[摘 要] 習(xí)近平總書記關(guān)于民主是“用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的”重要論述，揭示了我國(guó)全過(guò)程人民民主的價(jià)值旨?xì)w。如何通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和程序安排，使民主是“用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的”成為我國(guó)社會(huì)主義政治過(guò)程的主題，需要從決策主體、決策程序、決策依據(jù)、決策議題這四個(gè)基本方面考慮，即解決“誰(shuí)”“通過(guò)什么程序”“基于什么依據(jù)”“對(duì)什么議題”作出決定的問(wèn)題。科學(xué)決策和民主決策的基本精神，是需要給決策主體對(duì)公共事務(wù)的決策“增加難度”，倡導(dǎo)審慎決策，避免公共決策中的武斷和草率。

[關(guān)鍵詞] 全過(guò)程人民民主；民主政治；公共決策；以人民為中心

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.001

[中圖分類號(hào)] D60? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 1004-0544（2023）11-0005-06

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大委托項(xiàng)目“全過(guò)程民主視角下國(guó)家治理優(yōu)化研究”（21@ZH031）。

作者簡(jiǎn)介：桑玉成（1955—），男，法學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

習(xí)近平總書記在2021年10月召開的中央人大工作會(huì)議上，對(duì)人民民主的價(jià)值以及全過(guò)程人民民主的原則、精神、內(nèi)涵等，作了非常精辟的論述，特別指出：“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的。”[1]（p258）這是對(duì)我國(guó)社會(huì)主義民主特征的重要概括，也是我國(guó)社會(huì)主義民主相對(duì)于西方民主的優(yōu)勢(shì)之所在。

從制度設(shè)計(jì)的角度看，如何通過(guò)科學(xué)的制度和程序，使民主是“用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的”成為我國(guó)社會(huì)主義政治過(guò)程的主題，成為各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的準(zhǔn)繩，并使之成為衡量我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的標(biāo)尺，是當(dāng)前以及今后一段時(shí)期發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要課題和任務(wù)。

在這樣的一個(gè)制度體系中，有四個(gè)核心概念鏈接的問(wèn)題是至關(guān)重要的，那就是：誰(shuí)，什么程序，依據(jù)什么，就何種事項(xiàng)作出一個(gè)特定的決定。在這里，四個(gè)核心概念分別是：決策主體、決策程序、決策依據(jù)、決策議題。清晰地闡明并把握這四個(gè)問(wèn)題，對(duì)于通過(guò)發(fā)展全過(guò)程人民民主，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義的政治發(fā)展，并有效提升滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的供給能力和供給水平，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、決策主體：誰(shuí)何以能夠作出決定？

在習(xí)近平總書記關(guān)于民主是“用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的”這個(gè)重要命題中，“主語(yǔ)”的界定非常重要。換言之，是“誰(shuí)”用全過(guò)程人民民主來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題。在公共領(lǐng)域，基于不同的組織和制度，這里的“誰(shuí)”可以是特定的個(gè)體，也可以是特定的集體。因此，“誰(shuí)”何以能夠作出決定這樣的問(wèn)題，在公共生活領(lǐng)域，就是問(wèn)題的關(guān)鍵?，F(xiàn)代政治體系下，公共權(quán)力之所以被稱為公共權(quán)力，主要是兩個(gè)基本特征：一是它可以對(duì)社會(huì)公共事務(wù)作出權(quán)威性決定，可以對(duì)社會(huì)公共資源作出權(quán)威性分配；二是它自身的維持經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)庫(kù)，即來(lái)源于稅收。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，這種公共權(quán)力的主體是誰(shuí)，這個(gè)主體又是通過(guò)什么方式成為這個(gè)主體的。在我們的議題里就是說(shuō)，誰(shuí)何以能夠作出決定。

