謝成因 劉慧惠

（1.澳門城市大學(xué)，澳門，999078；2.香港國(guó)際協(xié)同創(chuàng)新中心有限公司，香港，999077）

“境內(nèi)關(guān)外”一詞中“境”指“國(guó)境”，“關(guān)”指“關(guān)境”（即一國(guó)海關(guān)法適用的全部領(lǐng)域），是一種海關(guān)特殊監(jiān)管模式，起源于1999 年世界海關(guān)組織（WCO）所制定《京都議定書》中對(duì)“自由區(qū)”概念的定義：“自由區(qū)，指某締約方的一塊領(lǐng)土，運(yùn)入這塊領(lǐng)土內(nèi)的貨物，從進(jìn)口關(guān)稅及其他稅征管原則上講，通常被視為關(guān)境之外”[1]。由于我國(guó)國(guó)家法律層面尚未明確認(rèn)可“境內(nèi)關(guān)外”這一概念，因此“境內(nèi)關(guān)外”實(shí)際是我國(guó)學(xué)術(shù)界的一種通俗提法，并非嚴(yán)格法律詞匯。“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管模式通常是在自貿(mào)港或自由貿(mào)易園區(qū)等高度開放的區(qū)域中實(shí)行，區(qū)域內(nèi)部往往根據(jù)面向（國(guó)）境外還是內(nèi)地而劃分“一線”和“二線”，并按照“一線放開，二線管住”的原則進(jìn)行監(jiān)管。但“一線放開”并不等于完全不管，這里的放開更多是指減免稅費(fèi)以及貨物在區(qū)域內(nèi)的相對(duì)自由流通，但海關(guān)法律和監(jiān)管措施在區(qū)域內(nèi)仍然適用?！胺志€管理”也是一種海關(guān)監(jiān)管模式，可視為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)劃分“一線”和“二線”進(jìn)行監(jiān)管方式的簡(jiǎn)稱。這里的“一線”泛指海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與（國(guó)）境外分界線，“二線”泛指海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)分界線。

2000年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)姐告按照“境內(nèi)關(guān)外”方式設(shè)立姐告邊境貿(mào)易區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“姐告邊貿(mào)區(qū)”），同年8月，“境內(nèi)關(guān)外”模式正式在姐告邊貿(mào)區(qū)實(shí)行。2009年8月國(guó)務(wù)院批復(fù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“《發(fā)展規(guī)劃》”）提出在橫琴新區(qū)實(shí)施“分線管理”模式。姐告“境內(nèi)關(guān)外”模式和橫琴“分線管理”模式具體監(jiān)管政策均圍繞各自劃分的“一線”和“二線”展開。那么，姐告“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策與橫琴“分線管理”監(jiān)管政策之間有什么差異？產(chǎn)生這些差異的原因有哪些？結(jié)合姐告“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，橫琴“分線管理”監(jiān)管政策在未來落地實(shí)施后會(huì)呈現(xiàn)怎樣的前景？本文擬就上述問題作簡(jiǎn)要分析探討。

一、姐告與橫琴的基本情況及開發(fā)歷程

（一）姐告基本情況及開發(fā)歷程

姐告一詞系傣語譯音，意譯為“舊城”。其位于云南省德宏州瑞麗市東南方向的凸出部分，面積僅有一個(gè)村寨大小，西側(cè)與瑞麗市區(qū)隔江相望，其余三側(cè)均與緬甸接壤。獨(dú)特的地理位置以及與緬甸北部的深厚歷史文化聯(lián)系使姐告具有良好的開放性和可封閉性。在開放性方面，姐告毗鄰緬北最大邊境城市木姐，通過跨境公路可直達(dá)緬北重要交通樞紐八莫和緬北中心城市臘戍。同時(shí)姐告與緬甸村寨、城郭相連，“一寨兩國(guó)、一村兩國(guó)、一屋兩國(guó)現(xiàn)象非常普遍”[2]，對(duì)緬甸開放不存在語言、習(xí)俗和文化方面的障礙。在可封閉性方面，姐告東、南、北三面有物理圍欄與緬甸隔開，西面又與瑞麗市區(qū)有瑞麗江相隔，便于封閉管理。

