徐 強

（河海大學公共管理學院， 南京 211100）

食糖作為我國3 大經濟作物與4 大重要的農產品之一， 歷來受到黨和國家的高度重視， 在2017年的中央一號文件中便明確將其列為與糧、 棉、 油同等重要的戰(zhàn)略物資， 并通過價格支持、 直接補貼、 一般服務支持等多種政策手段不斷推進相關產業(yè)發(fā)展[1]。 黨的二十大報告中指出， 鞏固優(yōu)勢產業(yè)領先地位， 在關系安全發(fā)展的領域加快補齊短板，提升戰(zhàn)略性資源供應保障能力。 食糖作為關系國計民生的戰(zhàn)略性資源， 其相關產業(yè)重要性不言而喻。

在我國糖料發(fā)展史中， 甘蔗制糖發(fā)揮著極為重要的歷史作用。 由于廣西壯族自治區(qū) （以下簡稱“廣西” 或“自治區(qū)”） 得天獨厚的地理條件， 在近幾十年間一直扮演國家的 “糖罐子” 角色。 從2005 年開始， 廣西糖料蔗種植面積與食糖產量連續(xù)多年牢牢占據全國總量的60%左右[2]。 糖料蔗種植作為廣西農業(yè)的重要組成部分， 對于當地三農經濟發(fā)展具有至關重要的意義， 同時其延伸出的制糖產業(yè)也為區(qū)域經濟發(fā)展作出實質貢獻。 近年來， 雖然各級政府為促進廣西糖料蔗產業(yè)發(fā)展提供了大量政策與財政扶持， 但是卻依舊存在一定問題， 限制了當地糖料蔗產業(yè)的高質量可持續(xù)發(fā)展。 作為我國重要的 “糖罐子”， 如果廣西糖料蔗產業(yè)遭遇阻礙而陷入發(fā)展瓶頸， 不僅嚴重影響當地經濟發(fā)展， 也會加劇國家對于進口食糖的依賴， 從而為國內食糖安全埋下隱患。 因此， 本文著力于探討當下廣西糖料蔗產業(yè)發(fā)展所面臨的主要困境， 尋求新形勢下糖料蔗產業(yè)的高質量發(fā)展之路。

一、 廣西糖料蔗產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢與現(xiàn)狀

（一） 廣西糖料蔗產業(yè)區(qū)位優(yōu)勢廣西作為我國最大的糖料蔗種植區(qū)， 其涉蔗農民超過2000 萬人， 此外保有超過10 萬相關產業(yè)工人。 廣西糖料蔗產業(yè)發(fā)達與當地得天獨厚的自然條件優(yōu)勢以及國內外社會經濟條件有著密切關聯(lián)。 適宜種植甘蔗的區(qū)域分布于南北回歸線， 距離回歸線越遠， 所種植甘蔗糖分越低。 北回歸線所穿過的我國大陸地區(qū)3個省級行政區(qū)分別為云南、 廣西、 廣東， 而這3 個省級行政區(qū)則為我國蔗糖3 大主產區(qū)。 相較于云南、 廣東， 北回歸線穿越廣西的位置較為居中， 附近可用于糖料蔗種植的耕地面積更為遼闊。 此外，主要糖料蔗種植地靠近北回歸線， 帶來產量高、 糖分高等優(yōu)良農產特征， 能為相關產業(yè)帶來更高價值， 有利于長期穩(wěn)定發(fā)展甘蔗。

同時， 蔗糖作為居民的生活必需品， 以及食品等加工業(yè)的重要原材料， 有著廣泛應用市場， 為廣西糖料蔗產業(yè)發(fā)展提供了巨大潛力[3～4]。 此外， 依托于我國日益發(fā)達的交通運輸能力， 廣西產糖區(qū)相較于巴西、 澳大利亞、 印度等國的產糖區(qū)， 出口日本、 韓國、 獨聯(lián)體國家等依賴糖進口國家的物流成本更加低廉。 在國內外的市場需求以及政府的政策支持下， 廣西糖料蔗產業(yè)在過去很長一段時間內是當地農民脫貧增收、 當地政府獲得財政收入的重要來源之一。

