陳洪杰

2023年5月18日，國家金融監(jiān)督管理總局（下稱“國家金融監(jiān)管總局”）揭牌儀式在原中國銀保監(jiān)會南門舉行，變身國務院直屬機構。將近六個月后，“三定”（定職能、定內設機構和定編制）方案確定。

11月10日晚，國家金融監(jiān)管總局“三定”方案發(fā)布，共27個正司局級內設機構。其中，裁撤了信托部、保險中介監(jiān)管部、政策銀行部等，新增了資管機構監(jiān)管司、金融機構準入司、機構恢復處置司、科技監(jiān)管司、行政處罰局、稽查局等。

同時，原政策銀行部和大型銀行部合并為大型銀行監(jiān)管司，原股份制銀行部和城市銀行部合并成立股份制和城市商業(yè)銀行監(jiān)管司，原統(tǒng)信部和風險處置局合并成立統(tǒng)計與風險監(jiān)測司等。

在27大部門中，備受市場關注的是資管機構監(jiān)管司及機構恢復處置司等。資管機構監(jiān)管司將承擔信托公司、理財公司、保險資產管理公司的非現(xiàn)場監(jiān)測、風險分析和監(jiān)管評價等工作，覆蓋的資管體量至少在90萬億元左右。

中國資管行業(yè)屬于分業(yè)監(jiān)管，但隨著“資管新規(guī)”的推進，統(tǒng)一監(jiān)管也勢在必行?！鞍讶愘Y管公司的監(jiān)管納入資管機構監(jiān)管司，這是機構監(jiān)管與功能監(jiān)管相結合的體現(xiàn)之一?！敝袊缈圃航鹑谘芯克敻还芾硌芯恐行闹魅瓮踉鑫浔硎尽?/p>

另外，2023年3月以來，硅谷銀行、第一共和銀行、瑞信銀行等銀行陸續(xù)破產，給全球銀行業(yè)提出了新的挑戰(zhàn)。中國的銀行業(yè)也存在一些問題銀行?；庖延酗L險是監(jiān)管當局急需直面的問題。機構恢復處置司應運而生。

對比之前的中國銀保監(jiān)會，國家金融監(jiān)管總局的金融監(jiān)管權擴大不僅僅在于，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關金融消費者保護職責，中國證監(jiān)會的投資者保護職責劃入國家金融監(jiān)管總局。新“三定”方案更是提到了國家金融監(jiān)管總局“職能轉變”：加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，轉變監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，堅持既管合法又管非法，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)等。

近期召開的中央金融工作會議指出，切實提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管。“在未來，無疑國家金融監(jiān)管總局將承擔更多的責任?！庇行袠I(yè)人士稱。

內設27大機構

相較于原中國銀保監(jiān)會的“三定”方案，當下國家金融監(jiān)管總局的“三定”方案發(fā)生了哪些新變化？

首先，體現(xiàn)在機構屬性上，原中國銀保監(jiān)會為國務院直屬事業(yè)單位，而國家金融監(jiān)管總局是國務院直屬機構。

其次，相較于原中國銀保監(jiān)會設立了很多“局”“部”，國家金融監(jiān)管總局27個部門大多改成了“司”，例如原政策研究局改成政策研究司，原農村中小銀行機構監(jiān)管部改為農村中小銀行監(jiān)管司等。還新設了一些局，如行政處罰局等。

再次，對原來監(jiān)管部門進行合并。例如原有的政策性銀行監(jiān)管部被納入此次的大型銀行監(jiān)管司，全國性股份制商業(yè)銀行監(jiān)管部與城市商業(yè)銀行監(jiān)管部合并為股份制和城市商業(yè)銀行監(jiān)管司等。

在2023年6月，有市場人士表示，將合并股份制銀行和城商行監(jiān)管的監(jiān)管部門。“股份制銀行和城商行以及民營銀行的很多屬性都很相似，沒有必要那么多監(jiān)管部門了?！币晃唤鹑跈C構人士稱。

不過，對農村中小銀行監(jiān)管的改變不大。“原因在于，農村中小銀行數量眾多，有幾千家，需要單獨設立一個監(jiān)管司管理。另外該類銀行，尤其是農信系統(tǒng)的屬性與其他銀行的屬性不同，涉及省政府、省聯(lián)社甚至和其他部委的關系?！绷硪晃环治鋈耸糠Q。

