摘要：重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援難度大，專業(yè)性、科學(xué)性和安全性要求極高，給應(yīng)急救援指揮工作帶來了嚴(yán)峻考驗。本文圍繞重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援工作，從聯(lián)合組織指揮機構(gòu)、指揮規(guī)則以及指揮重點三個方面入手，提出聯(lián)合組織指揮體系的建設(shè)路徑，期望對提高應(yīng)急救援指揮效率有所幫助。

關(guān)鍵詞：重特大災(zāi)害事故；應(yīng)急救援；聯(lián)合組織指揮體系

近年來，受極端天氣事件、氣候周期性變化以及人類社會活動等因素的綜合影響，重特大森林火災(zāi)事故發(fā)生風(fēng)險增大，必須引起森林消防部門的高度重視。在森林火災(zāi)事故中，應(yīng)急救援是最大程度降低國家和人民群眾生命財產(chǎn)損失的一項重要工作。為確保應(yīng)急救援工作高效、精準(zhǔn)、有序開展，應(yīng)建立起聯(lián)合組織指揮體系，對應(yīng)急救援實施專業(yè)化、科學(xué)化指揮，充分發(fā)揮救援力量優(yōu)勢，有效預(yù)防和撲救森林火災(zāi)。

一、成立聯(lián)合組織指揮機構(gòu)，強化指揮機構(gòu)職能作用

（一）成立基地指揮部

在當(dāng)?shù)貞?yīng)急指揮中心或森林草原防滅火指揮部設(shè)立重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援基地指揮部，組建由國家綜合性消防救援隊伍、地方專業(yè)撲火隊伍、軍民武警和社會志愿者構(gòu)成的應(yīng)急救援隊伍，由應(yīng)急救援隊伍執(zhí)行森林草原火災(zāi)撲救任務(wù)。在執(zhí)行任務(wù)過程中，接受火災(zāi)發(fā)生地縣級以上地方人民政府森林草原防滅火指揮機構(gòu)的指揮[1]?；刂笓]部負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)救援救災(zāi)工作，包括較大以上規(guī)模災(zāi)害的相應(yīng)處置、物資調(diào)配、跨地區(qū)重大問題協(xié)調(diào)、災(zāi)害調(diào)查評估以及掛牌督辦工作。當(dāng)重特大災(zāi)害事故現(xiàn)場成立前線指揮部后，基地指揮部不得干擾前線指揮部的行動決策和力量調(diào)動。

（二）成立前線指揮部

前線指揮部總指揮和最高決策者由屬地行政首長擔(dān)任，副指揮長由精通救援行動指揮、實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富的行業(yè)專家以及國家綜合性消防救援隊伍指揮員擔(dān)任，指揮部成員包括災(zāi)害事故地的政府領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)人、消防救援單位負(fù)責(zé)人、森林消防單位負(fù)責(zé)人、公安部門負(fù)責(zé)人以及救援力量負(fù)責(zé)人[2]。對于重特大災(zāi)害事故，前線指揮部設(shè)立分前指，結(jié)合災(zāi)害事故的實際情況部署分前指人員構(gòu)成與工作任務(wù)。在開展應(yīng)急救援工作中，前線指揮部統(tǒng)一指揮綜合協(xié)調(diào)組、醫(yī)療救治組、搶險救援組、火災(zāi)監(jiān)測組、撲火隊伍等工作組聯(lián)合救援。

