何文龍，徐運(yùn)海，程素珍

（1.山東黃河河務(wù)局山東黃河信息中心，山東 濟(jì)南 250014；2.山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014）

近年來，我國每年有百余座城市不同程度發(fā)生洪澇災(zāi)害，尤其是近年來極端天氣頻發(fā)，對(duì)城市防洪安全是個(gè)極大挑戰(zhàn)。對(duì)于大型或特大型城市，由于空間限制，地鐵、地下商場(chǎng)、旅店等地下建筑物成為必然；如北京的地鐵站，最深已達(dá)100 m，如發(fā)生洪水倒灌，后果不堪設(shè)想。因此，保障城市地下工程的防洪排澇安全十分必要。

1 存在的問題

1.1 城市地下建筑物工程洪澇災(zāi)害頻發(fā)

受地球變暖影響，極端天氣時(shí)有發(fā)生。根據(jù)當(dāng)時(shí)官方公布數(shù)據(jù)，2021 年7 月，因持續(xù)強(qiáng)降雨，導(dǎo)致鄭州市遇難292 人，失蹤47 人；其中地下工程空間溺亡39 人，包括地鐵5 號(hào)線14 人遇難，京廣路隧道6 人遇難。2007 年7 月18 日，因強(qiáng)降雨導(dǎo)致濟(jì)南銀座地下廣場(chǎng)（泉城廣場(chǎng)）洪水倒灌，遇難30 多人，受傷170 余人，類似的悲劇還有不少。面對(duì)慘痛教訓(xùn)，有許多方面需要汲取和改進(jìn)，但對(duì)于這些位于地下的非防洪工程，如何確定防洪保護(hù)區(qū)范圍，做好洪水保護(hù)，是關(guān)系到人民生命財(cái)產(chǎn)的重大課題。

1.2 防洪排澇體系和安全評(píng)估體系不健全

我國歷來重視防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但實(shí)際生活中受各種因素制約，導(dǎo)致有關(guān)城市防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)偏低，尤其是對(duì)城市地下建筑物防洪安全重視程度不夠，無法滿足突發(fā)洪水防、排澇安全要求。

現(xiàn)有防洪影響評(píng)價(jià)工作體系，是針對(duì)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目開展的；對(duì)于河道外、非防洪工程，沒有建立相應(yīng)防洪安全評(píng)價(jià)體系。我國城市防洪排澇體系建設(shè)過程中，因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)的防洪排澇體系風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這樣會(huì)給防洪排澇實(shí)際工作帶來一定的難度。工作進(jìn)行中一般會(huì)考慮供電、交通、通信等相關(guān)因素，但相關(guān)工作人員對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)并不夠重視風(fēng)險(xiǎn)因素，導(dǎo)致洪澇災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。

2 原因分析

2.1 城市地下工程防洪排澇管理職責(zé)不明晰

無法明確防洪排澇體系管理責(zé)任人是目前我國在防洪排澇建設(shè)中較為明顯的缺失，而這則歸咎于防洪排澇系統(tǒng)的責(zé)任主體的分解。防洪排澇是一項(xiàng)嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)，關(guān)乎城市居民生命安全的重要工作，但在實(shí)際管理中卻被分解，水利部門管理城市外河河道工程，排水管理部門則管理城市內(nèi)部的排水管網(wǎng)。管理責(zé)任主體的分解導(dǎo)致責(zé)任及權(quán)利的分解，也就造成防洪排澇難以調(diào)度、責(zé)任無法明確的局面，不僅無法在洪澇時(shí)期發(fā)揮該體系的作用，甚至阻礙其發(fā)展之路。

2.2 現(xiàn)有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范較多，法規(guī)層面未能統(tǒng)一

《中華人民共和國水法》第十七條明確規(guī)定，防洪專業(yè)規(guī)劃由縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門編制，征求同級(jí)其他有關(guān)部門意見后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并依照《中華人民共和國防洪法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

《中華人民共和國防洪法》第九條、十條、十一條、十四條、二十九條、三十四條，對(duì)城市防洪職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，對(duì)防洪規(guī)劃進(jìn)行了具體表述。城市防洪規(guī)劃由市級(jí)人民政府組織水行政主管部門、建設(shè)行政主管部門和其他有關(guān)部門依據(jù)流域防洪規(guī)劃、上一級(jí)人民政府區(qū)域防洪規(guī)劃編制，納入城市總體規(guī)劃。對(duì)城市地下硐室、地鐵等重要交通設(shè)施，均列入防洪保護(hù)區(qū)的范圍，是城市防洪重點(diǎn)，應(yīng)確保安全。

