鐘 鈺 巴雪真 李天祥

一、引言

21 世紀(jì)以來，全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)合作程度日益加深。據(jù)世界貿(mào)易組織統(tǒng)計(jì)，2000—2021 年在全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易中進(jìn)口額從5939 億美元增加到21958 億美元，年均增長6.5%?！?〕全球每六人中就有一人依賴國際貿(mào)易獲取食物，農(nóng)業(yè)貿(mào)易日益成為改善全球營養(yǎng)健康和保障糧食安全不可或缺的重要途徑。〔2〕在世界各國深度融入國際農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈的背景下，全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易的微妙變化可迅速向國內(nèi)延伸。在共享國際貿(mào)易紅利的同時(shí)，危機(jī)事件對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和糧食安全的沖擊通過供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈和金融市場等渠道傳導(dǎo)至世界各地，引發(fā)國際社會(huì)的普遍擔(dān)憂甚至恐慌。當(dāng)前，國際糧食市場波動(dòng)頻繁，除了受自然災(zāi)害等傳統(tǒng)因素的影響之外，突發(fā)公共事件導(dǎo)致跨國糧食供應(yīng)鏈堵塞或中斷風(fēng)險(xiǎn)加劇，使得糧食作為特殊商品的戰(zhàn)略屬性愈發(fā)凸顯。糧價(jià)波動(dòng)與糧食危機(jī)交互發(fā)生，給不同國家的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。部分國家因糧食供應(yīng)緊張而引發(fā)惡性通貨膨脹或社會(huì)動(dòng)蕩，一些發(fā)展中國家甚至出現(xiàn)了示威抗議、政權(quán)更迭等嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。在2007—2008 年和2010—2011 年兩次全球糧食危機(jī)期間，糧價(jià)飆升導(dǎo)致部分城市騷亂、政府倒臺(tái)，引發(fā)從加勒比到中東地區(qū)的社會(huì)動(dòng)蕩；〔3〕2020年新冠疫情和2022 年俄烏沖突觸發(fā)了食物消費(fèi)端的恐慌情緒并產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致一些國家和地區(qū)政局動(dòng)蕩、社會(huì)斗爭頻現(xiàn)，尤其是糧食進(jìn)口依賴度較高和自給能力較弱的國家和地區(qū)?！?〕與之相比，也有少部分國家糧食安全治理體系相對完善，應(yīng)對危機(jī)有力，損失較小甚至免受危機(jī)干擾。以中國為例，因糧食持續(xù)增產(chǎn)、庫存充裕、不依賴進(jìn)口，國內(nèi)糧價(jià)平穩(wěn)，糧食安全保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫發(fā)布的《全球糧食安全指數(shù)報(bào)告》顯示，2021年我國糧食安全在全球113個(gè)國家和地區(qū)中排名第25 位，相比2012 年提高了13位〔5〕，強(qiáng)大的糧食安全保障能力使我國并未爆發(fā)部分發(fā)展中國家出現(xiàn)的社會(huì)危機(jī)。

總體來看，除了氣候?yàn)?zāi)害、貿(mào)易政策、市場投機(jī)和地緣政治等對糧食供需的直接影響之外，歷次全球糧食危機(jī)背后都有更加復(fù)雜、更深層次的制度原因。同樣是在危機(jī)情形下，為什么有的國家飽受沖擊，有的國家相對來說卻能獨(dú)善其身？糧食危機(jī)是一面鏡子，能折射出一個(gè)國家的治理體系和治理能力問題。深入探索糧食危機(jī)爆發(fā)的原因及規(guī)律，深刻反思糧食安全治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對促進(jìn)全球和諧發(fā)展、保障落后國家人民糧食權(quán)利、促進(jìn)全球饑餓人群免受饑荒導(dǎo)致的生命安全威脅非常必要，對中國這樣的人口大國而言也具有重要的警示和啟發(fā)意義。

鑒于此，本文從比較視野切入，概述21 世紀(jì)以來四次全球糧食危機(jī)的基本情況，在梳理和歸納四次糧食危機(jī)在結(jié)果、原因、手段和響應(yīng)等方面的異同點(diǎn)的基礎(chǔ)上，深入總結(jié)糧食危機(jī)中的重要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其對我國糧食安全治理現(xiàn)代化的啟示鏡鑒，以期為我國全方位夯實(shí)糧食安全根基、牢牢把住糧食安全主動(dòng)權(quán)提供參考。

二、21 世紀(jì)以來的四次國際糧食危機(jī)回顧

21 世紀(jì)以來全球糧食經(jīng)歷了四次危機(jī)，分別為2007—2008 年糧食危機(jī)、2010—2011 年糧食危機(jī)、2020 年新冠疫情大流行期間的糧食危機(jī)和與2022年俄烏沖突相伴而來的糧食危機(jī)。

（一）2007—2008年庫存減少誘發(fā)的糧食危機(jī)

2007—2008 年糧食危機(jī)是21 世紀(jì)首次波及全球的糧食危機(jī)，糧食短缺、產(chǎn)量銳減和價(jià)格激增等使全球陷入恐慌。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，糧食價(jià)格從2006年9月開始快速上漲，2008年4月達(dá)到峰值，全球糧食價(jià)格指數(shù)由70.68 點(diǎn)漲至156.64 點(diǎn)，累計(jì)上漲121.62%。其中，大米價(jià)格漲幅驚人，2008 年1—7 月泰國含碎5%和含碎25%大米價(jià)格分別上漲了94.82%和92.10%（見圖1）。FAO 報(bào)告也表明，2007 年全球47 個(gè)國家陷入危機(jī)、需要緊急援助，近9.23 億人遭受饑餓威脅；2008 年82 個(gè)低收入國家在糧食進(jìn)口方面支出達(dá)1690 億美元，比上年增加40%，是2000年的四倍多?！?〕

圖1 2007—2008年全球糧食、原油和肥料價(jià)格變動(dòng)情況

回顧此次糧食危機(jī)，從供給端看，在世界糧食庫存消費(fèi)比達(dá)到30 年來最低水平的情況下，2005—2006 年極端天氣又導(dǎo)致澳大利亞、加拿大等主要糧食出口國糧食連續(xù)減產(chǎn)，多國因擔(dān)心國內(nèi)糧食供應(yīng)短缺，選擇性地對糧食出口進(jìn)行管制，進(jìn)一步加劇了國際糧食價(jià)格的波動(dòng)性和糧食市場的不穩(wěn)定性。另外，石油價(jià)格快速上漲連帶化肥價(jià)格漲了三倍多，生產(chǎn)成本增加導(dǎo)致糧食價(jià)格上揚(yáng)。在需求端方面，隨著全球人口規(guī)模的擴(kuò)大，糧食消費(fèi)需求持續(xù)增加，2005 年美國出臺(tái)了新的能源政策法案，使玉米、大豆等糧食流向生物燃料。據(jù)FAO 估計(jì)，2007—2008 年用于生物燃料的糧食高達(dá)1 億噸，占全球谷物總產(chǎn)量的4.7%；〔7〕加之美國次貸危機(jī)和美元貶值誘發(fā)投資者在農(nóng)產(chǎn)品期貨市場上大搞投機(jī)性買賣，推動(dòng)國際糧價(jià)在短時(shí)間內(nèi)大幅上漲，直至2008 年4 月糧價(jià)才隨著投機(jī)資本的退出而緩慢回落?？傮w上，這場糧食危機(jī)是自然災(zāi)害和金融危機(jī)共振的結(jié)果，其根源在于作為生產(chǎn)生活必需品和重要戰(zhàn)略物資的糧食演化出能源和金融屬性，成為經(jīng)濟(jì)工具。