民主的基本要義就是人民主權(quán)，我們常用的命題叫作人民當(dāng)家作主。習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上反復(fù)強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主的重要意義，特別指出：“要堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，不斷推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，更好把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能?！盵1]（p251） 我國(guó)憲法開宗明義規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！盵2]（p8）但是，這種規(guī)定僅僅具有原則性的意義。實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)的任何社會(huì)和國(guó)家，人民都不可能真正地直接行使權(quán)力。法國(guó)啟蒙思想家盧梭是堅(jiān)定的民主主義者，而且積極倡導(dǎo)直接民主制度，但是他自己也陷入了邏輯上的困境，認(rèn)為真正的民主制是不可能有的。他說(shuō)，“按照‘民主制這個(gè)詞的嚴(yán)格意義來(lái)看，真正的民主制從來(lái)就沒有過(guò)，而且將來(lái)也不會(huì)有。多數(shù)人統(tǒng)治而少數(shù)人被統(tǒng)治，這是違反自然秩序的；讓人民經(jīng)常不斷地集合起來(lái)處理公共事務(wù)，這也是不可想象的，而且，我們很容易就可看出，如果因此而設(shè)立許多機(jī)構(gòu)，其結(jié)果就不可能不改變行政的形式”[3]（p74）。

正是因?yàn)槿绱?，政治思想家和?shí)踐家都想到了一種折中調(diào)和的辦法，即在承認(rèn)國(guó)家權(quán)力屬于人民且人民又不可能直接地來(lái)討論決定國(guó)家大事的情況下，由人民按照公正理性原則，選出他們的代表，由這些代表“代為人民議政”，此所謂“代議制度”或者“代表制度”。由此，這些“代表們”（無(wú)論是不是叫作代表）基于人民的委托，基于各自的職責(zé)范圍，具體處理各種各樣的公共事務(wù)。所謂對(duì)公共事務(wù)作出權(quán)威性決定、對(duì)公共資源作出權(quán)威性分配的實(shí)際上就是這樣的主體。

在這里，我們?cè)瓌t上可以建構(gòu)一個(gè)“誰(shuí)何以”能夠成為決策主體來(lái)從事公共決策的一般邏輯。這個(gè)邏輯主要闡明了如下三點(diǎn)：

第一，這個(gè)“誰(shuí)”之所以能夠成為“誰(shuí)”，是基于一個(gè)基本的政治原理，即是在人民主權(quán)原則下，根據(jù)人民當(dāng)家作主的原則和精神，人民通過(guò)某種程序委托其成為“誰(shuí)”的。因此，這個(gè)“誰(shuí)”的產(chǎn)生是有依據(jù)和程序的，而且其本身并不是權(quán)力的源泉，權(quán)力的源泉在于人民。

第二，這個(gè)“誰(shuí)”的角色定位，當(dāng)是作為權(quán)力本源的人民的“代表”。因此，其被代表的權(quán)限應(yīng)該是清晰的、有邊界的、需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的。

第三，這個(gè)“誰(shuí)”基于人民的委托執(zhí)掌公共權(quán)力，具體行使對(duì)公共事務(wù)作出權(quán)威性決定，對(duì)公共資源作出權(quán)威性分配的職能。但是，基于組織的原理，任何一個(gè)具體的“誰(shuí)”，其只能執(zhí)掌具體的、明晰的公共權(quán)力，所謂“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”[4]（p15）。

上述的邏輯可以概括為一句話：解決人民需要解決的問(wèn)題，本質(zhì)上是人民處于主體角色的地位，是人民委托了一定的代表，以人民的名義來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的。因此，歸根到底，人民是自己通過(guò)全過(guò)程人民民主來(lái)解決自己需要解決的問(wèn)題的。

當(dāng)然，受托來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題，在現(xiàn)代國(guó)家，受托者本身就是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。擔(dān)當(dāng)這種受托者的是一個(gè)組織化的體系。這個(gè)體系不僅包括縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)，而且也包括橫向的部門分化。

