黎鵬志，黎煒楓

（上海海關(guān)學(xué)院，上海 200120）

一、引言

海關(guān)合作機(jī)制作為海關(guān)治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，對促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展極其重要。狹義上的海關(guān)合作機(jī)制僅指國際層面的合作機(jī)制，即各國海關(guān)在國際范圍內(nèi)開展的國際、區(qū)域合作。[1]而廣義上的海關(guān)合作機(jī)制，既包括本國內(nèi)不同海關(guān)機(jī)構(gòu)之間、海關(guān)與其他機(jī)構(gòu)或貿(mào)易實(shí)體之間在涉及海關(guān)事務(wù)方面達(dá)成的合作規(guī)范、規(guī)則及慣例，也涉及打擊走私、維護(hù)海關(guān)法律制度實(shí)施的合作、貿(mào)易安全便利和人事培訓(xùn)方面的合作內(nèi)容。[2]隨著雙循環(huán)新發(fā)展格局的推進(jìn)，我國海關(guān)跨域協(xié)作日趨成熟。區(qū)域協(xié)同治理是合作治理的一種具體表現(xiàn)形式。[3]作為負(fù)責(zé)國家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，我國海關(guān)在區(qū)域協(xié)同治理領(lǐng)域也開展了一系列的深入探索。從最早的長三角通關(guān)一體化改革，到全國通關(guān)一體化的實(shí)行，再到“三智”海關(guān)建設(shè)，中國內(nèi)地42 個(gè)海關(guān)的區(qū)域協(xié)同治理已經(jīng)日趨完善。但跨域協(xié)作領(lǐng)域仍然存在貿(mào)易政策不完善、監(jiān)管法規(guī)不銜接、信息系統(tǒng)不匹配、基礎(chǔ)設(shè)施有代差等問題亟待解決。因此，本文開展深港兩地海關(guān)跨域協(xié)同合作研究，探索深港雙方對各自的制度規(guī)則、法律框架進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善，以更好地實(shí)現(xiàn)信息互通和規(guī)則互認(rèn)，在管理理念、協(xié)商機(jī)制和法制保障等問題上融合發(fā)展，不斷加深協(xié)同程度。為獨(dú)立關(guān)稅區(qū)之間的海關(guān)跨域協(xié)作提供先進(jìn)示范樣本。

二、深港海關(guān)跨域協(xié)作現(xiàn)狀概述

深港海關(guān)跨域協(xié)作是指深圳海關(guān)和香港海關(guān)之間全方位、多層次、寬領(lǐng)域的跨關(guān)境合作。其現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在通關(guān)便利化協(xié)作、國門安全協(xié)同治理、對外開放合作以及科技創(chuàng)新協(xié)作四個(gè)層次。

（一）通關(guān)便利化協(xié)作現(xiàn)狀

貿(mào)易便利化是“國際貿(mào)易過程的簡化和協(xié)調(diào)”，其運(yùn)作核心在于海關(guān)，直接表現(xiàn)為海關(guān)優(yōu)化自身監(jiān)管職能，通過制度改革和技術(shù)應(yīng)用達(dá)到簡化通關(guān)手續(xù)、降低通關(guān)成本和提高通關(guān)效率。[4]而通關(guān)便利化作為貿(mào)易便利化的重要組成部分，不僅是衡量國家營商環(huán)境好壞和貿(mào)易便利化水平高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，而且對打造高效可靠的通關(guān)運(yùn)作模式，建立國際化、便利化、規(guī)范化的通關(guān)環(huán)境和市場環(huán)境具有關(guān)鍵作用。而海關(guān)作為落實(shí)通關(guān)便利化實(shí)際效果的重要角色，積極推動(dòng)“單一窗口”建設(shè)和通關(guān)一體化運(yùn)作，力促通關(guān)效率和安全的統(tǒng)一。

