高 原

(中規(guī)院(北京)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司,北京 100044)

我國(guó)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的法制建設(shè)已歷經(jīng)數(shù)十載,初步形成了以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》為框架的法律體系。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題一直以來(lái)是影響保護(hù)工作實(shí)施落地的關(guān)鍵因素之一。對(duì)于產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的保護(hù)對(duì)象,保護(hù)主體不明確、權(quán)責(zé)分配不清晰等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。特別是在資源富集的歷史文化名城名鎮(zhèn)名村中,保護(hù)對(duì)象產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)分離的現(xiàn)象尤為普遍。在此方面美國(guó)采用的保護(hù)地役權(quán)制度提供了很好的借鑒。在不改變產(chǎn)權(quán)的前提下,對(duì)使用權(quán)進(jìn)行細(xì)化分割,并通過(guò)協(xié)議方式有條件讓渡給專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理,在滿足保護(hù)要求的同時(shí)平衡了公私關(guān)系,因而在重視私權(quán)的美國(guó)得到普遍應(yīng)用。本文簡(jiǎn)要介紹美國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度的形成與發(fā)展,總結(jié)其制度的特點(diǎn)和不足,并進(jìn)一步探討其作為政策工具在我國(guó)的適用性。

一、保護(hù)地役權(quán)在美國(guó)的應(yīng)用

(一)形成和發(fā)展

1.保護(hù)地役權(quán)的概念

地役權(quán)指為實(shí)現(xiàn)特定意圖使用他人不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利。出讓地役權(quán)即不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人在保留產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,以協(xié)議方式讓渡一部分使用權(quán)給接收方。美國(guó)地役權(quán)的法律淵源來(lái)自于英國(guó)普通法(Common Law),普通法里的地役權(quán)規(guī)定最早見(jiàn)于公共路權(quán)的使用。在早期英國(guó)社會(huì),農(nóng)民有時(shí)需要通過(guò)他人領(lǐng)地才能到達(dá)田間耕作,經(jīng)協(xié)商賦予農(nóng)民的通行權(quán)即為地役權(quán)的前身[1]。

在權(quán)利的表現(xiàn)形式上,地役權(quán)體現(xiàn)為正向的權(quán)利賦予或逆向的權(quán)利限制。其中通過(guò)施加限制條件實(shí)現(xiàn)某種保護(hù)意圖的地役權(quán),在美國(guó)被稱(chēng)為保護(hù)地役權(quán)。保護(hù)地役權(quán)以法律契約形式呈現(xiàn),契約中規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人將不動(dòng)產(chǎn)的一部分開(kāi)發(fā)權(quán)交付給地役權(quán)接收方(一般為政府認(rèn)證的機(jī)構(gòu))。產(chǎn)權(quán)人有義務(wù)維護(hù)這部分的規(guī)定特征不受損害,并隨之獲得多種形式的稅收減免作為補(bǔ)償。保護(hù)地役權(quán)依其保護(hù)目標(biāo)不同,大體分為生態(tài)保護(hù)地役權(quán)和歷史保護(hù)地役權(quán)兩種。從法理基礎(chǔ)上來(lái)看,無(wú)論是對(duì)于生態(tài)還是歷史資源的保護(hù),在美國(guó)都?xì)w屬于對(duì)于公共利益的保護(hù),屬于憲法賦予的治安權(quán)(Police Power)[2]。

2.保護(hù)地役權(quán)的法制化

保護(hù)地役權(quán)的應(yīng)用在美國(guó)最早可追溯到19世紀(jì)末,用于保護(hù)波士頓林蔭景觀道免于被城市開(kāi)發(fā)破壞。20世紀(jì)30至50年代,保護(hù)地役權(quán)被美國(guó)國(guó)家公園組織、國(guó)家魚(yú)類(lèi)及野生動(dòng)植物管理局大量用于保護(hù)藍(lán)嶺(Blue Ridge)、印第安古道(Natchez Trace Parkways)等地的自然資源和野生動(dòng)物棲息地。由于美國(guó)的保護(hù)對(duì)象大多為傳統(tǒng)莊園和鄉(xiāng)土自然空間,其中不乏大量歷史性建筑物被納入整體保護(hù)范疇。

1981年聯(lián)邦政府發(fā)布了《統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法案》),邁出了保護(hù)地役權(quán)法制化的重要一步。法案涉及保護(hù)地役權(quán)的定義、設(shè)立轉(zhuǎn)讓認(rèn)可和期限、司法行為、有效性、適用范圍和編制的統(tǒng)一性?！斗ò浮分赋觥氨Ｗo(hù)地役權(quán)是為實(shí)現(xiàn)某種保護(hù)目標(biāo),在不占有產(chǎn)權(quán)的情況下對(duì)不動(dòng)產(chǎn)施加的限制措施或積極義務(wù)”,并規(guī)定了三種適用的保護(hù)類(lèi)型和對(duì)應(yīng)的保護(hù)目標(biāo)(圖1)。