改革開放后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)姐告隸屬瑞麗縣（1992年由縣改市）姐勒鄉(xiāng)人民政府管轄。1985年姐告邊境貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和1991年姐告邊境貿(mào)易經(jīng)濟(jì)區(qū)的成立促進(jìn)了瑞麗邊境貿(mào)易的發(fā)展，也為姐告進(jìn)一步開放開發(fā)打下基礎(chǔ)。1992年，國(guó)務(wù)院特區(qū)辦批準(zhǔn)姐告邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)區(qū)享受國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)政策以及姐告大橋的建成通車推動(dòng)姐告開放開發(fā)進(jìn)入新階段。此后，對(duì)于姐告的進(jìn)一步開放開發(fā)，中央有關(guān)部委最初的設(shè)想是設(shè)立類似于“上海外高橋保稅區(qū)”的姐告保稅區(qū)，后經(jīng)德宏州政府和云南省政府反復(fù)爭(zhēng)取，2000年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)姐告設(shè)立邊境貿(mào)易區(qū)，并在區(qū)內(nèi)按照“境內(nèi)關(guān)外”模式實(shí)行比一般保稅區(qū)更為優(yōu)惠的政策，2000年8月28日姐告邊貿(mào)區(qū)正式成立。自成立之日起，瑞麗海關(guān)等口岸管理部門對(duì)姐告實(shí)行封閉管理，將姐告與緬甸之間的口岸視為“一線”，姐告大橋中心線視為“二線”，對(duì)經(jīng)一、二線出入姐告的貨物、人員和交通工具進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。姐告實(shí)行的“境內(nèi)關(guān)外”模式在當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)沿海和沿邊開放區(qū)域中是一種沒有先例的制度創(chuàng)新。

（二）橫琴基本情況及開發(fā)歷程

橫琴是中國(guó)廣東省南部的一個(gè)島嶼，現(xiàn)有總面積106.46平方公里。橫琴島位于珠江口西側(cè)，北與珠海市區(qū)通過橫琴大橋相連，南瀕南海，東與澳門一水一橋之隔，與香港也僅相距41海里。毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢(shì)結(jié)合四面環(huán)海的島嶼特性使得橫琴具有良好的開放性和可封閉性。

如表1所示，橫琴對(duì)外開放開發(fā)起始時(shí)間與姐告基本一致，但橫琴的開放開發(fā)進(jìn)展較慢。20世紀(jì)80年代，廣東省沿海地區(qū)對(duì)外開放開發(fā)已成熱潮，橫琴則長(zhǎng)期處于“無人問津”的荒島狀態(tài)。1992年初，在鄧小平南方談話的精神鼓舞下，廣東省掀起特區(qū)建設(shè)新高潮，橫琴因獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)而開始受到格外關(guān)注。

表1 改革開放后姐告與橫琴開放開發(fā)歷程

自20世紀(jì)90年代初至今，橫琴先后獲得三次重大開放開發(fā)機(jī)遇，每一次都與制度創(chuàng)新有關(guān)。第一次是1992年3月“橫琴經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”的成立。以1999年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)可將橫琴經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展分為兩個(gè)階段。在1992年至1999年間，橫琴被視為珠海改革開放新制度“試驗(yàn)場(chǎng)”來探索發(fā)展道路，保稅區(qū)、自貿(mào)區(qū)和自由島在當(dāng)時(shí)都被視為橫琴未來發(fā)展的可選目標(biāo)。得到較多支持的新思路是設(shè)立“橫琴－路環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”，即將橫琴島與路環(huán)島通過架橋連接成一個(gè)整體區(qū)域，并分別在橫琴大橋洪灣側(cè)和與氹仔島相連海堤的路環(huán)側(cè)設(shè)立口岸，參照保稅區(qū)制度對(duì)該區(qū)域進(jìn)行封閉管理。2000年后橫琴的發(fā)展逐漸被置于“泛珠三角”區(qū)域合作框架下，發(fā)展總體目標(biāo)是借助港澳國(guó)際資源建設(shè)成泛珠三角區(qū)域合作新載體和對(duì)外開放新平臺(tái)。在相關(guān)規(guī)劃中橫琴也承擔(dān)區(qū)域合作“體制創(chuàng)新試驗(yàn)地”的角色，但相較于前一階段，制度創(chuàng)新并未被突出強(qiáng)調(diào)。

