宋凱月

（廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541001）

1 引言

自黨的十八大以來，我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)補(bǔ)償制度作為其中的重要組成部分，為保護(hù)環(huán)境、改善民生、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展提供了有力的保障。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，國家多次出臺政策，加快建立和完善生態(tài)補(bǔ)償體系，尤其是在流域?qū)用嫔?，更加重視建立和完善橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前許多學(xué)者對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了研究，但大多是偏向流域整體或者長江、黃河這種大江大河，鮮有學(xué)者針對漓江流域進(jìn)行相關(guān)研究，因此本文以漓江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為研究對象，針對建立漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制提出建議，以推動(dòng)漓江流域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

2 漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐情況

目前，漓江流域正在積極踐行橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以期達(dá)到更好的環(huán)境保護(hù)效果。《廣西壯族自治區(qū)關(guān)于漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》中明確提出要大力支持漓江流域的生態(tài)補(bǔ)償工作，并提供充足的資金支持，這是漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償工作持續(xù)開展的基礎(chǔ)。2019 年，廣西建立了漓江流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2020 年，桂林市人民政府組織漓江流域9 個(gè)縣（區(qū)）人民政府共同簽訂了《漓江流域試點(diǎn)縣區(qū)上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議（2020—2022 年）》，進(jìn)行了漓江流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。

從2020 年至2021 年，廣西每年為9 個(gè)縣（區(qū)）提供3 000 萬元的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，總計(jì)6 000 萬元用于支持當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)和治理工作，提高生態(tài)環(huán)境的容量和修復(fù)能力。根據(jù)“誰受益、誰補(bǔ)償”和“誰污染、誰補(bǔ)償”的規(guī)定，桂林市和漓江流域縣（區(qū)）將獲得資金獎(jiǎng)勵(lì)，以支持漓江流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。此外，桂林市還將安排市級配套補(bǔ)償資金300 萬元，用于鼓勵(lì)漓江流域上下游生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施，以促進(jìn)漓江流域的可持續(xù)發(fā)展；9 個(gè)縣（區(qū)）每年投入300 萬元，用于建立區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展。

同時(shí)，為了保障漓江流域的環(huán)境和生態(tài)安全，9個(gè)縣（區(qū)）建立起“成本共擔(dān)、利益共享、合作治理、雙向補(bǔ)償”的機(jī)制，加強(qiáng)溝通與交流，形成流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的格局，并建立起統(tǒng)一的決策協(xié)調(diào)、預(yù)警、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急機(jī)制。除此之外，廣西將桂林作為綠色金融改革創(chuàng)新的試點(diǎn)，積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與綠色金融發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，大膽探索綠色信貸投放、綠色金融創(chuàng)新等新模式，以激發(fā)漓江綠色發(fā)展的活力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展［1］。

自漓江流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來，水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定改善，干流水質(zhì)常年達(dá)到國家Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%，水環(huán)境質(zhì)量一直處于全國領(lǐng)先水平。2021 年，漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了顯著成效，獲國務(wù)院第八次大督查通報(bào)表揚(yáng)。2022 年，漓江入選首批美麗河湖案例。

3 漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法滯后

在國家層面上，我國已經(jīng)制定了一系列有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，《環(huán)境保護(hù)法》第31 條提出國家要建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，《水法》的條款中多次提到對水域造成影響的相應(yīng)補(bǔ)償，《水污染防治法》第8 條指出國家應(yīng)當(dāng)建立健全水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，《水土保持法》第31 條提出將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度，與此同時(shí)，國家還發(fā)布了一系列規(guī)范性文件。盡管這些法律法規(guī)以及規(guī)范性文件對流域橫向生態(tài)補(bǔ)償提供了一定的指導(dǎo)，但大多為原則性和倡導(dǎo)性的條文，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》《流域橫向生態(tài)補(bǔ)償條例》等專門立法仍然缺乏，導(dǎo)致流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償存在碎片化、分散化的問題［2］。

在地方層面上，《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》于2012 年1 月1 日起施行，廣西設(shè)立了專項(xiàng)資金并建立了一套補(bǔ)償機(jī)制，以確保漓江流域的生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)。盡管廣西壯族自治區(qū)和桂林市政府已經(jīng)就漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制定了一系列相關(guān)政策，但是由于缺乏明確的法律法規(guī)，使得在實(shí)際執(zhí)行時(shí)缺乏法律依據(jù)，影響了漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償工作的開展。

3.2 漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金供給不足

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償中，對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的直接費(fèi)用，政府的賬務(wù)掌握得比較準(zhǔn)確，但對當(dāng)?shù)氐乩砦恢?、生態(tài)環(huán)境狀況、市場變化等方面的機(jī)會費(fèi)用核算會比較復(fù)雜，不利于成本的計(jì)算，采用多樣化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才能滿足生態(tài)保護(hù)的需求。在漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，政府以每公頃71 元作為生態(tài)林補(bǔ)償金，在當(dāng)今收入和消費(fèi)水平不斷提高的情況下，這一補(bǔ)償無法滿足居民的生活需求［3］。