（二）2010—2011 年災(zāi)害減產(chǎn)帶來的糧食危機(jī)

2010—2011 年是21 世紀(jì)國際糧食價(jià)格的第二次大波動(dòng)期，此次糧食危機(jī)距上次危機(jī)僅有兩三年時(shí)間。世界銀行數(shù)據(jù)表明，全球糧食價(jià)格指數(shù)從2010 年6 月的81.96 點(diǎn)漲至2012 年8 月的153.69點(diǎn)，累計(jì)上漲87.52%?！?〕從糧食細(xì)分來看，小麥、玉米和大米價(jià)格分別達(dá)到360.82 美元/噸、333.05美元/噸和615.25 美元/噸（見圖2）。國際糧價(jià)持續(xù)上漲，全球糧食危機(jī)正在重演。

圖2 2010—2011年全球糧食產(chǎn)量和價(jià)格變動(dòng)情況

在此次全球糧食價(jià)格上漲期間，小麥和大麥價(jià)格最先受到影響，主要原因是俄羅斯和哈薩克斯坦遭受旱災(zāi)，糧食大幅減產(chǎn)，烏克蘭、加拿大和歐盟等國家和地區(qū)糧食產(chǎn)量也因天氣原因下滑，這些國家和地區(qū)恰是全球小麥和大麥的主要出口主體。2010 年8 月5 日，俄羅斯宣布暫時(shí)禁止糧食出口，小麥供求關(guān)系驟然趨緊，國際市場反應(yīng)強(qiáng)烈，小麥價(jià)格大幅上揚(yáng)。由于美國玉米單產(chǎn)低于先前預(yù)測水平，2010 年9 月玉米價(jià)格開始上漲，2010 年10 月玉米價(jià)格達(dá)到235.81 美元/噸，是上年同期的1.41 倍。2010 年10 月烏克蘭和阿根廷等實(shí)行小麥、玉米出口配額政策，國際糧價(jià)不斷升溫，全球糧食安全問題持續(xù)發(fā)酵，直至2012 年糧食價(jià)格才緩慢下降。可見，這場糧食危機(jī)主要是由極端天氣和貿(mào)易保護(hù)政策導(dǎo)致的國際糧食供應(yīng)不足而引發(fā)的糧價(jià)高漲。

（三）2020年新冠疫情籠罩下的糧食危機(jī)

2020 年新冠疫情大流行再次對全球糧食體系造成嚴(yán)重沖擊，特別是全球糧食供應(yīng)鏈中斷導(dǎo)致區(qū)域性糧食供給短缺，加劇了全球的糧食供給不安全性。如圖3所示，此輪糧食價(jià)格從2020年6月開始快速上漲，到2021 年5 月達(dá)到階段性最高點(diǎn)，全球糧食價(jià)格指數(shù)從88.91 點(diǎn)漲至133.68 點(diǎn)，累計(jì)上漲50.35%。新冠疫情初期國際大米市場動(dòng)蕩，新冠疫情和極端天氣疊加，導(dǎo)致從2020 年3 月起多國暫?；蚪勾竺壮隹?，推動(dòng)國際大米價(jià)格在2020年4月漲至564美元/噸，較2020年3月上漲了14.17%?？傮w來看玉米和小麥價(jià)格也保持上漲趨勢。2021 年5 月，玉米價(jià)格達(dá)到305.31 美元/噸；2021 年11 月小麥價(jià)格達(dá)到379.45 美元/噸，是上年同期價(jià)格的1.39 倍（見圖3）。此次糧食危機(jī)或?qū)⒊蔀榈诙问澜绱髴?zhàn)以來最嚴(yán)重的一次糧食危機(jī)，導(dǎo)致2021 年世界7.02 億—8.28 億人遭受饑餓，危機(jī)期間饑餓人數(shù)累計(jì)增加1.5億人?！?〕

圖3 2020—2023年全球糧食、原油和肥料價(jià)格變動(dòng)情況

此次糧食危機(jī)原因錯(cuò)綜復(fù)雜，既有氣候異常導(dǎo)致自然災(zāi)害頻發(fā)的影響，也有新冠疫情蔓延引致世界經(jīng)濟(jì)停擺的因素，各國疫情防控措施限制了糧食在國家內(nèi)部以及國家之間運(yùn)輸，引發(fā)國際糧食市場異常波動(dòng)。〔10〕特別是新冠疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退使全球失業(yè)人數(shù)增加、失業(yè)率持續(xù)上漲，收入減少造成部分群體尤其是貧困人口和弱勢群體糧食獲取能力下降。2022年據(jù)《世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》預(yù)測，在新冠疫情影響下，2030年全球食物不足人數(shù)將比在未發(fā)生疫情的情況下增加7800萬人?！?1〕

（四）2022年俄烏沖突引發(fā)的糧食危機(jī)

在新冠疫情持續(xù)沖擊下，全球糧食安全風(fēng)險(xiǎn)積聚、放大。2022年2月，俄烏沖突爆發(fā)使全球糧食安全形勢雪上加霜。沖突爆發(fā)后全球糧食價(jià)格迅速上漲，2022 年3 月全球糧食價(jià)格指數(shù)達(dá)到158.69 點(diǎn)，相比2022 年1 月增加了25.46 個(gè)點(diǎn)，2022 年5 月上升到169.04 點(diǎn)，達(dá)到1960 年以來的最高水平（見圖3）。當(dāng)前糧食價(jià)格整體還處在高位，全球糧食危機(jī)警報(bào)仍未解除。

