張志紅 王露露 宋藝

【摘 要】 以高質(zhì)量發(fā)展為導向的預算績效管理是提高國家治理能力與財政資金使用效能的重要舉措，地方政府債務作為財政收支的重要組成部分，將其納入預算績效管理既是預算績效理念在地方政府債務管理中的體現(xiàn)，亦是地方政府債務治理的必然選擇。文章系統(tǒng)梳理了預算績效管理與地方政府債務的相關文獻，從預算績效管理整體視角出發(fā)，得到將地方政府債務納入預算績效管理的觀點已在學術界達成共識的結論；從預算績效管理拆分體視角出發(fā)，發(fā)現(xiàn)預算管理中的軟約束及較低的透明度會加劇地方政府債務規(guī)模擴張，而中期預算則會對地方政府債務規(guī)模起到抑制作用，并且應當設計評價指標體系對地方政府債務進行績效評價。本研究旨在豐富預算績效管理與地方政府債務的相關研究，為推進地方政府債務的預算績效管理提供理論借鑒與政策啟示。

【關鍵詞】 預算績效管理； 地方政府債務； 預算管理； 績效管理

【中圖分類號】 F810.7? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）24-0054-06

一、引言

黨的二十大報告強調(diào)要堅決打好防范化解重大風險等攻堅戰(zhàn)，嚴格控制財政金融風險。由此可見，在新發(fā)展理念的指導下，規(guī)范地方政府債務管理、控制包括地方政府債務風險在內(nèi)的財政金融風險已經(jīng)成為黨和政府高度關注的大事[1]。改革開放以后尤其是市場經(jīng)濟體制建立以來，地方政府通過融資平臺等方式舉借債務，雖然在穩(wěn)投資、補短板與促增長過程中發(fā)揮了積極作用，但隨之也帶來了債務規(guī)模不斷擴張、債務風險不斷加大等問題。據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年9月末，全國地方政府債務余額為38.89萬億元，其中一般債務14.97萬億元，專項債務23.92萬億元。

地方政府債務是地方政府財政收支的重要組成部分，在新的治理體系下，理應將地方政府債務納入預算管理。為了防止地方政府債務規(guī)模無序擴張引發(fā)財政金融風險，我國先后出臺多項政策對地方政府債務進行治理。譬如，國務院于2014年發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），明確將一般債務與專項債務分別歸到一般公共預算與政府性基金預算中；2015年實施的新《預算法》也對地方政府舉債的方式、主體與預算管理進行了詳細規(guī)定。隨后，財政部于2016年發(fā)布《地方政府一般債務預算管理辦法》（財預〔2016〕154號）和《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號），強調(diào)了將各類債務納入預算管理的相關工作。此后，中央與地方各級政府在編制與調(diào)整預算時均將地方政府債務包括在內(nèi)。2018年，《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）發(fā)布，為了落實全面實施預算績效管理的相關要求，財政部發(fā)布了《關于做好2018年度地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號），提出要建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務資金績效管理機制，要求基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。全面實施預算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度、提高政府效能與實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重心[2]，將作為政府預算重要組成部分的地方政府債務納入預算績效管理，既是當下預算績效理念在地方政府債務管理中的貫徹與執(zhí)行，亦是地方政府債務治理發(fā)展的必然[3]。

基于此，本文全面梳理了預算績效管理與地方政府債務的相關文獻，并從整體視角與拆分體視角兩個維度提煉出一個系統(tǒng)性、整合性的研究框架，試圖勾勒出已有文獻的研究脈絡，全面呈現(xiàn)出預算績效管理與地方政府債務的研究進展，并在此基礎上探討未來在該領域值得深入剖析的研究方向。本文在理論層面整合與拓展了預算績效管理與地方政府債務的相關文獻，在實踐中有助于推動地方政府債務預算績效管理，提高地方政府債務治理能力，促進財政的可持續(xù)性。

二、預算績效管理與地方政府債務研究的理論基礎與研究框架

（一）理論基礎

通過梳理文獻發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有學者主要基于委托代理理論、新公共管理理論、預算軟約束理論和績效4E理論對預算績效管理與地方政府債務之間的關系進行了分析。