補(bǔ)償渠道單一。目前，漓江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償資金主要依賴政府的補(bǔ)貼，財(cái)政資金是主要來源，社會資本參與不足。盡管社會資本在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中扮演著重要的角色，但目前仍處于鼓勵(lì)、支持和嘗試的階段，其實(shí)際效果和可持續(xù)性仍需要進(jìn)一步的檢驗(yàn)［4］。由于完全依靠公共資金，給政府帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，公眾缺乏參與，使得流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度無法得到充分執(zhí)行。

3.3 漓江流域上下游政府間協(xié)調(diào)性不足

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕攸c(diǎn)是，它發(fā)生在沒有直接行政隸屬關(guān)系的主體之間，協(xié)商是雙方交換信息、交換意見、達(dá)成共識的主要方式。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈磥碲厔菔菍⑵鋽U(kuò)展到整個(gè)流域，并在整個(gè)流域內(nèi)建立一個(gè)合作設(shè)計(jì)和管理的整體體系。同時(shí)，在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償中，不同行政區(qū)域之間的溝通和協(xié)調(diào)是必不可少的。漓江流經(jīng)多個(gè)縣（區(qū)），流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要地方政府之間相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)利益互補(bǔ)，由于各地區(qū)的利益差別很大，特別是上游和下游，流域保護(hù)措施的敏感性也有很大差別。漓江流域上下游涉及的各縣（區(qū)）地方政府間沒有達(dá)成統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案，使得漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぷ髯兊脧?fù)雜而多元。

4 漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化路徑

4.1 加快橫向生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法進(jìn)程

為了更有效地實(shí)施漓江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在國家層面應(yīng)加速制定出覆蓋整個(gè)漓江流域的法律制度。首先，在《環(huán)境保護(hù)法》中對流域橫向生態(tài)補(bǔ)償提出明確的原則和指導(dǎo)思想，為流域橫向生態(tài)補(bǔ)償提供一個(gè)基本的框架，同時(shí)在《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律中規(guī)定相應(yīng)的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。其次，為了更好地保護(hù)我國的流域生態(tài)，應(yīng)盡快出臺《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，明確流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容，并且合理地分配上下游地區(qū)的利益。最后，為了更好地實(shí)施漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立完善的立法協(xié)商制度，傾聽各利益主體的意見，使立法得到充分尊重，并且承認(rèn)各治理主體的權(quán)利，積極推動(dòng)漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹百x權(quán)”和“地位承認(rèn)”，以促進(jìn)市場主體和社會主體的參與，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。

地方層面，為了更好地保護(hù)漓江流域的環(huán)境，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該加強(qiáng)對相關(guān)政策法規(guī)的制定，并且根據(jù)漓江流域的實(shí)際情況，精心挑選合適的地點(diǎn)開展漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，以期獲得更好的效果。為了更有效地實(shí)施漓江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需制定一套完善的漓江橫向生態(tài)補(bǔ)償條例，以此作為廣西其他地區(qū)的參考。廣西在制定漓江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其優(yōu)勢在于：漓江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償并不復(fù)雜，通過制定周期短的立法，可以有效地解決漓江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償問題；另一方面，參照上級立法修改完善相關(guān)法規(guī)，廣西可以先研究如何構(gòu)建漓江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以便在國家頒布流域橫向生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)后，能夠更快地與上級立法銜接；最后，漓江流域的各地政府應(yīng)積極配合開展研究和試點(diǎn)工作，充分利用地方政府的優(yōu)勢，更好地了解當(dāng)?shù)厍闆r，提出建設(shè)性意見，系統(tǒng)地理順現(xiàn)有的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)和措施，桂林市政府要積極參與并協(xié)調(diào)各縣區(qū)政府和部門，以便更好地實(shí)施漓江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償措施。為了保護(hù)漓江流域的生態(tài)環(huán)境，桂林市政府還應(yīng)與各縣區(qū)政府和部門合作，制定并嚴(yán)格執(zhí)行國家和廣西的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方案。

4.2 加大漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金支持力度

4.2.1 科學(xué)制定漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

為了促進(jìn)漓江流域的可持續(xù)發(fā)展，需要建立一套完善的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這將成為推進(jìn)漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵因素。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為一種科學(xué)的、統(tǒng)一的、穩(wěn)定的參考，旨在反映生態(tài)保護(hù)的提供者和生態(tài)資源的使用者之間的利益與要求。確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該充分考慮上游的管理投資、直接損失和機(jī)會成本，并且要深入了解下游的支付意愿和能力。為了確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，讓上下游的政府、企業(yè)和居民都能夠滿意，應(yīng)當(dāng)盡量地平衡各方的利益，以達(dá)到公正和高效的目的，并通過友好的協(xié)商來達(dá)成最終的協(xié)議。政府應(yīng)當(dāng)積極參與協(xié)調(diào)有關(guān)事務(wù)，并為此提供充足的財(cái)政支持。此外，為了確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的可操作性，應(yīng)當(dāng)不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，并根據(jù)漓江流域的實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整各項(xiàng)核算指標(biāo)，以便使資金補(bǔ)償體系適應(yīng)當(dāng)?shù)氐男枨蟆?/p>

