龔 勛，鄒寒月，陸生強

（1. 廣州城市信息研究所有限公司，廣東 廣州 510000）

土地是人類生存和發(fā)展的基礎要素[1]，尤其建設用地，作為一切經(jīng)濟活動開展的載體，在城市化進程中扮演著重要角色[2]。然而，隨著人類活動的不斷擴張和城市化進程的飛速推進，土地資源日益緊張[3]，人均土地資源數(shù)量急劇下降；土地管理制度、管理方式的變化[4]以及我國信息化建設全方位、多層次的推進，也給建設用地管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，“碎片化”的土地管理模式已無法滿足當前萬物互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享、高效便利的需求[5]。因此，亟需運用新理念、新技術對建設用地進行全生命周期的精細化管理，以推進土地的集約高效利用。

目前已有部分地區(qū)在實踐中探索建立了以不動產(chǎn)單元代碼（地籍碼）為唯一識別碼的“一碼管地”體系[6-7]，并取得了顯著成果，也發(fā)現(xiàn)當前土地管理工作中仍存在建設用地項目信息統(tǒng)一關聯(lián)較弱、跨部門信息共享和業(yè)務協(xié)同難、項目監(jiān)管智能化精細化不足等[8-9]問題。鑒于此，本文基于土地全生命周期理念，全面梳理了土地管理工作中的各類業(yè)務，以數(shù)據(jù)圖譜技術為核心手段，串聯(lián)土地全生命周期的業(yè)務數(shù)據(jù)，形成了全要素、全業(yè)務、全流程、內(nèi)外互聯(lián)互通的“一碼管地”管理體系；并基于該體系建設了“一碼管地”平臺，實現(xiàn)了建設用地全生命周期管理，有助于提高土地資源管理效率、促進土地資源的可持續(xù)利用。

1 基于數(shù)據(jù)圖譜的“一碼管地”管理體系設計

首先通過全面梳理建設用地全鏈條業(yè)務流程（土地報批、供應、規(guī)劃條件、規(guī)劃許可、批后管理、規(guī)劃驗收和不動產(chǎn)登記等），明確各類業(yè)務事項的辦理流程、時限、材料清單、上下游關系；然后構建自然資源業(yè)務全周期的賦碼機制，以“一碼”貫穿建設用地項目管理的全生命周期；再與相關業(yè)務系統(tǒng)進行對接，通過“一碼”建成相互貫通、前后銜接的全生命周期信息匯集數(shù)據(jù)倉；最后利用數(shù)據(jù)圖譜技術，從業(yè)務、時序上串聯(lián)土地全流程業(yè)務和數(shù)據(jù)的關聯(lián)關系，實現(xiàn)向內(nèi)系統(tǒng)協(xié)作、向外業(yè)務協(xié)同共享。

1.1 編碼規(guī)則設計

首先通過業(yè)務體系、業(yè)務關系分析和業(yè)務審批模型構建，梳理建設用地管理全鏈條業(yè)務；再結合《不動產(chǎn)單元設定與代碼編制規(guī)則》[10]和《信息分類和編碼的基本原則與方法》規(guī)定的分類原則和方法[11]，設定唯一、標準的不動產(chǎn)單元編碼方式，從而構建貫穿土地全生命周期的賦碼機制。不動產(chǎn)單元代碼（一碼）采用7層28位層次碼結構，由宗地（宗海）代碼和定著物單元代碼構成（圖1），其中宗地（宗海）代碼為5 層19 位層次碼，宗地（宗海）特征碼和宗地（宗海）順序號組成宗地（宗海）號；定著物單元代碼為2 層9 位層次碼。以全面實現(xiàn)“一碼關聯(lián)”為目標，以建設用地項目為管理單位，對用地進行及時編碼并繼承沿用。

圖1 “一碼”編碼規(guī)則

1.2 業(yè)務流程設計

按照編碼規(guī)則，從供地階段開始對新增建設用地進行編碼并繼承沿用，未及時賦碼的，待宗地賦碼后，回寫不動產(chǎn)單元代碼。以劃撥和出讓的新增建設用地為例，編碼過程見圖2。以出讓類工業(yè)用地為例，在供地階段簽訂出讓合同時對地塊進行正式賦碼，根據(jù)規(guī)劃條件編號關聯(lián)“規(guī)劃指標”業(yè)務中的不動產(chǎn)單元代碼；待簽訂出讓合同后，回寫不動產(chǎn)單元代碼，通過唯一的“一碼”關聯(lián)各階段業(yè)務環(huán)節(jié)。若地塊范圍不變，下游業(yè)務則自動沿用上游業(yè)務編碼；若地塊范圍變化，下游業(yè)務則開展權籍調(diào)查，通過勘測定界確定的地塊范圍設立新的編碼。