橫琴獲得的第二次重大開放開發(fā)機(jī)遇為2009年12月“橫琴新區(qū)”的成立。制度創(chuàng)新為橫琴新區(qū)建設(shè)的第一要義，在《發(fā)展規(guī)劃》中，橫琴被定位為“粵港澳緊密合作新載體”，其作用一方面是利用自身空間彌補(bǔ)澳門發(fā)展劣勢(shì)，服務(wù)澳門發(fā)展，另一方面是與港澳聯(lián)合參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)?；浉郯娜卦诮?jīng)濟(jì)和政治體制等方面存在諸多不同，橫琴作為三方合作新載體就需要通過先行先試來探索三方合作新體制，創(chuàng)新通關(guān)制度是其中重要一環(huán)。《發(fā)展規(guī)劃》將橫琴與澳門之間口岸和橫琴與內(nèi)地之間分界線分別設(shè)定為“一線”和“二線”，并正式提出對(duì)橫琴島實(shí)施“分線管理”作為通關(guān)制度中的政策創(chuàng)新。“分線管理”從此與橫琴的開放開發(fā)密切關(guān)聯(lián)。橫琴新區(qū)成立后不久，海關(guān)總署、財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局等部門相繼出臺(tái)了“分線管理”模式具體監(jiān)管政策。

橫琴獲得的第三次重大開放開發(fā)機(jī)遇為2021年9月“橫琴粵澳深度合作區(qū)”的成立?！稒M琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱“《總體方案》”）升級(jí)了橫琴的戰(zhàn)略定位，更強(qiáng)調(diào)澳門的發(fā)展需求和橫琴澳門融合發(fā)展，這意味著橫琴的開放程度需要逐步與澳門達(dá)到同一水平，《總體方案》也在此基礎(chǔ)上繼續(xù)明確了“分線管理”模式，“分線管理”也由此成為推動(dòng)橫琴與澳門一體化發(fā)展的重大制度創(chuàng)新。目前，橫琴“分線管理”監(jiān)管政策仍未實(shí)施。

二、兩地具體監(jiān)管政策的比較

姐告邊貿(mào)區(qū)成立前后，國(guó)家有關(guān)部委和云南省政府出臺(tái)了“境內(nèi)關(guān)外”模式具體監(jiān)管政策，“分線管理”模式有關(guān)監(jiān)管政策也在橫琴新區(qū)成立后由國(guó)家有關(guān)部門發(fā)布①姐告邊貿(mào)區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”模式監(jiān)管政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在《國(guó)家計(jì)委辦公廳關(guān)于解決云南邊境貿(mào)易發(fā)展有關(guān)問題的復(fù)函》（國(guó)計(jì)辦〔287〕號(hào)，2000 年）、《云南省人民政府關(guān)于設(shè)立姐告邊境貿(mào)易區(qū)有關(guān)事宜的通知》（云政發(fā)〔2000〕106 號(hào)）以及《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)姐告邊境貿(mào)易區(qū)監(jiān)管的暫行辦法》（署法〔2000〕475 號(hào)）；橫琴新區(qū)“分線管理”模式監(jiān)管政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)橫琴新區(qū)監(jiān)管辦法（試行）》（海署令[2013]209號(hào)）、《關(guān)于橫琴開發(fā)有關(guān)進(jìn)口稅收政策的通知》（財(cái)關(guān)稅[2013]17 號(hào)）和《財(cái)政部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于橫琴、平潭開發(fā)有關(guān)增值稅和消費(fèi)稅政策的通知》（財(cái)稅〔2014〕51 號(hào)）。。根據(jù)有關(guān)政策文件，結(jié)合姐告和橫琴各自對(duì)一、二線的劃分，可以從一、二線進(jìn)出的貨物、人員及車輛監(jiān)管方面，對(duì)姐告“境內(nèi)關(guān)外”模式和橫琴“分線管理”模式監(jiān)管政策做以下比較：