俄羅斯、烏克蘭是小麥和玉米主要出口國，2021年和2022年以上兩國小麥、玉米出口量合計(jì)占全球出口總量的比重分別為25.55%和15.06%?！?2〕多條糧食貿(mào)易通道被阻斷，兩國糧食供應(yīng)能力受制。在此背景下，多國為優(yōu)先保障本國糧食需求采取自我保護(hù)手段，密集發(fā)布糧食出口限制新規(guī)，2022 年共有32 個(gè)國家以出口許可要求、出口稅或關(guān)稅、完全禁止或綜合措施等形式實(shí)施了77 項(xiàng)出口限制政策〔13〕，這無疑給高漲的國際糧價(jià)又添了一把火。俄烏沖突還導(dǎo)致烏克蘭糧食生產(chǎn)遭受重創(chuàng)。與2021 年相比，2022 年烏克蘭糧食產(chǎn)量和出口量分別下降了約40%和30%，預(yù)計(jì)2023 年烏克蘭糧食產(chǎn)量和出口量將比上年分別減少20%和15%?！?4〕此外，化肥禁運(yùn)和能源供應(yīng)不足也導(dǎo)致全球農(nóng)資價(jià)格全線上漲（見圖3），農(nóng)資價(jià)格飆升致使2022 年全球農(nóng)業(yè)投入品支出增加50%?！?5〕化肥和原油價(jià)格上漲推動(dòng)全球糧價(jià)持續(xù)上揚(yáng)，這場糧食危機(jī)的結(jié)束時(shí)間尚不確定。

三、四次國際糧食危機(jī)的共同點(diǎn)

從四次糧食危機(jī)演化過程來看，盡管每次糧食危機(jī)特點(diǎn)各異，但依然存在一些共性化和規(guī)律性的特征，在結(jié)果、原因、手段和響應(yīng)等方面也具有一定的共同之處。

（一）從結(jié)果看，影響范圍和危害程度逐漸擴(kuò)大升級(jí)

在全球化背景下，世界各國相互依存、深度融合，糧食安全問題的傳導(dǎo)性、聯(lián)動(dòng)性、跨國性越來越突出，糧食危機(jī)持續(xù)時(shí)間、波動(dòng)幅度和危害程度呈擴(kuò)大升級(jí)態(tài)勢。

糧食危機(jī)持續(xù)時(shí)間逐漸拉長。2007—2008 年糧食危機(jī)持續(xù)時(shí)間較短，前后約兩年。在此期間，國際糧價(jià)劇烈波動(dòng)，但隨著投機(jī)資本的退出，糧食價(jià)格在2008 年4 月以后逐漸回落。2010—2011年糧食危機(jī)持續(xù)時(shí)間較長，前后約四年。2010年6月危機(jī)出現(xiàn)苗頭，2012 年糧食價(jià)格創(chuàng)歷史新高，之后緩慢下降，2013 年糧食價(jià)格依舊高位運(yùn)行，直至2014 年8 月糧食價(jià)格才恢復(fù)到危機(jī)發(fā)生前的水平。在最近發(fā)生的兩次危機(jī)中，2020 年由糧食危機(jī)引發(fā)的蝴蝶效應(yīng)至今仍在，2022 年俄烏沖突對全球糧食價(jià)格造成的影響在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)消散，未來甚至有進(jìn)一步加劇的可能。

糧食價(jià)格波動(dòng)幅度逐漸增大。在2007—2008年糧食危機(jī)期間，全球糧食價(jià)格指數(shù)最高峰為156.64 點(diǎn)；在2022 年糧食危機(jī)期間，全球糧食價(jià)格指數(shù)在2022 年3 月達(dá)到158.69 點(diǎn)，之后攀升至169.04 點(diǎn)，超出2007—2008 年糧食價(jià)格指數(shù)高峰值12.4 個(gè)點(diǎn)。在2007—2008 年糧食危機(jī)、2010—2011 年糧食危機(jī)和2022 年糧食危機(jī)中，玉米價(jià)格分別達(dá)到287.11 美元/噸、333.05 美元/噸和348.17美元/噸的高峰，波動(dòng)幅度一次比一次加大。在2007—2008 年糧食危機(jī)中，小麥價(jià)格峰值為439.72 美元/噸；在2022 年糧食危機(jī)中，小麥價(jià)格峰值達(dá)到522.29 美元/噸，較2007—2008 年糧食危機(jī)時(shí)高出18.78%。

糧食危機(jī)危害程度逐漸擴(kuò)大。歷次糧食危機(jī)和糧價(jià)大幅上漲對貧困和營養(yǎng)不良人口的沖擊往往最為劇烈。從全球來看，新冠疫情暴發(fā)后世界食物不足人數(shù)呈加速上升趨勢，2021 年增加到7.39 億人，相比2008 年增長了11.46%，為2006 年以來最高水平?！?6〕2023 年《全球糧食危機(jī)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，全球正處于嚴(yán)重糧食不安全時(shí)期，需要緊急糧食、營養(yǎng)和生計(jì)援助的人數(shù)已連續(xù)四年增加，2022 年全球超過2.5 億人面臨嚴(yán)重饑餓，七個(gè)國家的人口處于饑餓邊緣，達(dá)到該報(bào)告出版七年以來的最高水平?！?7〕在四次糧食危機(jī)期間，貿(mào)易保護(hù)主義進(jìn)一步抬頭，新冠疫情和俄烏沖突加速了貿(mào)易保護(hù)主義回潮，2022 年全球糧食出口限制國家數(shù)量快速上升，在2022 年以16.12%的可貿(mào)易卡路里超過了2007—2008 年糧食危機(jī)期間的最高出口限制水平?！?8〕

（二）從原因看，內(nèi)源困境與外生沖擊相互交織

糧食危機(jī)是內(nèi)外因相互影響、共同驅(qū)動(dòng)的綜合性結(jié)果，除極端天氣事件、生物燃料擠出等與糧食安全直接相關(guān)的內(nèi)因外，突發(fā)性危機(jī)事件、石油價(jià)格浮動(dòng)和貨幣政策變動(dòng)等外源性因素日益成為影響糧食安全的重要原因。

從內(nèi)因看，極端天氣事件可能會(huì)導(dǎo)致糧食減產(chǎn)和供給走弱。21 世紀(jì)以來，全球自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)顯著增加，與20 世紀(jì)80—90 年代相比，2000—2021 年全球自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)增加了90%?！?9〕在2007—2008 年糧食危機(jī)和2010—2011 年糧食危機(jī)中，極度高溫、極端降水和極度干旱等氣象災(zāi)害是導(dǎo)致美國、歐盟和印度等糧食主產(chǎn)國或地區(qū)減產(chǎn)的重要原因，也是兩次糧食危機(jī)產(chǎn)生的重要推力；在2020 年糧食危機(jī)中，拉尼娜現(xiàn)象導(dǎo)致全球重要小麥產(chǎn)區(qū)頻繁干旱，2022 年非洲之角的持續(xù)干旱、巴基斯坦的毀滅性洪水以及非洲南部的熱帶風(fēng)暴、旋風(fēng)和干旱等造成了非洲、南亞部分國家或地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重糧食不安全現(xiàn)象。更重要的是，自然因素引發(fā)的糧食減產(chǎn)往往成為發(fā)達(dá)國家干預(yù)糧食市場以及投機(jī)資本哄抬糧價(jià)的借口，為其操作手法提供了法理外衣。另外，發(fā)達(dá)國家生物能源發(fā)展迅速，不僅激化了“與人爭糧”“與糧爭地”的矛盾，還把能源市場與糧食市場緊密聯(lián)系起來，使得能源市場價(jià)格波動(dòng)以更快的速度傳導(dǎo)至糧食市場，這無疑加劇了糧食價(jià)格預(yù)期的不穩(wěn)定性，對糧食危機(jī)起到了推波助瀾的作用?！?0〕有研究表明，生物能源發(fā)展對2008 年糧食價(jià)格暴漲的貢獻(xiàn)率高達(dá)75%?！?1〕