圖1 保護(hù)地役權(quán)的適用類(lèi)型和保護(hù)目標(biāo)

《法案》的重要性在于為保護(hù)地役權(quán)在全國(guó)的推廣確立了法律基礎(chǔ)。該法案由統(tǒng)一州法國(guó)家委員會(huì)編寫(xiě),其成員由各州推選組成,主要任務(wù)是向各州提供統(tǒng)一的法律范本,以加強(qiáng)從聯(lián)邦到州層面的縱向傳導(dǎo)?！斗ò浮返牧硪粋€(gè)重要意義是突破了英國(guó)普通法的限制,實(shí)現(xiàn)了地役權(quán)制度的本土化。普通法中的地役權(quán)更重視私人利益,地役權(quán)會(huì)隨著產(chǎn)權(quán)人變動(dòng)而終止?！斗ò浮分幸?guī)定地役權(quán)必須與地契綁定,不因產(chǎn)權(quán)變動(dòng)而消滅,從而確保了保護(hù)的延續(xù)性。

(二)建立與維護(hù)

1.保護(hù)地役權(quán)的建立

保護(hù)地役權(quán)的申請(qǐng)和建立由產(chǎn)權(quán)方主導(dǎo),首先要明確的是申請(qǐng)資格。以歷史保護(hù)類(lèi)型的地役權(quán)為例,《法案》中對(duì)資格的界定較為寬泛。如果申請(qǐng)者以獲得減稅為目標(biāo),需要同時(shí)滿足國(guó)家稅務(wù)局在《稅法》中對(duì)于保護(hù)地役權(quán)的要求。一般而言,申請(qǐng)對(duì)象需要在“國(guó)家注冊(cè)歷史地點(diǎn)名錄”中,或是位于經(jīng)政府認(rèn)證的歷史地段中有突出貢獻(xiàn)的建筑物。其中,注冊(cè)名錄由聯(lián)邦內(nèi)政部制定并定期更新,而歷史地段的劃定各州政府即可完成,從而大大增加各州歷史保護(hù)工作的積極性。此外,即使不在名錄或歷史地段內(nèi),如果滿足特定風(fēng)貌條件,業(yè)主也可以主動(dòng)聯(lián)系州歷史保護(hù)辦公室,通過(guò)審核后得到認(rèn)證用于保護(hù)地役權(quán)的申請(qǐng)。

在明確資格后,由產(chǎn)權(quán)人主動(dòng)聯(lián)系合格的公益組織作為地役權(quán)的接收方,共同完成申請(qǐng)檔案的制作并商定出讓條款。其中,申請(qǐng)檔案包括不動(dòng)產(chǎn)的位置圖、照片,以及其核心保護(hù)要素的文字說(shuō)明。出讓條款需要包括雙方的基本信息、保護(hù)要求、權(quán)責(zé)分配和附圖。圖2為伊利諾伊州芝加哥市北園鎮(zhèn)(North Park Village)的保護(hù)地役權(quán)檔案附圖,圖中標(biāo)示了地塊的區(qū)位、建筑分布和用途分區(qū)。在其文字說(shuō)明中詳細(xì)介紹了每個(gè)分區(qū)的現(xiàn)狀情況和保護(hù)規(guī)則。如分區(qū)7的用途是“文化和公共空間”,具體保護(hù)措施包括保護(hù)現(xiàn)狀建筑、不得隨意新建建筑和道路、除現(xiàn)狀已有功能不允許新的商業(yè)功能植入、雇用專(zhuān)業(yè)人士定期維護(hù)、允許地役權(quán)接收方一年四次的巡查等。在條款商定過(guò)程中,產(chǎn)權(quán)人享有很高的自由度,一般來(lái)說(shuō)出讓的權(quán)利越多得到的減稅就越多。雖然依據(jù)稅法永久捐贈(zèng)地役權(quán)才能獲得減稅,但個(gè)別州也為有期限的地役權(quán)提供少量獎(jiǎng)勵(lì)。

2.保護(hù)地役權(quán)的維護(hù)

產(chǎn)權(quán)方作為直接使用者承擔(dān)日常的維護(hù)工作。如果涉及條款中保護(hù)部位的修繕,需要提前征求接收方的意見(jiàn),并嚴(yán)格參照內(nèi)政部歷史建筑物修繕規(guī)范進(jìn)行。產(chǎn)權(quán)方的另一項(xiàng)重要責(zé)任是要保證其不動(dòng)產(chǎn)一定的開(kāi)放性,開(kāi)放的方式和時(shí)間依雙方協(xié)商而定,通常以保護(hù)正常生活隱私為前提,如一個(gè)月開(kāi)放幾小時(shí)。如果地役權(quán)僅針對(duì)建筑外立面,那么只要在外部能被觀察到即可,無(wú)需開(kāi)放內(nèi)部。

