谷強平，周楊亞，馬婭妮

（黑龍江八一農(nóng)墾大學經(jīng)濟管理學院，大慶 163319）

中國是大豆原產(chǎn)國，曾長期居于世界最大的大豆生產(chǎn)國、消費國和出口國的地位[1-3]。但自20 世紀30 年代開始，中國大豆的生產(chǎn)量和出口量逐漸下降，美國大豆在這一時期迅速發(fā)展起來。1954 年，美國大豆生產(chǎn)量和出口量超過中國，世界最大的大豆生產(chǎn)國和出口國國家由中國轉變?yōu)槊绹鳾4]。此后，中國大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，大豆產(chǎn)量越來越不能滿足大豆消費需求，并于1996 年成為大豆凈進口國，每年從美國大量進口大豆。中美兩國大豆優(yōu)勢地位的逆轉，除了受氣候、土地、技術等方面因素影響之外，更是與兩國實施的不同大豆補貼政策具有直接關系，特別是美國在不同時期，結合實際情況制定針對性的補貼政策，極大地促進了其大豆產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1 中美兩國大豆生產(chǎn)概況

1.1 中國大豆生產(chǎn)概況

中國曾是世界上最大的大豆生產(chǎn)國，大豆除滿足人們消費需求外，還大量出口至日本、歐洲、美國等國家。但是，隨著居民消費水平不斷提高，人們對于大豆的消費需求日益增多，一方面是對于豆制品、豆油等食用大豆的消費需求增多，另一方面是對于以谷物為核心的傳統(tǒng)消費結構向以肉蛋奶等動物類食物為核心的消費結構轉變，導致飼用大豆的消費需求增多[5]。迅速增長的大豆需求沒有促進大豆產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，大豆種植面積大幅度起伏，單產(chǎn)水平大約為國際平均水平的70%[5-6]。為此，國家陸續(xù)出臺了大豆臨時收儲政策、大豆目標價格政策、大豆生產(chǎn)者補貼政策等一系列政策扶持大豆生產(chǎn)[7]，但大豆生產(chǎn)情況仍不容樂觀。由圖1 可知，從1961 年至2021 年，中國大豆種植面積一直在650 萬hm2與1 000 萬hm2之間上下浮動，沒有出現(xiàn)過明顯增加；單位面積產(chǎn)量呈上升趨勢，但最高也不超過2 000 kg·hm-2；總產(chǎn)量因單位面積產(chǎn)量的增長也呈上升趨勢，最大產(chǎn)量為1 960 萬t。2021 年中國大豆種植面積840 萬hm2，大豆單產(chǎn)1 952 kg·hm-2，總產(chǎn)量1 640 萬t，分別是1961 年的84%，3.1 倍和2.6 倍，雖然單產(chǎn)和總產(chǎn)量有一定程度的增加，但種植面積卻在減少。長期以來，大豆產(chǎn)量遠遠不能滿足人們的消費需求，中國大豆進口量逐年攀升，目前已成為世界上最大的大豆進口國。

圖1 1961-2021 年中國大豆生產(chǎn)變化情況Fig.1 Changes of soybean production in China from 1961 to 2021

1.2 美國大豆生產(chǎn)概況

作為中國進口大豆來源主要國家之一的美國，大豆種植規(guī)模不斷擴大，單產(chǎn)和總產(chǎn)量不斷提升。由圖2 可知，從1961 年至2021 年，美國大豆種植面積整體呈上升趨勢，2017 年達到最大值3 624 萬hm2；單位面積產(chǎn)量也整體呈上升趨勢，2016 年達到最大值3 494 kg·hm-2；產(chǎn)量增加幅度很大，2014 年以來，基本每年都超過10 000 萬t。2021 年美國大豆種植面積3 494 萬hm2，單產(chǎn)3 455 kg·hm-2，產(chǎn)量12 071 萬t，分別是1961 年的3.2 倍、2 倍和6.5 倍，分別是中國2021 年大豆種植面積、大豆單產(chǎn)、產(chǎn)量的4.2 倍、1.8 倍和7.4 倍。美國大豆產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展離不開其適宜的氣候條件，先進的生產(chǎn)技術等，而美國政府實施的商品貸款項目、固定金額直接補貼、反周期補貼、農(nóng)業(yè)保險計劃、農(nóng)業(yè)資源保護計劃等一系列補貼政策對于促進其大豆產(chǎn)業(yè)發(fā)展更是起到了舉足輕重的作用。

