曹 鎏（中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授）

2023年9月1日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的行政復(fù)議法。行政復(fù)議法完成了全面系統(tǒng)大修，并將于2024年1月1日施行。本次修法以發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用為目標(biāo)導(dǎo)向，切實(shí)回應(yīng)自1999年行政復(fù)議法實(shí)施以來(lái)遇到的癥結(jié)難題和制度壁壘，在夯實(shí)行政復(fù)議體制機(jī)制再造法律保障的基礎(chǔ)上，基于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中行政復(fù)議承載的新使命、新任務(wù)，通過(guò)制度更新、優(yōu)化與補(bǔ)強(qiáng)，行政復(fù)議法完成了升級(jí)迭代。主渠道目標(biāo)承載了我國(guó)行政復(fù)議制度高質(zhì)量發(fā)展的理想追求，尊重行政復(fù)議運(yùn)行規(guī)律，回應(yīng)時(shí)代需求，新修訂的行政復(fù)議法完成了立法理念和制度邏輯的嬗變，充分展現(xiàn)了行政復(fù)議制度得以良法善治的中國(guó)方案和中國(guó)智慧。

一、主渠道目標(biāo)法定化的價(jià)值意蘊(yùn)

將“主渠道”作用寫(xiě)入新法第一條，這意味著主渠道目標(biāo)有了法定依據(jù)，同時(shí)蘊(yùn)含著新行政復(fù)議法的內(nèi)涵式發(fā)展，必須全面服務(wù)于主渠道的基本追求。理論上，主渠道是對(duì)行政復(fù)議預(yù)防調(diào)處化解行政爭(zhēng)議數(shù)量和質(zhì)量的雙重要求，強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議既要能夠成為人民群眾維權(quán)的首要渠道，又能借助高水平辦案切實(shí)發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議的“過(guò)濾器”功能，絕大部分行政爭(zhēng)議應(yīng)進(jìn)入行政復(fù)議程序并實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，行政爭(zhēng)議在行政復(fù)議程序中終結(jié)。行政復(fù)議具有治理行政爭(zhēng)議的顯著優(yōu)勢(shì)，能夠在行政爭(zhēng)議解決機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)、支撐作用?！按髲?fù)議、中訴訟、小信訪”的行政爭(zhēng)議治理格局應(yīng)成為理想模式。一方面，這三種解紛機(jī)制應(yīng)有科學(xué)分工，要避免功能抵牾；另一方面，三種解紛機(jī)制應(yīng)保持自身特有優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、銜接耦合，以盡可能提升解紛機(jī)制整體效能。新行政復(fù)議法以對(duì)行政爭(zhēng)議全周期治理為主線，形成了涉及申請(qǐng)、受理、審理、決定以及法律責(zé)任追究的全流程規(guī)制，并以公正高效、便民為民的制度保障為著力點(diǎn)。其中，“公正”是行政復(fù)議制度的生命力依托，新法注重以正當(dāng)程序理念再造審理程序以促進(jìn)看得見(jiàn)的正義，通過(guò)完善管轄制度、引入行政復(fù)議委員會(huì)等以增強(qiáng)審理主體的中立性、超脫性和權(quán)威性，強(qiáng)化合理性審查維度力促實(shí)體結(jié)果的公正性；“高效”則強(qiáng)調(diào)復(fù)議案件辦理要實(shí)現(xiàn)高效率，辦案結(jié)果追求高質(zhì)量，例如，新法建立了簡(jiǎn)易程序和普通程序并行的二元審理模式以實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)案快審、繁案精審”，明確聽(tīng)取意見(jiàn)是普通程序的基本原則但并不限定聽(tīng)取意見(jiàn)的方式，針對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實(shí)作出的處罰決定不服申請(qǐng)復(fù)議的，增設(shè)了原機(jī)關(guān)先行處理程序，以推動(dòng)原機(jī)關(guān)自我糾正等；“便民為民”體現(xiàn)了對(duì)“以人民為中心”的價(jià)值立場(chǎng)的追求，新法通過(guò)固化相對(duì)集中復(fù)議體制改革成果以實(shí)現(xiàn)人民群眾維權(quán)“最多訪一地”，又通過(guò)總則中信息化建設(shè)條款賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的法定職責(zé)，讓大數(shù)據(jù)便利惠及復(fù)議申請(qǐng)人，推動(dòng)復(fù)議案件全過(guò)程網(wǎng)上辦理，夯實(shí)行政復(fù)議制度的科技保障。