近年來，受到各種政策因素的影響，深港兩地貿(mào)易往來數(shù)額呈現(xiàn)波動(dòng)趨勢。2017－2021 年，深港兩地進(jìn)出貿(mào)易額由9687902 萬美元下降至8856029萬美元。但伴隨《中華人民共和國國家安全法》在香港的落地實(shí)施以及新冠疫情影響的淡化，深港兩地貿(mào)易往來已經(jīng)逐漸恢復(fù)至正常水平，要求兩地海關(guān)在通關(guān)協(xié)作方面增進(jìn)互聯(lián)互通、推動(dòng)合作進(jìn)一步深入。為了能更好地推動(dòng)深港間的人員流動(dòng)和貿(mào)易往來，深港海關(guān)合作實(shí)施了諸多便民利貿(mào)的舉措。以前海綜保區(qū)內(nèi)深港海關(guān)協(xié)作為例，深圳海關(guān)持續(xù)推廣“灣區(qū)組合港”通關(guān)運(yùn)作模式，聯(lián)合香港海關(guān)打破監(jiān)管場所限制，形成“國際樞紐港+珠江沿線碼頭”組合港模式，從樞紐港進(jìn)出口的貨物可以在珠江沿線碼頭辦理海關(guān)通關(guān)查驗(yàn)手續(xù)，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，節(jié)約企業(yè)運(yùn)輸成本，同時(shí)減少陸路運(yùn)輸，減少疏港車輛尾氣污染，最大程度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。為縮短進(jìn)口清關(guān)耗時(shí)，深圳海關(guān)大力推廣“數(shù)字清關(guān)”，通過系統(tǒng)采集消費(fèi)訂單、支付、物流等原始數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)從下單到報(bào)關(guān)的全程數(shù)字化，保障貨物在途徑“自由港”后無須在香港海關(guān)監(jiān)管下多滯而得以快速流轉(zhuǎn)。此外，在AEO 認(rèn)證方面，2022 年，深港兩地海關(guān)在原有的AEO 數(shù)據(jù)自動(dòng)交換系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)AEO 認(rèn)證的高水平發(fā)展和AEO 企業(yè)獲得感的提升。

“十三五”期間前海綜合保稅區(qū)外貿(mào)進(jìn)出口額增長2.76 倍，年均增速達(dá)55%。2020 年在新冠疫情沖擊和國內(nèi)外復(fù)雜嚴(yán)峻形勢下，進(jìn)出口總值高達(dá)1463.4 億元。2015－2021 年，依托前海綜合保稅區(qū)，前海共推出貿(mào)易與通關(guān)便利化創(chuàng)新成果121 項(xiàng)，其中“MCC 前?！毙挛锪髂Ｊ奖辉u為廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)五周年11 個(gè)最佳投資貿(mào)易便利化案例之一，亦是深港海關(guān)通關(guān)便利化合作的典型案例之一。[5]2020年以來，深圳海關(guān)、香港海關(guān)與招商局集團(tuán)助力前海綜合保稅區(qū)圍繞“保稅+”和“樞紐港+”，穩(wěn)步建立面向市場、面向企業(yè)、面向公眾的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系，促進(jìn)貿(mào)易便利化高水平發(fā)展。隨著前海綜合保稅區(qū)二期正式封關(guān)運(yùn)作，該區(qū)域由物流節(jié)點(diǎn)型向全球供應(yīng)鏈管理服務(wù)型、貿(mào)易結(jié)算型、資源配置型轉(zhuǎn)型。[6]

（二）國門安全協(xié)同治理現(xiàn)狀

國門，國家主權(quán)之所在。國門是一個(gè)抽象的概念，實(shí)際是指進(jìn)出境口岸，對于海關(guān)這一具體行政主體而言，國門安全是國家安全的重要組成部分。[7]對于深港兩地海關(guān)而言，攔截阻斷來自關(guān)境的外部威脅是義不容辭的責(zé)任。一方面，自改革開放以來，往來于深港兩地間的水客走私屢禁不止，這種偷逃稅款和逃避海關(guān)監(jiān)管的行為實(shí)質(zhì)上對國家經(jīng)濟(jì)安全造成了侵害。另一方面，海關(guān)作為國家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)守國門安全是黨中央賦予海關(guān)的重要職責(zé)，[8]而如何在高效滿足群眾和企業(yè)需求的前提下保證兩地生物安全，則要求兩地海關(guān)在生物衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫及審批制度方面進(jìn)行深度交流并達(dá)成共識。

1.國門經(jīng)濟(jì)安全協(xié)同治理

在促進(jìn)貿(mào)易的同時(shí)，兩地海關(guān)也積極推動(dòng)打擊走私的各項(xiàng)工作開展，尤其在打擊跨境毒品交易、香煙走私、跨境侵權(quán)等方面。而在這些典型的緝私行動(dòng)之外，針對深港兩地區(qū)別于其他關(guān)區(qū)的突出走私問題——高奢化妝品和電子產(chǎn)品走私，相對于其他關(guān)區(qū)間以個(gè)人為單位的高奢物品走私，深港間的高奢走私集團(tuán)則是萌生于兩地稅差的巨大利益土壤。走私犯罪團(tuán)伙不僅能通過政策解讀和內(nèi)部滲透的方式適時(shí)改變走私策略，而且惡意利用兩地學(xué)童、孕婦等弱勢群體逃避海關(guān)監(jiān)管。[9]相對地，深港海關(guān)之間積極促進(jìn)監(jiān)管情報(bào)的密切交流。針對走私集團(tuán)的猖獗行為，深港海關(guān)間積極推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控交流聯(lián)合工作機(jī)制的建立，推動(dòng)針對“螞蟻搬家”走私方式的風(fēng)險(xiǎn)防控。2022 年，在深港海關(guān)間的執(zhí)法協(xié)同與合作下，深圳海關(guān)開展了四輪打私專項(xiàng)行動(dòng)，查獲案值合計(jì)7.2 億元。