圖2 1961-2021 年美國大豆生產(chǎn)變化情況Fig.2 Changes of soybean production in USA from 1961 to 2021

通過以上分析可知，中國大豆生產(chǎn)處于緩慢發(fā)展態(tài)勢，而美國大豆生產(chǎn)處于快速發(fā)展態(tài)勢，明顯的差異是多因素共同作用的結果，如氣候、土地、技術等，而這些因素中，更值得關注的是兩國不同的大豆補貼政策。因為農(nóng)業(yè)因其生產(chǎn)周期較長、取得收益較慢、受氣候等自然條件影響較大等特點屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)[8]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于政府支持政策尤其是補貼政策具有比較大的依賴性，很大程度上，這些政策影響著農(nóng)業(yè)發(fā)展的程度[9]。因此，有必要基于中、美兩國大豆生產(chǎn)的差異對美國大豆補貼政策的內(nèi)容及其變化進行研究，并將中國大豆補貼政策與其進行比較，從而為完善中國大豆補貼政策提供可借鑒的啟示。

2 美國大豆補貼政策主要內(nèi)容

美國一直重視農(nóng)業(yè)補貼政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，其農(nóng)業(yè)補貼政策基本是以農(nóng)業(yè)法案作為載體進行發(fā)布并實施的。截至目前，美國發(fā)布并實施的大豆補貼政策主要包括：商品貸款項目、固定金額直接補貼、反周期補貼、農(nóng)業(yè)保險計劃、農(nóng)業(yè)資源保護計劃等[10]。

2.1 商品貸款項目

1929-1933 年，全球性經(jīng)濟危機爆發(fā)，為了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，美國于1933 年發(fā)布了歷史上第一部農(nóng)業(yè)法案——《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，出臺了向農(nóng)業(yè)種植者提供貸款支持的農(nóng)業(yè)補貼政策。最初的政策主要是提供無追索性貸款，支持農(nóng)民在每個種植年度申請貸款補助。具體到大豆作物，種植大豆的農(nóng)場主可以按照公布的貸款率向當?shù)芈?lián)邦政府的農(nóng)村服務辦公室申請貸款，再由政府指定的商品信貸公司完成對農(nóng)場主的貸款操作[11]。

后來，商品貸款項目發(fā)展為市場貸款項目和貸款差額補貼兩部分。市場貸款項目主要目的是為農(nóng)民提供短期的資金幫助，具體到大豆品種的實施辦法是種植大豆的農(nóng)場主償還貸款時，如果大豆的市場價格低于貸款率（體現(xiàn)為價格數(shù)據(jù)，指每單位大豆能夠獲得的貸款額度），則可以按當?shù)毓俜焦嫉倪€貸率（由當?shù)卣块T根據(jù)市場價格情況計算的價格數(shù)據(jù)）進行償還，實質(zhì)是豆農(nóng)不必償還貸款的全部，以貸款率與實際還貸率之間差額為基礎計算的少清償貸款部分，就是政府對豆農(nóng)貸款的補助支持。貸款差額補貼是指政府向有資格獲得，卻自愿放棄貸款補助支持的豆農(nóng)發(fā)放貸款差額補貼。貸款差額補貼金額=貸款差價支付率×有資格獲得貸款的大豆的數(shù)量，其中，貸款差價支付率=貸款率-實際還貸率。

大豆的貸款補助支持利率要小于當時的市場利率，并且美國政府在法案中對其進行了多次調(diào)低，這直接促進了美國大豆產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。

2.2 固定金額直接補貼

2002 年美國發(fā)布新的農(nóng)業(yè)法案——《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》，該法案將大豆正式歸屬于固定金額直接補貼的農(nóng)作物范疇內(nèi)。具體到大豆作物，實施辦法是農(nóng)場主在其大豆種植面積和補貼單產(chǎn)等內(nèi)容得到政府認可后，與政府簽署年度種植協(xié)議，以申請固定金額直接補貼。固定直接補貼的金額為補貼率、直接補貼面積、補貼單產(chǎn)三者的乘積[12]。大豆補貼率為0.44 美元/蒲式耳[13]，直接補貼面積按大豆4 年平均種植面積×85%確定，平均單產(chǎn)則參考全國大豆平均單產(chǎn)計算確定。