4.2.2 拓寬漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金渠道

首先，為了更好地實(shí)現(xiàn)漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，應(yīng)該采取有效措施加強(qiáng)市場化補(bǔ)償資金的籌集、轉(zhuǎn)移和使用，并且拓寬資金來源渠道，從而更好地滿足資金需求。同時(shí)為了提高管理效率，必須建立一套完善的籌措、撥付和使用機(jī)制，以確保其有效運(yùn)作。可以制定生態(tài)補(bǔ)償資金的各種投融資計(jì)劃，并積極拓展資金來源。此外，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)基金的保值和增值，地方政府可以通過招標(biāo)的方式將生態(tài)保護(hù)基金轉(zhuǎn)讓給在工業(yè)和商業(yè)活動(dòng)中具有優(yōu)勢的公司［5］。

其次，為了更好地保護(hù)流域環(huán)境，還可以設(shè)立環(huán)境損害賠償金。基金的來源包括污染責(zé)任保險(xiǎn)和污染者自身，以及以國家為主導(dǎo)的補(bǔ)償資金等。這些補(bǔ)償資金主要由基金、保險(xiǎn)和國家財(cái)政支出三大類組成。

最后，可以參考設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償保證金制度。保證金制度旨在確保企業(yè)和團(tuán)體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或項(xiàng)目建設(shè)中，不會對漓江流域環(huán)境造成任何破壞，并且可以支付恢復(fù)費(fèi)用。為此，相關(guān)管理部門會預(yù)先進(jìn)行評估，并收取一定的保證金，以確保企業(yè)獲得經(jīng)營許可［6］。如果漓江流域的環(huán)境狀況經(jīng)過考核達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目完成后，可以獲得退還相應(yīng)的保證金；但是，如果環(huán)境損害發(fā)生后，漓江流域的環(huán)境狀況惡化或者沒有及時(shí)恢復(fù)，應(yīng)該根據(jù)損害程度收取部分或全部保證金，作為第三方在漓江流域生態(tài)恢復(fù)工作中的補(bǔ)償基金。

4.3 加強(qiáng)漓江流域上下游之間的溝通協(xié)作

首先，各方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對生態(tài)共同體的認(rèn)知，積極推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施，改善漓江流域的生態(tài)環(huán)境。建立漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償府際協(xié)同管理機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)同管理的意識。漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)決定了依靠單獨(dú)區(qū)域管理不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和流域管理的總體目標(biāo)。為了保護(hù)漓江流域的生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償工作，政府應(yīng)當(dāng)樹立跨界合作的理念，消除行政區(qū)劃的限制，加強(qiáng)政府間的協(xié)作，建立一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制以及更加有效的管理模式。

其次，建立漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償信息共享與工作管理平臺，將全流域各地監(jiān)測檢驗(yàn)數(shù)據(jù)納入平臺，推動(dòng)各部門、地方之間信息數(shù)據(jù)共享。這有利于在達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議時(shí)信息對稱，使補(bǔ)償協(xié)議更公平公正；有助于協(xié)議履行期間實(shí)施流域治理聯(lián)防聯(lián)控，比如對重大建設(shè)項(xiàng)目開展評估等重大問題進(jìn)行協(xié)商溝通；也有助于違約后進(jìn)行責(zé)任劃定，如對跨界污染事故、水事糾紛等問題的解決［7］。

最后，要加強(qiáng)對漓江全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督。建立協(xié)調(diào)機(jī)制，溝通和指導(dǎo)漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償各方面的工作，指導(dǎo)漓江流域各市縣政府，仔細(xì)考察漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償法律制度的實(shí)施情況［8］。同時(shí)，相關(guān)政府部門應(yīng)建立專門的漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)上級指導(dǎo)意見作出統(tǒng)一部署，在執(zhí)行政策時(shí)考慮當(dāng)?shù)厍闆r，及時(shí)向上級有關(guān)部門通報(bào)執(zhí)行進(jìn)度，并將執(zhí)行的好壞與補(bǔ)償水平掛鉤，以便更有效地根據(jù)相關(guān)規(guī)定運(yùn)用資金。

5 結(jié)語

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償是解決流域上下游發(fā)展不平衡的制度，是協(xié)調(diào)流域開發(fā)與保護(hù)的制度，是把綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山的重要舉措，對流域的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。本文系統(tǒng)地梳理了漓江流域?qū)嵤M向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)展情況，總結(jié)了當(dāng)前存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化建議。深入探討如何將分類實(shí)施的要素納入漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償體系，并著重研究如何通過市場化的多元化方式來實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償，同時(shí)，研究漓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?，深入挖掘其在鄉(xiāng)村振興、上下游共同富裕、區(qū)域協(xié)同發(fā)展等方面的作用，將成為下一步的探索方向。