許家琿，王錕，楊昕亮

（國(guó)網(wǎng)天津市電力公司，天津 300010）

1 引言

現(xiàn)階段電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)中通常忽視土地資源的保護(hù)，導(dǎo)致土地資源占用較多，對(duì)于實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展不利。這些問(wèn)題的產(chǎn)生不僅有政策原因，也有技術(shù)與社會(huì)因素，因此，為達(dá)到推動(dòng)輸變電工程順利開(kāi)展的目標(biāo)，需深入了解輸變電工程中可能遇到的土地利用問(wèn)題。

2 概述

電力行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，我國(guó)政府為充分滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展對(duì)能源的需求，在電力行業(yè)建設(shè)上傾注了大量資金，有效緩解了全國(guó)范圍內(nèi)的供電緊張問(wèn)題。我國(guó)輸變電工程占地面積大且分布廣，因此，在規(guī)劃建設(shè)時(shí)應(yīng)與土地利用進(jìn)行充分銜接，協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)用地與土地權(quán)屬、國(guó)土空間規(guī)劃及用地政策等之間的關(guān)系，進(jìn)而解決輸變電工程占地與土地利用不協(xié)調(diào)問(wèn)題。

3 輸變電工程可能遇到的土地利用問(wèn)題

3.1 土地權(quán)屬問(wèn)題

在輸變電工程項(xiàng)目建設(shè)中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)土地權(quán)屬?zèng)]有“身份證明”的情況，部分土地雖然經(jīng)過(guò)規(guī)范登記，但受行政區(qū)域規(guī)劃調(diào)整以及電力體制改革等因素影響，導(dǎo)致實(shí)際權(quán)屬人變更，加之未及時(shí)辦理變更手續(xù)，使輸變電工程工作人員無(wú)法正確劃分權(quán)屬。輸變電工程對(duì)工期要求嚴(yán)格，若長(zhǎng)時(shí)間研究土地權(quán)屬問(wèn)題可能導(dǎo)致整個(gè)工程項(xiàng)目延期，因此，只能在未核準(zhǔn)的情況下開(kāi)工建設(shè)；同時(shí)部分地區(qū)的土地資料缺失，后期補(bǔ)辦土地權(quán)證難度高，或?qū)е乱驗(yàn)闄?quán)屬問(wèn)題發(fā)生糾紛。

3.2 國(guó)土空間規(guī)劃符合性

國(guó)土空間規(guī)劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。按照現(xiàn)行規(guī)定“國(guó)土空間規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行”，在項(xiàng)目建設(shè)落實(shí)過(guò)程中，常需按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十六條的規(guī)定，對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃的能源、交通、水利、軍事設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行規(guī)劃修改，增加了前期用地手續(xù)辦理周期。輸變電工程項(xiàng)目往往選址受限較多，難以有效均衡輸變電工程與國(guó)土空間規(guī)劃、“三區(qū)三線(xiàn)”等管控要素之間的矛盾。

3.3 用地規(guī)模合理性

近年來(lái)，耕地保護(hù)政策穩(wěn)步推進(jìn)，節(jié)約集約用地成為趨勢(shì)。政府管理過(guò)程中，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審，對(duì)于不符合土地利用總體規(guī)劃、耕地占補(bǔ)平衡要求、用地標(biāo)準(zhǔn)等項(xiàng)目，不得通過(guò)用地預(yù)審。輸變電工程中嚴(yán)格控制用地規(guī)模指標(biāo)對(duì)土地利用具有直接影響，在相關(guān)規(guī)定中也明確提出“規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，強(qiáng)化節(jié)約集約用地目標(biāo)考核和約束，推動(dòng)有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量化或零增促進(jìn)新增建設(shè)不占或盡量少占耕地”的規(guī)定。但從基層實(shí)踐來(lái)看，用地規(guī)模不合理問(wèn)題依然存在。例如，輸變電工程占地面積未經(jīng)科學(xué)規(guī)劃，存在嚴(yán)重的“憑經(jīng)驗(yàn)”現(xiàn)象，導(dǎo)致占地面積偏大，造成土地資源浪費(fèi)；在輸變電線(xiàn)路選擇上忽視現(xiàn)場(chǎng)勘查，在可以更改線(xiàn)路保護(hù)優(yōu)質(zhì)土地的情況下依然選擇盲目占用優(yōu)質(zhì)土地[1]。