2.3 反周期補貼

《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》除了增加固定金額直接補貼這種補貼類型外，還增加了以價格為基礎的反周期補貼。2008 年的農(nóng)業(yè)法案加大了對大豆等作物的補貼力度，同時建立了以收入為基礎的平均作物收入選擇補貼。

2.3.1 以價格為基礎的反周期補貼

以價格為基礎的反周期補貼是與周期性的農(nóng)產(chǎn)品價格上下波動呈反向的農(nóng)業(yè)補貼，作為當農(nóng)產(chǎn)品有效價格低于目標價格時對農(nóng)場主提供補貼的措施。具體到大豆作物，當大豆有效價格低于目標價格時予以啟動。大豆的反周期補貼金額=大豆補貼價格（目標價格-有效價格）×公歷年補貼面積×85%×補貼單產(chǎn)[11]。其中，目標價格以美國國會為主進行確定，公布在最新的農(nóng)業(yè)法案中；有效價格按照直接補貼率與該年度國內(nèi)農(nóng)場現(xiàn)貨平均價格與大豆貸款率中較高者進行確定；補貼面積與單位面積產(chǎn)量的計算方法與固定金額直接補貼政策下的計算方法相同。

2.3.2 以收入為基礎的平均作物收入選擇補貼

以收入為基礎的平均作物收入選擇補貼主要是針對當時國際農(nóng)產(chǎn)品價格大幅度上漲而實施的以收入變化為基礎的反周期補貼，并非強制性政策。農(nóng)場主按照自愿原則加入計劃，如果加入計劃則需要減少20%的直接補貼和30%的營銷貸款[14]。具體到大豆作物的實施辦法是先確定大豆作物單位面積基準收入，當種植大豆的農(nóng)場主實際收入低于確定的基準收入時，啟動該補貼計劃，農(nóng)民獲得補貼，補貼額=農(nóng)場補貼率×農(nóng)場播種面積×（農(nóng)場基準單產(chǎn)÷州內(nèi)預計單產(chǎn)）×83.3%[11]。平均作物收入選擇補貼方式減少了政府對農(nóng)業(yè)的價格補貼，減輕了政府調(diào)控對市場規(guī)律的影響，也是美國農(nóng)業(yè)補貼政策的修正與優(yōu)化。

2.4 農(nóng)業(yè)保險計劃

固定金額直接補貼、反周期補貼等政策從性質(zhì)上看，都屬于WTO 規(guī)定的黃箱政策，如果補貼力度過大，一方面會違反WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，引發(fā)貿(mào)易爭端，另一方面也會大大加重美國聯(lián)邦政府的財政負擔。因此，2014 年發(fā)布的農(nóng)業(yè)法案取消了固定金額直接補貼、反周期補貼政策，保留了市場貸款項目，同時新增了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不掛鉤的農(nóng)業(yè)保險項目，價格損失保障和農(nóng)業(yè)風險保障，農(nóng)場主可以自主選擇一種，選定以后，該法案施行期間不得更改。自此在美國農(nóng)業(yè)支持政策中，農(nóng)業(yè)保險開始居于主導地位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的政府影響進一步弱化，而市場調(diào)節(jié)的作用進一步增強。

價格損失保障計劃是對針對以價格為基礎的反周期補貼的調(diào)整，國家需制定參考價格，如果市場價格低于參考價格，則啟動價格損失保障計劃，農(nóng)場主獲得補貼，補貼額＝（參考價格－市場價格）×面積×單位面積產(chǎn)量。公式中的參考價格確定以后5 年內(nèi)不變，具體到大豆作物，其參考價格為8.4 美元/蒲式耳，比2008 年大豆目標價格的6 美元/蒲式耳提升了2.4 美元/蒲式耳，使種植大豆的農(nóng)場主的利益更大程度上得到了保障。市場價格按全國全年大豆市場價格的平均數(shù)確定，面積按該農(nóng)場基期種植面積平均數(shù)的85%確定，單位面積產(chǎn)量按該農(nóng)場基期單位面積產(chǎn)量的90%確定。