2.國門生物安全協(xié)同治理

海關(guān)總署在《海關(guān)總署支持前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)全面深化改革開放若干措施》（以下簡稱“若干措施”）中明確提出拓展深港衛(wèi)生檢疫合作。2022 年上半年，深圳海關(guān)明確提出要在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、供應(yīng)穩(wěn)定性和通關(guān)速度三個(gè)方面把握好香港“從農(nóng)田到餐桌”的全鏈條監(jiān)管，進(jìn)而在《若干措施》中對這一導(dǎo)向進(jìn)行了更加細(xì)化的處理，添加了更多深港海關(guān)農(nóng)產(chǎn)品檢疫合作的內(nèi)容。具體表現(xiàn)為推進(jìn)自港進(jìn)口的部分法檢商品檢驗(yàn)結(jié)果采信，充分利用香港檢驗(yàn)檢測資源，在前海率先試點(diǎn)對農(nóng)產(chǎn)品、食品以外的部分法檢商品檢驗(yàn)實(shí)施采信。針對特殊的衛(wèi)生檢疫用品，該項(xiàng)措施提出支持科研用生物物質(zhì)便利跨境流通。在生物安全風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，銜接香港生物物質(zhì)進(jìn)口許可管理制度，對獲得香港衛(wèi)生署進(jìn)口許可且用于科研的特殊物品，優(yōu)先辦理出入境衛(wèi)生檢疫審批，提升通關(guān)速度。以傳染病大流行時(shí)期的疫苗為例，這類用于公共衛(wèi)生服務(wù)及科研使用的特殊物品就需要快速通關(guān)并投入醫(yī)療使用，幫助香港和內(nèi)地群眾盡快建立免疫屏障。

（三）對外開放合作現(xiàn)狀

深港海關(guān)高水平開放合作的重點(diǎn)是前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)。開發(fā)建設(shè)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)是支持香港經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升粵港澳合作水平、構(gòu)建對外開放新格局的重要舉措，對推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)、推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展具有重要意義。[10]為持續(xù)提升深港海關(guān)跨域協(xié)作契合度，前海合作區(qū)不斷優(yōu)化準(zhǔn)入門檻，建設(shè)高水平對外開放門戶樞紐。深圳海關(guān)在前海合作區(qū)已推出64 項(xiàng)監(jiān)管制度創(chuàng)新舉措，以海關(guān)技術(shù)助力前海合作區(qū)高水平對外開放。以前海合作區(qū)融資租賃業(yè)務(wù)為例，依托綜合保稅區(qū)政策優(yōu)勢，深港海關(guān)通過跨域協(xié)作建設(shè)融資租賃高質(zhì)量發(fā)展集聚區(qū)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋飛機(jī)、船舶、海工裝備、綠色能源、醫(yī)療設(shè)備、車輛等。在信息化與人工智能領(lǐng)域，深圳海關(guān)推進(jìn)加工貿(mào)易全程信息化改革，利用大數(shù)據(jù)對相關(guān)信息進(jìn)行分析匯總，并與香港海關(guān)開展協(xié)同合作。同時(shí)，深港兩地海關(guān)將推進(jìn)檢驗(yàn)檢疫規(guī)則銜接和標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)。在“一國兩制”的框架下，雙方在法律合規(guī)、制度融合等領(lǐng)域有著較多的共同話題。兩地海關(guān)將持續(xù)聚焦雙方共同關(guān)注的法律規(guī)范、商品種類、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等核心領(lǐng)域，結(jié)合前海核心產(chǎn)業(yè)布局與外貿(mào)企業(yè)發(fā)展等因素，強(qiáng)化深港兩地海關(guān)的“三互”建設(shè)。