二、明確聯(lián)合組織指揮規(guī)則，滿足專業(yè)高效運行要求

（一）科學(xué)部署現(xiàn)場救援指揮

各級指揮機構(gòu)在開展聯(lián)合指揮工作中要堅持統(tǒng)一、專業(yè)和垂直的指揮原則，有效運行聯(lián)合組織指揮體系。第一，統(tǒng)一指揮。當(dāng)森林火災(zāi)發(fā)生后，前線指揮部負(fù)責(zé)人要第一時間趕赴火災(zāi)現(xiàn)場，了解災(zāi)害事故整體情況，快速部署指揮救援工作?；馂?zāi)現(xiàn)場所有救援單位、救援資源以及參加救援的個人都要服從前線指揮部的統(tǒng)一調(diào)度，任何救援力量不得私自決策救援工作[3]。第二，專業(yè)指揮。前線指揮部安排專業(yè)副總指揮負(fù)責(zé)開展專業(yè)化指揮工作，針對一線救援力量制定戰(zhàn)術(shù)策略、部署行動方案、調(diào)配救援物資，并對一線救援力量的規(guī)避風(fēng)險工作開展專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，保證森林火災(zāi)現(xiàn)場的一切救援工作均在專業(yè)指揮下高效開展。第三，垂直指揮。各級指揮機構(gòu)要逐級下達(dá)指揮命令，逐級上報救援信息。在指揮體系中，賦予一線指揮員靈活處置自主權(quán)，指揮員有權(quán)根據(jù)火災(zāi)事故發(fā)展態(tài)勢決定是否暫緩救援行動，一線指揮員做出決定后要及時向上級指揮機構(gòu)匯報。在一線隊伍開展應(yīng)急救援工作中，聯(lián)合指揮機構(gòu)不得直接指揮或干預(yù)一線指揮，不得在無視現(xiàn)實條件的情況下向一線隊伍下達(dá)強制性命令。

（二）規(guī)范應(yīng)急救援指揮流程

在森林火災(zāi)事故發(fā)生時，按照聯(lián)署辦公程序啟動基地指揮部，基地指揮部接到災(zāi)情報告后及時下發(fā)到全體成員單位，要求第一響應(yīng)等級單位做好應(yīng)急救援準(zhǔn)備工作，結(jié)合火災(zāi)情況的發(fā)展變化，推動牽頭單位和重點協(xié)同單位積極配合完成準(zhǔn)備工作。基地指揮部各成員單位應(yīng)快速響應(yīng)指揮部安排，抽調(diào)出各部門單位的核心成員開展聯(lián)合辦公，保證基地指揮部源頭力量充足，以最快的速度投入到森林火災(zāi)應(yīng)急救援指揮工作中。前線指揮部嚴(yán)格按照既定的重特大災(zāi)害事故救援行動程序開展指揮工作，完成早期處置、態(tài)勢研判、力量調(diào)用、救援部署、組織救援、應(yīng)急處置、綜合保障、信息發(fā)布和督查驗收等工作任務(wù)[4]。在聯(lián)合組織指揮體系運行中，要根據(jù)火災(zāi)現(xiàn)場救援形勢、指揮環(huán)境、力量集結(jié)等具體情況靈活調(diào)整指揮流程，必要時適當(dāng)簡化指揮流程，體現(xiàn)聯(lián)合指揮工作的韌性、動態(tài)性和靈活性。

（三）完善聯(lián)合組織指揮制度體系

在重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援工作中，要以完善的聯(lián)合組織指揮制度體系作為執(zhí)行依據(jù)，有力保障應(yīng)急救援工作的快速啟動與高效運行。第一，作戰(zhàn)會議制度。指揮部要定時定點組織召開作戰(zhàn)會議，在匯總應(yīng)急救援工作情況和總結(jié)講評的基礎(chǔ)上，針對災(zāi)情進(jìn)行重點研判磋商，對下一步計劃或次日的行動計劃合理安排部署。第二，集體決策制度。在應(yīng)急救援行動總體方案和重大決策制定方面，聯(lián)合指揮部可組織召開全員或主要成員會議對方案和決策進(jìn)行集體研究，會議上對各方提出的意見認(rèn)真聽取，并尊重專業(yè)指揮提出的意見，為決策的科學(xué)性、可靠性提供保障。當(dāng)意見無法達(dá)到統(tǒng)一時，總指揮可以行使臨機決斷權(quán)。第三，信息報送制度。聯(lián)合指揮部要對信息報送的內(nèi)容與時限要求加以明確，連續(xù)不斷收集動態(tài)信息并做好信息整理工作，經(jīng)主要領(lǐng)導(dǎo)審核批準(zhǔn)后，定時向本級和上級應(yīng)急管理指揮中心報告。第四，安全防范制度。聯(lián)合指揮部指定專人對救災(zāi)現(xiàn)場的安全工作全權(quán)負(fù)責(zé)，根據(jù)災(zāi)害事故特點，建立臨時安全組織機構(gòu)，臨時機構(gòu)內(nèi)部的所有人員要明確分工，建立完善的安全責(zé)任體系，確保安全工作橫向到邊、豎向到底，提高安全水平[5]。第五，督察獎懲制度。依據(jù)救援行動階段特點，聯(lián)合指揮部對各部門和各力量的任務(wù)完成及安全工作落實等情況全程檢查監(jiān)督，對各救援隊伍的行動績效綜合考評，在任務(wù)結(jié)束后，根據(jù)考評結(jié)果組織表彰獎勵。針對不服從命令、不落實責(zé)任、處置不當(dāng)?shù)仁毢蜑^職行為嚴(yán)肅處理，并追究當(dāng)事人的責(zé)任。