從外因看，戰(zhàn)爭、疫情等突發(fā)性事件沖擊糧食供應(yīng)鏈穩(wěn)定性。盡管全球糧食供需總體趨于平衡，但糧食生產(chǎn)在全球分布并不均衡，世界各國主要通過國際貿(mào)易來達(dá)成糧食供需平衡的基本格局，一旦主要糧食生產(chǎn)國和出口國發(fā)生突發(fā)性事件，必然影響全球糧食安全。第一，突發(fā)性事件已多次成為糧食價(jià)格大幅提升的核心誘因。在2010—2011 年糧食危機(jī)中，局部地區(qū)形勢惡化推動(dòng)了國際糧價(jià)上漲，新冠疫情蔓延下全球糧食物流環(huán)節(jié)受阻更是直接引發(fā)了2020 年糧食危機(jī)，2022 年俄烏沖突則導(dǎo)致全球糧食市場再度面臨崩潰。第二，石油價(jià)格通過成本效應(yīng)和替代效應(yīng)與糧價(jià)共振。一方面，石油價(jià)格上漲沿著產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)，推動(dòng)化肥等農(nóng)資價(jià)格上升，農(nóng)機(jī)作業(yè)成本增加，進(jìn)而推動(dòng)糧食價(jià)格上漲；另一方面，石油價(jià)格上漲又通過替代效應(yīng)導(dǎo)致更多糧食被用作加工生物能源，加劇糧食供需緊張。在2007—2008 年糧食危機(jī)中，美國借助期貨市場把美元與石油、糧食深度捆綁，享受糧價(jià)上漲帶來的政治和經(jīng)濟(jì)利益。第三，貨幣政策變動(dòng)是催化糧食危機(jī)的重要因素。經(jīng)濟(jì)周期更迭、美元幣值變動(dòng)對國際糧食價(jià)格具有重要影響，特別是2008 年金融危機(jī)以來，美聯(lián)儲(chǔ)推出的量化寬松貨幣政策與國際糧食價(jià)格走勢密切相關(guān)。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，寬松的貨幣政策會(huì)導(dǎo)致持續(xù)性通脹，對全球糧食價(jià)格形成長期性支撐。〔22〕如在2007—2008 年糧食危機(jī)中，美國等發(fā)達(dá)國家相繼采取了量化寬松貨幣政策，導(dǎo)致全球糧食價(jià)格大幅上漲。

（三）從手段看，糧食政治化和武器化現(xiàn)象更加凸顯

糧食具有生存必需品和戰(zhàn)略物資的雙重屬性，決定了其既具有經(jīng)濟(jì)性又具有政治性，尤其是在國際交往過程中，糧食外交和糧食霸權(quán)往往并存，成為國際博弈中重要的戰(zhàn)略力量?！?3〕美國前國務(wù)卿基辛格曾稱，誰控制了石油，誰就控制了所有國家；誰控制了糧食，誰就控制了人類?！?4〕縱觀21 世紀(jì)以來全球四次糧食危機(jī)，不難發(fā)現(xiàn)危機(jī)背后總有一些國家甚至不乏有影響力的大國把糧食政治化、武器化，通過操縱全球糧食供給和糧食價(jià)格等轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)危機(jī)、收割全球財(cái)富。

糧食危機(jī)期間，多個(gè)國家以出口禁令等強(qiáng)制手段限制糧食和化肥出口，以此隔絕國際糧食價(jià)格上漲對國內(nèi)糧食價(jià)格的沖擊，保障本國糧食供應(yīng)穩(wěn)定。雖然糧食出口限制政策在短期內(nèi)可以起到保障國內(nèi)糧食安全的作用，但這種“以鄰為壑”的模式卻成為國際糧食價(jià)格持續(xù)高漲的推手，最終通過蝴蝶效應(yīng)影響本國糧食安全。歷史證明，正是糧食出口限制政策將各種誘因打包，快速促成了糧食危機(jī)。如在2007—2008年糧食危機(jī)期間，各國出口限制政策引發(fā)大米價(jià)格在短期內(nèi)翻了一番，之后擴(kuò)展到其他糧食品種，導(dǎo)致糧食危機(jī)全面爆發(fā)。另外，糧食出口限制政策也是部分發(fā)達(dá)國家政治斗爭的工具，如歐盟地區(qū)開辟“團(tuán)結(jié)通道”導(dǎo)致烏克蘭大量廉價(jià)糧涌入波蘭市場，嚴(yán)重?fù)p害了波蘭農(nóng)民利益，波蘭執(zhí)政黨即法律與公正黨為獲得本國農(nóng)村選民支持，率先宣布禁止進(jìn)口烏克蘭糧食。

除糧食出口限制手段外，糧食危機(jī)背后還伴隨著其他政治性博弈，以歐美為首的發(fā)達(dá)國家通過推行高額補(bǔ)貼擠壓發(fā)展中國家糧食生產(chǎn)，并以公平貿(mào)易、比較優(yōu)勢理論和糧食援助等主張或手段弱化發(fā)展中國家糧食生產(chǎn)能力。如美國向非洲國家提供糧食援助時(shí)常附加條件，要求受援助國放棄糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而種植香蕉、可可等經(jīng)濟(jì)作物，致使這些國家逐漸喪失糧食自給能力。2020 年和2021 年，非洲食物不足人數(shù)分別比上年增加3530萬人和1520 萬人?！?5〕糧食“武器化”是發(fā)達(dá)國家的慣常操作，特別是在2022年糧食危機(jī)中，對俄羅斯實(shí)施單邊制裁，限制俄羅斯運(yùn)糧船只通行?？梢哉f，糧食已成為發(fā)達(dá)國家與其他國家政治、經(jīng)濟(jì)較量的“殺手锏”，是達(dá)成其戰(zhàn)略企圖的一把利劍。

（四）從響應(yīng)看，應(yīng)對措施由短期無序性向長期系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變

21 世紀(jì)以來四次糧食危機(jī)給世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國際社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行帶來了太多不確定性，應(yīng)對和解決糧食危機(jī)是各國共同面臨的緊迫課題。多個(gè)國家及國際組織采取了各種形式的防范和抵御措施，以降低危機(jī)爆發(fā)的可能性或危機(jī)帶來的不利影響。隨著糧食危機(jī)輪番上演，應(yīng)對措施已逐漸從短期無序性向長期系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。