1.委托代理理論

委托代理理論建立的基礎是非對稱信息的博弈，最早出現(xiàn)在企業(yè)研究領域，后來逐步擴展到政治與行政領域。委托代理理論的本質(zhì)是一種契約關系，委托代理視角下，我國的政府結構可以簡化為“中央政府—地方政府”“地方政府—轄區(qū)內(nèi)居民”兩層委托代理結構。委托代理關系中的信息不對稱問題，決定了委托代理關系中的核心問題是如何設置激勵機制使得委托方可以將代理方的行為限制在符合自己的利益范圍之內(nèi)[4]。年度預算安排下，政府的委托代理結構不僅存在信息不對稱問題，還存在由于政府官員考核機制不合理、預算軟約束等導致的地方政府債務規(guī)模不斷擴張問題，而中期預算通過設定地方政府債務限額和債務信息披露機制的方式，不僅可以緩解中央政府、地方政府以及轄區(qū)內(nèi)居民之間的信息不對稱問題，而且還能夠通過要求地方政府編制政府債務管理報告的方式，幫助委托方了解地方政府債務的規(guī)模與期限結構，及時對地方政府債務進行監(jiān)督，從而加強對地方政府債務的管控[5]。

2.新公共管理理論

新公共管理理論產(chǎn)生于20世紀70年代末，當時傳統(tǒng)公共管理理論的弊端開始顯現(xiàn)，新公共管理理論順勢而生。新公共管理理論以經(jīng)濟學理論和企業(yè)管理理論為基礎，認為政府的管理職能主要在于“掌舵”而非“劃槳”，主張在政府部門管理中引入競爭機制，用市場或者準市場的方法對政府進行改造，倡導使用“效率為先”、績效考核的理念提高政府的工作效率，由注重工作過程和投入轉變?yōu)樽⒅亟Y果與產(chǎn)出。財政績效管理與新公共管理理論在很多方面是相通的，財政績效管理所提倡的財政支出績效目標，將績效評價與管理貫穿于政府預算的編制、實施、控制和反饋等全過程，都是以新公共管理理論為指導的。新公共管理理論的興起與發(fā)展，使得績效管理與評價的理念更多應用到公共管理領域，不僅為實施預算績效管理奠定了理論基礎，也為政府預算管理改革提供了理論指導。

3.預算軟約束理論

預算軟約束的概念最早是由匈牙利經(jīng)濟學家科爾奈（Kornai）于1980年提出的，用于分析社會主義國家發(fā)展轉軌時期國有企業(yè)的融資行為，后來被引入到財政分權的理論框架中，用來考察年度預算安排是否能夠?qū)φ?，尤其是地方政府構成實質(zhì)性的約束。軟預算約束意味著年度預算安排未能構成對地方政府的實質(zhì)性約束，由于地方政府往往抱有中央政府會救濟自己的普遍預期，因而試圖通過游說上級部門等“自下而上”的方式突破預算限制獲取預算外的資源。隨著我國財政分權的不斷深入，出現(xiàn)了一種新的預算軟約束形式，即地方政府通過“自上而下”的方式獲取資源，通過政治壓力等方式誘使轄區(qū)內(nèi)企業(yè)投資公共設施等項目。新的預算軟約束下，地方政府可以利用權力攫取轄區(qū)內(nèi)資源以突破預算限制，因而預算安排仍不能夠?qū)Φ胤秸畼嫵蓪嵸|(zhì)性約束。預算軟約束理論可以幫助我們理解為何地方政府會突破預算限制大規(guī)模舉借債務，為解釋預算軟約束是導致地方政府債務規(guī)模不斷擴張的重要原因提供了理論基礎。