主渠道目標(biāo)的確立，亦是因應(yīng)新時(shí)期行政復(fù)議新定位的必然結(jié)果。主渠道一方面要求行政復(fù)議的基礎(chǔ)性功能是化解行政爭(zhēng)議，另一方面要發(fā)揮化解爭(zhēng)議的天然優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)以成就其成為主渠道。這就意味著主渠道目標(biāo)導(dǎo)向下的行政復(fù)議的屬性應(yīng)是行政司法，其中“行政”是指行政監(jiān)督面向，體現(xiàn)了行政復(fù)議是行政活動(dòng)的本質(zhì)屬性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政本是行政復(fù)議的主導(dǎo)功能，但仍需發(fā)揮關(guān)鍵作用；而“司法”并非訴訟化，強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議是行政爭(zhēng)議化解機(jī)制，其活動(dòng)內(nèi)容表現(xiàn)為對(duì)行政爭(zhēng)議的調(diào)處和裁決，故制度設(shè)計(jì)也要圍繞化解爭(zhēng)議機(jī)制的定位和特性，強(qiáng)化其公正性和中立性。新行政復(fù)議法以行政司法屬性為邏輯起點(diǎn)，注重促進(jìn)行政屬性和司法屬性的一體融合，既尊重各類(lèi)行政解紛機(jī)制共通的運(yùn)行規(guī)律，借鑒了行政訴訟法的立法思路、立法技術(shù)和立法理念，又立足行政監(jiān)督權(quán)所獨(dú)具的穿透式預(yù)防調(diào)處化解爭(zhēng)議的天然優(yōu)勢(shì)，通過(guò)拓展監(jiān)督功能積極回應(yīng)維穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)需要，完成社會(huì)治理功能的擴(kuò)容。例如，新法增設(shè)了調(diào)解原則，強(qiáng)化了復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取證義務(wù)，豐富了復(fù)議決定形式，完善了復(fù)議決定執(zhí)行體制和責(zé)任追究機(jī)制，增加了復(fù)議建議書(shū)和意見(jiàn)書(shū)的使用等，充分體現(xiàn)了復(fù)議機(jī)關(guān)組織和調(diào)動(dòng)行政資源的固有優(yōu)勢(shì)，有助于全方位回應(yīng)并解決人民群眾真實(shí)訴求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)維權(quán)與救濟(jì)功能的同步推進(jìn)。

二、以能動(dòng)復(fù)議為突破口，努力實(shí)現(xiàn)人民滿(mǎn)意的制度最優(yōu)

我國(guó)憲法明確規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)決定。依據(jù)憲法，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督權(quán)具有監(jiān)督行政活動(dòng)全過(guò)程、無(wú)縫隙的靈活性和穿透力，其在探尋人民群眾維權(quán)訴求并有效回應(yīng)訴求方面，能夠通過(guò)形式法治與實(shí)質(zhì)法治監(jiān)督的一體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政爭(zhēng)議的全周期治理，這一能動(dòng)化解行政爭(zhēng)議的特性如何被激活，成為新法助力主渠道作用得以發(fā)揮的重要突破口，具體涵蓋以下三個(gè)方面：

一是擴(kuò)大受案范圍，在行政復(fù)議入口環(huán)節(jié)“應(yīng)收盡收”。為打好組合拳盡可能吸納爭(zhēng)議，新法完善了受案范圍的立法技術(shù)，采用正面概括和列舉與負(fù)面列舉相結(jié)合的方式，這一接近負(fù)面清單的立法模式實(shí)現(xiàn)了法定擴(kuò)容，這也意味著只要不在排除范圍內(nèi)的行政行為，均應(yīng)屬于行政復(fù)議范圍；同時(shí)將實(shí)踐中專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理更有優(yōu)勢(shì)的特定案件納入復(fù)議前置范圍，并明確行政機(jī)關(guān)對(duì)前置類(lèi)案件申請(qǐng)復(fù)議的明示義務(wù)以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制分流，但并不影響當(dāng)事人對(duì)非終局類(lèi)復(fù)議決定訴權(quán)的行使。

二是辦案全過(guò)程“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”。為強(qiáng)化行政復(fù)議合意式化解爭(zhēng)議的靈活性，新法將復(fù)議調(diào)解作為基本原則，既突破了只有裁量權(quán)行為才能適用調(diào)解的束縛，又通過(guò)兩個(gè)不得（不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制規(guī)定）明確了法治紅線，同時(shí)賦予復(fù)議調(diào)解書(shū)剛性約束力，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

