肖賽蘭 劉皎潔 楊俊峰 廖藝穗 石 宇

（國網湖南省電力有限公司，湖南 長沙 418000）

一、課題研究的必要性及意義

（一）必要性

一是適應國資國企改革要求。黨的二十大報告中提出“中國式現代化”的指導方針，具體到國企改革發(fā)展方面，就是要推動建立和完善具有中國特色現代企業(yè)制度。中央深改委部署的國企改革三年行動方案，明確要求“完善中國特色現代企業(yè)制度”就是要求堅持“兩個一以貫之”，通過制度化建設，發(fā)揮黨組織的領導核心和政治核心作用，進一步完善法人治理體系，促進黨的領導和公司治理高度統(tǒng)一和有機融合。

二是滿足國網公司省管產業(yè)改革需要。國家電網公司貫徹落實黨中央、國務院深化國資國企改革工作部署，將啟動新一輪的省管產業(yè)單位改革。改革后，省管產業(yè)單位需要快速適應改革要求，深入研究并持續(xù)完善管理模式，加快由“粗放式”管理向“精益式”管理轉變，為省管產業(yè)單位長遠穩(wěn)健發(fā)展奠定良好基礎。

三是符合省管產業(yè)單位自身發(fā)展的需要。當前，省管產業(yè)單位在管理上仍然以原主辦單位為主，人員大多來源于原主辦單位，黨組織關系、人員及業(yè)務方面都存在著“剪不斷、理不清”的復雜關系。省管產業(yè)單位始終游走于“體制內”和“市場化”的邊界地帶，缺乏長遠發(fā)展規(guī)劃和目標，核心競爭力不強，自主發(fā)展能力仍然較弱，亟需優(yōu)化管理模式，有序推進能力建設、持續(xù)完善監(jiān)管體系、健全市場化運營機制，實現健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）意義

本研究嘗試提出能實現“放管結合”“行政監(jiān)督”與“法人治理”相結合、實現省管產業(yè)單位對內支撐業(yè)務和對外競爭業(yè)務兩手抓兩促進的管理模式，將省管產業(yè)單位打造成自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體，最終實現高質量發(fā)展。本研究重點關注演進路徑與內部制度在省管產業(yè)單位平臺公司對各子（分）公司進行集團管控架構選擇中的影響，探究目前省平臺公司湘能集團對產權關系下的各子（分）公司“集而不團、管而不控”的根源，同時結合錢德勒提出的“結構追隨戰(zhàn)略”等一般路徑，梳理省管產業(yè)單位母子公司集團管控模式的可能性及條件。本研究對構建國網公司組織管理與集團管控具有重要價值。

二、研究路徑和創(chuàng)新點

（一）研究目標、思路和方法

本研究探究形成省管產業(yè)單位管理現狀的原因，預測本輪產權改革對省管產業(yè)單位及省公司的影響，并結合國企改革和電力行業(yè)政策導向，前瞻性地提出產權改革后對省管產業(yè)單位管理模式的優(yōu)化建議和影響，堅持頂層設計和基層探索相結合，研究省管產業(yè)單位管理的多種可能模式，堅持試點先行和全面推進相互促進，進一步完善管理模式。本研究主要采用了調研訪談、個案研究、案例分析、文獻閱讀、專家訪談、問卷法等方法。

（二）研究的創(chuàng)新點

本研究的主要創(chuàng)新點體現如下：一是深度剖析了當前省管產業(yè)單位管理模式職責，創(chuàng)新性地梳理、界定省公司與主辦單位、產業(yè)管理公司與省平臺、母公司與子公司職責的“三個清單”。二是探索各層級主辦單位對原所屬省管產業(yè)單位的實際控制權與產權紐帶搭建后股東產權與各層級省管產業(yè)單位自主經營權之間的關系。三是結合當前省管產業(yè)現狀，謀劃確權后對省管產業(yè)單位的整體管理架構和管理模式。四是研究母子公司管理模式，界定公司治理視角與集團管控視角的區(qū)別，并聚焦在“行政監(jiān)管”與“公司法人治理”并存情況下探索集團管控理論創(chuàng)新研究。

三、研究內容

（一）公司治理及公司管理理論

1.公司治理與公司管理的關系。公司治理指董事會監(jiān)督管理層的過程、結構和聯(lián)系，公司管理則是管理人員確定目標以及實現目標所采取的行動。公司治理被看成與公司的內在性質、目的和整體形象有關，與該實體的重要性、持久性和誠信責任等方面有關，而公司管理則更多地與具體經營活動有關。企業(yè)的根本性質在于它是一種創(chuàng)造財富的有效機制，治理和管理都是這種有效機制的組成部分。公司治理與公司管理是相互影響、相互制約的關系。管理是運營企業(yè)，而治理則是確保這種運營處于正確的軌道之上。研究產權改革后對省管產業(yè)單位的管理模式既要滿足國企改革建設中國特色現代企業(yè)制度、健全公司法人治理體系的要求，又要實現對省管產業(yè)單位的高效管理以使其能更有市場競爭力，研究目前省管產業(yè)單位管理中存在的公司治理體系和行政監(jiān)督體系及運行情況并提出改進建議。