4.績效4E理論

績效4E理論的雛形最早出現(xiàn)在20世紀80年代，是在英國學者芬維克（Fenwick）提出的3E績效評價原則的基礎上發(fā)展而來的。3E準則包括經(jīng)濟性、效率性與效益性，盡管3E原則得到了廣泛的應用，但后來在實踐中發(fā)現(xiàn)，政府績效評價不僅要關注經(jīng)濟性、效率性等問題，還要考慮公平、正義和民主問題。因而，福林（Flynn，1997）在3E原則的基礎上，增加了公平性原則，正式提出了績效4E理論。從績效4E理論探討預算績效管理與地方政府債務之間的關系，主要表現(xiàn)為在對地方政府債務進行績效評價時，要使地方政府債務的預算績效管理機制更加注重經(jīng)濟性、效率性、效益性與公平性。經(jīng)濟性原則要求以最小的支出達到預期的目標，通過計算債務資金實際支出金額與預算金額之間的差距，幫助政府建立債務資金支出規(guī)劃，從而解決債務資金使用過程中的分配不均與浪費嚴重等問題；效率性原則要求通過預算管理的手段，在預算績效管理過程中用最小的預算投入獲得最大的產(chǎn)出和效果，體現(xiàn)了政府債務資金在投入、過程、產(chǎn)出和社會效益四個方面的效率要求；效益性原則是指政府債務資金的使用對經(jīng)濟、政治和社會等方面預期目標的滿足程度；公平性原則要求政府債務資金所提供的公共產(chǎn)品與公共服務等，在社會群體中的分配是公平的?？冃?E理論貫穿績效評價過程中的績效目標、投入、過程、產(chǎn)出和效果各個環(huán)節(jié)，是對地方政府債務資金進行績效評價的理論依據(jù)。

綜上所述，盡管委托代理理論、預算軟約束理論等能夠為解釋預算績效管理與地方政府債務之間的關系提供理論基礎，但現(xiàn)有研究多是側重于介紹這些理論是什么，并未深入分析應如何利用這些理論為地方政府債務預算管理提供指導，也并未形成具有中國特色的、符合我國國情的相關理論。基于此，本文系統(tǒng)梳理了預算績效管理與地方政府債務的相關文獻，旨在為推進地方政府債務的全面預算績效管理提供理論借鑒與實踐啟示。

（二）研究框架

在上述理論的指導下，國內(nèi)外學者對預算績效管理與地方政府債務之間的關系進行了大量研究。通過梳理文獻發(fā)現(xiàn)，從預算績效管理整體視角探究其與地方政府債務關系的文獻還較為少見，僅有的一些文獻只是在建議中提出要將地方政府債務納入預算績效管理之中，大多數(shù)研究都是從預算績效管理的拆分體——預算管理與績效管理兩個維度對二者關系進行論述。因而本文在闡述二者關系時，主要從預算績效管理、預算管理以及績效管理三個角度進行分析。研究框架如圖1所示。

三、基于整體視角的預算績效管理與地方政府債務關系研究

目前從預算績效管理整體視角研究二者關系的文獻中，多是在建議部分提出要將地方政府債務納入預算績效管理，少部分學者專門探討了預算績效管理與地方政府債務的關系，并得到了預算績效管理對約束地方政府債務規(guī)模擴張起著積極作用的結論。綜合現(xiàn)有文獻，本文在從預算績效管理整體視角梳理相關文獻時，主要從納入預算績效管理的地方政府債務范圍、地方政府債務納入預算績效管理的必要性兩個方面進行綜述。

（一）納入預算績效管理的地方政府債務范圍

將地方政府債務納入預算績效管理的首要問題是要明確需要納入預算績效管理的債務范圍。已有研究表明，地方政府債務可細分為顯性直接債務、隱性直接債務、顯性或有債務與隱性或有債務四種類型。關于直接債務是否應當納入預算績效管理的問題，學術界目前已達成共識，均認為地方政府直接債務作為明確需要財政資金進行償付的負債，應按照國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等文件規(guī)定，將包括一般債務和專項債務在內(nèi)的直接債務納入預算績效管理。但關于或有債務是否應納入預算績效管理的問題，學術界目前還未達成一致意見。一部分學者認為地方政府或有債務的結構較為復雜，依托預算管理對或有債務進行管理的難度較大，不利于預算的過程管理，建議應當采用硬化預算約束的方式對地方或有債務進行治理；另外一部分學者認為，將地方政府或有債務納入預算績效管理是必然趨勢，雖然或有債務具有不確定性，且在確認、計量等方面也存在較大難度[6]，但是應當在對地方政府或有債務進行深入分析與測算后，將能夠可靠計量的部分列入預算報表，將不可計量的部分納入表外管理，在報表附注中進行充分披露。該觀點目前已得到大多數(shù)學者的認可。

