林少華，吳躍

（貴州省自然資源技術信息中心，貴州貴陽 550004）

目前，中國各行業(yè)部門的信息化建設正全面推進，電子商務、電子政務建設蓬勃發(fā)展，自然資源信息化建設也取得一定進展，并提出開展自然資源管理信息化和建設用地審批實現遠程報批的要求。

貴州省雖然早在2004 年就開始了全省建設用地審批系統(tǒng)的建設工作，但是原先系統(tǒng)重在解決流程流轉和材料信息數字化問題。通過十幾年的應用，發(fā)現原先系統(tǒng)存在省廳審查人員需要人工比對各項報批數據，耗時長、易出錯；市縣組卷不規(guī)范、數據填寫不準確、報至省廳后仍需要反復補充材料、周期比較長等主要問題[1]。為貫徹落實國務院、省政府“放管服”改革精神，適應新《土地管理法》和《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》（國發(fā)〔2 0 2 0〕4 號）等相關法律和文件要求[2]，解決貴州省建設用地審批系統(tǒng)中存在的痛點，貴州省自然資源廳于2021 年開發(fā)了貴州省建設用地智能審批系統(tǒng)，以便滿足智能、高效、便捷的審批要求。

本文主要基于地理信息系統(tǒng)、數據庫管理系統(tǒng)、網絡通信及云計算等技術，輔以辦公自動化的理論和方法，在深入分析和研究建設用地審批信息系統(tǒng)的基礎上，結合省自然資源土地管理辦公自動化需求，研發(fā)了適合本地區(qū)建設用地審批系統(tǒng)。

1 系統(tǒng)目標、設計原則及整體架構設計

1.1 系統(tǒng)目標

貴州省建設用地智能審批系統(tǒng)的主要目標是借助自然資源業(yè)務網，實現省、市、縣三級聯網審批管理平臺，從而優(yōu)化土地管理模式，規(guī)范用地報批資料和審批行為，促進審批監(jiān)督，共享地理信息資源，進一步厘清全省建設用地業(yè)務進出流程，提高自然資源部門建設用地審批管理水平，為土地管理及用地報批的宏觀調控提供具體技術支撐。系統(tǒng)功能細化目標如下：①根據建設用地審批工作現狀，設計省級建設用地審批管理系統(tǒng)，實現建設用地審批信息的錄入、處理、存儲、分析、查詢、輸出及傳遞等智能化管理，并可方便地調用相關圖形數據進行實時審查；②在自然資源網的基礎上，連接部級自然資源管理部門的建設用地審批管理系統(tǒng)，實現建設用地審批信息快速上報和下傳。

1.2 系統(tǒng)設計原則

建設用地報批涉及自然資源管理的眾多業(yè)務，具有管理范圍廣、模式多變及流動性強的特點，是一項復雜的行政審批業(yè)務。因此，在系統(tǒng)建設、業(yè)務梳理方面應該遵循穩(wěn)定、安全、開放、可維護、可擴展等原則。所謂穩(wěn)定，是指系統(tǒng)開發(fā)所用到的軟硬件平臺、開發(fā)工具及網絡設備在系統(tǒng)運行階段能夠持續(xù)穩(wěn)定運行；安全性是指系統(tǒng)未經授權不能被修改的特性，且具有相對獨立的安全機制和較強的容錯功能；開放性是充分利用自然資源信息網絡系統(tǒng)和信息共享平臺，實現省、市、縣三級的信息快速交換和服務，使各級系統(tǒng)既相互聯系又相對獨立，保證系統(tǒng)的開放性；可維護性是指系統(tǒng)遭受數據損壞、丟失的情況下，可以提供數據恢復的維護功能，盡量減少人工維護的工作量，確保系統(tǒng)的正常運行；可擴展性是指信息系統(tǒng)預留了較多的功能擴充接口，當應用或技術更新替代時，能夠及時在系統(tǒng)建設過程中充分考慮其可擴充性。