2.管理模式與管控模式。管理模式是在管理理念指導下建構起來的、由管理方法、管理模型、管理制度、管理工具、管理程序組成的管理行為體系結構，并將其反復運用于企業(yè)，使企業(yè)在運行過程中自覺加以遵守的管理規(guī)則。管控模式是指集團對下屬企業(yè)基于集分權程度不同而形成的管控策略。集團功能定位決定管控模式，管控模式必須與集團功能定位相適應。所以本研究更多地聚焦介于管理模式與集團管控模式之間的圍繞省管產業(yè)單位管理的各利益相關方間的權責劃分，融合了“行政監(jiān)管”的“產權管理”集團管控體系。

（二）企業(yè)集團、集團管控及集團管控模式理論

1.企業(yè)集團化運作的優(yōu)勢。企業(yè)以集團的方式進行組織運作能為企業(yè)帶來“規(guī)模效應、協(xié)同效應和結構效應”。例如，在生產協(xié)同方面，集團企業(yè)往往比單個企業(yè)更有能力進行技術研發(fā)和新產品開發(fā)。在人才協(xié)同方面，集團化運作不僅有助于各下屬企業(yè)科學、合理地利用人力資源，還能通過集團內人力資源整合與配置放大企業(yè)的人力資源開發(fā)能力，降低人力資源的平均開發(fā)成本，實現知識、技能、經驗的共享，提高企業(yè)集團人力資源的整體產出水平。

2.集團管控模式的選擇依據。管控模式的選擇受多種因素影響，但較重要的影響因素是該業(yè)務的戰(zhàn)略地位、發(fā)展階段及總部的資源能力三個方面，首先根據業(yè)務單位的戰(zhàn)略地位對管控模式進行初步劃分，然后再根據業(yè)務單位發(fā)展階段以及總部的資源能力進一步明確管控模式。通常業(yè)務地位越高、業(yè)務處于發(fā)展的初期、總部在該業(yè)務上的資源能力越強則越傾向于采用集權的管控模式。

（三）省管產業(yè)單位現狀分析

1.省管產業(yè)單位管理中存在的重大風險點和管理盲區(qū)。一是頂層設計重大法律風險。主要表現在關聯(lián)公司人格混同風險，行政監(jiān)管與產權管理（公司法人治理）糾纏在一體，日常管理事務中出現管理責任主體混亂、管理界限不夠清晰的情況。二是具體業(yè)務層面存在重大法律風險。包括產權改革風險、業(yè)務拓展風險、物資管理風險、應收賬款回收風險、資產流失風險、工程分包風險、安全生產風險、改革人員安置勞動爭議、公司制改革風險、產權交易事項等。三是重大管控空白。例如，從湘能集團（產業(yè)管理公司）對省管產業(yè)單位具體事項的監(jiān)管來看，湘能集團母子公司相關的三會一層（股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層）管理事項歸口部門需要明確，對省管產業(yè)單位公司法人治理體系的建設和運行情況缺乏整體的統(tǒng)籌監(jiān)督管理，缺乏最基本的臺賬管理。

2.省管產業(yè)單位行政型治理的弊端。一是行政型治理導致監(jiān)管越位缺位并存。日常經營受到主辦單位各職能部門的管理，重大事項無人負責，嚴重影響了省管產業(yè)單位的正常經營和改革發(fā)展。二是行政型治理抑制企業(yè)活力。行政型治理模式下，省管產業(yè)單位缺少經營自主權，對自身發(fā)展缺少規(guī)劃也無法規(guī)劃，大部分省管產業(yè)無法建立市場化經營機制，難以應對激烈的市場競爭。三是行政型治理導致自身管理水平低。主辦單位參照本企業(yè)制度對省管產業(yè)單位進行管理，導致省管產業(yè)單位自身制度建設失去必要性，已制定的制度無法剛性執(zhí)行。

（四）產權改革后省管產業(yè)單位管理模式的改進建議

1.更新行政管理理念，調整黨組織隸屬關系和三會一層制度。更新行政型管理理念。打破主業(yè)單位是原集體企業(yè)的主辦單位和上級監(jiān)管單位的慣性認知，優(yōu)化省管產業(yè)單位與各級主業(yè)單位之間的關聯(lián)交易管理機制，形成平等互利的業(yè)務協(xié)作合作關系，在省公司層面和國家電網系統(tǒng)內部形成戰(zhàn)略協(xié)同和業(yè)務協(xié)同，同時又能滿足監(jiān)管要求。調整黨組織隸屬關系或權責分工。突破當前的人才管理權限和干部管理權限，理順各省管產業(yè)單位與地市級及縣級主業(yè)單位（原主辦單位）的黨組織隸屬關系，或重新劃分各責任主體黨組織權責分工，強化重組后的產業(yè)管理公司作為集團公司對各子公司的人事管理權限和重大事項決策權限。重新設計省管產業(yè)單位法人治理三會一層運作機制。從頂層設計健全各項管理機制，重新設計對省管產業(yè)單位法人治理三會一層的操作指引，為優(yōu)化省管產業(yè)單位法人治理管理模式提供保障。