3.4 耕地保護(hù)問(wèn)題

由于電力行業(yè)的特殊性，變電站多選在開(kāi)闊農(nóng)田區(qū)，耕地占用較多，由于近年來(lái)耕地后備資源匱乏，耕地保護(hù)形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，耕地占補(bǔ)平衡工作難，導(dǎo)致對(duì)耕地占補(bǔ)平衡要求提高，耕地開(kāi)墾資金標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，增加了變電站建設(shè)成本；占用耕地會(huì)增加前期用地手續(xù)辦理周期，在確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的情況下，方可批準(zhǔn)用地。一般電力項(xiàng)目需由自然資源部門(mén)確定占用耕地質(zhì)量數(shù)量和等級(jí)，雙方簽訂補(bǔ)充耕地協(xié)議，繳納耕地開(kāi)墾資金繳納后，方可辦理征地手續(xù)，無(wú)形中增加了前期手續(xù)辦理難度，延長(zhǎng)了辦理周期。

3.5 與用地政策的銜接

輸變電工程項(xiàng)目與用地政策之間的矛盾不容忽視，表現(xiàn)在以下方面。

1）在相關(guān)規(guī)定中針對(duì)輸變電工程的征地拆遷問(wèn)題做出了詳細(xì)規(guī)定，但是部分工程項(xiàng)目難以貫徹落實(shí)，例如，征地拆遷工作必須按市電網(wǎng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組要求的時(shí)限完成，但是在項(xiàng)目拆遷中難以順利落實(shí)該標(biāo)準(zhǔn)[2]。

2）輸變電塔基等小面積零星分散建設(shè)項(xiàng)目用地，涉及占用永久基本農(nóng)田或生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的項(xiàng)目，由自然資源部預(yù)審，選址階段應(yīng)盡量避讓。

4 土地利用問(wèn)題的應(yīng)對(duì)方式

4.1 解決土地權(quán)屬問(wèn)題，理順利益主體關(guān)系

根據(jù)相關(guān)研究可知，土地權(quán)屬劃分不明確的情況依然存在，導(dǎo)致民眾、電網(wǎng)企業(yè)與政府3 個(gè)群體在征地、青苗以及拆遷等方面的矛盾愈發(fā)尖銳。為提升土地利用率，可從三方利益訴求入手，平衡好三方的利益，既要保證電網(wǎng)建設(shè)順利進(jìn)行，也要保障政府及民眾的利益得到合理補(bǔ)償。例如，綜合管溝、地下變電所在環(huán)境保護(hù)、土地資源管理及城市規(guī)劃等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，其建設(shè)方案符合土地利用要求[3]。期間可采用一種新型管理模式，如在政府部門(mén)資金支持的情況下開(kāi)展綜合管溝建設(shè)，通過(guò)部門(mén)收取資金的方式償還一次投資；針對(duì)地下變電站投資大的問(wèn)題，可考慮采用“民用建筑＋地下變電站”相結(jié)合的方法，利用地上民用建筑物的收益平衡造價(jià)，激發(fā)相關(guān)部門(mén)提升土地資源利用率的積極性。

4.2 重視政策銜接與國(guó)土空間規(guī)劃，加強(qiáng)用地空間布局統(tǒng)籌

充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的指導(dǎo)作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的用地需求。為確保輸變電工程項(xiàng)目順利實(shí)施，應(yīng)將項(xiàng)目用地布局及規(guī)模統(tǒng)籌納入在編的國(guó)土空間規(guī)劃及“一張圖”，同時(shí)為更好地與國(guó)土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線(xiàn)”等管控要素銜接，各級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)積極配合和參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址選線(xiàn)工作，切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、節(jié)約集約制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，重點(diǎn)評(píng)價(jià)分析建設(shè)項(xiàng)目涉及的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、節(jié)約集約用地和歷史文化保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控等紅線(xiàn)底線(xiàn)要素并提出建設(shè)性意見(jiàn)。可研編制單位、項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位需加強(qiáng)多方案比選，不占、少占耕地和永久基本農(nóng)田，合理避讓生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、歷史文化保護(hù)紅線(xiàn)和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。處理好與永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三者的關(guān)系。堅(jiān)持國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，嚴(yán)禁一切形式的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，其他管控區(qū)以生態(tài)保護(hù)為核心原則，因地制宜實(shí)行差別化管控措施，尊重自然資源保護(hù)底線(xiàn)和合理利用三線(xiàn)管控的相關(guān)要求。