為應(yīng)對快速上漲的糧價(jià)和保障國內(nèi)糧食供給，大部分國家傾向于在第一時(shí)間采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的臨時(shí)性、短期性措施，如降低糧食進(jìn)口稅、管控糧食出口、發(fā)放食物券、動(dòng)用政府儲(chǔ)備糧食等。2007—2008 年，約50%的國家降低了糧食進(jìn)口稅，50%以上的國家控制糧食價(jià)格或向消費(fèi)者提供補(bǔ)貼，25%的國家對某種糧食實(shí)施出口限制，25%的國家動(dòng)用了儲(chǔ)備糧，但仍有16%的國家沒有采取任何措施?！?6〕并非所有政策都能達(dá)到預(yù)期效果，在歷次糧食危機(jī)中慣用的糧食出口限制政策往往增加了糧食價(jià)格上漲的風(fēng)險(xiǎn)。短期性政策治標(biāo)不治本，單單依靠短期性措施難以修復(fù)糧食危機(jī)引發(fā)的復(fù)雜性、長期性問題。為進(jìn)一步增強(qiáng)糧食風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力，一些國家采取更為系統(tǒng)性的應(yīng)對和防范措施，重點(diǎn)從強(qiáng)化糧食生產(chǎn)和糧食庫存的韌性入手。如我國始終堅(jiān)持“牢牢端穩(wěn)中國飯碗”，在提升國內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力的同時(shí)，積極拓展糧食供給渠道，謹(jǐn)慎防范糧食進(jìn)口可供性、出口限制等潛在的風(fēng)險(xiǎn)，把握糧食進(jìn)口主動(dòng)權(quán)。印度為增加糧食供應(yīng)，2007 年啟動(dòng)了國家糧食安全計(jì)劃，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面預(yù)算支出增加25%，灌溉和防洪等方面預(yù)算支出增加13%〔27〕，并逐步建立了糧食生產(chǎn)、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)三個(gè)層面的糧食安全政策體系，不僅在糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)加大了支持力度，還在流通環(huán)節(jié)增加了數(shù)量龐大的糧食緩沖庫存，有效防范可能產(chǎn)生的糧食短缺風(fēng)險(xiǎn)?！?8〕

四、對糧食危機(jī)的幾點(diǎn)思考

縱觀21世紀(jì)以來全球經(jīng)歷的四次糧食危機(jī)，糧食短缺、糧價(jià)飆升等多種狀況疊加造成了前所未有的糧食恐慌，不僅在短期內(nèi)惡化了國際糧食市場形勢和供求關(guān)系，而且導(dǎo)致一些國家糧食不安全程度驟然提高，甚至出現(xiàn)大規(guī)模游行、政治運(yùn)動(dòng)或政權(quán)更迭等社會(huì)危機(jī)。細(xì)數(shù)歷次糧食危機(jī)，以下幾個(gè)方面的問題尤其值得關(guān)注和思考。

（一）貨幣超發(fā)助長糧價(jià)上漲，放大供求關(guān)系偏移程度

歷次全球糧食危機(jī)在表現(xiàn)形式上都有一個(gè)共同特征，即糧食價(jià)格在短期內(nèi)暴漲或暴跌?？紤]到糧食生產(chǎn)具有很強(qiáng)的周期性，糧價(jià)在短期內(nèi)的大幅波動(dòng)很難簡單歸咎于糧食市場供求基本面的調(diào)整和變動(dòng)，其真實(shí)誘因往往與金融市場、貨幣市場的擾動(dòng)高度相關(guān)。隨著糧食金融化、能源化屬性日益突出，糧食市場與金融市場、能源市場高度貫通，尤其是在糧食期貨等衍生品市場快速發(fā)展的背景下，國際糧價(jià)對貨幣供應(yīng)量、利率和匯率等各類金融變量的變化越來越敏感，甚至超過糧食供需基本面對糧價(jià)的決定作用。〔29〕金融因素不僅通過改變流動(dòng)性、投機(jī)性以及市場預(yù)期等直接影響國際糧價(jià)，而且還通過國際能源價(jià)格間接影響國際糧價(jià)。〔30〕事實(shí)上，在歷次糧食危機(jī)中都有美元超發(fā)的影子。21 世紀(jì)以來，美國廣義貨幣供應(yīng)量持續(xù)增加，2007 年增長率達(dá)11.71%，2020年增長率達(dá)17.20%?！?1〕美聯(lián)儲(chǔ)長期推行量化寬松的貨幣政策，導(dǎo)致大量熱錢和投機(jī)資本不斷涌入大宗商品市場，一旦出現(xiàn)糧食減產(chǎn)、庫存下降或其他突發(fā)性事件，投機(jī)資本就會(huì)“順市”炒作糧食期貨和現(xiàn)貨價(jià)格，導(dǎo)致糧食價(jià)格在短期內(nèi)偏離供求基本面決定的趨勢價(jià)格，出現(xiàn)不合理的起落?！?2〕同時(shí)，金融監(jiān)管寬松、債務(wù)壓力加大，一些依賴進(jìn)口糧食、能源等大宗商品的低收入發(fā)展中國家財(cái)政負(fù)擔(dān)急劇增加，糧食不安全程度陡增。國際貨幣基金組織（IMF）報(bào)告顯示，受糧食和能源價(jià)格高企的嚴(yán)重影響，低收入國家持續(xù)面臨艱難的債務(wù)狀況，其中超過一半國家正面臨或已經(jīng)陷入了債務(wù)困境?！?3〕整體而言，全球貨幣超發(fā)、金融監(jiān)管不力和債務(wù)危機(jī)加重等因素加劇了金融市場動(dòng)蕩，糧食金融化下糧價(jià)與供求基本面的偏離進(jìn)一步放大了國際糧食供求關(guān)系偏離程度，國際糧食市場成為過剩金融流動(dòng)性的“消納場”。