因此，我們?cè)诜治龅降资恰罢l(shuí)”可以決策的時(shí)候，這個(gè)“誰(shuí)”既是抽象的接受人民委托執(zhí)掌公共權(quán)力的主體，又是具體的特定組織體系中擔(dān)當(dāng)一定職務(wù)，履行一定職責(zé)的行為人。在這種情況下，一個(gè)具體的行為人就獲得了兩種相互聯(lián)系的身份，一種是基于人民的委托成為某個(gè)執(zhí)掌公共權(quán)力的主體；另一種是根據(jù)特定組織的設(shè)計(jì)和安排，擔(dān)當(dāng)了具體的角色，具體負(fù)責(zé)某一個(gè)方面的公共事務(wù)管理。

現(xiàn)代組織管理實(shí)現(xiàn)了?；?、分化以及在此基礎(chǔ)上的高度整合。一個(gè)基本的原理就是，在組織體系的任何一個(gè)“點(diǎn)”上，其職責(zé)范圍都是確定的、明晰的。因此，我們分析的“誰(shuí)”的問(wèn)題，這個(gè)“誰(shuí)”實(shí)際上是由千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)“誰(shuí)”構(gòu)成的。他們既有整體性的角色定位，又有個(gè)體性的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。

按照全過(guò)程人民民主的要求，從解決人民需要解決的問(wèn)題出發(fā)，我們首先要有一個(gè)確定性的概念，那就是某種特定的“人民需要解決的問(wèn)題”，應(yīng)該由“誰(shuí)”來(lái)出面解決，即“誰(shuí)”是解決這個(gè)問(wèn)題的擔(dān)當(dāng)者和責(zé)任人。

二、決策程序：通過(guò)什么程序作出決定？

習(xí)近平總書記指出，我們“所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”[5]。也就是說(shuō)，即使我們明確了“誰(shuí)”可以就某種公共事項(xiàng)作出決定，但是這個(gè)“誰(shuí)”也并不能按照自己的立場(chǎng)、價(jià)值、認(rèn)知、判斷等來(lái)作出決定，盡管這種立場(chǎng)、價(jià)值、認(rèn)知、判斷是非常重要的。從科學(xué)決策和民主決策的要求來(lái)說(shuō)，作出決策的“程序規(guī)范”是其基礎(chǔ)性要求。也就是說(shuō)，科學(xué)決策和民主決策是要通過(guò)決策的程序規(guī)范來(lái)保障的。

能夠保障公共決策科學(xué)化和民主化的程序規(guī)范可以分為兩個(gè)方面，一方面是制度規(guī)范，另一方面是技術(shù)規(guī)范。所謂制度規(guī)范，是根據(jù)一定的組織原理而事先設(shè)定的組織化規(guī)范，這樣的規(guī)范主要解決的問(wèn)題，一是保障這樣的決策是根據(jù)多數(shù)人的意志作出的；二是最大限度地避免組織中的個(gè)人專斷。制度規(guī)范又可以劃分為如下幾個(gè)層次：一是根據(jù)組織性質(zhì)而設(shè)定的體制規(guī)范。在我們的領(lǐng)導(dǎo)體制中，有兩種基本的體制規(guī)范：委員會(huì)體制和首長(zhǎng)制體制。這兩種體制規(guī)范是基于不同的組織性質(zhì)而設(shè)定的。大致說(shuō)來(lái)，委員會(huì)體制適用于以議事為主要功能的組織，如議會(huì)、代表大會(huì)、商會(huì)、協(xié)會(huì)等；而首長(zhǎng)制體制主要適用于以執(zhí)行為主要功能的組織，如政府的結(jié)構(gòu)和組織。

以議事為主要功能的組織之所以要采用委員會(huì)體制，主要意義在于：委員會(huì)委員本身具有代表性，而通過(guò)委員會(huì)體制來(lái)討論問(wèn)題，作出決策，可以吸納整合多數(shù)人的意志；同時(shí)，委員會(huì)體制可以起到集思廣益的作用，并以此有效防止決策上的個(gè)人專斷。通過(guò)這樣的委員會(huì)體制，可以使組織的行為更能代表多數(shù)人的意志，也更能夠接近于客觀理性。因此，委員會(huì)體制的實(shí)行直接有利于民主決策和科學(xué)決策的實(shí)現(xiàn)。