（二） 廣西糖料蔗產業(yè)近年發(fā)展現(xiàn)狀

1. 種植面積小幅回升。 在2015 年， 國家發(fā)展和改革委員會和原農業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《糖料蔗主產區(qū)生產發(fā)展規(guī)劃 （2015-2020 年）》 后， 蔗糖產業(yè)的發(fā)展被上升為國家戰(zhàn)略， 從中央政府到自治區(qū)當地政府均為廣西糖料蔗產業(yè)發(fā)展給予了大力支持。 然而， 在柑橘、 桉樹等其他經濟作物相對更高單位收益影響下， 廣西在幾年前經歷了一次糖料蔗種植面積的持續(xù)減少。 2013-2019 年， 廣西全境糖料蔗種植面積年均下滑5.2 萬hm2， 已然影響自治區(qū)的糖料蔗種植安全。 為了遏制住這個不利勢頭， 自治區(qū)政府大力推廣實施良種良法推廣補貼政策， 積極在全區(qū)范圍內開展“桉退蔗進” 的專項行動。 在當地政府努力下， 自2020 年后， 自治區(qū)糖料蔗種植面積基本穩(wěn)定在了73.33 萬hm2， 完成33.33 萬hm2“雙高” 基地的建設， 且這種穩(wěn)步提升糖料蔗種植面積的行動依舊在有序推進。

2.產量品質逐漸升級。 在“十三五” 時期， 廣西通過 “雙高” 基地建設將472.26 萬塊蔗田合并為46.78 萬塊， 以“十并一” 連片生產的模式逐漸推進集約化種植[5]。 在 “雙高” 生產基地中， 糖料蔗實現(xiàn)了每公頃產量均增產超過15 t， 實現(xiàn)100%的良種率與69.8%的綜合機械化率。 除了在 “雙高” 基地建設中取得了顯著成績， 廣西還在甘蔗品種更新迭代上取得了巨大的進展， 其中以粵糖93/159、 粵糖00/236、 桂糖42、 桂柳05/136 為代表的國育糖料蔗種植面積不斷擴大[6]。 這些優(yōu)良的國育糖料蔗品種， 其含糖率相較于已有品種高出15%， 單產水平也提升10%。 在這些優(yōu)良國育品種的逐漸推廣應用下， 廣西糖料蔗的產量與質量均獲得了較大提升。

3.產業(yè)集聚效應初步顯現(xiàn)。 為了增強自治區(qū)糖料蔗產業(yè)競爭力， 廣西對于區(qū)內的制糖企業(yè)進行了大規(guī)模的戰(zhàn)略重組與去產能工作。 到2020 年年底，全區(qū)關停16 間制糖廠， 通過淘汰6.7 萬t 落后產能， 使得產能利用率獲得大幅度提高。 隨著落后產能被淘汰， 先進產能獲得了更好發(fā)展機會， 產業(yè)集聚效應開始顯現(xiàn)。 在2015-2020 年的5 年間， 自治區(qū)內制糖產業(yè)雖然從17 家減少為10 家， 但是各企業(yè)的制糖能力已經獲得質的提升， 其中有6 家企業(yè)的年制糖能力已經超過百萬t。 基于產業(yè)戰(zhàn)略重組， 廣西于2017 年開工建設中國糖業(yè)產業(yè)園， 通過大力引進各種產業(yè)項目， 為廣西糖業(yè)轉型升級奠定基礎與積累經驗。

4.政府政策支持力度逐漸增大。 為了促進自治區(qū)糖料產業(yè)的發(fā)展， 當地政府出臺多項政策對產業(yè)進行扶持。 如在2020 年制定 《廣西糖料蔗訂單農業(yè)管理辦法 （試行）》 等規(guī)范性文件， 通過明確制糖企業(yè)、 蔗農之間的責任與權利， 充分利用信息化手段對蔗糖市場進行監(jiān)督管理， 著力構建誠信有序的糖料蔗市場， 保證糖料蔗產業(yè)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展；在支持糖業(yè)發(fā)展能力， 更好保障糖料蔗種植者的利益方面， 廣西通過 《2020-2022 年廣西糖料蔗價格指數保險試點方案》 等文件， 嘗試強化保險在糖業(yè)中的作用， 深化糖業(yè)體制機制改革； 在糖料蔗生產方面， 廣西在政策上同樣提供大力支持， 利用《加快推進糖料蔗生產機械化發(fā)展的實施方案（2018-2022 年）》 等政策推進糖料蔗生產機械化發(fā)展， 出臺《廣西糖料蔗良種良法技術推廣工作實施方案》， 提高糖料蔗的生產力水平與基層生產積極性。 在多項政府政策的支持下， 廣西的糖料蔗購銷市場不斷完善， 產能不斷發(fā)展， 其市場競爭力也在穩(wěn)步提升。