1.3 系統(tǒng)整體架構設計

貴州省建設用地智能審批系統(tǒng)主體由三大部分組成，即智能組件、智能收件和智能審批3 個模塊。系統(tǒng)整體架構如圖1 所示。報省政府批準建設用地的報批流程是由各區(qū)縣級自然資源部門發(fā)起，分別經市級審查、省級自然資源部門審查通過后報省人民政府批準。

圖1 系統(tǒng)整體架構

貴州省建設用地智能審批系統(tǒng)基于貴州省自然資源全息大數據平臺。貴州省自然資源全息大數據平臺按照“先進成熟、穩(wěn)定高效、安全可靠”的原則，設計充分考慮網絡、數據、應用和安全等方面的多樣化需求，采用多層次、強解耦性的體系架構，既保證有良好的擴展性和靈活性，又保證其規(guī)范性和安全性。借鑒地理信息科學、大數據技術[3]、計算機科學等多學科理論與方法，充分利用貴州省自然資源廳已有建設成果，結合自然資源云基礎環(huán)境，采用分布式、云計算、大數據等技術進行建設，實現參建體系內國土空間基礎信息的縱橫聯通、共建共享、深度融合、協(xié)同共贏。

智能組件模塊：主要包括數據一致性檢查、數據完整性檢查、材料齊備性檢查、項目審查指標檢查等功能，規(guī)范組卷，提高報件質量。

智能收件模塊：市縣上報前系統(tǒng)進行智能檢查，主要檢查占補平衡、供地政策、征前程序、地類面積等，判斷內容是否符合報批要求，強制性指標審查不通過不允許上報，提示性指標審查不通過可以上報，但會給出提示。上報失敗，市縣可以查看智能審查報告，重新完善報件資料，上報成功，省廳窗口可以根據智能審查報告進行收件，防止不符合報批要求的用地報件進入省廳審查程序目錄。

智能審批模塊：根據各處室審查職責制定智能審查規(guī)則，系統(tǒng)自動檢查，并給出參考意見。同時，系統(tǒng)會根據大數據比對結果，根據設定的系統(tǒng)規(guī)則，計算機自動分析各項指標的計算結果，給出相應的審查意見。系統(tǒng)輔助審查，提高審查效率。系統(tǒng)還會根據省政府批文模板，提取智能審查報告、建設用地審查意見表等數據，自動生成省政府批復文件內容，方便發(fā)文擬稿。

2 指標體系設計

報批信息可從完整性和準確性兩方面來評價。完整性是指必須填寫；上傳供業(yè)務審查的各類材料及相關表單數據的填寫；準確性是指上傳的材料及報批地塊要能滿足各項法律法規(guī)和管理要求，特別是要通過大數據分析手段，通過對報件數據、材料、空間位置等與省廳各項調查、管理數據進行自動對比分析[4]。

用地報批件，從業(yè)務上來說，分為批次和單獨選址2 種類型。針對不同的類型，可能存在不同的審查要求。例如，對于批次用地不得占用自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、水源地保護區(qū)以及法律法規(guī)規(guī)定不得占用其他區(qū)域的土地。但是對于單獨選址項目，難以避讓確需占用的，應符合相關規(guī)劃，并取得有權限主管部門的審核（批復）同意[5]。因此，系統(tǒng)首先從業(yè)務類型上劃分為兩大類，分別針對不同業(yè)務設計不同指標體系。每個指標包含的屬性如表1 所示。

3 智能審批實現

3.1 生成審查報告

建設用地報件在組件及上報時，均可以調用大數據分析服務，通過對基本農田、生態(tài)紅線、已批建設用地、土地利用現狀、保護地、礦業(yè)權等幾十個圖層數據以及相關的報批表格數據和材料附件數據進行計算、比對，再根據審查規(guī)則進行分析，從而產生一個全面的審查報告，供系統(tǒng)和審查人員進行判別。審查報告樣例如圖2 所示。

圖2 智能審查報告

智能審查報告由項目基本信息及指標審查情況組成，指標如果通過，會顯示綠色的“通過”，如果不通過，會用紅色標注“不通過”，方便報件人員和審查人員查看具體情況。審查報告還包含提示信息和分析詳情信息。其中提示信息用于提示為通過（未通過）的原因，詳情信息用于顯示空間疊加分析的結果。