委員會(huì)體制的基本規(guī)則是，該組織的權(quán)力由一個(gè)人數(shù)不等的委員會(huì)執(zhí)掌；委員會(huì)的所有委員地位平等，但通常有一位主席（稱謂可以有所不同）擔(dān)當(dāng)召集人或者主持人的角色；組織的議決事項(xiàng)由委員會(huì)會(huì)議討論，并根據(jù)事先設(shè)定的多數(shù)原則在多數(shù)同意的前提下作出決定。

首長(zhǎng)制體制的規(guī)則不同于委員會(huì)體制的規(guī)則。所謂首長(zhǎng)制體制，是說(shuō)在一個(gè)特定組織中，產(chǎn)生一位行政首長(zhǎng)，組織的決策由首長(zhǎng)個(gè)人作出。首長(zhǎng)制體制之所以適用于以執(zhí)行為主要功能的組織，是因?yàn)榛谌祟惖慕?jīng)驗(yàn)，“議事”是多數(shù)人的事情，需要多人的討論商量，而“做事”是一個(gè)人的事情，商量好的事情需要有效執(zhí)行，如果有多人做的話，必然產(chǎn)生掣肘，影響執(zhí)行的效率，唯有在一人做事的情況下，才能雷厲風(fēng)行。

僅僅從上述這種制度規(guī)范本身來(lái)看，委員會(huì)體制和首長(zhǎng)制體制各有利弊，兩者之間甚至可以存在某種互補(bǔ)的關(guān)系。譬如說(shuō)，委員會(huì)體制可以避免個(gè)人的專斷，但也帶來(lái)缺乏明確責(zé)任主體的問(wèn)題。一旦發(fā)生決策失誤帶來(lái)相應(yīng)的損失，因?yàn)槭俏瘑T會(huì)“集體決定”的結(jié)果，所以也難以追究個(gè)人的責(zé)任。根據(jù)組織原理，決策主體應(yīng)當(dāng)為責(zé)任主體，委員會(huì)體制的運(yùn)行規(guī)范，實(shí)際上模糊了這樣的責(zé)任主體。首長(zhǎng)制體制可以產(chǎn)生高效率的決策，也具有明確的責(zé)任主體，但是首長(zhǎng)制體制往往難以避免組織中的個(gè)人專斷。在這樣的情況下，根據(jù)組織的不同性質(zhì)，準(zhǔn)確把握并嚴(yán)格執(zhí)行決策的體制規(guī)則，能夠使民主原則在組織管理和決策中得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

在實(shí)際的政治過(guò)程中，準(zhǔn)確把握并嚴(yán)格遵循決策的制度規(guī)范，是踐行和發(fā)展全過(guò)程人民民主的最為基礎(chǔ)性的要求。這是因?yàn)椋@樣的制度規(guī)范本身就與民主原則和精神緊密相連，甚至可以說(shuō)是民主制度的兩個(gè)相互聯(lián)系的方面。一方面，民主制度要求公共決策必須在嚴(yán)格的制度規(guī)范下產(chǎn)生；另一方面，遵循了決策的制度規(guī)范，能夠有效促進(jìn)民主制度的發(fā)展和完善。在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐中，委員會(huì)體制首長(zhǎng)制運(yùn)行以及首長(zhǎng)制體制委員會(huì)運(yùn)行的情況尚有不同程度的存在，切實(shí)地解決這方面問(wèn)題，是我們發(fā)展全過(guò)程人民民主進(jìn)程中的一個(gè)重大任務(wù)。

二是根據(jù)決策要求而設(shè)定的技術(shù)規(guī)范。公共決策的制度規(guī)范可以解決決策中的不民主決策以及盲目決策等方面的問(wèn)題。但是，任何一種制度規(guī)范下，都存在一個(gè)在技術(shù)上如何著手來(lái)制定公共決策的問(wèn)題。這方面的問(wèn)題我們可以稱為決策的技術(shù)規(guī)范。

在決策的技術(shù)規(guī)范上，通常有這么幾個(gè)基本環(huán)節(jié)，即確定目標(biāo)、擬訂方案、方案選擇、方案的修正與補(bǔ)充等[6]（p138-145）。