應(yīng)明確電網(wǎng)用地規(guī)劃管理計(jì)劃，通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)未來(lái)電網(wǎng)工程項(xiàng)目建設(shè)，減少土地資源占用。在輸變電工程項(xiàng)目中應(yīng)與政府部門(mén)充分溝通，整合各級(jí)地區(qū)用地規(guī)劃方案，實(shí)現(xiàn)市級(jí)、區(qū)級(jí)電網(wǎng)規(guī)劃充分銜接，確保能針對(duì)電網(wǎng)最終規(guī)模明確用電規(guī)劃要求，為電網(wǎng)未來(lái)發(fā)展預(yù)留發(fā)展空間。

4.3 認(rèn)識(shí)用地規(guī)模不合理問(wèn)題，嚴(yán)格落實(shí)節(jié)約集約

1）樹(shù)立超前的土地利用觀(guān)念。可行性研究階段，針對(duì)涉及耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的建設(shè)項(xiàng)目，開(kāi)展節(jié)約集約用地論證分析，從占用耕地和永久基本農(nóng)田的必要性、用地規(guī)模和功能分區(qū)的合理性、不可避讓生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的充分性、節(jié)地水平的先進(jìn)性等方面對(duì)方案進(jìn)行分析比選，形成節(jié)約集約用地專(zhuān)章。初步設(shè)計(jì)階段，項(xiàng)目應(yīng)因地制宜優(yōu)先采用本行業(yè)先進(jìn)的節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，在滿(mǎn)足安全生產(chǎn)的前提下優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，提升項(xiàng)目節(jié)地水平。對(duì)于超出用地規(guī)模的項(xiàng)目，建議在項(xiàng)目啟動(dòng)前，先期與國(guó)家及城市相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)銜接，優(yōu)化項(xiàng)目用地功能分區(qū)及規(guī)模，避免超指標(biāo)用地，避免手續(xù)辦理中可能發(fā)生各種反復(fù)或拉長(zhǎng)項(xiàng)目辦理周期的情況。

2）重視新技術(shù)的開(kāi)發(fā)。為更好地節(jié)約用地減少用地割裂，規(guī)劃選線(xiàn)中充分考慮與公路、鐵路、高壓線(xiàn)等重要基礎(chǔ)設(shè)施廊道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與利用。在強(qiáng)化廊道綜合與安全的基礎(chǔ)上，依托現(xiàn)狀與規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施廊道格局，盡量實(shí)現(xiàn)廊道歸并，集約空間減少土地資源占用。同時(shí)加強(qiáng)多方案比選，將不占、少占耕地和永久基本農(nóng)田作為重要比選因素。

4.4 從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡

在輸變電工程項(xiàng)目規(guī)劃中，應(yīng)在滿(mǎn)足剛性用地需求的基礎(chǔ)上兼顧用地規(guī)劃方案的靈活性，即不占或少占耕地。占用耕地達(dá)用地總面積50%以上的建設(shè)項(xiàng)目，需出具 《現(xiàn)場(chǎng)踏勘報(bào)告》及評(píng)審論證意見(jiàn)。對(duì)于涉及占用耕地的項(xiàng)目，提前梳理占用耕地面積、耕地所占比例及現(xiàn)場(chǎng)踏勘所需材料。同時(shí)，由于耕地占補(bǔ)平衡難，耕地開(kāi)墾資金收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高，建議將耕地開(kāi)墾資金納入工程投資總預(yù)算，避免在用地手續(xù)辦理時(shí)因資金問(wèn)題耽誤辦件進(jìn)度。