接收方的首要責(zé)任是提供日常的監(jiān)管服務(wù),需要定期組織專(zhuān)業(yè)人士巡視評(píng)估地役權(quán)的維護(hù)情況。如果在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)方?jīng)]有履行相關(guān)義務(wù),如對(duì)保護(hù)要素造成了破壞,接收方可以提出書(shū)面整改要求,嚴(yán)重的可以訴諸法律。一些公益組織還會(huì)提供咨詢服務(wù),包括建筑的修繕養(yǎng)護(hù)、法務(wù)咨詢等方面。

(三)保護(hù)地役權(quán)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐,保護(hù)地役權(quán)在美國(guó)成為了一種較為普及的政策工具,本文從政府引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、社會(huì)參與和規(guī)劃銜接四方面總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)。

1.政府引導(dǎo):完善的法律制度為基礎(chǔ)

美國(guó)保護(hù)地役權(quán)的快速發(fā)展歸功于其成熟的法律體系。在《法案》的整體框架下,各州政府隨后出臺(tái)了符合自身情況的地方性規(guī)章,形成了上下傳導(dǎo)的縱向法律體系。以歷史保護(hù)為例,國(guó)家層面的法律并未嚴(yán)格限定申請(qǐng)資格,而是將權(quán)力下放到各州。目前為止,美國(guó)已有超過(guò)半數(shù)的州出臺(tái)了各自的保護(hù)地役權(quán)法規(guī),其余州在具體工作中仍以國(guó)家層面法規(guī)為主要依據(jù)。

同時(shí),很多其他法律與保護(hù)地役權(quán)制度也有密切聯(lián)系。如《國(guó)家歷史保護(hù)法》制定了歷史文化遺產(chǎn)的登錄制度,《合同法》授予了地役權(quán)合同的合法性,《慈善組織法》認(rèn)定了符合資質(zhì)的公益組織等。

2.經(jīng)濟(jì)激勵(lì):多樣的免稅政策為推動(dòng)

保護(hù)地役權(quán)減稅在諸多的減稅門(mén)類(lèi)中屬于慈善捐贈(zèng)減稅。慈善捐贈(zèng)減稅于上世紀(jì)初第一次世界大戰(zhàn)期間被廣泛使用以刺激經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)銷(xiāo)。之后,在1976年稅法改革中,進(jìn)一步細(xì)化了保護(hù)地役權(quán)的減稅標(biāo)準(zhǔn),產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其中,第一百七十款規(guī)定了所得稅、遺產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅三大類(lèi)減稅方式。此外,各級(jí)政府還會(huì)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助計(jì)劃,如國(guó)家公園組織推行的聯(lián)邦歷史復(fù)興稅收激勵(lì)項(xiàng)目,為列入國(guó)家保護(hù)名錄中歷史建筑物的修繕提供總花費(fèi)20%的稅收抵扣。密歇根州對(duì)于上述歷史建筑物的修繕提供額外5%的減稅額度。如果修繕后用于商業(yè)功能,則會(huì)再增加5—15%[4]。這樣計(jì)算下來(lái)可以減少最多40%的修繕花費(fèi),對(duì)私人業(yè)主產(chǎn)生了巨大的吸引力。

3.社會(huì)參與:多元的民間組織為助力

美國(guó)的土地信托、歷史保護(hù)等非盈利性公益組織數(shù)量眾多,它們的建立和運(yùn)營(yíng)根植美國(guó)文化,高度依賴(lài)于私人和社區(qū)的支持,是美國(guó)基層治理的特色[5]。作為民間與政府之間的橋梁,公益組織在保護(hù)工作中扮演著極為重要的角色,它的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):第一,稅法規(guī)定慈善、宗教等公益組織可以獲得營(yíng)業(yè)稅豁免,為公益組織的發(fā)展夯實(shí)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);第二,與政府相比,公益組織的工作效率更高,更善于與業(yè)主溝通,也更專(zhuān)注于解決街區(qū)尺度的具體問(wèn)題;第三,公益組織可以為私人業(yè)主提供多種技術(shù)咨詢服務(wù),使保護(hù)工作更為順暢。組織的員工可能來(lái)自建筑、銀行、法律、歷史保護(hù)等各個(gè)行業(yè),其中很多是以兼職形式聘請(qǐng),也有大量出于興趣的志愿者加入。

