jiān)管為重點。如前文所述,臺資券商的特殊性與事前監(jiān)管制度的矛盾,使得以事前監(jiān)管為重點的監(jiān)管方式與深化對臺開放的要求難以相互協(xié)調。事中事后監(jiān)管反映了數字信息時代下,行政執(zhí)法手段與行政活動方式的轉型,并且在執(zhí)法成本、規(guī)制效能等方面體現出諸多潛在優(yōu)勢。[20]將事前監(jiān)管更多轉向事中事后監(jiān)管,一方面,可以適當減少審批、核準、備案事項,簡化優(yōu)化監(jiān)管流程,為證券公司運營減負;另一方面,在事前監(jiān)管上簡政放權,在事中事后監(jiān)管上發(fā)力,加大事中檢查、事后稽查處罰力度,促進監(jiān)管機構轉型,順應了新形勢下資本市場的監(jiān)管要求。當然,轉變監(jiān)管重點不意味著完全拋棄事前監(jiān)管。事中事后監(jiān)管對于監(jiān)管機構的執(zhí)法能力要求較高,如果執(zhí)法不到位,資本市場很可能出現監(jiān)管漏洞,導致投資者利益受損,因此當事中事后監(jiān)管力有不逮時,還需要事前監(jiān)管發(fā)揮其應有作用。

從監(jiān)管目標看,監(jiān)管機構應當轉變重點目標,由原先以合規(guī)審查為重點轉向以提高透明度、打擊違法行為、改革公司治理為重點。事實上,大陸證券業(yè)并不缺少發(fā)展資金,主要是缺少“機制”,缺少嚴格的公司治理和創(chuàng)新意識。因此,通過證券業(yè)對臺開放,大陸資本市場引入臺資券商,發(fā)揮其“鯰魚效應”,以臺灣地區(qū)資本市場高標準、高透明度的運作模式,引導大陸證券監(jiān)管轉型,進一步加強證券公司信息披露監(jiān)管,嚴厲打擊內幕交易和欺詐發(fā)行等違法違規(guī)行為,通過監(jiān)管規(guī)范證券公司治理,維護證券服務市場穩(wěn)定。

(三)創(chuàng)新監(jiān)管手段,引入“監(jiān)管沙盒”模式

擴大證券業(yè)對臺開放,借鑒臺灣地區(qū)資本市場發(fā)展經驗,引進臺灣地區(qū)新產品、新模式、新業(yè)務,有助于推動大陸證券市場創(chuàng)新發(fā)展。對此,監(jiān)管機構應作出前瞻性判斷,采用動態(tài)、靈活的監(jiān)管工具,創(chuàng)新監(jiān)管手段。

2015年,英國金融監(jiān)管局提出的“監(jiān)管沙盒”模式,具有一定啟發(fā)意義?！氨O(jiān)管沙盒”(Regulatory Sandbox),是指金融監(jiān)管機構為了促進地區(qū)金融創(chuàng)新和金融科技發(fā)展,讓部分取得許可的金融機構或初創(chuàng)科技型企業(yè),在一定時間和有限范圍內測試新金融產品、新金融模式或新業(yè)務流程,并在這一過程中對測試項目降低準入門檻和放寬監(jiān)管限制。[21]在“監(jiān)管沙盒”模式中,監(jiān)管機構允許證券公司小范圍推動新產品、新業(yè)務、新模式,測試新項目的可行性及安全性,再根據實踐效果,逐步向市場推廣?！氨O(jiān)管沙盒”模式為金融創(chuàng)新提供了有限的“安全空間”,加上監(jiān)管機構持續(xù)性監(jiān)管,有效管控新項目風險,兼顧金融創(chuàng)新與金融安全的平衡,實現動態(tài)監(jiān)管、靈活監(jiān)管、前瞻監(jiān)管。大陸運用“監(jiān)管沙盒”模式監(jiān)管臺資券商的新產品、新模式、新業(yè)務,也已具備相應的法律基礎?！蹲C券公司業(yè)務范圍審批暫行規(guī)定》第5條規(guī)定:“經證監(jiān)會批準,證券公司可以經營《證券法》《證券公司監(jiān)督管理條例》和證監(jiān)會的規(guī)章、規(guī)范性文件未明確規(guī)定的業(yè)務(以下稱創(chuàng)新業(yè)務)?！北O(jiān)管機構可以此為基礎,運用“監(jiān)管沙盒”模式優(yōu)化創(chuàng)新業(yè)務監(jiān)管流程,既為臺資券商在大陸開展創(chuàng)新業(yè)務提供“安全空間”,亦確保金融安全,實現風險可測、可控、可承受。