（二）地方政府債務納入預算績效管理的必要性

從必要性的角度來看，有些學者從地方政府債務的財政屬性出發(fā)，指出地方政府債務本就屬于財政收支的范圍，是財政學的一個特殊范疇，與其他納入預算的政府收支活動相比沒有大的差別，所以在管理方式上不應游離于地方政府之外，理應納入預算績效管理，這也是國家實行全口徑預算績效管理的必然要求[7]，想要有效控制與防范地方政府債務的擴張及其帶來的債務風險，將地方政府債務納入預算是極其重要的手段。研究發(fā)現(xiàn)，預算績效管理不僅有利于提高政府債務透明度，減輕地方政府債務風險，規(guī)范地方政府舉債融資機制，而且有助于確保地方政府及時償還債務資金，提高政府公信力。不僅如此，合理的預算機制可以提高政府債務資金的配置效率，從而提升政府公共服務的水平。

總體來看，從預算績效管理整體視角探討二者關系的文獻目前得到了較為一致的結論，均認可將地方政府債務納入預算績效管理的觀點，只是在地方政府債務納入預算績效的范圍方面存在分歧。將地方政府債務納入預算績效管理的研究是治理地方政府債務的理論基礎，對于實踐指導起著理論基石的作用。

四、基于拆分體視角的預算績效管理與地方政府債務關系研究

從預算績效管理的拆分體視角看，現(xiàn)有研究主要是從預算管理與績效管理兩個方面對地方政府債務問題進行分析。

（一）預算管理與地方政府債務關系研究

關于預算管理與地方政府債務的關系，現(xiàn)有研究得到了預算管理會對地方政府債務起到“雙刃劍”作用的結論。一方面，預算存在軟約束、預算透明度低、預算偏離度加劇以及預算制度不健全等均是加劇地方政府債務規(guī)模不斷擴張的重要原因之一，另一方面，中期預算、編制預算等又可以對地方政府債務規(guī)模的擴張起到抑制作用。

1.預算管理對地方政府債務的加劇作用

（1）預算軟約束對地方政府債務的加劇作用

早期關于預算軟約束與地方政府債務的文獻，大多是通過理論分析得出預算軟約束是導致地方政府債務不斷擴張的重要原因，并指出預算軟約束會產(chǎn)生公共池與機會成本兩種效應，有助于降低地方政府借款的機會成本，并且當?shù)胤秸媾R預算軟約束時，會有過度支出與舉債的激勵[8]。隨著政府部分數(shù)據(jù)的逐步公開，涌現(xiàn)出一批從實證角度分析預算軟約束與地方政府債務關系的研究，驗證了之前學者關于預算軟約束是導致地方政府債務擴張的重要原因的理論推斷。譬如，張延等[9]以1998—2010年的數(shù)據(jù)為基礎，估算了地方政府債務規(guī)模，通過構建地方政府債務規(guī)模與預算軟約束指標，得出預算軟約束會導致地方政府債務規(guī)模增加的結論。在此基礎上，張曾蓮等[10]將數(shù)據(jù)樣本增加至2014年，采用動態(tài)與靜態(tài)面板回歸相結合的方法，發(fā)現(xiàn)預算軟約束與地方政府債務規(guī)模之間呈現(xiàn)顯著的正相關關系。隨后，徐婷等[11]又進一步將數(shù)據(jù)樣本增加至2017年，得到了類似的研究結論。