國家金融監(jiān)管總局在多方面體現(xiàn)“職能轉變”：加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，轉變監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，堅持既管合法又管非法，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)等。圖/視覺中國

另外，不再保留保險資金運用監(jiān)管部、信托監(jiān)管部、創(chuàng)新業(yè)務監(jiān)管部。但新設了資管機構監(jiān)管司，并新設科技監(jiān)管司、金融機構準入司、機構恢復與處置司、行政處罰局、稽查局等。

在金融消費者權益保護方面和打擊非法金融活動，國家金融監(jiān)管總局作用也得到強化。本次“三定”方案中提到：國家金融監(jiān)管總局牽頭建立打擊非法金融活動工作協(xié)調機制，組織建立非法金融活動監(jiān)測預警體系，組織協(xié)調、指導督促有關部門和地方政府依法開展非法金融活動防范和處置工作等；負責金融消費者權益保護，牽頭建立金融消費者保護工作協(xié)調機制和金融消費糾紛多元化解機制等。

在機關行政編制上，國家金融監(jiān)管總局共910名。設局長1名，副局長4名；司局級領導職數114名（含首席風險官、首席檢查官、首席律師、首席會計師各1名，機關黨委專職副書記1名，機關紀委書記1名）。

5月19日下午，人社部網站顯示，國務院任免國家工作人員，其中，任命李云澤為國家金融監(jiān)管總局局長，任命曹宇、周亮、肖遠企、叢林（女）為副局長。

職能轉變：既管合法又管非法

在之前的監(jiān)管框架下，對新出現(xiàn)的金融行業(yè)、機構或領域可能缺乏有效的監(jiān)管。國家金融監(jiān)管總局將改變這一狀況。其首要職責是：依法對除證券業(yè)之外的金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，維護金融業(yè)合法、穩(wěn)健運行。

在職能轉變上，新的“三定”方案提出：加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，轉變監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，堅持既管合法又管非法，持續(xù)提升監(jiān)管的前瞻性、精準性、有效性，強化中央和地方監(jiān)管協(xié)同，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)，加強金融消費者權益保護，加大對違法違規(guī)行為的查處力度等。

“隨著金融創(chuàng)新不斷深化，金融機構的產品和服務范圍界限被逐漸淡化，如果仍按照機構監(jiān)管模式監(jiān)管綜合金融業(yè)務可能會面臨多重監(jiān)管和監(jiān)管真空并存的窘境。雖然原銀監(jiān)會和原保監(jiān)會在2018年進行了整合，但并未完全消除機構監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的通病，進一步調整金融監(jiān)管模式及其框架成為必然。”國家金融與發(fā)展實驗室金融法律與金融監(jiān)管研究基地秘書長尹振濤曾發(fā)文稱。

例如在2013年左右，掀起了一場互聯(lián)網金融創(chuàng)新熱潮，P2P（網絡借貸）、互聯(lián)網眾籌及互聯(lián)網理財等公司大量出現(xiàn)。由于這些網貸平臺并未通過監(jiān)管部門發(fā)牌設立，因此沒有明確的監(jiān)管主體和制度體系，處于監(jiān)管視野之外的“無法之地”，導致一些風險的出現(xiàn)。

另外，根據新“三定”方案，國家金融監(jiān)管總局將“加強金融監(jiān)管內部治理，強化對權力運行的有效制衡，規(guī)范政策制定、市場準入、稽查執(zhí)法、行政處罰、風險處置等工作流程，強化對重點崗位和關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約，打造一支政治過硬、專業(yè)精湛、清正廉潔的監(jiān)管鐵軍”。

早在2023年5月，李云澤也談及過類似的內容。他稱，要轉變職能、提升效能，堅定恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴格問責的監(jiān)管精神，不斷研判具有中國特色、時代特征的監(jiān)管指數、監(jiān)管規(guī)則，為構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展提供有力支撐和堅強保障。落實服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三大任務，依法將各類金融活動納入監(jiān)管，努力消除監(jiān)管空白和盲區(qū)等。