圖2 新增建設用地編碼過程

1.3 關聯(lián)機制設計

建立數(shù)據(jù)關聯(lián)機制，推動建設用地管理數(shù)據(jù)的共享。通過“一碼”打通批、供、用、補、查、登全流程數(shù)據(jù)融合和業(yè)務融合，對接審批平臺、不動產(chǎn)登記系統(tǒng)等，在建設用地業(yè)務辦理時，通過線上業(yè)務系統(tǒng)實現(xiàn)不同業(yè)務股室的協(xié)同辦理，推動與住建、稅務、金融等相關部門的信息共享。針對無法對接的系統(tǒng)，采用基于機器人流程自動化技術的工作機制，模擬人工獲取頁面數(shù)據(jù)，實現(xiàn)跨部門、跨層級的信息共享。以此實現(xiàn)信息一次錄入，各系統(tǒng)間業(yè)務數(shù)據(jù)共享。

1）建設工程規(guī)劃許可階段。若申辦地塊出現(xiàn)未批先建的情況，則通過“一碼”將地塊信息、申辦企業(yè)或個人信息、地塊屬性等數(shù)據(jù)共享至執(zhí)法部門，由執(zhí)法部門直接受理，節(jié)省未批先建違規(guī)處理的時間。

2）不動產(chǎn)（土地）登記階段。通過“一碼”將地塊屬性、業(yè)務辦理信息共享至不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，從而避免申辦群眾多次前往不動產(chǎn)登記中心的情況。

3）房屋轉移登記業(yè)務階段。通過“一碼”將地塊屬性、申辦企業(yè)或個人信息、房屋建筑信息等數(shù)據(jù)共享至稅務部門，由稅務局直接征收申辦企業(yè)或個人的個人所得稅、房屋契稅等稅費。

1.4 數(shù)據(jù)圖譜設計

數(shù)據(jù)圖譜是一種用于描述和組織結構化和半結構化數(shù)據(jù)的技術[12-13]，將實體、屬性和關系表示為節(jié)點、屬性和邊，通過數(shù)據(jù)可視化，使數(shù)據(jù)更加易于理解和處理，從而實現(xiàn)工作效率和決策能力的提升。本文通過屬性關聯(lián)法構建建設用地的數(shù)據(jù)圖譜，將預處理后的建設用地相關數(shù)據(jù)映射到數(shù)據(jù)圖譜中，實現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的高效關聯(lián)和可視化呈現(xiàn)；將建設用地數(shù)據(jù)圖譜與地理空間信息進行關聯(lián)，建立數(shù)據(jù)圖譜與地理空間位置之間的映射關系；并通過數(shù)據(jù)串聯(lián)連接和整合多個數(shù)據(jù)圖譜，整合共享多源數(shù)據(jù)，以構建更全面、綜合的數(shù)據(jù)圖譜網(wǎng)絡。建設用地項目的數(shù)據(jù)圖譜見圖3。

圖3 建設用地項目數(shù)據(jù)圖譜

以建設用地的“一碼”為抓手，利用數(shù)據(jù)圖譜技術從業(yè)務、時序上構建批、供、用、補、查、登全流程業(yè)務及其數(shù)據(jù)的關聯(lián)關系，并以數(shù)據(jù)圖譜的形式進行可視化描述。數(shù)據(jù)圖譜技術將分散的數(shù)據(jù)源整合到統(tǒng)一的圖譜中，借助關聯(lián)關系共享和交互各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)業(yè)務前后過程的銜接和建設用地全過程信息共享互通；圖譜可視化界面向用戶提供智能快捷的檢索瀏覽服務，用戶可從空間、屬性、時間3 個維度查看建設用地數(shù)據(jù)的關聯(lián)信息，使獲取的建設用地信息內(nèi)容更豐富、訪問更迅速、方式更智能。同時，數(shù)據(jù)圖譜提供了更加完備和強大的數(shù)據(jù)管理和服務功能，為數(shù)據(jù)共享和各業(yè)務部門協(xié)作提供了數(shù)據(jù)基礎，進而提高數(shù)據(jù)管理和查詢效率，實現(xiàn)更加智能、高效的數(shù)據(jù)管理和分析，為數(shù)據(jù)驅動決策提供更好的支持，促進建設用地全鏈條業(yè)務的順利進行。