(四)敦促臺灣當局落實相關協(xié)議,加強兩岸監(jiān)管協(xié)作

2009年4月,海峽兩岸關系協(xié)會會長陳云林與臺灣海峽交流基金會董事長江丙坤在南京簽署《海峽兩岸金融合作協(xié)議》,該協(xié)議為促進兩岸金融交流合作、推動兩岸金融市場穩(wěn)定發(fā)展、便利兩岸經貿往來提供了制度保障。[22]同年11月,大陸方面證券及期貨監(jiān)督管理機構代表尚福林與臺灣方面金融監(jiān)督管理機構代表陳沖簽署了《海峽兩岸證券及期貨監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》。[23]從金融監(jiān)管層面看,《海峽兩岸證券及期貨監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》是落實《海峽兩岸金融合作協(xié)議》的核心舉措,雙方監(jiān)管機構相互交換意見,協(xié)助彼此履行證券監(jiān)管職責,便于雙方開展跨境監(jiān)管。兩岸金融監(jiān)管機構將據此建立監(jiān)管合作機制,為進一步深化兩岸金融交流合作創(chuàng)造積極條件。

2010年6月,海峽兩岸關系協(xié)會會長陳云林與臺灣海峽交流基金會董事長江丙坤在重慶簽署了《海峽兩岸經濟合作框架協(xié)議》(ECFA)[24],為進一步加強兩岸證券監(jiān)管協(xié)作提供了更有力的制度保障。2013年6月,海峽兩岸關系協(xié)會會長陳德銘與臺灣海峽交流基金會董事長林中森簽署《海峽兩岸服務貿易協(xié)議》。[25]該協(xié)議作為ECFA框架下的重要協(xié)議,為減少兩岸證券業(yè)互相開放的限制性措施、拓展兩岸證券業(yè)交流合作的廣度與深度提供了更為廣闊的制度空間。但2014年3月臺灣地區(qū)發(fā)生“反服貿運動”,導致《海峽兩岸服務貿易協(xié)議》推進中斷。盡管如此,大陸仍以ECFA為框架,以《海峽兩岸金融合作協(xié)議》和《海峽兩岸證券及期貨監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》為藍本,持續(xù)推動兩岸證券監(jiān)管合作。但是,2016年蔡英文當選臺灣地區(qū)領導人后,臺灣當局拒絕承認“九二共識”,嚴重損害兩岸政治互信,導致兩岸證券監(jiān)管協(xié)作機制停擺。

當前,在擴大證券業(yè)對臺開放背景下,兩岸須攜手營造有效的監(jiān)管環(huán)境,推動兩岸證券市場健康發(fā)展。首先,敦促臺灣當局回歸“九二共識”政治基礎,停止損害兩岸穩(wěn)定繁榮的錯誤行徑,積極落實相關協(xié)議,恢復兩岸證券監(jiān)管協(xié)作機制。其次,兩岸監(jiān)管機構依據上述協(xié)議,細化監(jiān)管流程,將兩岸證券監(jiān)管合作落到實處。例如,借鑒中國香港與內地證券監(jiān)管合作機制,建立兩岸監(jiān)管合作聯席會議制度,暢通兩岸證券監(jiān)管溝通協(xié)作渠道。再次,從《海峽兩岸證券及期貨監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》的結構來看,其僅包括信息交換、信息保密、金融檢查、持續(xù)聯系和危機處置等5項內容,已不適應新形勢下制度需求,建議通過簽訂補充協(xié)議與附件的形式,進一步修訂完善相關內容。如對兩岸證券規(guī)定之差異的處理,可在《海峽兩岸證券及期貨監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》中明確相應的處置機制,提升可操作性。