表1 深圳海關(guān)對外開放創(chuàng)新舉措

（四）科技創(chuàng)新協(xié)作現(xiàn)狀

在前海合作區(qū)內(nèi)，深港海關(guān)跨域協(xié)作促進(jìn)兩地科技創(chuàng)新協(xié)作。依托前海合作區(qū)內(nèi)含前海綜保區(qū)擁有便利港口的天然優(yōu)勢，深港兩地海關(guān)在前海合作區(qū)內(nèi)利用監(jiān)管優(yōu)勢，促進(jìn)科技創(chuàng)新，幫助兩地科創(chuàng)成果和科研產(chǎn)品走出國門。一是在前海綜保區(qū)內(nèi)集聚國際海洋創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展海洋科技，加快建設(shè)現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，打造海洋科技創(chuàng)新高地。2022 年，由中集集團(tuán)、鹽田港集團(tuán)、前海金控共同出資設(shè)立的中集海洋科技集團(tuán)揭牌，總部設(shè)在前海，將助力前海打造全國海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、全球海洋科技創(chuàng)新高地。[11]二是通過聚集人工智能、健康醫(yī)療、物聯(lián)網(wǎng)等港澳優(yōu)勢領(lǐng)域，在前海綜保區(qū)內(nèi)大力發(fā)展粵港澳合作的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)科技成果向技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化。深圳海關(guān)和香港海關(guān)利用前海綜保區(qū)“保稅+”的政策優(yōu)勢，助力上述科研要素在深港兩地間加速流動(dòng)，促進(jìn)港澳和內(nèi)地創(chuàng)新鏈對接聯(lián)通。與此同時(shí)，深港兩地海關(guān)還將加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)協(xié)作?！爸R經(jīng)濟(jì)”時(shí)代，維護(hù)企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)、保障進(jìn)出口參與企業(yè)核心利益是海關(guān)作為國門衛(wèi)士所承擔(dān)的責(zé)任。推動(dòng)前海合作區(qū)打造知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)“一站式”協(xié)同平臺，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)協(xié)作，對合作區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)的品牌、專利等，探索推進(jìn)跨域維權(quán)全鏈條服務(wù)保障，形成保護(hù)知識創(chuàng)新的共治格局，助力前海合作區(qū)構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)高水平知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)平臺。[12]

三、深港海關(guān)跨域協(xié)作困境分析

（一）通關(guān)便利化高水平發(fā)展的困境

隨著粵港澳大灣區(qū)一體化進(jìn)程的深入推進(jìn)，深港兩地海關(guān)在多領(lǐng)域取得諸多成就，但仍存在阻礙深港地區(qū)通關(guān)便利化高水平發(fā)展的困境。以跨境電商為例，從前海保稅港區(qū)到前海綜合保稅區(qū)，制度革新深度促進(jìn)跨境電商的發(fā)展，但仍存在部分阻礙因素。其中以跨境電商人力資源配套不足和灰色清關(guān)屢禁不止的現(xiàn)象最為突出。[13]一方面，跨境電商因其特殊的商業(yè)交易性質(zhì)，在加重海關(guān)常規(guī)監(jiān)管和稽查難度的同時(shí)，產(chǎn)生了與之相關(guān)的行政復(fù)議與訴訟，勢必需要海關(guān)提供更多的能夠成熟了解跨境電商運(yùn)行機(jī)制和相關(guān)國際管理的人員。因而伴隨跨境電商不斷發(fā)展，相關(guān)業(yè)務(wù)量的不斷增大而海關(guān)缺少專業(yè)的技術(shù)專家和熟練人員時(shí)，最終導(dǎo)致的結(jié)果也必然是在企業(yè)通關(guān)的時(shí)間成本擴(kuò)大的同時(shí)產(chǎn)生“疲勞誤判”的隱患。另一方面，跨境電商作為一種較為新型的貿(mào)易形式，針對其處置灰色清關(guān)的監(jiān)管法律法規(guī)和打擊捕獲的監(jiān)管技術(shù)手段相對于傳統(tǒng)手段的灰色清關(guān)而言相對不足?？缇畴娚痰幕疑尻P(guān)突出體現(xiàn)在部分跨境電商企業(yè)利用跨境電商各鏈條的交易協(xié)同，通過刻意瞞報(bào)偽報(bào)貨物信息的方式，干擾海關(guān)確定貨物原產(chǎn)地估價(jià)的工作。此外“單一窗口”應(yīng)用引用進(jìn)程相對較慢，使用效率普遍較低，[14]這都極不利于通關(guān)便利化高水平發(fā)展。

（二）國門安全高水平協(xié)同治理困境

一方面，深圳海關(guān)與香港海關(guān)的安全規(guī)則執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上仍有差異。具體表現(xiàn)為走私槍支（仿真槍）、毒品（止咳水）類案件。這兩類物品在香港均為合法公開銷售的產(chǎn)品，但大陸的法律法規(guī)把香港的仿真槍定義為刑法意義上的“槍支”，把止咳水列入第二類精神藥品管理目錄，定義為刑法意義上的“毒品”，水客走私上述物品即分別涉嫌構(gòu)成走私槍支罪和走私毒品罪。另外，相關(guān)機(jī)構(gòu)間目前的合作仍呈現(xiàn)碎片化特征，缺乏制度化合作。在前海綜保區(qū)內(nèi)，雙方都十分重視在促進(jìn)貿(mào)易便利化、加速貿(mào)易要素流通等領(lǐng)域的合作。而對于與深港邊境相互接壤的前海綜保區(qū)而言，由于其肩負(fù)著探索深港制度融合接洽的主要責(zé)任，深港海關(guān)國門經(jīng)濟(jì)安全和生物安全的合作比單純的促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展合作更為重要。