所謂確定目標(biāo)實(shí)際上是要找準(zhǔn)所決策事項(xiàng)的問(wèn)題癥結(jié)之所在，然后在此基礎(chǔ)上把握一個(gè)所要解決問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)和程度。找到了所要達(dá)致的目標(biāo)之后，就要擬定在現(xiàn)有基礎(chǔ)上達(dá)成這個(gè)目標(biāo)的行動(dòng)方案。然后我們要甄別有可能采取的各種方案，研究其利弊得失。以此為前提，就可以通過(guò)一定的制度規(guī)范，在多種方案中作出抉擇，確定一種可行的方案，至此也就完成了整個(gè)的決策過(guò)程。當(dāng)然，在方案的實(shí)施初期乃至整個(gè)過(guò)程之中，如果面臨新的情況和新的條件等因素，還要對(duì)正在實(shí)施的決策方案進(jìn)行必要的修正和補(bǔ)充，以使決策方案更加完善。

需要指出的是，公共決策的制度規(guī)范和技術(shù)規(guī)范往往是交織在一起的，不是絕然分開的。無(wú)論是委員會(huì)體制還是首長(zhǎng)制體制，在公共決策過(guò)程中始終是與技術(shù)規(guī)范相聯(lián)系的。同樣，在公共決策技術(shù)規(guī)范的每一個(gè)環(huán)節(jié)上，都需要有制度規(guī)范的基礎(chǔ)性保障。在技術(shù)規(guī)范的每一個(gè)環(huán)節(jié)上，都存在一個(gè)獨(dú)立的決策過(guò)程，譬如目標(biāo)的確定，其本身是需要經(jīng)過(guò)制度規(guī)范決定的，如此等等。

三、決策依據(jù)：作出該項(xiàng)決定的依據(jù)是什么？

決策之所以要注重依據(jù)問(wèn)題，其主要原因在于，作為一種公共決策，切忌決策主體的隨心所欲甚至為所欲為，以防因此而帶來(lái)負(fù)面影響。

如前所述，任何公共決策的出臺(tái)、終止或者修改，都會(huì)在不同程度上給相關(guān)人員帶來(lái)利益上的受益或受損的情況。這種受益或者受損可以是絕對(duì)的，也可以是相對(duì)的。從社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定的角度出發(fā)，任何公共決策的變更應(yīng)盡量避免這種不必要的利益調(diào)整，或者至少要做到將相關(guān)人員的利益受損情況降低到最小的程度。

作為公共決策的主體，有權(quán)力制定公共決策，有權(quán)力終止既有公共決策的效力，也有權(quán)力對(duì)既有公共決策進(jìn)行部分內(nèi)容的修改。但是，公共決策的理性法則決定了任何公共決策主體的行為必須是審慎的、周密的。從民主制度的原則和精神來(lái)說(shuō)，就是要求公共決策必須實(shí)現(xiàn)制度化規(guī)范化程序化，簡(jiǎn)而言之就是要有依據(jù)。也就是說(shuō)，無(wú)論是出臺(tái)新的公共決策，還是修改既定的公共決策，抑或終止一個(gè)公共決策的執(zhí)行，都是具有依據(jù)的。

何為公共決策的依據(jù)？從廣義上說(shuō)，這里的依據(jù)就是理由，是經(jīng)過(guò)了充分討論和嚴(yán)格論證的，而不是出于主觀臆斷。

我們可以從多個(gè)角度來(lái)看決策的依據(jù)問(wèn)題。第一，屬于職權(quán)范圍內(nèi)的。公共決策行為首要的也是重要的依據(jù)就是公共決策主體的職權(quán)依據(jù)。民主體制的一個(gè)重要原則，就是任何公共權(quán)力主體的職權(quán)范圍具有明確的法定依據(jù)，所謂“法律授權(quán)必須為，法無(wú)授權(quán)不得為”。這個(gè)表述既是對(duì)權(quán)力主體職權(quán)依據(jù)的界定，也是關(guān)于權(quán)力制限的最為經(jīng)典的解釋。權(quán)力需要被制約，這是得到普遍認(rèn)同的政治公理。而經(jīng)典意義上的權(quán)力制約是限定權(quán)力的范圍，為權(quán)力設(shè)置邊界。從這個(gè)意義上說(shuō)，所謂決策的依據(jù)首要的就是權(quán)力主體的職權(quán)依據(jù)。