當下，“防范系統(tǒng)性風險不發(fā)生”被提到更高的位置。如何維護金融安全？11月10日，北京大學國家發(fā)展研究院教授、副院長黃益平在公開演講中表示，其一，明確監(jiān)管的政策目標，金融監(jiān)管的目標是保障公平交易、保護金融消費者、維持金融穩(wěn)定。其他的一些政策目標，比如資產價格的水平、宏觀經濟的波動、金融行業(yè)的發(fā)展等，不是金融監(jiān)管部門的責任，應該把發(fā)展的責任從監(jiān)管部門分離出來。

其二，賦予監(jiān)管部門一定的專業(yè)獨立性與權威性。金融監(jiān)管既有明確的政策目標，也是一門專業(yè)性很強的技術活。要賦予充分的權威性與豐富的政策工具，按照已經確定的政策目標來評價它們的工作，但不要干預它們的具體舉措。

其三，對監(jiān)管政策的實施進行問責。這幾年金融體系出了很多風險，但幾乎很少有監(jiān)管官員承擔責任，這樣他們就缺少必要的負面激勵。當然，追責的前提，一是明確職責，二是確保獨立性和權威性。

其四，增加監(jiān)管部門的編制與經費。這些年監(jiān)管效果不好，還有一個重要的原因是監(jiān)管資源嚴重短缺。人手不夠，“顧不過來”就很正常。看市場結構、產品種類以及投資者數量，金融行業(yè)的復雜性更是明顯增加，但監(jiān)管部門的編制跟不上這樣的變化。

國家金融監(jiān)管總局與原中國銀保監(jiān)會內設機構對比

資料來源：國家金融監(jiān)管總局“三定”方案、中國銀保監(jiān)會“三定”方案，《財經》記者整理。制表：于宗文

統(tǒng)籌90萬億元資管

2021年底“資管新規(guī)”過渡期正式結束，凈值化轉型改革成果顯著，去嵌套、去通道、去杠桿、打破剛性兌付等一系列舉措引導行業(yè)走入良性發(fā)展軌道。

在此次“三定”方案中，更是取消了原有的信托部，設立資管機構監(jiān)管司。其主要職責是，承擔信托公司、理財公司、保險資產管理公司的非現(xiàn)場監(jiān)測、風險分析和監(jiān)管評價等工作，根據風險監(jiān)管需要開展現(xiàn)場調查，采取監(jiān)管措施，開展個案風險處置。

2023年三季度，市場上已經傳言取消信托部，成立資管監(jiān)管部門?！拔覀儺敃r不知道將有多少類資產管理的公司被納入進來，擔心的是信托業(yè)在監(jiān)管部門眼里的權重是否會下降?！币晃恍磐行袠I(yè)人士表示。

按照最新數據，信托公司的總資產規(guī)模在22萬億元左右，理財子公司的規(guī)模在27萬億元，保險資產管理公司也超過24萬億元。若再加上15萬億元左右私行的資產管理規(guī)模，資管機構監(jiān)管司覆蓋的資金體量至少接近90萬億元。

在王增武看來，上述方案中提及了資管機構監(jiān)管司職責的內容，但對智能投顧、尚未開設理財子公司的中小銀行，以及服務信托的資管業(yè)務規(guī)定還不明確，另外對于保險公司、私行是否能夠申請到家族信托的牌照問題，還有待在未來進一步細化。

在這三類機構中，理財公司的規(guī)模最大，但已被公募基金超過。中國證券投資基金業(yè)協(xié)會發(fā)布的數據顯示，截至2023年二季度末公募基金規(guī)模27.69萬億元。這個數字已經超過了同期銀行理財市場的規(guī)模。

作為一類新業(yè)態(tài)，不同于其他資管行業(yè)，市場和監(jiān)管部門將銀行理財賦予了“政治性、人民性，服務國家戰(zhàn)略”。

“部分銀行理財的人士認為理財產品隨時有回流的可能，但實際上走勢如何，能否重歸資管行業(yè)第一的位置還不好判斷。目前，銀行理財子公司陷入多重目標的困境：既追求低波穩(wěn)健，還要符合凈值化管理要求，同時還要與公募基金相競爭。這很難做到。”王增武表示，其實銀行理財子公司的根基還在，當前它們最主要的目標是提高自己的資產管理能力。