（2）預算透明度低對地方政府債務的加劇作用

較為權威、引用最為廣泛的財政透明度的概念是由科波茲（Kopits）和庫瑞格（Craig）于1998年提出的，指的是政府應當詳盡地向公眾公開政府結構和職能、財政政策傾向、公共部門賬戶及財政規(guī)劃等信息。財政透明度的概念被提出后，國外學者便圍繞著財政與預算透明度問題展開了研究，其中包括對預算透明度與地方政府債務關系的探討。Alt et al.[12]為了分析預算透明度對公共債務累積的影響，先是提出了模型進行理論分析，隨后又利用19個國家的數(shù)據(jù)，通過實證方法對該模型進行檢驗，結果發(fā)現(xiàn)較高的透明度與較低的公共債務和赤字是相關的。在Alt et al.[12]的基礎上，Benito et al.[13]進一步將樣本擴大至41個國家，得到了一致的研究結論。預算透明度越高，意味著地方政府向社會公眾披露的與債務活動有關的信息越詳盡，不僅能夠緩解地方政府與中央政府、社會公眾、債權人之間的信息不對稱問題，而且有助于債權人與社會公眾等借助媒體、輿論等對地方政府的過度投資與舉債行為進行有效約束與監(jiān)督，因而預算透明度的提高可以有效降低地方政府的負債水平[4]。與上述觀點不同的是，肖鵬等[14]則認為財政透明度與地方政府債務之間并非是簡單的線性關系，并通過實證檢驗發(fā)現(xiàn)了財政透明度與地方政府債務之間的倒U型關系，拐點之前是促進效應，地方債務隨著透明度的提高而增加，拐點之后是抑制效應，地方債務隨透明度的提高而降低。

除了預算軟約束和預算透明度之外，還有學者從其他角度探討了預算管理對地方政府債務的影響。譬如，從預算偏離度的角度看，預算偏離度的提升不僅顯著推高了地方政府的債務規(guī)模，而且導致了地區(qū)隱性經(jīng)濟規(guī)模的擴大。從預算支出的角度看，有學者指出預算支出擴張是導致債務規(guī)模不斷擴張的直接原因。另外，預算管理制度的不健全也是導致地方政府債務不斷擴張的影響因素。

2.預算管理對地方政府債務的抑制作用

（1）預算編制對地方政府債務的抑制作用

預算編制作為預算執(zhí)行、監(jiān)督和績效的起點，是地方政府債務預算管理過程中的中心環(huán)節(jié)。從預算編制模式的角度看，有學者認為預算編制的模式主要分為公共預算模式、附屬預算模式和復式預算模式；有學者指出債務預算模式分為嵌入預算模式、附屬預算模式和復式預算模式；亦有學者認為債務預算只有兩種模式，一種是經(jīng)常性預算與建設性預算相分離的復式預算，另一種是單獨編列地方債務預算。盡管預算模式不同，但是他們均認為由于復式預算模式下比較好地實現(xiàn)了“債務”與“預算”的統(tǒng)一，所以復式預算模式是最理想的狀態(tài)和最終的模式。從預算編制改革路徑的角度看，目前大多數(shù)學者認為應當通過先試點再推廣的方式改革政府預算編制方式，并將短期措施與長期制度進行有效結合，即進行漸進式的預算編制改革方式。此外，還有學者指出在編制地方政府債務預算時，應當制定中長期財務支出框架，并對預算編制階段的風險狀況進行了總結分析，提出了降低風險的相關建議。