第二，有相關(guān)明文規(guī)定的。對(duì)于決策事項(xiàng)而言，其主要的依據(jù)就是既定的明文規(guī)定。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)的政治過(guò)程中，作出或者調(diào)整公共決策也就意味著對(duì)既定明文規(guī)定的變更。也正是因?yàn)槿绱?，這里的依據(jù)問(wèn)題主要有兩個(gè)方面：一是上位規(guī)定的要求，即上級(jí)組織對(duì)相關(guān)事宜所作出的新的規(guī)定，或者同級(jí)組織的更高效力的明文規(guī)定的調(diào)整。例如，省級(jí)人大制定并生效了經(jīng)過(guò)修訂的社會(huì)保障條例，則要求全省的具體社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)等都要依此作出必要的調(diào)整。二是即使沒有上述的第一種情況，也并不意味著就不可以對(duì)現(xiàn)有的明文規(guī)定作出必要的調(diào)整，但是在這里必須掌握一條重要原則，即出臺(tái)任何新的決策或者修訂既有決策，必須持審慎的態(tài)度，千萬(wàn)不可隨意多變。

第三，經(jīng)過(guò)必要論證程序的。出臺(tái)任何新的決策或者修訂既定決策，都需要有充分的論證。一般意義上，權(quán)力主體主要是承擔(dān)管理上的責(zé)任，而現(xiàn)代社會(huì)的公共事務(wù)非常復(fù)雜，往往具有專業(yè)性很強(qiáng)的特點(diǎn)。因此，權(quán)力主體在對(duì)特定公共事務(wù)作出決策的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)特定領(lǐng)域?qū)＜业某浞终撟C。作為公共決策依據(jù)的論證，除了專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)論證以外，還有與這樣的公共事務(wù)直接或間接有關(guān)的相關(guān)人員利益受益或受損情況的評(píng)估論證。相關(guān)人員利益受益受損的情況直接影響公共決策的支持度和認(rèn)同度，從而直接影響到公共決策的成敗。

第四，總體上是給當(dāng)事人增益而不是致?lián)p的。如前所述，公共權(quán)力的基本特點(diǎn)，就是其可以對(duì)社會(huì)公共資源作出權(quán)威性的分配，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)作出權(quán)威性的決定，而任何公共決策的行為，都有可能直接或間接給相關(guān)人員帶來(lái)受益或者受損的情況。一項(xiàng)公共決策能夠使得多數(shù)人受益而不至于受損，才能得到更多的支持和認(rèn)同。這種支持和認(rèn)同不僅是公共決策得以順利實(shí)施的基本條件，也是權(quán)力主體得到支持和認(rèn)同從而確立必要權(quán)威的重要基礎(chǔ)。

第五，得到普遍性認(rèn)同的。社會(huì)公眾對(duì)于公共決策的認(rèn)同與否，也不完全取決于其利益受益或受損的情況，還有其他方面的考慮。值得注意的是，認(rèn)同不認(rèn)同的，除了特定公共決策的相關(guān)人員以外，不相關(guān)的人員同樣存在這樣的問(wèn)題?，F(xiàn)代政治以及政策制定注重認(rèn)同性原則，認(rèn)為認(rèn)同性優(yōu)先于正確性。在這里，認(rèn)同性并不是與正確性相對(duì)立的概念，而且，具有普遍認(rèn)同的肯定更符合正確性的判斷。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，公共性的事務(wù)，當(dāng)以多數(shù)人的認(rèn)同為依據(jù)，而不能被少數(shù)人的所謂“正確性”所迷惑所左右。