第一，貨物監(jiān)管政策?！熬硟?nèi)關(guān)外”比“分線管理”寬松的多。如表2和表3所示，一方面，貨物從二線進(jìn)出姐告，辦理進(jìn)出口手續(xù)貨物數(shù)量沒有明確限制，而由橫琴運(yùn)往內(nèi)地的貨物則有進(jìn)口配額限制。另一方面，貨物從一線進(jìn)出姐告，與生產(chǎn)有關(guān)貨物和生活消費(fèi)類貨物均免向海關(guān)申報(bào)并免繳相應(yīng)稅費(fèi)，而從一線進(jìn)入橫琴與生產(chǎn)有關(guān)的限定貨物實(shí)行免稅或保稅管理，且免稅或保稅的貨物需要在海關(guān)備案，同時(shí)經(jīng)一線運(yùn)出橫琴的貨物還要實(shí)行出口配額、許可證件管理。此外，在姐告邊貿(mào)區(qū)內(nèi)雖規(guī)定入?yún)^(qū)貨物不能返銷國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，但仍為少量貨物制定例外政策[3]，而橫琴則嚴(yán)格管理。

表2 貨物經(jīng)一、二線進(jìn)出姐告監(jiān)管政策

表3 貨物經(jīng)一、二線進(jìn)出橫琴監(jiān)管政策

第二，人員及行李監(jiān)管政策。“境內(nèi)關(guān)外”較“分線管理”寬松。如表4和表5所示，主要表現(xiàn)為：首先，經(jīng)一線進(jìn)出姐告的行李數(shù)量沒有明確限制，而經(jīng)一線進(jìn)出橫琴的行李則要求按現(xiàn)行進(jìn)境物品進(jìn)口稅的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。其次，在對(duì)外國(guó)公民（對(duì)于姐告則是第三國(guó)公民）進(jìn)出監(jiān)管區(qū)的政策上，第三國(guó)公民可以在72小時(shí)內(nèi)免簽證經(jīng)一線進(jìn)入姐告，經(jīng)二線進(jìn)入瑞麗市區(qū)需辦理簽證手續(xù)，而橫琴則為在橫琴口岸設(shè)立簽證機(jī)關(guān)為外國(guó)人進(jìn)入合作區(qū)提供口岸簽證便利，并未允許外國(guó)公民免簽證進(jìn)入。

表4 人員及行李經(jīng)一、二線進(jìn)出姐告監(jiān)管政策

表5 人員及行李經(jīng)一、二線進(jìn)出橫琴監(jiān)管政策

第三，在車輛監(jiān)管政策方面。姐告邊貿(mào)區(qū)成立初期，有關(guān)部門制定了車輛進(jìn)出監(jiān)管政策（見表6）。橫琴新區(qū)成立后不久，海關(guān)總署制定了車輛進(jìn)出監(jiān)管政策（見表7），其中關(guān)于澳門單牌車（非營(yíng)運(yùn)）進(jìn)出橫琴的監(jiān)管政策并不明確，可參照《拱北海關(guān)關(guān)于澳門機(jī)動(dòng)車入出橫琴監(jiān)管辦法（試行）》（2016年發(fā)布）和《內(nèi)地與澳門駕駛證互認(rèn)換領(lǐng)協(xié)議》（2023年發(fā)布）執(zhí)行。相比之下，對(duì)于車輛經(jīng)過一、二線進(jìn)出的監(jiān)管政策，“境內(nèi)關(guān)外”模式仍較寬松。一方面，緬甸車輛經(jīng)一線自由進(jìn)入姐告，且在辦理手續(xù)后還可以駛?cè)氲潞曛葺爡^(qū)，而澳門單牌車則需辦理較為復(fù)雜的手續(xù)后才能駛?cè)霗M琴，且目前仍有配額和逗留時(shí)長(zhǎng)限制，同時(shí)澳門單牌車不能進(jìn)入珠海市區(qū)。另一方面，中國(guó)貨運(yùn)車輛在辦理相關(guān)手續(xù)后可以進(jìn)入緬甸木姐城區(qū)以及105碼查驗(yàn)中心，但根據(jù)《內(nèi)地與澳門駕駛證互認(rèn)換領(lǐng)協(xié)議》，內(nèi)地機(jī)動(dòng)車駕駛證持有人并未被允許駕駛其內(nèi)地車輛進(jìn)入澳門。