2.確定省公司與產業(yè)管理公司的功能定位及權責界限。采取“戰(zhàn)略+財務”管控模式。依據國網產權改革方案，省公司對重組后的產業(yè)管理公司采取“戰(zhàn)略+財務”管控。重組后的產業(yè)管理公司及各級市場化單位定位于戰(zhàn)略執(zhí)行和資產經營層面，注重提質效、拓市場、合規(guī)經營、創(chuàng)造價值，通過法人治理落實股東意志、增強競爭能力、提高資產績效。權責界限界定。確定省公司與重組后的產業(yè)管理公司、產業(yè)歸口部門功能定位及管理權責界限分工示意圖如下（見圖1）。

圖1 省公司與重組后的產業(yè)管理公司權責界限圖

3.構建產業(yè)管理公司對各級省管產業(yè)單位的管控體系總體框架。完善產業(yè)管理公司集團總部職能定位。做好管理、服務加賦能，逐步增加其戰(zhàn)略和財務管控總部職能，強化省管產業(yè)板塊的協(xié)同整合，提高省管產業(yè)整體的市場競爭力。

構建重組后的產業(yè)管理公司對下屬子公司的集團管控體系框架。通過法律線、管理線梳理權力清單，構建完整的管控體系，以實現對分子公司的有效管理，對省管產業(yè)單位的管控體系體框架如圖2所示。

圖2 集團管控體系框架

4.構建與產權關系相適應的管理關系。重組后的產業(yè)管理公司對子公司建立與產權關系相適應的管理關系。壓實管理責任，通過多層次公司法人治理體系和集團管控體系，真正對省管產業(yè)單位板塊的集團集約化管理起到作用。與產權關系相適應的管理關系，依據黨組織關系或分工不同可分為如下三種：不調整黨組織關系和干部管理權（見圖3），完全由重組后的產業(yè)管理公司對子公司進行黨組織管理和干部管理（見第12頁圖4），由重組后的產業(yè)管理公司和原主辦單位對子公司進行黨組織管理和干部管理（見第12頁圖5）。

圖3 被動型管理關系

圖4 獨立型管理關系

圖5 混合型管理關系

5.加強重組后的產業(yè)管理公司法人治理管控。作為省管產業(yè)單位、省平臺企業(yè)的產業(yè)管理公司是地市級平臺企業(yè)的出資人和股東，應按照公司法要求履行股東職責，創(chuàng)新監(jiān)管模式，完善企業(yè)章程，健全黨組織、“三會一層”及其議事規(guī)則，通過外派董事、監(jiān)事、高級管理人員和黨委成員等方式，參與各子公司企業(yè)決策、監(jiān)督和管理。對各子公司的治理管控進行深度設計，挖掘管控子公司的法定權力，保障企業(yè)安全擴張規(guī)模，降低發(fā)展成本，優(yōu)化公司治理結構。

6.強化母子公司差異化集團管控?？傮w上對地市級平臺企業(yè)進行弱管控，對縣級省管產業(yè)單位進行強管控。地市級平臺市場競爭能力較強，對主業(yè)單位依賴較少，可減少地市級主業(yè)單位對各地市級平臺公司的管理，加大授權；而縣級單位面臨地域空間小、市場機會少，對主業(yè)單位依賴較大，市場競爭能力較弱，可由主業(yè)單位對其進行強化管控。實現“放管結合”做好對地市級平臺企業(yè)等子公司的管理權責劃分。依據各個省管產業(yè)單位的自身業(yè)務類型和業(yè)務拓展情況、戰(zhàn)略地位、經營能力、企業(yè)發(fā)展階段與主業(yè)依賴程度等因素進行精細化設計。管控權責劃分模型如圖6所示。

圖6 管控權責劃分模型

四、研究結論及改進方向

本研究深入探討了國網省管產業(yè)單位行政型治理的歷史原因和關鍵因素，分析了本輪產權改革對省管產業(yè)單位發(fā)展的影響，提出了產權改革后對省管產業(yè)單位的管控模式。本研究成果對于賦能省管產業(yè)、解決國網省管產業(yè)單位現存問題、助力形成確權后的新管控模式具有積極意義；同時對于進一步深化國企改革也具有一定參考價值。

本研究仍有提升空間，具體改進方向如下：一是考慮落地性，在改革后的過渡期內，可能仍然需要借助各層級主業(yè)單位參與對省管產業(yè)單位的管理，具體協(xié)同管理方式需要經過深入調研論證以規(guī)避潛在法律風險。二是要加強完善省管產業(yè)單位各層級法人治理體系建設及實際履職能力提升。三是明確對重組后的產業(yè)管理公司的定位，深入思考梳理產權改革重組后的產業(yè)管理公司的戰(zhàn)略思路，給出更精準定位，依據省管產業(yè)單位的具體情況進行精準的差異化管控設計。