四、決策議題：就何種事項(xiàng)作出一個(gè)特定的決定？

一般而言，當(dāng)上述幾個(gè)方面的問(wèn)題確定之后，即有明確的主體，經(jīng)過(guò)確定的程序，憑借可靠的依據(jù)，對(duì)某個(gè)事項(xiàng)作出了決定，這里提出的問(wèn)題就已經(jīng)不存在了。因?yàn)闊o(wú)論從什么角度來(lái)說(shuō)，只要前面的條件具備，作出的決定也就具有了正當(dāng)性和權(quán)威性。

但是，從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，上述所謂“誰(shuí)”能夠決策的問(wèn)題，這里的“誰(shuí)”本質(zhì)上還不是權(quán)力的源泉。另外，既定的程序和依據(jù)，同樣是經(jīng)過(guò)人為設(shè)定的程序和依據(jù)，仍然沒有那種終極性意義。在民主當(dāng)然也包括全過(guò)程人民民主的關(guān)鍵性意義上，即使上述環(huán)節(jié)都成立，但最后也要以人民的意志為最終依據(jù)。

在這里，我們需要回答的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題是，如果上述諸項(xiàng)條件皆備，是不是就意味著可以就任何公共問(wèn)題作出決定？換言之，決策主體遵循決策程序和依據(jù)，是否可以就任何公共問(wèn)題作出決定？答案顯然是否定的。

首先，從決策主體的權(quán)限角度來(lái)看，任何權(quán)力主體的權(quán)力都是有限的，其權(quán)力邊界是清晰的。這是民主制度的基本精神。也就是說(shuō)，權(quán)力主體或者說(shuō)決策主體的權(quán)力來(lái)源于人民的授予，而這種權(quán)力授予本身就具有確定性、有限性的性質(zhì)。這種確定性和有限性就決定了決策主體只能就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出決定，而不能超越其權(quán)力的邊界作出行為。

其次，從決策客體的性質(zhì)角度來(lái)看，民主包括全過(guò)程人民民主的精神，決定了有一些特定的事項(xiàng)是不得以公權(quán)力的名義作出變更或者不能以一般的程序作出變更的。關(guān)于不得以公權(quán)力的名義作出變更或者不能以一般的程序作出變更的公共事務(wù)，不同時(shí)代、不同國(guó)家以及不同組織都可能有不同的界定。一般說(shuō)來(lái)，有這么幾類的情況是特別需要注意的：一是從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，甚至有國(guó)家有明文規(guī)定或慣例，任何國(guó)家機(jī)構(gòu)都不能討論國(guó)家既定疆界的變更，也不能通過(guò)任何程序改變既定的憲法制度等。從一般組織的層面來(lái)說(shuō)，一定的決策主體通常不能就其自身的組織存續(xù)作出決定，因?yàn)榻M織存續(xù)當(dāng)由特定的法律或上級(jí)組織作出決定。二是關(guān)于決策主體自身職權(quán)擴(kuò)張和利益增長(zhǎng)的事項(xiàng)。這個(gè)道理簡(jiǎn)單地說(shuō)就是：任何個(gè)體或團(tuán)體都不能自己為自己規(guī)定權(quán)限和利益。三是關(guān)于有損決策相關(guān)人權(quán)益的事項(xiàng)。也即是說(shuō)，決策主體既不能自己決定擴(kuò)大自己的權(quán)限范圍和利益，也不能通過(guò)決定來(lái)取消、限制以及壓縮決策相關(guān)人員的權(quán)利和利益。

再次，從組織管理的藝術(shù)角度來(lái)看，某種時(shí)機(jī)或者某種事項(xiàng)的變更是需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的，所以需要特別謹(jǐn)慎。如前所述，特定的決策主體可以通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦蚝鸵罁?jù)，對(duì)特定的公共事務(wù)作出決定。但是，組織管理是一種非常復(fù)雜精巧的藝術(shù)，若作出任何組織行為的時(shí)機(jī)不對(duì)，往往也會(huì)適得其反，起不到組織管理的應(yīng)有效果。在這里，我們僅就組織管理中的兩種情況來(lái)分析，在這樣的兩種情況下，特別需要審慎決策。