農(nóng)業(yè)風險保障計劃則是針對農(nóng)民的實際收入，對平均作物收入選擇補貼政策的進一步優(yōu)化，當單位面積實際收入低于一定標準，則啟動該計劃。上述的標準可以選擇個人或者所在縣的農(nóng)業(yè)風險保障收入，如果選擇個人農(nóng)業(yè)風險保障補貼，則農(nóng)場主個人實際收入（整體收入）低于保障收入水平時，農(nóng)場主種植所有品種的作物獲得補貼。需要注意的是，如果農(nóng)場主某一種作物受損嚴重，但整體收入高于保障收入水平，不能獲得補貼；如果選擇縣農(nóng)業(yè)風險保障補貼，則當某種作物的縣實際收入低于縣農(nóng)業(yè)風險保障收入基準水平的86%時[15]，啟動補貼計劃，即縣農(nóng)業(yè)風險保障計劃主要針對某種作物，而非整個農(nóng)場收入進行補貼。

按照規(guī)定，農(nóng)場主可以在價格損失保障計劃和農(nóng)業(yè)風險保障計劃中選擇一種享受補貼。從實施的情況來看，由于農(nóng)業(yè)風險保障計劃不僅考慮經(jīng)濟因素導致的價格降低，而且還把天氣等自然災害因素造成產(chǎn)量減少的因素也考慮進來，所以更多的農(nóng)場主更愿意選擇農(nóng)業(yè)風險保障補貼。

2018 年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，價格損失保障和農(nóng)業(yè)風險保障項目繼續(xù)實施。與2014 年法案不同的是，價格損失保障項目中參考價格的確定采用新方法，即首先在2014 年美國農(nóng)業(yè)法案中的參考價格與最近5 個營銷年度涵蓋商品銷售年平均價格的85%（不包括平均價格最高和最低的營銷年度）中選出較高者，再將其與2014 美國農(nóng)業(yè)法案參考價格的115%進行比較，以二者中更高者作為參考價格。此外，根據(jù)2018 年農(nóng)業(yè)法案，農(nóng)場主在價格損失保障和農(nóng)業(yè)風險保障項目選擇上獲得更大自主權，即農(nóng)場主可以在2019 年做一次選擇，所選項目的施行期為2019 年和2020 年，2021 至2023 年每年可以重新自由選擇[16]。

2.5 農(nóng)業(yè)資源保護計劃

2002 年農(nóng)業(yè)法案的內(nèi)容體現(xiàn)了美國農(nóng)業(yè)實施可持續(xù)發(fā)展的理念。出臺了水土保持與農(nóng)業(yè)資源保護計劃，從2002 年至2007 年，美國聯(lián)邦政府除投入資金用于農(nóng)業(yè)補貼之外，為引導農(nóng)場主實施有機生產(chǎn)和環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的發(fā)展投入220 億美元[9]。

2008 年農(nóng)業(yè)法案積極引導農(nóng)場主減少化肥等化學品使用，從事有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，注重農(nóng)業(yè)資源保護，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展[9]。

2014 年農(nóng)業(yè)法案強化農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護政策，將農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護與農(nóng)業(yè)保險掛鉤，規(guī)定凡是土地遭受到農(nóng)用化學品侵蝕或土地位于重要水域、濕地或自然保護區(qū)附近的農(nóng)場主，必須購買農(nóng)業(yè)保險[9]。

2018 年農(nóng)業(yè)法案增加5.55 億美元的預算用于農(nóng)業(yè)資源保護，進行農(nóng)業(yè)資源保護的具體措施包括：增加用于休耕保育土地的面積；完善環(huán)境質(zhì)量激勵項目，并將資源保護照管項目與環(huán)境質(zhì)量激勵項目合并；強調(diào)農(nóng)業(yè)資源保護地役權項目的農(nóng)業(yè)用途；增加區(qū)域資源保護合作項目資金等[17]。