4.5 推動(dòng)政策深化落實(shí)，優(yōu)化應(yīng)對(duì)措施

為解決征地拆遷問(wèn)題難落實(shí)的問(wèn)題，應(yīng)引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，堅(jiān)持以超前發(fā)展觀(guān)點(diǎn)入手探索新的工作路徑，例如，在可行性研究階段，引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行變電站站址與線(xiàn)路走廊的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃方案開(kāi)展土地征收工作，減少二次土地規(guī)劃征收中存在難點(diǎn)。同時(shí)，目前“三區(qū)三線(xiàn)”已經(jīng)批復(fù)，線(xiàn)路塔基可能存在無(wú)法避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等情況，應(yīng)提前梳理報(bào)部用地預(yù)審申報(bào)材料，縮短用地手續(xù)辦理周期。

4.6 加快先進(jìn)技術(shù)的研究與推廣，提高土地利用率

電網(wǎng)企業(yè)分析與研究現(xiàn)代新技術(shù)、新設(shè)備、新材料等對(duì)土地占用的影響，檢測(cè)相關(guān)技術(shù)與設(shè)施是否對(duì)土壤環(huán)境帶來(lái)危害，針對(duì)目前已經(jīng)成熟的技術(shù)要加大推廣力度，提高輸變電工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，如重視特高壓技術(shù)的推廣。在輸變電工程線(xiàn)路設(shè)計(jì)過(guò)程中，采用同塔多回以及緊湊型線(xiàn)路的設(shè)計(jì)方案，變電站建設(shè)過(guò)程中，可以采用大容量變壓器，以及小型化技術(shù)等。現(xiàn)代新技術(shù)的應(yīng)用需要考慮應(yīng)用安全問(wèn)題，規(guī)劃新技術(shù)的應(yīng)用方式，采用不同的建設(shè)形式，安排不同的導(dǎo)線(xiàn)截面等，提高輸變電線(xiàn)路走廊單位長(zhǎng)度內(nèi)的輸電容量，達(dá)到減少變電站建設(shè)數(shù)量的目的，減少單位變電容量占用的土地面積，提高土地利用率。

針對(duì)土地資源短缺的地區(qū)，電網(wǎng)企業(yè)需要避免繼續(xù)增加變電站的建設(shè)數(shù)量，重視保護(hù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有土地資源，對(duì)現(xiàn)有輸變電設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化，如采用耐熱導(dǎo)線(xiàn)，設(shè)計(jì)緊湊型線(xiàn)路等，提高現(xiàn)有變電設(shè)施的應(yīng)用效益。

研究提高土地利用率的新技術(shù)。電網(wǎng)企業(yè)針對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行深入研究，參考國(guó)內(nèi)外輸變電工程建設(shè)新技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，分析如何提高變電站的緊湊程度，減少變電站建設(shè)量；在新型輸變電技術(shù)研究上，深入研究碳纖維輸電材料的設(shè)計(jì)與應(yīng)用方案，分析高溫超導(dǎo)輸變電技術(shù)在應(yīng)用中如何保障其穩(wěn)定性與安全性，此外，考慮各項(xiàng)輸變電新技術(shù)的應(yīng)用場(chǎng)景，加強(qiáng)相關(guān)材料與設(shè)備的研發(fā)，加快我國(guó)輸變電新技術(shù)的發(fā)展速度；在“民用建筑＋地下變電站”相結(jié)合這一方式上，研究如何提高輸電線(xiàn)與通信線(xiàn)路走廊設(shè)計(jì)的合理性，并確保輸變電工程的安全性。

5 結(jié)語(yǔ)

輸變電工程項(xiàng)目中土地利用率偏低問(wèn)題一直存在，為提升土地資源利用率，應(yīng)不斷創(chuàng)新管理路徑，在發(fā)揮政府與電網(wǎng)企業(yè)三方作用的基礎(chǔ)上創(chuàng)新工作路徑，全面評(píng)價(jià)電網(wǎng)規(guī)劃的總額和利用情況，并將其納入國(guó)土空間規(guī)劃中，提前介入變電站用地手續(xù)辦理，順利落實(shí)用地管理范圍，解決輸變電工程中的土地利用問(wèn)題。