《防洪標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)防護(hù)對(duì)象、防洪保護(hù)區(qū)、防護(hù)等級(jí)進(jìn)行了具體表述。防護(hù)對(duì)象指收到洪（潮）水威脅需要進(jìn)行防洪保護(hù)的對(duì)象；防洪保護(hù)區(qū)指洪（潮）水泛濫可能淹及且需要防洪工程措施保護(hù)的區(qū)域；防護(hù)等級(jí)指對(duì)于同一類型的防護(hù)對(duì)象，為了便于針對(duì)其規(guī)模或性質(zhì)確定相應(yīng)的防洪標(biāo)準(zhǔn)，從防洪角度根據(jù)一些特性指標(biāo)將其劃分的若干等級(jí)。

3 對(duì)策及建議

3.1 明確責(zé)任主體，提升應(yīng)急處置能力

城市軌道交通所在地城市及以上地方人民政府要將城市軌道交通納入政府應(yīng)急管理體系，結(jié)合本地實(shí)際制定完善應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案，督促運(yùn)營(yíng)單位制定完善具體預(yù)案。建立突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制，成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，明確相關(guān)部門和單位的職責(zé)分工、工作機(jī)制和處置要求。運(yùn)營(yíng)單位要建立完備的應(yīng)急預(yù)案體系，編制應(yīng)急預(yù)案操作手冊(cè)，明確應(yīng)對(duì)處置各類突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)操作規(guī)范、工作流程等，并立足實(shí)戰(zhàn)加強(qiáng)站區(qū)一線人員培訓(xùn)，定期組織開展應(yīng)急合成演練。

城市軌道交通所在地城市及以上地方人民政府和有關(guān)部門、運(yùn)營(yíng)單位要配備滿足需要的應(yīng)急設(shè)施設(shè)備和應(yīng)急物資，根據(jù)需要建立專職或志愿消防隊(duì)、微型消防站，提高自防自救能力。建立健全專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)，提高應(yīng)急救援能力。建設(shè)國家級(jí)城市軌道交通應(yīng)急演練中心，開展培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)場(chǎng)景演練。鼓勵(lì)和支持企業(yè)、科研院所及社會(huì)有關(guān)方面加強(qiáng)專業(yè)救援裝備研究開發(fā)。

3.2 開展全方位評(píng)價(jià)研究，確保城市防洪安全

建立非防洪工程防洪安全評(píng)價(jià)體系，開展非防洪工程防洪安全評(píng)價(jià)體系與工程技術(shù)研究，發(fā)揮水利、水務(wù)部門在城市防洪安全中的積極作用，將城市非防洪工程防洪安全評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目前置條件予以實(shí)施，避免或減小因極端天氣對(duì)城市帶來的傷害。

3.3 提高城市防洪規(guī)劃水平，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)實(shí)施方案

20 世紀(jì)90 年代，水利部指導(dǎo)各地開展了城市防洪編制工作，對(duì)有序安排城市防洪工程建設(shè)、提高城市抗洪減災(zāi)能力發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著城市總體規(guī)劃的修訂或修改，城市防洪區(qū)擴(kuò)大，防洪保護(hù)對(duì)象增多，防洪標(biāo)準(zhǔn)的提高，亟需重新編制或者修訂城市防洪規(guī)劃，提高城市防洪規(guī)劃水平。城市內(nèi)澇治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，這個(gè)系統(tǒng)性體現(xiàn)在3 個(gè)方面，即流域區(qū)域洪澇統(tǒng)籌體系、城市排水防澇工程體系、應(yīng)急管理體系。經(jīng)驗(yàn)表明，只有重視洪水對(duì)城市的危害，因地制宜，才能把城市防洪規(guī)劃做好、做細(xì)，才能將洪水危害減小到最低水平。《城市防洪規(guī)劃規(guī)范》（GB51079-2016）是編制城市防洪規(guī)劃的基本規(guī)范，城市防洪規(guī)劃應(yīng)滿足標(biāo)準(zhǔn)的要求。

3.4 加強(qiáng)宣傳警示，提高防洪安全意識(shí)

在人口密集區(qū)、地鐵站進(jìn)出口以及地下硐室等公共場(chǎng)所，設(shè)立防洪安全警示牌，提醒行人注意防范雨水危害，雨中盡量不要趕路，要到地勢(shì)較高的建筑物中暫時(shí)避雨；下雨時(shí)一定注意地鐵管理部門的安全提示，要確保安全時(shí)才能乘坐地鐵。遇雨時(shí)盡量不要去地下硐室及地下商場(chǎng)一類場(chǎng)所，更不要在這些危險(xiǎn)區(qū)域避雨。

4 結(jié) 語

針對(duì)目前我國城市防洪排澇體系尤其是城市地下硐室、地鐵防洪的建設(shè)仍然存在一定問題，面對(duì)突發(fā)暴雨如何應(yīng)對(duì)，只有建立健全的管理機(jī)制，提高防洪排澇意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)防洪排澇系統(tǒng)的規(guī)劃，提高對(duì)洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理，才能夠真正有效發(fā)揮防洪排澇系統(tǒng)的功能，在面對(duì)洪澇災(zāi)害時(shí)，才能保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，保障城市健康持續(xù)發(fā)展。