（三）高水平開放協(xié)作現(xiàn)存困境

目前，深港兩地海關(guān)已經(jīng)展開了多方位的合作以促進(jìn)深港兩地的高水平開放協(xié)作。但由于制度、規(guī)則差異未能很好地解決，雙方合作的深化面臨諸多阻礙。其中雙方貿(mào)易規(guī)則與制度不兼容是最大的障礙。自香港回歸以來，深港雙方商業(yè)往來活動(dòng)日益頻繁。彼時(shí)，得益于香港實(shí)施與內(nèi)地不同的政治經(jīng)濟(jì)體制，許多試點(diǎn)工作得以在深港兩地順利展開。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展以及深港間不斷深入的合作，制度差異帶來的優(yōu)勢已經(jīng)逐漸消散。相反，正是這種差異的存在，導(dǎo)致深港海關(guān)雙方的合作開始出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，并嚴(yán)重阻礙雙方的進(jìn)一步合作。以貨物進(jìn)出口為例，由于香港屬于自由貿(mào)易港，對于很多進(jìn)出口商品，香港海關(guān)都對其實(shí)施零關(guān)稅。同時(shí)，在某些敏感商品的進(jìn)出境環(huán)節(jié)，相較于深圳海關(guān)，香港海關(guān)的通關(guān)監(jiān)管力度也更為寬松。因此，為了提高深港海關(guān)間的協(xié)作程度，需要打通深港間貿(mào)易通關(guān)規(guī)則的壁壘。

（四）深港海關(guān)高質(zhì)量創(chuàng)新協(xié)作困境

隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)以及區(qū)塊鏈等高新信息技術(shù)的發(fā)展，海關(guān)信息化監(jiān)管也在與時(shí)俱進(jìn)。但由于香港海關(guān)與內(nèi)地海關(guān)之間存在很大程度的差異，導(dǎo)致雙方的信息化管理水平也處于不同層面；同時(shí)，雙方的知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不銜接，都對雙方的高質(zhì)量創(chuàng)新協(xié)作產(chǎn)生了負(fù)面影響。在前海綜保區(qū)，雖然深港雙方進(jìn)行了全方位、多層次的合作以促進(jìn)科研和貿(mào)易要素流通，但是由于香港海關(guān)和深圳海關(guān)之間的信息互認(rèn)層級仍有待提高，雙方對于相關(guān)情報(bào)的分析與共享存在一定的信任空白。這在很大程度上影響了信息傳遞的時(shí)效性，同時(shí)也不利于深港海關(guān)之間的高質(zhì)量創(chuàng)新協(xié)作。另一方面，深港雙方知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不銜接。除了貿(mào)易通關(guān)規(guī)則不兼容以外，深港海關(guān)間的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差異。以知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)為例，深圳和香港在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)立法、司法、行政執(zhí)法以及守法等層面存在重大差異。比較而言，香港對知識產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)成本除了經(jīng)濟(jì)賠償外，還可能被刑事監(jiān)控。[15]特別是在前海綜保區(qū)，隨著“保稅+”業(yè)務(wù)模式的構(gòu)建，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要性愈發(fā)凸顯。如果深港兩地海關(guān)無法就此達(dá)成最大程度合作，協(xié)同保護(hù)兩地商品的知識產(chǎn)權(quán)并非易事。

四、深港海關(guān)協(xié)作現(xiàn)存困境成因分析

深港兩地海關(guān)跨域協(xié)作的困境成因，根源于兩地的制度場域不同導(dǎo)致法律法規(guī)的差異，疊加深港兩地的技術(shù)應(yīng)用程度差異影響，從而使得服務(wù)于不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)的兩地海關(guān)產(chǎn)生協(xié)作困境。此外，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)以及區(qū)塊鏈等高新信息技術(shù)的發(fā)展，海關(guān)信息化監(jiān)管也在與時(shí)俱進(jìn)。但由于香港海關(guān)與內(nèi)地海關(guān)之間存在很大程度的差異，導(dǎo)致雙方的信息化管理水平也處于不同層面，對雙方的高質(zhì)量創(chuàng)新協(xié)作產(chǎn)生了負(fù)面影響。在前海綜保區(qū)，雖然深港雙方進(jìn)行了全方位、多層次的合作以促進(jìn)科研和貿(mào)易要素流通，但是由于香港海關(guān)和深圳海關(guān)之間的信息互認(rèn)層級仍有待提高，雙方對于相關(guān)情報(bào)的分析與共享存在一定的信任空白。這在很大程度上影響了信息傳遞的時(shí)效性，同時(shí)也不利于深港海關(guān)之間的高質(zhì)量創(chuàng)新協(xié)作。