（2）中期預算對地方政府債務的抑制作用

20世紀80年代以來，由于各個國家債務規(guī)模不斷擴張，所以各國先后引入了中期預算[15]。雖然學術界目前并未對中期預算形成較為一致的定義，但大多數(shù)學者均認同中期預算是為期3—5年滾動編制的預算框架的觀點。有學者指出，建立一套跨年度的預算約束機制對債務規(guī)模進行中長期控制，對于保證財政政策的可持續(xù)性來說至關重要[16]。早期關于中期預算與地方政府債務的文章，大都是從理論層面分析中期預算不僅能夠幫助準確預測政府到期還本付息的壓力，避免由于償債高峰疊加出現(xiàn)對財政造成的沖擊等問題，而且有助于幫助政府確立未來幾年的預算收入與支出計劃，提高預算效率，因而應該將政府債務納入中期預算框架進行統(tǒng)籌安排。隨著數(shù)據(jù)的逐步公開，出現(xiàn)了一批以實證分析為主的文獻，從實證層面對上述理論分析進行了驗證。肖鵬等[5]在分析中期財政規(guī)劃與政府債務之間傳導機制的基礎上，利用美國50個州政府的數(shù)據(jù)，實證檢驗出中期財政規(guī)劃可以顯著降低政府負債率與財政支出的波動率。孫琳等[15]以世界銀行發(fā)布的178個國家或地區(qū)數(shù)據(jù)為基礎，發(fā)現(xiàn)中期預算確實能夠?qū)φ畟鶆找?guī)模形成約束作用。崔惠玉等[17]同樣以178個國家或地區(qū)的數(shù)據(jù)為樣本，得到了中期預算的實施確實可以提高政府效率的結論。

綜上所述，一方面，無論是從理論分析層面，還是實證檢驗層面，關于預算存在軟約束、預算透明度低、預算偏離度加劇以及預算制度不健全等是導致地方政府債務規(guī)模不斷擴張的觀點，已在學術界得到較為一致的認可；另一方面，關于對地方政府債務編制預算、實施中期財政規(guī)劃能夠?qū)Φ胤秸畟鶆债a(chǎn)生抑制作用的研究結論，也已在學術界達成共識，這些研究為后續(xù)從預算管理角度對地方政府債務進行治理奠定了理論基礎。

（二）績效管理與地方政府債務關系研究

現(xiàn)有關于績效管理與地方政府債務的文獻多是從績效評價的角度進行分析的，還有少部分學者從績效評估、績效審計等方面進行了探討。

在對地方政府債務進行績效評價時，首先要解決的問題就是要制定出科學、系統(tǒng)、全面的評價指標體系。對于績效評價指標體系的建立，每位學者都有自己不同的看法。有學者基于投入產(chǎn)出理論與績效“4E”理論，在對地方政府債務支出績效的內(nèi)涵進行充分剖析的基礎上，運用主成分分析法構建了評價模型，而張吉軍等[18]則是運用層次分析法，建立了包含輸入、對象、處理和輸出四個階段的地方政府債務績效評價體系框架，并進一步從經(jīng)濟性、效率性、效果性與公平性四個方面構建了績效評價指標體系。為了解決績效可比性的問題，不同學者提出了不同的績效評價方法。早期關于績效評價方法的研究多以主成分分析法為主，隨著研究方法的不斷發(fā)展，績效評價方法呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，出現(xiàn)了網(wǎng)絡層次模糊綜合評價法、數(shù)據(jù)包絡分析法等。

除了績效評價指標體系的建立與績效評價方法，還有少數(shù)學者基于績效管理的其他角度對地方政府債務問題進行了分析。譬如，從績效評估的角度看，洪源等[19]將設計出的債務需求匹配指數(shù)作為地方政府債務規(guī)模的績效評估指標，然后基于省級面板數(shù)據(jù)對地方政府債務規(guī)模進行了績效評估。從績效目標的角度看，Kwon[20]發(fā)現(xiàn)在預算談判中使用績效目標的國家往往具有較低的政府債務規(guī)模與較高的GDP增長率。除此之外，績效審計是開展政府績效評估、提高政府績效的重要工具，應在確定政府績效審計主體地位的基礎上，加強政府績效審計與績效評估的有效融合[21]。

綜上所述，盡管學術界并未形成統(tǒng)一的績效評價指標體系與評價方法，但是對地方政府債務實施績效評價、績效評估等觀點已在學術界達成共識，另外，績效目標與績效審計對地方政府債務的作用也已經(jīng)受到學者們的廣泛關注。