（二）全球收入分配不平等為糧食危機(jī)提供了催化劑

糧食危機(jī)不是簡單的供求問題，本質(zhì)上是收入分配問題。在幾次糧食危機(jī)期間，全球糧食總量并未出現(xiàn)明顯短缺，之所以出現(xiàn)糧食安全問題，主要是糧食分配及供應(yīng)鏈體系刺激賣方市場不斷推高糧價(jià)，使得許多國家陷入“買不起糧”和“無糧可買”的雙重困境。其中，糧食危機(jī)帶來的糧價(jià)急劇上漲對糧食凈進(jìn)口方和低收入群體的影響最為嚴(yán)重，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是治理體系和治理能力落后的發(fā)展中國家在糧食危機(jī)中顯得更加脆弱，發(fā)展中國家處于國際分工價(jià)值鏈的底端，恩格爾系數(shù)偏高，糧價(jià)飆升削弱了貧困家庭滿足基本食品需求的能力；二是歷次糧食危機(jī)通常伴隨能源價(jià)格高漲，不但增加了糧食生產(chǎn)成本，還可能誘使農(nóng)戶減少化肥使用量，進(jìn)而導(dǎo)致糧食減產(chǎn)，危機(jī)情況惡化；三是不少低收入國家的食品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料高度依賴進(jìn)口，在美聯(lián)儲(chǔ)持續(xù)加息和美元升值背景下，低收入國家外匯支出負(fù)擔(dān)明顯加重，脆弱群體的糧食安全進(jìn)一步受到威脅。例如，2006/2007 銷售年度低收入缺糧國家谷物進(jìn)口費(fèi)用增長35%，2007/2008 銷售年度增長27%；〔34〕2022年全球農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)口費(fèi)用或超4200 億美元，同比增長近50%，是2020 年的兩倍以上?！?5〕由于國家之間分配不均衡，即便在糧食供給總量充足的情況下，低收入群體的食品獲取能力也會(huì)更多地受糧食價(jià)格及其自身購買能力的制約。〔36〕

（三）受沖擊國過度相信泛貿(mào)易主義，存有僥幸心理

從全球范圍來看，由于人口和耕地資源分布不均，貿(mào)易在全球糧食供應(yīng)和分配體系中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。在人們攝入的卡路里總量中，有1/5 至少跨越了一國邊界，跨界的卡路里數(shù)量比40 年前增長了50%以上。〔37〕然而，自由貿(mào)易往往是一把“雙刃劍”，為全球糧食貿(mào)易提供便利的同時(shí)也引入了諸多不確定性因素，尤其是最近幾年，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義愈演愈烈，國際糧食市場面臨的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性明顯增強(qiáng)，全球經(jīng)貿(mào)摩擦形勢嚴(yán)峻?！?022 年度全球經(jīng)貿(mào)摩擦指數(shù)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，全球經(jīng)貿(mào)摩擦整體加劇，所有月份的指數(shù)均處于高位，指數(shù)月均值比上年增加205 個(gè)點(diǎn)。〔38〕除關(guān)稅、配額和許可證等常規(guī)情況下的貿(mào)易保護(hù)政策外，在突發(fā)事件情況下，為優(yōu)先保障本國糧食供應(yīng)，糧食進(jìn)口國和出口國往往會(huì)單方面采取“以鄰為壑”的貿(mào)易政策，擾亂正常的國際糧食貿(mào)易秩序，導(dǎo)致全球糧食糧價(jià)波動(dòng)?！?9〕自2008 年糧食危機(jī)以來，全球農(nóng)產(chǎn)品出口限制措施持續(xù)增加，越來越多的限制措施沖擊著全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易秩序。另一方面，糧食進(jìn)口國在全球范圍內(nèi)大量采購糧食，加緊擴(kuò)充糧食戰(zhàn)略儲(chǔ)備，進(jìn)一步惡化了國際糧食供求形勢。總體上，出于對糧食供求失調(diào)和糧價(jià)上漲擔(dān)憂的“限出獎(jiǎng)入”貿(mào)易政策，在短期內(nèi)改變了全球糧食市場的供求關(guān)系，并形成示范效應(yīng)，裹挾著擔(dān)憂情緒進(jìn)一步放大糧食供求矛盾，加劇國際社會(huì)缺糧恐慌，助推全球糧食價(jià)格上漲。

（四）糧食危機(jī)強(qiáng)烈的調(diào)整效應(yīng)加速全球貿(mào)易格局變化

21 世紀(jì)以來數(shù)次全球糧食危機(jī)的爆發(fā)使國際糧食貿(mào)易形勢變得更為錯(cuò)綜復(fù)雜，也在一定程度上加速了全球糧食貿(mào)易格局的重塑。一方面，糧食危機(jī)成為發(fā)達(dá)國家和寡頭企業(yè)對外擴(kuò)張、收割世界財(cái)富的盛宴。美國嘉吉、邦吉、ADM 和法國路易達(dá)孚四大跨國糧商壟斷了全球80%以上的糧食交易，牢牢掌控全球跨國糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，糧食危機(jī)成為其操縱全球糧價(jià)、打壓競爭對手、重構(gòu)產(chǎn)業(yè)格局、牟取巨額利益的有利契機(jī)。2007年，ADM、嘉吉和邦吉的利潤平均上漲103%，全球三大種子和農(nóng)藥公司（孟山都、先正達(dá)和杜邦）利潤同比增長91%?！?0〕2022 年俄烏沖突以來，糧商巨頭借勢全球糧食供應(yīng)緊張和糧價(jià)高漲，再次大肆斂財(cái)。2022 年ADM 第一季度凈利潤為10.54億美元，同比增長53%；第二季度凈利潤為12.36億美元，同比增長74%，業(yè)績增長勢頭強(qiáng)勁。〔41〕另一方面，糧食危機(jī)往往會(huì)誘發(fā)貿(mào)易保護(hù)主義，更有甚者，一些國家還將貿(mào)易問題政治化、武器化，試圖在危機(jī)期間爭奪全球糧食安全治理的話語權(quán)，或借機(jī)污蔑和抹黑競爭對手，達(dá)到孤立競爭對手和實(shí)施道義制裁的目的。全球糧食貿(mào)易體系頻繁遭受單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義沖擊，使得一些國家對利用國際貿(mào)易保障本國糧食安全產(chǎn)生更大擔(dān)憂，不得不在增加國內(nèi)糧食生產(chǎn)、拓展糧食進(jìn)口來源等方面加大投入力度，這在一定程度上誘發(fā)了全球糧食貿(mào)易及跨國投資格局的多元化?！?2〕如中東和非洲地區(qū)是全球小麥和玉米的重要買家，俄烏沖突導(dǎo)致其傳統(tǒng)供應(yīng)鏈?zhǔn)茏?，促使其不得不加速開辟新的糧食供應(yīng)渠道。與此同時(shí)，糧食危機(jī)也推動(dòng)跨國投資格局加速多元化，如國際資本涌向撒哈拉以南非洲地區(qū)投資糧食生產(chǎn)。