（一）貿(mào)易政策困境成因

在貿(mào)易政策方面，香港奉行自由貿(mào)易的政策，作為全球最大的自由貿(mào)易港之一的香港除煙酒類及酒精類汽油類等少部分特殊商品外，對絕大部分的進(jìn)出香港的商品不征收關(guān)稅。沒有稅收的業(yè)務(wù)意味香港在實(shí)際監(jiān)管缺少“業(yè)務(wù)收益”的積極性，從而造成在深港海關(guān)協(xié)作中，香港海關(guān)對風(fēng)險(xiǎn)低而流量大的貨物監(jiān)管協(xié)作內(nèi)容呈現(xiàn)興致不足的狀況。

（二）緝私協(xié)作困境成因

在報(bào)關(guān)流程方面，在香港進(jìn)出口的貨物雖然也需要進(jìn)行報(bào)關(guān)手續(xù)，但與大陸地區(qū)不同的是，對于過境轉(zhuǎn)運(yùn)等進(jìn)出口豁免物品則無須提供報(bào)關(guān)單，缺少規(guī)范化的報(bào)關(guān)單列明商品的流動(dòng)軌跡。這為不法集團(tuán)或個(gè)人利用這一空隙隱藏或偽造商品信息，從而在兩地間走私提供了可能。此外，在深港海關(guān)需要進(jìn)行協(xié)作打擊之時(shí)，又因缺乏具體的信息指向而困難重重。

（三）監(jiān)管法規(guī)困境成因

在監(jiān)管法規(guī)方面，深港海關(guān)的協(xié)作困境主要源于深港兩地對走私物品的法律認(rèn)定差異，譬如對走私攜帶仿真槍支、含可卡因的止咳水等物品出入境在深圳依照中國大陸的法律應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為走私槍支和走私毒品的情形，在香港這兩類卻屬于合法可公開銷售的產(chǎn)品。故而在處理這類兩地法律認(rèn)定具有明顯不同的商品走私問題時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)深圳海關(guān)希望了解某一非法或限制商品的走私狀況，香港海關(guān)無法律規(guī)定履行配合義務(wù)的情形，導(dǎo)致雙方合作陷入困境。

（四）信息系統(tǒng)建設(shè)困境成因

由于各種歷史以及政策問題，香港海關(guān)的信息化監(jiān)管建設(shè)現(xiàn)狀僅相當(dāng)于內(nèi)地海關(guān)本世紀(jì)10 年代的水平。如今，內(nèi)地海關(guān)特別是深圳海關(guān)已經(jīng)利用大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)、3D 建模等技術(shù)實(shí)現(xiàn)快速風(fēng)險(xiǎn)識別，而香港海關(guān)卻暫時(shí)未擁有此種技術(shù)手段，反而還是依靠較為原始的信息系統(tǒng)收集情報(bào)，客觀上對雙方的合作產(chǎn)生了一定的阻礙，難以實(shí)現(xiàn)高度集成的信息傳輸網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)雙方數(shù)據(jù)情報(bào)交流。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困境成因

除了深港海關(guān)之間的信息化程度存在一定的差異以外，香港海關(guān)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的獨(dú)立性亦是阻礙深港海關(guān)高質(zhì)量創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的重要因素。在內(nèi)地，得益于全國通關(guān)一體化建設(shè)與5G 技術(shù)，[16]全國42個(gè)直屬海關(guān)處于同一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)，能夠在最大限度上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分析、情報(bào)收集等數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)共享。而香港作為獨(dú)立關(guān)境區(qū)，并未接入內(nèi)地海關(guān)內(nèi)網(wǎng)，在與深圳海關(guān)的信息互通層面存在延時(shí)性。前海綜保區(qū)是雙方進(jìn)行跨域協(xié)作促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)雙方信息互通層次上的缺失，成為阻礙高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。