五、研究結論與未來展望

綜觀現(xiàn)有文獻，委托代理理論、新公共管理理論等觀點能夠為預算績效管理與地方政府債務之間的關系提供理論支撐，為實施地方政府債務的預算績效管理奠定了理論基礎。盡管從預算績效管理整體視角研究其與地方政府債務關系的文獻還不多見，但是將地方政府債務納入預算績效管理的觀念已得到學者的廣泛認可。從預算績效管理拆分體視角看，盡管預算軟約束、預算透明度較低、預算制度不健全、預算偏離度的提升等均是加劇地方政府債務規(guī)模不斷擴張的重要原因，但編制地方政府債務預算、引入中期預算又可以對地方政府債務規(guī)模的擴張起到抑制作用。此外，雖然學術界目前還未形成統(tǒng)一的地方政府債務績效評價指標體系，且評價方法也不一致，但是對地方政府債務實施績效評價的觀點已經(jīng)在學術界達成共識。

基于對現(xiàn)有文獻的梳理，本文提出“預算績效管理與地方政府債務”這一領域的現(xiàn)有缺陷與未來研究展望：（1）已有基于委托代理理論和公共管理理論等理論的研究比較淺顯，大多只是將已有的理論套用在地方政府債務預算管理之中，并未深入分析這些理論應如何指導實踐。理論分析是實務的基礎，只有理論層面清晰透徹，才能更好地將預算績效管理應用于地方政府債務的管理，因此，未來應該加強基礎理論的研究，尤其是要扎根中國社會文化背景與行政制度特征，深入剖析預算績效管理與地方政府債務之間的內(nèi)在邏輯，形成具有中國特色的政府債務預算管理理論。（2）現(xiàn)有研究雖然從預算績效管理整體視角形成了應將地方政府債務納入預算績效管理的觀點，也從拆分視角得到了預算管理與績效管理能夠?qū)Φ胤秸畟鶆债a(chǎn)生抑制作用的結論，但是目前研究并未明確預算績效管理與地方政府債務之間的內(nèi)在機制，也并未對預算績效管理對地方政府債務的治理路徑進行深入探索。因而，今后研究可將重點放在預算績效管理如何治理地方政府債務問題方面，一方面通過模型推導、邏輯推理等方法構建預算績效管理對地方政府債務的治理機制；另一方面借助質(zhì)性研究、結構方程模型等方法明晰治理路徑，以更好地為實踐提供指導。（3）鑒于政府部門相關數(shù)據(jù)并未向社會公眾開放，所以目前研究多以理論層面的定性分析為主，仍舊缺乏以實證檢驗為代表的定量分析。在今后的研究中，學者們可嘗試利用一些定量分析方法對該問題進行檢驗，或是嘗試對相關指標進行量化，以更好地解釋預算績效管理與地方政府債務之間的關系。另外，也可以選取某些典型省市進行案例分析，深入剖析其先進經(jīng)驗做法，為其他省市提供參考與借鑒，共同促進地方政府債務的預算管理改革。

基于上述分析，本文從以下角度得出預算績效管理與地方政府債務的實踐啟示：首先，眾多學者表明地方政府債務作為地方政府財政收支的重要組成部分，理應將其納入預算績效管理，因而在實踐中，不僅要明確地方政府債務預算編制的范圍與編制模式，還要對債務的使用情況進行績效評價，從而約束地方政府債務規(guī)模的擴張，防范其帶來的風險；其次，研究發(fā)現(xiàn)預算軟約束、較低的財政透明度會導致債務規(guī)模不斷擴張，而中期預算的編制會對債務規(guī)模的擴張起到抑制作用，所以在實踐中，地方政府應當硬化預算約束，努力提高政府債務信息透明度，同時編制中長期預算，強化預算對地方政府債務的約束機制；最后，設計績效評價指標體系，采用合理的評價方法對地方政府債務進行績效評價，在實踐中可以績效評價結果為基礎編制中長期預算，并為預算分配提供支撐，同時強化績效審計等對地方政府債務的監(jiān)督職能?！?/p>

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