4.規(guī)劃銜接:靈活的政策工具為接口

保護(hù)地役權(quán)的批準(zhǔn)需要當(dāng)?shù)匾?guī)劃管理部門(mén)的協(xié)同參與。為方便與交通、市政、區(qū)劃等規(guī)劃的銜接,規(guī)劃部門(mén)會(huì)將地役權(quán)納入統(tǒng)一的地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)管理。這樣不但可以清晰掌握地役權(quán)的空間位置,還避免了可能出現(xiàn)的各類(lèi)規(guī)劃溝通不暢問(wèn)題。除此之外,地方政府也可以通過(guò)調(diào)整區(qū)劃、修訂法規(guī)等政策工具推廣保護(hù)地役權(quán)的普及,比如劃定更多的歷史地段、規(guī)定保護(hù)地塊的功能用途等。另一項(xiàng)較為常用的政策工具是開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移,因設(shè)立保護(hù)地役權(quán)而損失的部分開(kāi)發(fā)權(quán)可以有償轉(zhuǎn)移給政府認(rèn)可的其他地塊,多見(jiàn)于費(fèi)城、波士頓等城市中心區(qū)。

二、保護(hù)地役權(quán)在我國(guó)的適用性

(一)我國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度的現(xiàn)狀

我國(guó)地役權(quán)的法制建設(shè)尚處于起步階段,對(duì)地役權(quán)的定義以提高私人利益為主。2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中對(duì)地役權(quán)的定義是“按照合同之約定,利用他人不動(dòng)產(chǎn),以提高自己不動(dòng)產(chǎn)效益的權(quán)利。”而后,于2021年施行的《中華人民共和國(guó)民法典》延續(xù)了上述定義。其他法規(guī)如2015年《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中,提到了可以對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的地役權(quán)進(jìn)行登記,并未規(guī)定地役權(quán)本身的定義?？梢哉f(shuō),地役權(quán)在我國(guó)的具體國(guó)情下,其使用也被限定“地與地”之間,極少因維護(hù)公共利益而設(shè)立地役權(quán)。

在相關(guān)制度建設(shè)不完善的背景下,我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了保護(hù)地役權(quán)的實(shí)踐性探索。2020年,錢(qián)江源國(guó)家公園與當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)簽訂了“集體林林地保護(hù)地役權(quán)”,在土地權(quán)屬不變的情況下,規(guī)定村民遵守保護(hù)林地、限制開(kāi)發(fā)等生態(tài)控制要求,并給予資金補(bǔ)償。錢(qián)江源的實(shí)踐提供了很好的范例,但仍存在不足之處。有研究指出,其管理方式過(guò)于寬泛,缺乏分類(lèi)細(xì)則和差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),本質(zhì)上仍是以往生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的延續(xù)[6]。

(二)我國(guó)建立保護(hù)地役權(quán)制度的建議

在借鑒美國(guó)保護(hù)地役權(quán)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),如何根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行本土化調(diào)整,本文提出如下幾點(diǎn)建議。

第一,建立配套法律法規(guī),賦予保護(hù)地役權(quán)合法身份。明確其與《民法典》中地役權(quán)的關(guān)系,在法律上將為保護(hù)公共利益而設(shè)立的地役權(quán)與現(xiàn)行針對(duì)私人利益的地役權(quán)進(jìn)行區(qū)分。詳細(xì)規(guī)定保護(hù)地役權(quán)的基本概念、適用范圍和流程機(jī)制等,為后續(xù)的制度建設(shè)提供法律依據(jù)。

第二,拓寬補(bǔ)償和激勵(lì)渠道。借鑒美國(guó)的減稅政策,在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面有所突破。結(jié)合年度個(gè)人所得稅申報(bào),將歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)列入個(gè)稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除門(mén)類(lèi)。此外依據(jù)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》中“對(duì)歷史建筑的維護(hù)和修繕給予補(bǔ)助”,設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金,將保護(hù)地役權(quán)納入補(bǔ)助范圍。

第三,明確地役權(quán)管理部門(mén),鼓勵(lì)民間力量參與。美國(guó)的民間公益組織是接收地役權(quán)的主要力量,這種模式在執(zhí)行上較為靈活,但也面臨著穩(wěn)定性差的問(wèn)題。考慮到不同國(guó)情,我國(guó)應(yīng)采取政府為主、民間為輔的模式,在自然資源部門(mén)下建立保護(hù)地役權(quán)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)地役權(quán)的建立、接收、入庫(kù)和管理。

三、結(jié)束語(yǔ)

美國(guó)保護(hù)地役權(quán)的應(yīng)用,在一定程度上合理地平衡了公權(quán)和私權(quán),對(duì)保護(hù)歷史和自然遺產(chǎn)起到了正面的作用。本文重點(diǎn)分析了保護(hù)地役權(quán)的形成、發(fā)展和管理方法,總結(jié)了這種制度在實(shí)際運(yùn)用中的優(yōu)勢(shì)和不足,未來(lái)我國(guó)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)行規(guī)劃體系,綜合考慮保護(hù)對(duì)象的類(lèi)型和保護(hù)要求,劃分用途分區(qū),制定適合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況的地役權(quán)制度。