3 美國大豆補貼政策對中國的啟示

3.1 推進大豆補貼立法建設

美國關于大豆補貼的政策是以農(nóng)業(yè)法案為載體進行實施，具有法定權威性。從1933 年發(fā)布第一個農(nóng)業(yè)法案——《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》以來，農(nóng)業(yè)法案大約每5年修定一次，5 年的時間間隔使補貼政策兼具穩(wěn)定性和靈活性。同時，為了配合農(nóng)業(yè)法案的實施，美國還制定了多項專項法律與之配套[18]。比較而言，中國在農(nóng)業(yè)領域的法律主要是《農(nóng)業(yè)法》，作為農(nóng)業(yè)領域的一項基本法，其適用性、靈活性都受到一定限制。具體到大豆作物的補貼政策，其內(nèi)容并沒有體現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)法》中，更多的是通過政府文件、規(guī)定、辦法的形式予以制定并發(fā)布，雖然具有較強的靈活性，但其權威性、穩(wěn)定性較差。

作為一項重要的宏觀經(jīng)濟政策的大豆補貼政策，通過建立、健全相關法律保障，并平穩(wěn)實施十分必要。建議將經(jīng)過試點實驗后效果比較明顯的大豆補貼政策納入相關法律體系，并適時制定大豆補貼補充條款、調(diào)整條款等，使大豆補貼的相關法律、補貼條款、調(diào)整條款等相互協(xié)調(diào)，共同形成大豆補貼體系，為政策的運轉建立起強有力的法律保障。

3.2 盡快推行脫鉤補貼制度

美國歷史上的固定金額直接補貼、反周期補貼等政策雖然對于保障農(nóng)場主種植大豆的收入以及提高大豆產(chǎn)品的競爭力具有積極的作用，但因其屬于不符合WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則的黃箱政策，美國已于2014年法案中將其取消，新增了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不掛鉤的價格損失保障和農(nóng)業(yè)風險保障兩項農(nóng)業(yè)保險項目。中國近年實施的大豆補貼政策，無論是目標價格補貼政策，還是生產(chǎn)者補貼政策都與面積相掛鉤，在提升豆農(nóng)收益的同時也導致黃箱補貼量加大，將來為了維持政策效果，繼續(xù)加強財政投入，就極有可能突破向WTO 承諾的黃箱政策補貼上限[19]。

脫鉤化是國際大豆補貼政策的主要改革方向，中國可以借鑒美國補貼政策改革的經(jīng)驗和本國補貼政策改革的實際，先嘗試建立“半脫鉤”的補貼政策，大豆生產(chǎn)者補貼金額依據(jù)近3 年或近5 年的平均種植面積，而不是當年的種植面積進行計算[20]。如此，在規(guī)避WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則約束的同時，也降低了政策操作的成本。在“半脫鉤”的補貼政策平穩(wěn)過渡后，逐漸將大豆補貼政策轉向大豆作物保險補貼、技術推廣補貼等，實現(xiàn)大豆補貼政策由黃箱政策向綠箱政策的過渡及轉變。

3.3 大豆補貼政策融入綠色發(fā)展理念

美國非常重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的建設與維護以及農(nóng)業(yè)生態(tài)資源的保護，從2008 年起，美國就實施休耕、退耕、保護水資源等政策，引導農(nóng)場主合理利用土地資源，加強水土保持，并通過實施經(jīng)濟激勵政策，將農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和資源保護與農(nóng)業(yè)保險結合起來。同時，美國還積極引導農(nóng)場主從事有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以保護土壤有機質(zhì)，保持土壤保水、保肥能力，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為了緩解土地資源有限及農(nóng)產(chǎn)品需求巨大之間的矛盾，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，長期以來采用粗放式經(jīng)營模式，大量使用化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)化學品，長期單一作物種植，致使土壤板結、硬化，土壤保土、保水、保墑能力下降。農(nóng)藥在毒死病蟲的同時，也毒死益蟲、益鳥，甚至對人類身體健康造成負面影響。

中國可以借鑒美國的做法，在出臺大豆補貼政策時，增加環(huán)境保護及農(nóng)業(yè)生態(tài)保護等補貼政策的內(nèi)容，對開展環(huán)境保護、實施有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶增加對其的補貼金額，而對于大量甚至過量使用農(nóng)業(yè)化學品，破壞農(nóng)業(yè)環(huán)境及資源的農(nóng)戶則減少其取得補貼的金額，從而通過補貼政策引導大豆種植方式的轉變。