三、嚴(yán)把聯(lián)合組織指揮重點，推進(jìn)救援力量協(xié)同運作

（一）落實協(xié)同聯(lián)動機制

森林火災(zāi)事故應(yīng)急救援面臨著多元救援力量協(xié)同難度大的問題，易出現(xiàn)救援行動單打獨斗現(xiàn)象，影響應(yīng)急救援工作高效開展。為破解這一難題，要建立起應(yīng)急救援指揮體系協(xié)同聯(lián)動機制，確保救援部署密切配合，避免出現(xiàn)救援指揮空檔，通過協(xié)同聯(lián)動發(fā)揮現(xiàn)場救援力量的最大能效。第一，固化協(xié)同聯(lián)動機制。在平時的工作中，要多進(jìn)行信息互通，彼此之間協(xié)同配合，針對應(yīng)急救援預(yù)案編制、災(zāi)情監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急救援與演練、信息實時共享等建立協(xié)同機制，并以聯(lián)防聯(lián)控機制、聯(lián)席會議制度、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等協(xié)同機制作為基礎(chǔ)，對協(xié)同機制的制度保障加以完善，使協(xié)同機制更加規(guī)范化、制度化，防止機構(gòu)虛設(shè)、機制空轉(zhuǎn)的情況發(fā)生，避免因職能交叉或重疊導(dǎo)致各種沖突問題的發(fā)生。第二，細(xì)化協(xié)同聯(lián)動實施。協(xié)同要按照計劃開展，共同進(jìn)行勘察及行動方案的制定，對協(xié)同計劃中的關(guān)鍵性問題加以明確，由聯(lián)合指揮部負(fù)責(zé)整體籌劃和制定，使救援行動達(dá)到協(xié)同一致的效果。根據(jù)確定的目標(biāo)全面開展協(xié)同工作，指揮員要依據(jù)上級意圖確定本級的救援目標(biāo)，不斷增強自身的主動協(xié)同意識，要主動作為，提升應(yīng)急救援的時效性，減輕災(zāi)害事故損失。為實現(xiàn)具體任務(wù)中的協(xié)同目標(biāo)，聯(lián)合指揮部可以對救援任務(wù)進(jìn)行劃分，使一個完整任務(wù)變?yōu)槿舾蓚€具體任務(wù)，依據(jù)各力量的特點分配適宜的任務(wù)，各力量接到任務(wù)后要始終圍繞核心任務(wù)計劃實施救援，各力量要將自身的優(yōu)勢和特長充分發(fā)揮出來，彼此之間密切配合、相互保障，聯(lián)合行動、實時支撐，確保救援效能最大化目標(biāo)順利實現(xiàn)。第三，隨機協(xié)同聯(lián)動調(diào)整。救援行動會收到各種因素的制約，并且現(xiàn)場情況復(fù)雜多變，常常會衍生出新的問題，無法將其體現(xiàn)到協(xié)同計劃中。對此，聯(lián)合指揮部應(yīng)按災(zāi)情變化情況，采取隨機協(xié)同的方法，針對可能發(fā)生的情況提前制訂協(xié)同計劃，按照任務(wù)變化趨勢對協(xié)同力量進(jìn)行實時調(diào)整，并持續(xù)完善協(xié)同方案，及時恢復(fù)中斷的協(xié)同，確保各力量行動協(xié)同一致，提高協(xié)同救援能力[6]。