（五）立足國內(nèi)是防范和化解糧食安全危機(jī)的根本途徑

在充分利用國際貿(mào)易調(diào)劑國內(nèi)市場余缺的同時(shí)，也應(yīng)清醒地看到，在國際形勢愈發(fā)不穩(wěn)定、不確定的背景下，一國只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)。一方面，較低的糧食自給率往往會(huì)加劇低收入國家或地區(qū)的糧食不安全程度。以非洲為例，2021 年非洲北部和撒哈拉以南非洲地區(qū)三大主糧自給率分別為34.1%和76.1%，均低于聯(lián)合國規(guī)定的85%安全標(biāo)準(zhǔn)?！?3〕在新冠疫情沖擊下，非洲饑餓人數(shù)增幅最為顯著，食物不足人數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比重為21%，是其他地區(qū)的兩倍多。〔44〕另一方面，保證一定的糧食自給率對維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定起著關(guān)鍵作用，尤其是在極端情況下，立足國內(nèi)能夠有效防范和化解外部沖擊對國內(nèi)糧食市場的影響。目前在全球14 個(gè)人口過億的大國中，俄羅斯、美國、印度和巴基斯坦等國的谷物自給率均超過100%〔45〕，較強(qiáng)的糧食保障能力為其面對劇烈變化的外部環(huán)境增添了更多底氣。尤其是對我國這樣擁有14 億多人口的大國而言，寄希望于國際市場來保障國內(nèi)糧食安全既不現(xiàn)實(shí)，也不可能。牢牢把握糧食安全主動(dòng)權(quán)，必須確保“中國飯碗”主要裝“中國糧”。我國糧食產(chǎn)量豐、庫存足，即使在全球新冠疫情最嚴(yán)重時(shí)，糧食市場也是貨足價(jià)穩(wěn)，百姓米面無憂，這充分彰顯了“以我為主、立足國內(nèi)”的國家糧食安全戰(zhàn)略的全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性，也為世界各國維護(hù)糧食安全提供了重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

五、未來保障我國糧食安全的主要舉措

分析21 世紀(jì)以來的四次糧食危機(jī)可以得出以下結(jié)論：在糧食危機(jī)爆發(fā)期間，糧食供求基本面沒有發(fā)生顯著變化，糧食供求系統(tǒng)外的貨幣問題、收入分配問題等外源性突發(fā)因素是糧價(jià)飆升的罪魁禍?zhǔn)?，加之全球化進(jìn)程“開倒車”，貿(mào)易保護(hù)主義盛行，使得利用國際市場保障國內(nèi)糧食安全面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。這也意味著，真正的糧食危機(jī)是社會(huì)治理問題，不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，也不是社會(huì)福利問題。對于中國而言，作為全球最大的糧食生產(chǎn)國、消費(fèi)國和進(jìn)口國，在四次糧食危機(jī)期間我國糧食供應(yīng)總體穩(wěn)定，國內(nèi)糧價(jià)波動(dòng)較小，這與我國始終高度重視糧食安全緊密相關(guān)。特別是中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，形成了新時(shí)代國家糧食安全理論體系。在總目標(biāo)“保障糧食穩(wěn)定安全供給”、總要求“嚴(yán)格糧食安全責(zé)任制考核”、總?cè)蝿?wù)“立足國內(nèi)、統(tǒng)籌國際”、總方針“糧食安全是頭等大事、國之大者”、總路徑“兩個(gè)積極性、‘兩藏’戰(zhàn)略、大食物觀”的引領(lǐng)和實(shí)踐下，國家糧食安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，國內(nèi)糧食持續(xù)增產(chǎn)、庫存充裕、供應(yīng)充足、市場穩(wěn)定、不依賴進(jìn)口，有力應(yīng)對了數(shù)次糧食危機(jī)的沖擊。在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的新征程中，要牢牢守住糧食安全底線，從立足國內(nèi)、培育主體、集聚要素、統(tǒng)籌內(nèi)外、轉(zhuǎn)變角色等方面入手，進(jìn)一步提升國家糧食安全治理水平和保障能力，以國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性，將“中國飯碗”端穩(wěn)端牢。

（一）樹立底線思維，形成“立足國內(nèi)”的高度共識(shí)

2023 年是歷經(jīng)三年新冠疫情沖擊實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)最關(guān)鍵一年，糧食豐收對提升經(jīng)濟(jì)景氣度與社會(huì)信心、穩(wěn)定市場預(yù)期、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力十分有利。要始終堅(jiān)持“以我為主、立足國內(nèi)”，狠抓糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，不斷夯實(shí)穩(wěn)產(chǎn)保供的能力基礎(chǔ)。一是堅(jiān)持不懈地深入落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略，加大耕地保護(hù)和農(nóng)田建設(shè)力度，采取“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)防死守18 億畝耕地紅線，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，加大對破壞耕地行為的打擊和追責(zé)力度；加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，深入推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，切實(shí)保護(hù)黑土地資源，提高黑土地耕層厚度和有機(jī)質(zhì)含量，開展保護(hù)性耕作；要堅(jiān)持節(jié)水、改土，利用好鹽堿地、冬閑田和撂荒地，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是堅(jiān)定不移地深入推進(jìn)“藏糧于技”戰(zhàn)略，打好種業(yè)“翻身仗”和科技“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。大力實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)，加強(qiáng)種源“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，從種質(zhì)資源保護(hù)、育種科研攻關(guān)、種業(yè)市場管理等全鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)力，推動(dòng)糧食生產(chǎn)從高產(chǎn)向優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)并重轉(zhuǎn)變；提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的裝備研發(fā)和應(yīng)用水平，面向糧食全產(chǎn)業(yè)鏈配置科技資源，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)科技自立自強(qiáng)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和集約化水平，不斷為糧食安全注入新動(dòng)能。三是加強(qiáng)防災(zāi)抗災(zāi)能力建設(shè)和制度保障，不斷完善農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警能力，建立科學(xué)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和綜合性應(yīng)急響應(yīng)平臺(tái)，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)；加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入力度，加快推進(jìn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)“噸糧田”建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力。

（二）調(diào)整完善社會(huì)制度與政策，建立種糧農(nóng)民職業(yè)化體系

確保糧食穩(wěn)產(chǎn)保供，打造高素質(zhì)的種糧隊(duì)伍、充分激發(fā)農(nóng)民種糧積極性是關(guān)鍵。一是大力培養(yǎng)更多愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民。多渠道富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民素質(zhì)、扶持農(nóng)民，讓更多肩挑“金扁擔(dān)”的新農(nóng)民用新理念、新技術(shù)、新模式種糧，把“米袋子”裝得更滿，讓“米袋子”成色更足，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)。二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、采用推廣先進(jìn)技術(shù)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條上先行先試，完善主體多元、功能互補(bǔ)、便捷高效的社會(huì)化服務(wù)體系，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。三是強(qiáng)化主體聯(lián)農(nóng)、服務(wù)帶農(nóng)，不斷完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。注重發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動(dòng)作用，引導(dǎo)新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體聯(lián)合小農(nóng)戶提升組織化程度和規(guī)?；?jīng)營水平，完善訂單帶動(dòng)、股份合作、利潤返還等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，扶持小農(nóng)戶拓展增收空間。

（三）重塑糧食支持政策，促進(jìn)要素自由流動(dòng)