當下理財子公司存在的另一大突出問題是，為短期競爭追求規(guī)模，往往出現(xiàn)以同業(yè)同類產品而非產品基礎資產結構、市場情況作為定價基準錨的現(xiàn)象，從而使得業(yè)績基準失真，或者說“理財產品業(yè)績基準設定存在一定范圍內偏高的情況”。

“隨著資管機構監(jiān)管司的成立，理財產品的業(yè)績基準、報備和信息披露指引有望統(tǒng)一標準，這會減少金融機構和消費者之間的信息不對稱行為，提高金融產品和市場的透明度?！蓖踉鑫浔硎尽?h3>處置高風險機構更進一步

當前在金融嚴監(jiān)管及宏觀形勢變化下，中小金融機構經營壓力較大，風險事件頻發(fā)。而問題金融機構處置是維護金融穩(wěn)定、完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的關鍵步驟之一。

對此，國家金融監(jiān)管總局將專門設立機構恢復與處置司：擬訂相關高風險機構風險處置制度、標準、程序，對出現(xiàn)嚴重風險、難以持續(xù)經營的機構開展風險處置等工作。

在中國信達資產管理股份有限公司不良資產首席研究員王洋看來，新“三定”方案明確金融監(jiān)管總局職責包括，建立銀行業(yè)機構、保險業(yè)機構、金融控股公司等的恢復和處置制度，會同相關部門研究提出有關金融機構恢復和處置意見建議并組織實施。

之前，對于高風險機構處置主要是集中在中國人民銀行的金融穩(wěn)定局。金融穩(wěn)定局的簡介中提及：管理中國人民銀行與金融風險處置或金融重組有關的資產；承擔對因化解金融風險而使用中央銀行資金機構的行為的檢查監(jiān)督工作，參與有關機構市場退出的清算或機構重組工作等。

進一步來看，金融穩(wěn)定局的科室有：綜合處、金融體制改革處、金融穩(wěn)定評估處、金融部門評估規(guī)劃（FSAP）秘書處、銀行業(yè)風險監(jiān)測和評估處、證券業(yè)風險監(jiān)測和評估處、保險業(yè)風險監(jiān)測和評估處、金融控股公司風險監(jiān)測和評估處、中央銀行資產處、存款保險制度處。

有行業(yè)人士認為，未來中國人民銀行多在綜合分析和評估金融業(yè)系統(tǒng)性風險，國家金融監(jiān)管總局的機構恢復與處置司側重于微觀機構的風險處置上。雙方相互配合與協(xié)作。

“金融資產管理公司作為以化解金融風險處置不良資產為主業(yè)并且是總局監(jiān)管的專業(yè)金融機構，可以在金融機構恢復和處置實施涉及的風險研判、盡職調查、不良資產處置等環(huán)節(jié)發(fā)揮經驗和專業(yè)優(yōu)勢?！蓖跹蟊硎尽?/p>

中國人民銀行發(fā)布的《2022年四季度金融機構評級結果》顯示，高風險機構為346家。

從趨勢看，截至2022年末，全國高風險機構數量較峰值已減少303家，現(xiàn)有346家高風險機構總資產占參評機構總資產的1.72%。

“問題金融機構處置有三個基本目標：維持金融體系整體穩(wěn)定、保證關鍵金融功能可持續(xù)性、保護利益相關者?！?/p>

2023年6月，國家金融與發(fā)展實驗室金融法律與金融監(jiān)管研究基地主任鄭聯(lián)盛稱，對于問題金融機構處置的核心要素，主要包括六個方面：確保處置速度、透明度和可預期性；持續(xù)提供金融服務；強化金融機構自救措施，明確處置資金來源和順序；明確損失分攤機制；有效降低處置過程中的成本；保證市場參與主體的權益。

針對中國問題金融機構處置機制，鄭聯(lián)盛提出以下可進一步明確、改革或優(yōu)化之處。問題金融機構處置的法律體系和相關制度規(guī)范；問題金融機構的判定標準、觸發(fā)條件和處置流程；問題金融機構處置工具及其使用；公共資金使用機制；地方政府在問題金融機構處置過程中的角色。

另有行業(yè)人士表示，雖然當下中國高風險機構的數量和總資產占比不多，但如何處置好它們，還涉及與房地產市場、地方政府、地方融資平臺之間的關系，尤其在經濟下行中當屬不易。