表6 車輛經(jīng)一、二線進(jìn)出姐告監(jiān)管政

表7 車輛經(jīng)一、二線進(jìn)出橫琴監(jiān)管政策

經(jīng)過對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，姐告“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策內(nèi)容基本是原則性和框架性的，政策對(duì)貨物、人員（行李）和車輛的監(jiān)管要求比較寬松。而橫琴“分線管理”監(jiān)管政策對(duì)貨物、人員（行李）和車輛的監(jiān)管要求更為具體，更明確細(xì)節(jié)也有更多的限制。單從政策文本上看，姐告邊貿(mào)區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策優(yōu)惠程度基本相當(dāng)于“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”水平，而橫琴新區(qū)“分線管理”監(jiān)管政策優(yōu)惠程度大致相當(dāng)于“綜合保稅區(qū)”水平。

三、監(jiān)管政策差異原因分析

導(dǎo)致姐告“境內(nèi)關(guān)外”模式和橫琴“分線管理”模式相關(guān)監(jiān)管政策出現(xiàn)上述差異的原因主要有以下兩點(diǎn)：

第一，姐告邊貿(mào)區(qū)和橫琴新區(qū)設(shè)立時(shí)的起點(diǎn)和站位不同，建設(shè)目標(biāo)也不同。姐告邊貿(mào)區(qū)相對(duì)于橫琴新區(qū)設(shè)立起點(diǎn)高、站位高，建設(shè)目標(biāo)也高，因此姐告需要更優(yōu)惠的政策支持。姐告邊貿(mào)區(qū)在2000年實(shí)行“境內(nèi)關(guān)外”模式之前已經(jīng)是國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，在實(shí)行“境內(nèi)關(guān)外”模式后是計(jì)劃作為中國(guó)－東盟自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)，按照WTO規(guī)則運(yùn)作，建設(shè)成云南省面向東南亞、南亞開放的橋頭堡，促進(jìn)中國(guó)大西南、東南亞、南亞三大市場(chǎng)對(duì)接的邊境貿(mào)易區(qū)[4]。而橫琴在2009年最初提出“分線管理”之前為廣東省級(jí)開發(fā)區(qū)——橫琴經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，2009年設(shè)立橫琴新區(qū)時(shí)也只是站在區(qū)域融合發(fā)展角度意圖建設(shè)成“帶動(dòng)珠三角、服務(wù)港澳、率先發(fā)展的粵港澳緊密合作示范區(qū)”②參見《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》第二章第二節(jié)。。

第二，“境內(nèi)關(guān)外”和“分線管理”相關(guān)監(jiān)管政策制定時(shí)姐告和橫琴的內(nèi)外環(huán)境不同。姐告的內(nèi)外環(huán)境更有利于爭(zhēng)取寬松政策。可以從區(qū)位環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境兩個(gè)方面分析。在區(qū)位環(huán)境方面，姐告位于我國(guó)西南邊陲，陸路與緬甸相連，三面被緬甸包圍，對(duì)外開放只面向特定對(duì)象緬甸，這一情況降低了姐告監(jiān)管難度。而橫琴則是位于我國(guó)東南部的一個(gè)島嶼，四面環(huán)海，毗鄰自由港澳門和香港，對(duì)外開放對(duì)象則為全世界，監(jiān)管難度因此大為增加。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，2000年姐告實(shí)施“境內(nèi)關(guān)外”模式時(shí)區(qū)內(nèi)常住人口較少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，貿(mào)易量也很小。同時(shí)2000年初姐告對(duì)面的緬甸木姐市發(fā)展也極為落后，人員稀少。而橫琴在2009年提出“分線管理”時(shí)島上總?cè)丝谝延?000多人[5]，GDP已達(dá)2.85億元[6]。與橫琴緊鄰的澳門經(jīng)濟(jì)已得到長(zhǎng)足發(fā)展，2008年人均GDP約3.9萬美元[7]，入境游客超3000萬人次[8]，博彩業(yè)尤其繁榮，走私和“地下錢莊”現(xiàn)象屢禁不止。