一種情況是，實(shí)施多年且相對(duì)穩(wěn)定的重大制度、程序和規(guī)范。這樣的制度、程序和規(guī)范等之所以能夠持續(xù)穩(wěn)定，一定具有自身的邏輯和道理。盡管通過(guò)研究分析，這些制度、程序和規(guī)范也可能存在某些缺憾或者可以完善的地方，但對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，謀求持續(xù)性、穩(wěn)定性可以給予良好的確定性預(yù)期，而一旦發(fā)生改變，就會(huì)帶來(lái)很大的不確定性和不安全感。

另一種情況是，主要領(lǐng)導(dǎo)剛剛上任或者即將卸任之時(shí)。民間有所謂“新官上任三把火”的說(shuō)法，但管理實(shí)踐中這個(gè)說(shuō)法往往被誤解。一些領(lǐng)導(dǎo)干部片面地誤解了這句話，覺得一旦上任新職，就得大刀闊斧地“全面修理”，總以為既定的組織存在著這樣那樣的問(wèn)題，正等待著“高人”去迅速“更新?lián)Q代”。其實(shí)這不僅是莽撞的，也是忌諱的。新官上任首先要做的是認(rèn)真地學(xué)習(xí)，深入調(diào)查研究，對(duì)這個(gè)組織的制度、文化等有一個(gè)切實(shí)的理解和把握。在這個(gè)基礎(chǔ)上，好好地作出規(guī)劃，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。同樣，主要領(lǐng)導(dǎo)在即將卸任的時(shí)候，也不宜對(duì)組織的制度、程序和規(guī)范等作出調(diào)整。因?yàn)樵谶@樣的時(shí)候，主要領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)不可能對(duì)經(jīng)過(guò)調(diào)整或變更的制度、程序、規(guī)范等盡到責(zé)任，在這種情況下，輕易地調(diào)整就是一種不合時(shí)宜的作為。

五、結(jié)語(yǔ)

總而言之，本文的中心思想就是：給決策主體對(duì)公共事務(wù)的決策“增加難度”。在宏觀的國(guó)家治理以及微觀、中觀的組織管理上，決策是權(quán)力主體的一項(xiàng)基本職能。正因?yàn)槿绱?，一些領(lǐng)導(dǎo)干部總是希望發(fā)揮自己的智慧和才能，對(duì)既定的公共事務(wù)安排作出調(diào)整和變更，并以此來(lái)打破原有的秩序。這是需要引起關(guān)注特別是需要反思的重大問(wèn)題。

長(zhǎng)期以來(lái)，我們黨和政府順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，積極推進(jìn)改革開放事業(yè)，帶領(lǐng)人民“書寫了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定兩大奇跡新篇章”[7]（p16）。在此背景下，尤其需要保持理性、清醒的頭腦，切忌“我們可以改變一切”的思維定式。

習(xí)近平總書記關(guān)于全過(guò)程人民民主的理論，尤其是關(guān)于“所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”這一重要論述，為我們審慎決策提供了根本性的理論原則。

在傳統(tǒng)觀念中，“我們應(yīng)該去改變什么”“我們可以改變什么”通常成為思維和行動(dòng)的基本邏輯。而本文貫穿的一個(gè)基本思想是，希望人們能夠并善于用全過(guò)程人民民主去解決人民需要解決的問(wèn)題，多多地思考“我們只能做什么”“哪些問(wèn)題我們不能做”。簡(jiǎn)言之，就是需要開具并且嚴(yán)格遵循一張權(quán)力主體或者說(shuō)決策主體的“負(fù)面清單”。這是踐行和發(fā)展全過(guò)程人民民主的一個(gè)非常重要的問(wèn)題，也是我們科學(xué)決策、民主決策的根本問(wèn)題之所在。在踐行和發(fā)展全過(guò)程人民民主的進(jìn)程中，給公共決策“增加難度”，用審慎穩(wěn)妥的方式以及用積極主動(dòng)的方式，都是解決人民需要解決的問(wèn)題所必須的。

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