五、深港海關(guān)跨域協(xié)作優(yōu)化路徑

基于上述困境及其成因分析，深港海關(guān)跨域協(xié)作不僅是區(qū)域內(nèi)的海關(guān)協(xié)同治理，更是跨關(guān)境的制度與技術(shù)層面的創(chuàng)新合作。一方面，制度上的差異需要國家層面出臺法律法規(guī)、貿(mào)易規(guī)則等政策制度促成雙方的銜接與合作。另一方面，雙方在技術(shù)上的代際差異，也需要通過協(xié)商溝通，實(shí)現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)互聯(lián)、單證互認(rèn)、監(jiān)管互助，在信息交換層面實(shí)現(xiàn)互通有無。針對制度與技術(shù)困境的優(yōu)化路徑應(yīng)建立在深港兩地政府就進(jìn)出口業(yè)務(wù)合作內(nèi)容保持溝通并達(dá)成共識的前提下，由兩地海關(guān)探索試點(diǎn)深港規(guī)則對接并共同推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與合作。

（一）推進(jìn)共同立法，完善頂層設(shè)計(jì)

充分發(fā)揮深港兩地政府在推動(dòng)兩地海關(guān)協(xié)同治理過程中的關(guān)鍵作用，由兩地政府牽頭，以《基本法》等法律文本作為基礎(chǔ)，對深港兩地協(xié)作的合作原則、具體內(nèi)容和隱私權(quán)限做出進(jìn)一步的界定和規(guī)范。[17]首先，探索建立以兩地政府為主導(dǎo)的合作機(jī)制，發(fā)揮深圳市政府和香港特區(qū)政府在深港兩地口岸中各部門的統(tǒng)籌功能，明確海關(guān)口岸管理職能，加大對兩地海關(guān)協(xié)作的政策支持力度和促進(jìn)信息交流及口岸設(shè)備更新等必要資源投入，推動(dòng)權(quán)責(zé)明確、層層相扣的兩地海關(guān)協(xié)作格局建設(shè)。其次，完善兩地海關(guān)頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合“一國兩制”基礎(chǔ)方針實(shí)施背景下深港海關(guān)跨域協(xié)作治理特點(diǎn)，深入強(qiáng)化提升兩地執(zhí)法交流水平，尤其是在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的共同交流。深圳海關(guān)可以推動(dòng)更多的基層決策權(quán)下放至各個(gè)隸屬海關(guān)，為各個(gè)隸屬海關(guān)在遇見例外或緊急情形時(shí)可以在報(bào)請總署或直屬海關(guān)批準(zhǔn)的情況下提出保留措施。通過不斷優(yōu)化兩地海關(guān)合作協(xié)議，穩(wěn)固雙邊合作基礎(chǔ)法律框架。再次，借鑒國際通行海關(guān)規(guī)則中的先進(jìn)理念和規(guī)范共識，有效緩和深港兩地因不同的法律制度所產(chǎn)生的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題，在保守兩地海關(guān)秘密的前提下，建立共商、共建、共享的協(xié)作平臺。

（二）建設(shè)有效機(jī)制，搭建治理架構(gòu)

在深港兩地的對接口岸設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)兩地協(xié)作的日常運(yùn)轉(zhuǎn)需要，定期開展雙邊會(huì)議，計(jì)劃確定協(xié)作內(nèi)容并發(fā)現(xiàn)協(xié)作困境，制定長期發(fā)展綱要和計(jì)劃安排，明確權(quán)責(zé)，切實(shí)推進(jìn)協(xié)作內(nèi)容實(shí)施并加強(qiáng)監(jiān)督。進(jìn)一步建立深港兩地多層次、寬領(lǐng)域、由各協(xié)作參與主體共同組成的對話平臺，引入活躍于深港兩地之間的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、群眾等加入深港兩地的協(xié)同治理環(huán)境中，汲取社會(huì)多主體訴求與建議，同時(shí)在管理者層面堅(jiān)持多元治理、共同參與，采用更加多樣化、可變化的協(xié)作策略，建立以政府統(tǒng)籌、海關(guān)執(zhí)行、口岸多部門協(xié)同的有序執(zhí)行格局，積極利用網(wǎng)上平臺，梳理各主體各部門的協(xié)作要求，積極聽取社會(huì)呼聲與反饋，凝聚深港協(xié)作整體力量。[18]

（三）充實(shí)人才隊(duì)伍，推動(dòng)海關(guān)聯(lián)動(dòng)