2 基于數(shù)據(jù)圖譜的“一碼管地”管理體系應用實踐

基于“一碼管地”管理體系，統(tǒng)一整合各類數(shù)據(jù)資源，結合多個業(yè)務系統(tǒng)之間的信息，構建“一碼管地”平臺（圖4），實現(xiàn)建設用地全生命周期信息的統(tǒng)一管理、全生命周期業(yè)務的智能審批、全生命周期事項的及時監(jiān)管。

圖4 “一碼管地”平臺界面

1）圖、屬、文一體化管理?；跀?shù)據(jù)圖譜技術，關聯(lián)空間化的建設用地項目地塊數(shù)據(jù)、項目臺賬信息和工單信息等，通過“一碼”進行查詢和檢索，快速獲取地塊相關的圖形、屬性和文檔信息。用戶通過地圖獲取建設用地項目的空間分布，基于項目臺賬信息在地圖上進行空間定位并查看土地全生命周期信息，實現(xiàn)對建設用地項目的圖、屬、文一體化精準管理，提高用地數(shù)據(jù)的一致性和完整性。

2）全業(yè)務智能審批?；凇耙淮a管地”管理體系，將“一碼”作為建設用地全生命周期審批項目的唯一標識，實現(xiàn)用地審批相關數(shù)據(jù)的交互共享。申請人通過“一碼管地”平臺上傳審批材料后，平臺根據(jù)既定的審批流程，將各階段審批人員與項目進行關聯(lián)，實現(xiàn)自動化的審批流轉和任務分配。審批人員通過平臺智能核查功能，核驗空間規(guī)劃、三區(qū)三線、用地標準等內(nèi)容，并填寫所屬階段的審批意見、查詢?nèi)芷诘臎Q策結果等，以保證審批過程的可追溯性、結果管理的統(tǒng)一性，實現(xiàn)建設用地項目審批流程的高效、便捷和智能。

3）全生命周期監(jiān)測監(jiān)管。通過數(shù)據(jù)圖譜技術，貫通建設用地唯一標識的“一碼”，監(jiān)測土地報批、供應、規(guī)劃條件、規(guī)劃許可、批后管理、規(guī)劃驗收以及不動產(chǎn)登記等階段的事項，按照設定的監(jiān)管規(guī)則，實時對項目信息進行分析和監(jiān)測，自動記錄潛在問題，實現(xiàn)對建設用地項目全周期的監(jiān)測監(jiān)管。例如，對建設階段的建設用地項目進行違規(guī)行為監(jiān)管，將監(jiān)測數(shù)據(jù)與規(guī)劃要求進行比對，發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的行為，若存在超面積建設、未經(jīng)審批的用地變更等，應及時記錄存檔并將項目預警信息推送到相應部門進行監(jiān)管。各相關部門對推送的工單進行處理，填寫監(jiān)管說明、問題反饋等信息，并在項目臺賬中填寫問題解決情況、上傳佐證材料等，從而實現(xiàn)對建設用地項目全周期的監(jiān)管。

4）一圖總覽輔助決策。通過搭建建設用地總覽界面，以地圖、圖表、列表等形式，展示不同地區(qū)、不同項目、不同階段建設用地項目的總體情況、關鍵指標，如用地規(guī)劃進展報表、用地變更統(tǒng)計報表、施工項目概況報表等，從而全面把握建設用地項目情況；并能按照項目類型、項目階段、項目分布等進行一鍵統(tǒng)計分析，生成各類可視化的圖表信息，為決策和規(guī)劃提供有力支持。

3 結 語

本文基于數(shù)據(jù)圖譜技術設計了“一碼管地”管理體系，并在“一碼管地”平臺中得以應用實踐：利用“一碼”實現(xiàn)了圖、屬、文一體化管理、全業(yè)務智能審批、全生命周期監(jiān)測監(jiān)管和一圖總覽輔助決策，形成了統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享、統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一信息管理的局面，實現(xiàn)了建設用地項目的可視化、智能化、精細化管理，從而提升了數(shù)據(jù)管理效率、加強了審批監(jiān)管、促進了信息共享與協(xié)同、支持了多方位的決策和規(guī)劃。如何高效更新和維護數(shù)據(jù)圖譜，保障建設用地數(shù)據(jù)的時效性和準確性，為相關部門的工作開展提供更好的技術支持，將是下一步研究的重點。