四、姐告“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策實(shí)施過程中的制約因素

姐告“境內(nèi)關(guān)外”模式實(shí)施二十多年來，在國(guó)內(nèi)方面，法律地位問題和治理體制問題是制約有關(guān)監(jiān)管政策充分有效實(shí)施的重要因素。同時(shí)，由于姐告是對(duì)緬甸開放，因此也有一些來自緬甸方面的因素制約著相關(guān)監(jiān)管政策的充分有效實(shí)施。

法律地位問題影響監(jiān)管政策實(shí)施時(shí)的寬嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)。姐告“境內(nèi)關(guān)外”模式監(jiān)管政策存在兩個(gè)重要缺陷，一是2000年海關(guān)總署制定的具體監(jiān)管政策中并未對(duì)原國(guó)家計(jì)委和云南省政府出臺(tái)相關(guān)文件中已明確的“境內(nèi)關(guān)外”性質(zhì)予以確認(rèn)，二是2000年制定的監(jiān)管政策僅作原則性和框架性規(guī)定，政策內(nèi)容彈性較大，易產(chǎn)生爭(zhēng)議。此后地方和國(guó)家層面也一直未出臺(tái)法律法規(guī)明確“境內(nèi)關(guān)外”的法律地位。上述情況會(huì)使得地方政府和監(jiān)管部門對(duì)“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策的理解和執(zhí)行產(chǎn)生分歧。地方政府希望最大限度的用好用活用足政策，監(jiān)管部門則因擔(dān)心走私等問題而在實(shí)際操作中較為嚴(yán)格的執(zhí)行政策，從而導(dǎo)致“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策在地方政府的“寬”和監(jiān)管部門的“嚴(yán)”的交織中艱難實(shí)施。

治理體制問題導(dǎo)致監(jiān)管政策實(shí)施時(shí)走了一些彎路。“境內(nèi)關(guān)外”模式在制定時(shí)起點(diǎn)高、站位高，相關(guān)監(jiān)管政策在實(shí)施過程中涉及的部門也比較廣泛。但姐告邊貿(mào)區(qū)的行政主體姐告工管委級(jí)別太低（正處級(jí)），且2003年以后，云南省政府不再安排省廳領(lǐng)導(dǎo)到姐告任職。這使得姐告工管委和瑞麗地方政府在推行“境內(nèi)關(guān)外”模式時(shí)出現(xiàn)“小馬拉大車”局面，相關(guān)監(jiān)管政策在執(zhí)行過程中遇到需要協(xié)調(diào)處理的重大事項(xiàng)時(shí)需要逐級(jí)上報(bào)，不僅時(shí)間周期長(zhǎng)，而且有些問題向上反映后長(zhǎng)期得不到正面答復(fù)，這在一定程度上導(dǎo)致地方政府解決監(jiān)管政策實(shí)施中出現(xiàn)的困境和問題時(shí)難以采取有力舉措[9]。

還有一些來自緬甸方面的因素制約“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策的充分有效實(shí)施。其中最主要的因素是緬甸政府對(duì)外貿(mào)易政策不穩(wěn)定以及緬甸出入境政策不夠便利，使得與貨物和人員有關(guān)的監(jiān)管政策往往無法得到緬甸方面的合作。雖然中方很早就與緬甸建立多個(gè)層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，然而由于緬甸方面的原因，相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制往往不能很好發(fā)揮作用。