糧食生產(chǎn)支持保護(hù)政策是我國糧食安全保障體系的重要組成部分，最大化發(fā)揮政策性支持對種糧收益的支撐作用，建立健全城鄉(xiāng)人、地、錢、技等要素的平等交換、雙向流動(dòng)的政策體系，對切實(shí)提高我國糧食安全保障能力具有重要意義。一是繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度，落實(shí)好中央農(nóng)資補(bǔ)貼和種糧補(bǔ)貼政策，及時(shí)撥付補(bǔ)貼資金，提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，確保政策性補(bǔ)貼落到真正種糧的人手里。二是持續(xù)完善政策工具箱，為種糧農(nóng)戶織牢“收入保障網(wǎng)”。在完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策和玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，構(gòu)建補(bǔ)貼、保險(xiǎn)和信貸多維一體的聯(lián)動(dòng)支持政策體系；積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、糧食主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)品種等傾斜；推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面、增品、提標(biāo)，逐步形成“財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)+商業(yè)險(xiǎn)”新格局，強(qiáng)化保險(xiǎn)對農(nóng)民收益保障的兜底功能；創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營信貸支持模式，開辟糧農(nóng)產(chǎn)品信貸綠色通道，拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款的抵押、質(zhì)押物范圍。三是堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅(jiān)決破除體制機(jī)制壁壘，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。在“人”方面，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策體系，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安心落戶、融入城市，完善鄉(xiāng)村地區(qū)人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、評價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，讓返鄉(xiāng)群體扎根鄉(xiāng)村、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；在“地”方面，深化改革農(nóng)村土地制度，盡快在農(nóng)村“三塊地”改革上有更大突破，構(gòu)建基于城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的土地權(quán)益匹配機(jī)制，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置；在“錢”方面，在加強(qiáng)財(cái)政資金支持力度的基礎(chǔ)上，營造法治化、便利化的基層營商環(huán)境，引導(dǎo)更多社會(huì)資金、金融資本配置到農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，完善合作共贏的利益分配和共享機(jī)制；在“技”方面，改革科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)制，建立對涉農(nóng)科研人員的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)涉農(nóng)科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化，推動(dòng)科研院所面向市場需求開展技術(shù)創(chuàng)新。

（四）把握戰(zhàn)略機(jī)遇期，尋求與糧食出口大國合作最大公約數(shù)

盡管國際政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易格局正發(fā)生深刻變化，國際糧食市場風(fēng)險(xiǎn)和不確定性有增無減，但也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，要保障我國糧食安全，無論是過去、現(xiàn)在和未來都不可能不利用國際市場和資源。必須努力提升“兩個(gè)市場、兩種資源”統(tǒng)籌利用效能，把握戰(zhàn)略機(jī)遇期，牢牢掌握糧食進(jìn)口主動(dòng)權(quán)。一是加強(qiáng)與共建“一帶一路”國家、RCEP 成員國和其他貿(mào)易協(xié)定伙伴國的農(nóng)業(yè)貿(mào)易與投資合作，傳遞中國堅(jiān)持對外開放和長期糧食貿(mào)易合作的積極信號(hào)。二是鞏固與全球產(chǎn)糧大國的貿(mào)易合作關(guān)系，為確保糧食進(jìn)口穩(wěn)定性注入持久動(dòng)力。充分利用和發(fā)揮我國超大糧食市場規(guī)模優(yōu)勢，釋放穩(wěn)定的進(jìn)口信號(hào)，與美國、巴西等糧食出口大國形成鎖定關(guān)系。三是拓展糧食進(jìn)口渠道，構(gòu)建多元化進(jìn)口新格局。立足戰(zhàn)略主動(dòng)、安全可控，加快推進(jìn)糧食進(jìn)口多元化戰(zhàn)略，推動(dòng)糧食進(jìn)口品種、來源、渠道和方式的多元化，分散集中進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)，減少對單一市場的過度依賴，抵御糧食進(jìn)口可供性、出口限制等潛在風(fēng)險(xiǎn)。四是強(qiáng)化全球糧食供應(yīng)鏈建設(shè)，增強(qiáng)進(jìn)口供應(yīng)鏈韌性與柔性。加緊布局全球農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，高度防范因運(yùn)輸中斷造成的糧食進(jìn)口不確定性，積極參與重要海上運(yùn)輸通道的建設(shè)和維護(hù)工作，從源頭降低擁堵和中斷風(fēng)險(xiǎn)；著力開發(fā)糧食進(jìn)口新路線，拓展鐵路、公路等多種糧食進(jìn)口、流通渠道，降低對單一運(yùn)輸線路的依賴程度，分散糧食進(jìn)口運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)。

（五）在全球糧食安全治理框架中，從參與者向塑造者轉(zhuǎn)變

保障糧食安全離不開穩(wěn)定的外部環(huán)境和有秩序的國際糧食貿(mào)易市場。中國作為負(fù)責(zé)任的大國，始終秉承人類命運(yùn)共同體理念，深入?yún)⑴c全球糧食安全保障體系建設(shè)，為建立更加公平公正的國際糧食貿(mào)易體系貢獻(xiàn)更多中國智慧和中國力量。一是繼續(xù)弘揚(yáng)多邊主義和共商共建共享的全球治理觀，堅(jiān)定地維護(hù)多邊貿(mào)易體制。積極推動(dòng)聯(lián)合國糧農(nóng)組織、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)、世界糧食計(jì)劃署等國際組織和機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)全球農(nóng)業(yè)合作等方面發(fā)揮更加重要的作用，共同打造國際糧食安全治理合作新平臺(tái)，共同維護(hù)全球糧食市場與貿(mào)易秩序穩(wěn)定。二是在維護(hù)多邊經(jīng)貿(mào)合作的基礎(chǔ)上，提高我國在國際糧食規(guī)則制定中的話語權(quán)。積極參與涉農(nóng)領(lǐng)域國際規(guī)則談判，爭取對我國有利的制度安排，在空間上保留我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策更大的自主性和靈活性；主動(dòng)引領(lǐng)議題設(shè)置，積極參與甚至主導(dǎo)全球糧食安全相關(guān)協(xié)議和制度的討論、起草和制定，推進(jìn)全球糧食安全問題的有序治理。反對糧食禁運(yùn)和出口限制等貿(mào)易保護(hù)措施，強(qiáng)化與國際社會(huì)的政策互信及政策協(xié)作，促進(jìn)形成更加安全、穩(wěn)定、合理的國際糧食安全新格局。三是積極參與全球糧食安全治理，加強(qiáng)國際農(nóng)業(yè)合作。加速培育國際大糧商和全球性農(nóng)業(yè)企業(yè)，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，深度融入全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)對國外糧食、資源、物流、倉儲(chǔ)及供應(yīng)鏈等關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制權(quán)與話語權(quán)；深入推進(jìn)南南合作，幫助發(fā)展中國家探索適合其國情的糧食安全發(fā)展道路；在共建“一帶一路”框架下，加強(qiáng)與共建國家和地區(qū)糧食經(jīng)貿(mào)合作，擴(kuò)大對糧食增產(chǎn)潛力較大國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金投入和技術(shù)輸出，改善其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高全球糧食生產(chǎn)和供給能力。