一方面，繼續(xù)做好兩地跨境海關(guān)人才業(yè)務(wù)培訓(xùn)，針對檢驗(yàn)檢疫、稅收管理、監(jiān)管反走私及海關(guān)法研究等領(lǐng)域舉辦培訓(xùn)課程及研討會(huì)，結(jié)合資源利用效率的實(shí)際情況亦可采用線上研討的方式。通過構(gòu)建共同培訓(xùn)、共同交流、共同研究的環(huán)境，創(chuàng)造深港兩地海關(guān)業(yè)務(wù)人員互相學(xué)習(xí)、共同進(jìn)步的機(jī)會(huì)，推動(dòng)雙方交流的常態(tài)化和廣泛化。另一方面繼續(xù)推動(dòng)執(zhí)法“三互”的落實(shí)，并在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)兩地的共同聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)。定期針對可能發(fā)生的公共衛(wèi)生危機(jī)、有組織走私活動(dòng)等應(yīng)急情況開展聯(lián)合演習(xí)，加強(qiáng)雙方對突發(fā)情況的應(yīng)急處理能力。

（四）加速信息科技升級，促進(jìn)智慧海關(guān)建設(shè)

隨著新一代產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命正在蓬勃發(fā)展，智慧海關(guān)也應(yīng)順應(yīng)時(shí)代科技發(fā)展的潮流。在特殊監(jiān)管區(qū)域，加強(qiáng)物聯(lián)網(wǎng)、VR 虛擬現(xiàn)實(shí)、視頻與圖形分析、人工智能、最新一代通信技術(shù)、區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)與海關(guān)業(yè)務(wù)深度結(jié)合，從技術(shù)設(shè)施建設(shè)、行政管理、通關(guān)流程等方面提高海關(guān)智慧化水平，提高海關(guān)服務(wù)能力，打造智慧海關(guān)。[19]在硬件方面，利用內(nèi)地特別是深圳海關(guān)打造“智慧海關(guān)”的經(jīng)驗(yàn)對香港海關(guān)進(jìn)行相關(guān)信息技術(shù)升級。香港海關(guān)雖然也在實(shí)施自己的“數(shù)字化海關(guān)”進(jìn)程，但由于雙方的軟硬件適配程度存在一定的差異，雙方的合作有很大的提升空間。香港海關(guān)完全可以向海關(guān)總署申請利用這套系統(tǒng)的底層代碼對其自身的系統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)的升級換代，被運(yùn)用于前海綜保區(qū)等深港邊境的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。在建立更廣泛的信息合作平臺方面，內(nèi)地海關(guān)“金關(guān)二期”工程建設(shè)成果也可以相應(yīng)地移植到香港海關(guān)的數(shù)字化建設(shè)當(dāng)中，在香港海關(guān)所監(jiān)管的各陸路、水路口岸以及與深圳海關(guān)共建的特殊監(jiān)管區(qū)域復(fù)制推廣“智能審圖”“智能裝卸”“智能選查”等先進(jìn)技術(shù)及先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。[20]

（五）深化互聯(lián)互通，加強(qiáng)智能關(guān)境建設(shè)

首先，加強(qiáng)科技設(shè)備應(yīng)用，利用技術(shù)提升監(jiān)管效能。強(qiáng)化邊境非設(shè)關(guān)地的物理監(jiān)管屏障，如建設(shè)有智能感應(yīng)系統(tǒng)的邊境國防欄、覆蓋全邊境線的視頻監(jiān)控系統(tǒng)、自動(dòng)巡邏AI 裝置和無人機(jī)監(jiān)管等，以科技手段釋放人力資源，提升邊境管理能力，實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)“遠(yuǎn)程無接觸”[21]。其次，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，促進(jìn)深港海關(guān)邊境執(zhí)法互助發(fā)展。深港兩地海關(guān)對監(jiān)管場所進(jìn)行智能升級，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析研判，深入應(yīng)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及5G 等新興技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管。通過引入智能監(jiān)管設(shè)施提高通關(guān)效率，促進(jìn)深港間貿(mào)易要素流通。最后，促進(jìn)深港海關(guān)之間的信息互助與交流，利用科技手段提升雙方信報(bào)共享水平。針對香港海關(guān)與內(nèi)地特別是深圳海關(guān)存在聯(lián)網(wǎng)缺口的情況，從直屬海關(guān)層次展開探索，嘗試將香港海關(guān)的數(shù)據(jù)鏈通過區(qū)塊鏈的形式接入內(nèi)地海關(guān)的聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，這樣既能保證雙方各自的數(shù)據(jù)安全，又能實(shí)現(xiàn)雙方信息高水平交互；在隸屬關(guān)（基層海關(guān)）層面，如前海綜保區(qū)內(nèi)，雙方海關(guān)執(zhí)法人員可以通過使用同一種設(shè)備，在同一個(gè)局域網(wǎng)內(nèi)聯(lián)網(wǎng)執(zhí)法作業(yè)，并且可以實(shí)現(xiàn)雙方執(zhí)法結(jié)果互認(rèn)，大大提高執(zhí)法與通關(guān)效率，促進(jìn)雙方跨域協(xié)作發(fā)展。