五、橫琴“分線管理”模式未來展望

姐告“境內(nèi)關(guān)外”模式自2000年實(shí)施以來積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合姐告“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)展望未來橫琴“分線管理”的實(shí)施，治理體制問題能否妥善解決是“分線管理”監(jiān)管政策能否充分有效執(zhí)行的關(guān)鍵，但是，“分線管理”模式并不存在類似“境內(nèi)關(guān)外”模式的法律地位問題。此外，在現(xiàn)行監(jiān)管政策下，“分線管理”實(shí)施后橫琴對(duì)外開放程度能否達(dá)到橫琴未來發(fā)展要求仍然存疑。

姐告“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策未能充分有效實(shí)施的制約因素中有一些來自緬甸方面。相較于姐告，目前橫琴實(shí)行的管理體制能夠在很大程度上避免出現(xiàn)類似情況。橫琴粵澳深度合作區(qū)成立后，粵澳雙方聯(lián)合組建管理委員會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)作為合作區(qū)的開發(fā)管理機(jī)構(gòu)。管理委員會(huì)實(shí)行“雙主任制”，由廣東省長(zhǎng)和澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官共同擔(dān)任，管理委員會(huì)其他成員和執(zhí)行委員會(huì)成員來自澳門特別行政區(qū)政府、廣東省政府、珠海市政府。這種管理體制實(shí)現(xiàn)了粵澳雙方“共商共建共管共享”③詳見《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》第五部分。，有利于調(diào)動(dòng)粵澳兩地積極性，共同推動(dòng)“分線管理”監(jiān)管政策順利落地實(shí)施，同時(shí)也有利于協(xié)商解決相關(guān)政策實(shí)施過程中遇到的涉及粵澳兩方的問題。

治理體制問題是國(guó)內(nèi)層面制約姐告“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策充分有效實(shí)施的重要因素，相較于姐告，治理體制問題在未來橫琴“分線管理”監(jiān)管政策實(shí)施過程中將更加復(fù)雜。根據(jù)《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》，橫琴目前存在三套行政體系。第一套體系由粵澳深度合作區(qū)管理委員會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)以及執(zhí)行委員會(huì)下轄的行政事務(wù)局、法律事務(wù)局等9個(gè)局組成。管理委員會(huì)負(fù)責(zé)在職權(quán)范圍內(nèi)統(tǒng)籌決定涉及合作區(qū)發(fā)展的重大事項(xiàng)，執(zhí)行委員會(huì)及下轄的9個(gè)局負(fù)責(zé)合作區(qū)具體開發(fā)建設(shè)工作。第二套體系為廣東省政府派出機(jī)構(gòu)——廣東省人民政府橫琴粵澳深度合作區(qū)工作辦公室（以下簡(jiǎn)稱“橫琴辦”），橫琴辦負(fù)責(zé)黨的建設(shè)、國(guó)家安全、刑事司法等工作。第三套體系為中央垂直管理部門如海關(guān)、國(guó)稅等，負(fù)責(zé)對(duì)橫琴區(qū)內(nèi)及進(jìn)出橫琴的貨物和人員等進(jìn)行監(jiān)管。目前這三套行政體系在實(shí)際運(yùn)行中存在一些急需解決的問題。比如，粵澳深度合作區(qū)管理委員會(huì)具有什么樣的法律地位？管理委員會(huì)與橫琴辦之間存在什么樣的法律關(guān)系？中央垂直管理部門的職權(quán)在橫琴如何行使？粵澳雙方行政文化的差異也增加了解決這些問題的難度。上述問題如未得到妥善解決將既會(huì)影響“分線管理”監(jiān)管政策實(shí)施后出現(xiàn)重大事宜時(shí)的決策效率，也會(huì)影響不同部門之間必要的協(xié)調(diào)合作，既有可能導(dǎo)致部分政策未能真正落地實(shí)施，也有可能導(dǎo)致政策在實(shí)施過程中變形走樣。