（二）全面掌握災(zāi)害事故現(xiàn)象態(tài)勢

在重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援中，指揮員要全面掌握應(yīng)急救援態(tài)勢，遵循森林火災(zāi)特點與規(guī)律，結(jié)合以往實戰(zhàn)經(jīng)驗針對性指揮應(yīng)急救援行動。第一，明確偵察內(nèi)容。與指揮活動具有密切關(guān)聯(lián)的要素有火災(zāi)現(xiàn)場位置、火災(zāi)發(fā)展態(tài)勢、現(xiàn)場面積、地形地貌、植被分布情況、水資源分布情況、氣候氣象、交通條件、重點目標(biāo)、滅火力量部署等。對上述要素應(yīng)當(dāng)重點掌握，并通過各種有效途徑和方法將全部要素搞清楚，做到所有問題了然于胸，避免出現(xiàn)不了解、不清楚、不知道的情況。要對極端火災(zāi)的致災(zāi)因素全面掌握，包括地形、氣象、植被等，從而避免爆炸火、火旋風(fēng)及飛火的發(fā)生。第二，確定偵察方法。對空中偵察、地面?zhèn)刹?、一線偵察、圖上作業(yè)等方法進(jìn)行綜合運用，實現(xiàn)攬全局、看局部、知具體、查重點的應(yīng)急救援目標(biāo)。指揮員要親臨現(xiàn)場偵察情況，掌握最新信息，將傳統(tǒng)方法與先進(jìn)科技手段有機結(jié)合到一起，開展空中與地面一體化偵察，獲取更多的火災(zāi)現(xiàn)場信息，為應(yīng)急救援方案制定提供可靠依據(jù)。第三，科學(xué)分析處理。指揮員要對各種渠道獲取的火場信息認(rèn)真梳理、系統(tǒng)分析、仔細(xì)研判，進(jìn)而形成火災(zāi)現(xiàn)場勘察報告，確定火災(zāi)現(xiàn)場情況，經(jīng)判斷后得出結(jié)論，并結(jié)合實際對滅火部署優(yōu)化調(diào)整，明確任務(wù)及戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)法，組織有效的協(xié)同措施。

（三）強化應(yīng)急救援指揮控制

在以往的森林火災(zāi)救援實戰(zhàn)中，存在著指揮系統(tǒng)兼容性差、救援力量聯(lián)動性差、調(diào)整部署精準(zhǔn)性差等問題，從而貽誤最佳戰(zhàn)機，引發(fā)救援人員傷亡事故。為避免發(fā)生類似問題，有必要強化聯(lián)合組織指揮體系的精準(zhǔn)控制，提高應(yīng)急救援效率。第一，一條線調(diào)度。各級指揮中心要明確任務(wù)區(qū)救援力量調(diào)度模式和跨區(qū)增援作戰(zhàn)調(diào)度模式。在森林火災(zāi)事故發(fā)生地，按照就近用兵原則制定就近救援力量調(diào)度方案、臨近救援力量資源方案以及跨區(qū)救援增援調(diào)度方案，規(guī)范執(zhí)行調(diào)度審批流程，向救援力量推送救援處置操作事項和安全注意事項，使救援力量能夠快速投入到救援工作中，提高救援力量利用效率，減少救援工作中的安全隱患。第二，一體化指揮。聯(lián)合指揮機構(gòu)依托有線網(wǎng)絡(luò)和無線網(wǎng)絡(luò)實施一體化指揮，要求各成員單位的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)接入到聯(lián)合作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)中，確保聯(lián)合指揮機構(gòu)做出的指揮決策能夠?qū)崟r、精準(zhǔn)傳達(dá)到各成員單位，達(dá)到指揮指令下達(dá)零延誤的要求[7]。第三，一張圖行動。在應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)中，統(tǒng)一使用同一張應(yīng)急救援指揮圖，在指揮圖上實時標(biāo)注和更新火災(zāi)發(fā)展形勢、救援力量位置、救援行動進(jìn)展等信息，使各成員單位能夠了解兵力部署情況，為協(xié)同開展救援行動打下基礎(chǔ)[8]。

結(jié)語

綜上所述，面對重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援工作，要建立起科學(xué)有序、專業(yè)精準(zhǔn)、高效運行的聯(lián)合組織指揮體系，成立聯(lián)合行動、聯(lián)合指揮的基地指揮部和前線指揮部，全面實施聯(lián)合組織指揮體系既定的運行規(guī)則，嚴(yán)格把控聯(lián)合組織指揮體系運行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而推進(jìn)應(yīng)急救援力量協(xié)同運作，提高救援指揮的專業(yè)化、科學(xué)化水平。

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作者簡介：劉鐵勝（1974- ），男，漢族，遼寧沈陽人，本科，二級指揮長，研究方向：森林草原防火滅火應(yīng)急指揮。