市縣報送省廳時，系統(tǒng)在收件之前會進行綜合判別，如果有強制性指標沒有通過，則不允許上報；如果強制性指標都通過，有提示性指標未通過，則會提示報件人員，但是不阻止上報。

3.2 生成審查意見和批文

系統(tǒng)會根據每個處室負責的指標情況，通過分析指標通過情況，自動生成審查意見。每個處室會有多個指標，根據每個處室審查職責設置意見模板，系統(tǒng)根據每個指標的通過情況以及每個指標計算結果，通過模板引擎對意見模板進行處理，生成每個處室的審查意見。處室審查人員在審查時，可以直接引用系統(tǒng)產生的審查意見，進一步修改補充。

省政府批復內容，也通過模板的方式進行設置。由于單選項目和批次項目的數據和批復都不一樣，因此，系統(tǒng)將模板劃分適用業(yè)務。另外，模板配置還包括模板計算時需要引用到的數據等屬性。

4 技術特點

貴州省建設用地智能審批系統(tǒng)充分利用了云上貴州云計算基礎設施，通過貴州省自然資源云服務以及當前正在建設的貴州省自然資源全息大數據平臺提供的大數據支撐服務。整個系統(tǒng)架構設計圍繞“業(yè)務流程”展開，整個業(yè)務功能的設計和實現采用SOA（面向服務的體系架構），充分保證了系統(tǒng)功能和流程實現的靈活性和擴展性。系統(tǒng)建設利用面向服務的思想建立統(tǒng)一的業(yè)務模型，利用系統(tǒng)服務組件和業(yè)務組件搭建自然資源業(yè)務應用系統(tǒng)，具有便于部署和維護的特點。

系統(tǒng)采用了JMS 消息服務中間件Apache Artemis，通過消息中間件來解耦審批系統(tǒng)、計算分析服務、空間分析服務，使得系統(tǒng)架構更加清晰。Artemis 通過基于netty 的非堵塞IO 架構開發(fā)，擁有了出色的性能，作為下一代ActiveMQ。選擇Artemis 的原因是其具有開源、高可用性、Java 編寫、高性能的優(yōu)勢。

系統(tǒng)同時還基于開源模板引擎進行二次開發(fā)，設計了適合于項目需要的業(yè)務領域模型，例如計算基本農田占用公式的通用函數等。

為了優(yōu)化計算速率，系統(tǒng)在設計過程中考慮了每個指標在進行計算時并不需要所有的數據，因此在指標配置時添加了引用數據屬性，配置當前指標需要用的表格、圖形、附件數據。這樣極大地減少了指標計算時需要讀取的數據量。

5 應用成效

通過提取系統(tǒng)中2 個月收?。? 月份為過渡時間段，所以對比的是啟用前2 個月和啟用后2 個月）的建設用地報件審批系統(tǒng)記錄，不考慮其他因素（例如補件、政策等），只考慮系統(tǒng)記錄的辦理時間，可以發(fā)現整個辦件時限平均有30%以上的提速。系統(tǒng)辦件時間對照如表2 所示。

表2 系統(tǒng)辦件時間對照表

該系統(tǒng)基于全省信息化統(tǒng)籌建設思路，充分運用云計算、大數據和人工智能技術，打造以智能審批為主、人工核驗為輔的全國領先的一體化建設用地智能審批管理系統(tǒng)。通過建立智能化審查規(guī)則庫，完善了數據基礎；通過大數據智能審查，進一步減少了自由裁量權，降低了建設用地管理廉政風險。

新系統(tǒng)具有以下特點：①方便。市縣上報之前能提前知道報件存在的問題。②規(guī)范。規(guī)范市、縣報件行為，同時也規(guī)范省廳各處室的審查標準。③提效。提高行政審批效率。④增質。大數據自動比對，減少人工審查失誤造成的審查問題。