法律地位問題是國(guó)內(nèi)層面制約姐告“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管政策充分有效實(shí)施的另一個(gè)重要因素。相較于姐告，“分線管理”模式并不存在法律地位問題，因此相關(guān)監(jiān)管政策實(shí)施時(shí)將不會(huì)被“法律地位”問題困擾。2011年發(fā)布的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》以法規(guī)形式對(duì)《發(fā)展規(guī)劃》中提出的“分線管理”予以確認(rèn)。2023年發(fā)布的《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》再次以法規(guī)的形式對(duì)《總體方案》提到的橫琴劃分一、二線進(jìn)行管理予以確認(rèn)。此外，海關(guān)總署于2013年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)橫琴新區(qū)監(jiān)管辦法（試行）》（海署令[2013]209號(hào)）及后續(xù)修正版本中都明確了橫琴“一線”和“二線”的提法和性質(zhì)。

姐告“境內(nèi)關(guān)外”模式實(shí)施20多年來極大地促進(jìn)了姐告的開放開發(fā)，對(duì)實(shí)現(xiàn)姐告邊貿(mào)區(qū)成立時(shí)設(shè)定的目標(biāo)提供了巨大助力[10]。因此，姐告“境內(nèi)關(guān)外”模式的實(shí)施總體上是成功的。從這個(gè)視角展望未來橫琴“分線管理”實(shí)施的得與失，關(guān)鍵看“分線管理”的實(shí)施成效能否達(dá)到橫琴建設(shè)目標(biāo)的要求。2009年橫琴新區(qū)成立后，海關(guān)總署等部門制定的“分線管理”監(jiān)管政策對(duì)貨物、人員（行李）和車輛經(jīng)一、二線進(jìn)出橫琴有較為嚴(yán)格的限制，監(jiān)管政策優(yōu)惠程度大致相當(dāng)于“綜合保稅區(qū)”水平。然而，2021年發(fā)布的《總體方案》對(duì)橫琴的新定位則要求橫琴構(gòu)建與澳門一體化高水平開放新體系，而澳門基本法規(guī)定“澳門特別行政區(qū)為單獨(dú)的關(guān)稅地區(qū)，保持自由港地位，除法律另有規(guī)定外，不征收關(guān)稅”④參見《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》第一百一十條、第一百一十二條。。顯然，橫琴新區(qū)成立后有關(guān)部門制定的“分線管理”監(jiān)管政策優(yōu)惠程度遠(yuǎn)未達(dá)到自由港水平，即使是2023年3月海關(guān)總署發(fā)布的新版《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)橫琴新區(qū)監(jiān)管辦法（試行）》（海署令[2023]262號(hào)）也僅是對(duì)2013年舊版監(jiān)管辦法進(jìn)行些許微調(diào)，仍未跟上橫琴發(fā)展定位和目標(biāo)的升級(jí)。因此，在現(xiàn)行監(jiān)管政策下，實(shí)施“分線管理”后橫琴的開放程度能否在預(yù)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到《總體方案》的要求仍有很大疑問，橫琴“分線管理”模式能夠發(fā)揮的效應(yīng)將有待進(jìn)一步觀察。

六、結(jié)語

姐告“境內(nèi)關(guān)外”模式和橫琴“分線管理”模式監(jiān)管政策分別圍繞各自劃分的“一線”和“二線”展開，“境內(nèi)關(guān)外”模式監(jiān)管政策較“分線管理”模式監(jiān)管政策優(yōu)惠程度更高。法律地位問題和治理體制問題是國(guó)內(nèi)層面制約姐告“境內(nèi)關(guān)外”模式監(jiān)管政策充分有效實(shí)施的重要因素，相較于姐告，治理體制問題在未來橫琴“分線管理”監(jiān)管政策實(shí)施后將可能更為復(fù)雜，但“分線管理”模式并不存在類似“境內(nèi)關(guān)外”模式的法律地位問題。姐告“境內(nèi)關(guān)外”模式已有二十多年的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，橫琴“分線管理”模式至今仍未實(shí)施。兩種模式都是海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新，對(duì)兩種模式監(jiān)管政策進(jìn)行對(duì)比，同時(shí)將“姐告經(jīng)驗(yàn)”與“橫琴實(shí)際”相結(jié)合，可以為助力“分線管理”模式未來順利落地實(shí)施以及相關(guān)監(jiān)管政策的充分有效執(zhí)行提供一些借鑒。