三是決定和執(zhí)行環(huán)節(jié)“應(yīng)改盡改”“應(yīng)賠盡賠”。為了盡可能避免程序空轉(zhuǎn)、提升實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的質(zhì)效，新法決定體系將原法以行政行為合法性作為審理構(gòu)造調(diào)整為以重構(gòu)行政法律關(guān)系為基點(diǎn)，以便一步到位回應(yīng)人民群眾真實(shí)訴求，即通過(guò)變更決定條款的優(yōu)先適用以及事實(shí)認(rèn)定、法律適用和決定結(jié)果三維度的拓展推動(dòng)變更決定擴(kuò)容，進(jìn)而完成以變更決定為支撐的作為類(lèi)行政復(fù)議決定體系的重塑。

同時(shí)，為高效完成對(duì)人民群眾損失的彌補(bǔ)，新法強(qiáng)化了賠償決定規(guī)則的適用，復(fù)議機(jī)關(guān)在個(gè)案中可以依法主動(dòng)作出賠償決定。此外，根據(jù)不同的決定類(lèi)型，新法構(gòu)建了以復(fù)議機(jī)關(guān)為主、原機(jī)關(guān)為輔的復(fù)議決定執(zhí)行體制，并通過(guò)強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制確保生效復(fù)議決定的履行。

三、以高質(zhì)量行政復(fù)議推進(jìn)法治政府建設(shè)全面突破

新修訂行政復(fù)議法將原法第一條“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”修改為“監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，并增加“推進(jìn)法治政府建設(shè)”的立法宗旨，這既是對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議法監(jiān)督依法行政功能優(yōu)先于保障行政權(quán)有效運(yùn)行的強(qiáng)化，更是對(duì)與全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程相適應(yīng)的法治政府建設(shè)的有力回應(yīng)。黨的二十大報(bào)告提出“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”，并強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。新時(shí)期法治政府建設(shè)以打造高質(zhì)量現(xiàn)代化法治政府為目標(biāo)導(dǎo)向，更多地區(qū)實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)率先突破。這就要求法治政府建設(shè)要充分融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，要發(fā)揮對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的支撐作用，既要解決好形式法治與實(shí)質(zhì)法治的一體推進(jìn)，讓政府活動(dòng)各方面在法治軌道上運(yùn)行，更好發(fā)揮政府作用，確保政府更有為，又要解決好個(gè)案中實(shí)體合法與程序合法、合法行政與良好行政的有機(jī)結(jié)合，不斷提升政府行政效率和公信力，真正讓法治政府建設(shè)成效惠及于民。為踐行新時(shí)期法治政府建設(shè)要求，進(jìn)一步凸顯行政復(fù)議所具有的依法行政晴雨表和法治政府建設(shè)助推器功能，新法進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)具體行政決定的審查強(qiáng)度，構(gòu)建了合法性與合理性雙重審查標(biāo)準(zhǔn)體系，并通過(guò)變更決定在復(fù)議決定體系中的優(yōu)先地位以倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)加大合理性審查力度，增加變更決定的使用率，同時(shí)，基于行政復(fù)議對(duì)規(guī)范性文件附帶審查是抽象判斷權(quán)的固有優(yōu)勢(shì)，新法專(zhuān)門(mén)設(shè)置一節(jié)以健全完善行政規(guī)范性文件實(shí)體合法性審查適用規(guī)則，并通過(guò)賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)約談、通報(bào)等個(gè)案監(jiān)督權(quán)，以及建立與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的銜接以形塑行政復(fù)議在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的定位。此外，有必要進(jìn)一步挖掘行政復(fù)議“治未病”的功能，實(shí)踐中，通過(guò)對(duì)行政復(fù)議的個(gè)案分析可以探尋依法行政的薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，特別是借助對(duì)行政復(fù)議糾錯(cuò)案例的大數(shù)據(jù)分析等，有助于提升行政復(fù)議監(jiān)督效能，以達(dá)到“糾錯(cuò)一件、規(guī)范一片”的效果。

立足于新的定位，新修訂行政復(fù)議法完成了新時(shí)期行政復(fù)議體制機(jī)制的全方位頂層設(shè)計(jì)，這意味著我國(guó)行政復(fù)議制度已經(jīng)進(jìn)入以主渠道為目標(biāo)導(dǎo)向的新發(fā)展階段。以行政復(fù)議法為基石的中國(guó)特色行政復(fù)議制度體系需要同步予以完善。國(guó)家層面有必要加快修訂相關(guān)實(shí)施條例，盡快出臺(tái)包括規(guī)章、規(guī)范性文件在內(nèi)的配套制度體系，地方亦需及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)制度的立改廢釋工作，以夯實(shí)行政復(fù)議高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)制度保障。切實(shí)發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用是從應(yīng)然到實(shí)然的自洽轉(zhuǎn)化、法定目標(biāo)到目標(biāo)落地的實(shí)踐追求，仍然需要理論界與實(shí)務(wù)界繼續(xù)合力攻堅(jiān)。