二、 廣西糖料蔗產業(yè)發(fā)展面臨的主要困境

（一） 集約化水平低， 機械化任重道遠作為糖料蔗產業(yè)中勞動強度最大的環(huán)節(jié)， 甘蔗生產迫切需要提升機械化發(fā)展水平[7]。 機械化生產不僅可以降低生產過程中的人力成本， 還對于提高甘蔗產量與質量有重要意義。 甘蔗種植機械使用過程中對于自然環(huán)境有一定要求， 其中大部分機械僅能在坡度10°以下的蔗地進行作業(yè)。 而廣西超過90%的蔗地為旱坡地， 或坡度較大（部分土地坡度超過30°），或缺少農業(yè)機械通行道路， 在產業(yè)機械化進程中面臨著天然阻礙[8]。 此外， 廣西目前糖料蔗種植依舊相對分散， 多以個體化種植為主， 即使在政策支持下建立起來的“雙高” 基地， 依舊以分戶經營模式運轉， 缺少滿足大規(guī)模機械化種植條件的統(tǒng)一規(guī)劃[9]。

土地集約化規(guī)模經營進度遲緩， 導致碎片化種植背景下難以推廣大面積機械化作業(yè)。 伴隨著生產集約化進程受阻， 分散經營戶使用種植機械的成本升高， 故而缺少對于機械化生產的必要性認知， 從主觀層面阻礙了機械化發(fā)展。 雖然目前廣西各級政府接連出臺各種政策對糖料蔗生產機械化進行扶持， 實現(xiàn)在培土等環(huán)節(jié)的普遍機械化， 但是在機種、 機收等環(huán)節(jié)應用普及困難[10～11]。 如今， 廣西糖料蔗種植收獲階段的機械化使用率不足10%， 與2025 年實現(xiàn)糖料蔗收獲環(huán)節(jié)機械化率達30%的政府目標仍存在巨大差距[12]， 糖料蔗種植的機械化生產任重道遠。

（二） 成本高收益低， 蔗農與企業(yè)兩難受制于生產環(huán)節(jié)機械化率低， 廣西糖料蔗在收獲階段主要以人工收獲為主。 隨著經濟發(fā)展帶來的勞動力成本上升， 以及疫情因素導致的東南亞地區(qū)外來勞工減少， 廣西糖料蔗僅人工收獲費用便占產品價格的25%左右。 在2022/2023 年榨季， 廣西原料蔗收購價為490 元/t， 優(yōu)良品種加價30 元/t， 相較于10 年前的原料蔗收購價， 普通原料蔗收購價僅上漲15 元/t。 伴隨著生產成本的不斷提升， 原料蔗收購價的小幅上漲壓縮了蔗農種植的收益空間。 此外， 隨著蔗糖產業(yè)市場化程度不斷加深， 蔗農利益也受市場經濟波動影響。 當蔗糖市場景氣， 巨額利益流入后續(xù)加工貿易的商家， 而當蔗糖市場低迷，蔗農易成為商家轉移嫁接風險的對象， 從而導致拖欠貨款、 打壓原料價格等損害蔗農利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。 在蔗糖種植業(yè)收益低迷的情況下， 為了提高家庭經濟收益， 越來越多的人選擇放棄蔗糖種植而轉投其他行業(yè)， 造成蔗糖種植勞動力后繼乏力。

同時， 受到蔗糖種植成本高影響的不僅有蔗農， 甘蔗加工企業(yè)也受影響， 再加之過去政府所制定的價格保護政策偏向蔗農， 導致位于產業(yè)鏈中游的糖企不僅要承擔上游的政府蔗糖定價， 還需面對下游國際市場價格， 其收益與成本空間遭到雙重擠壓。 由于更優(yōu)渥的自然地理條件與機械化生產水平， 巴西、 澳大利亞、 印度、 泰國等國家的糖料蔗原料收購價遠低于國內（見表1）[4]。 高昂的原料蔗價格給國內相關產業(yè)造成了生產成本壓力， 使用國內原料蔗則帶來企業(yè)成本增加， 使用進口原料蔗則不利于本土糖料蔗種植發(fā)展， 進一步阻礙集約化與機械化進程， 從而導致生產成本進一步上升， 這是一個兩難境地。

表1 主要蔗糖生產國與我國廣西的糖料蔗原料收購價對比

（三） 產能低產業(yè)鏈短， 市場競爭力相對較弱近年來廣西對自治區(qū)內的蔗糖產業(yè)進行了大規(guī)模的戰(zhàn)略重組與去產能， 雖然頗有成效， 但是過去長期分散化經營遺留下的糖企散戶化狀態(tài)依舊十分明顯， 重組后的優(yōu)勢企業(yè)暫未形成產業(yè)龍頭效應。與種植階段分散化經營帶來機械化率低下類似， 加工端的分散經營導致大量糖料企業(yè)的日加工能力低下， 根據相關統(tǒng)計數據， 廣西糖料企業(yè)單廠日均加工量僅為7200 t ， 而巴西的單廠日均加工量為1.5萬t， 效率明顯高于國內糖料企業(yè)。 此外， 受制于國內甘蔗成本帶來的原料蔗收購量不足， 大量糖料企業(yè)的工作時長僅為2-3 個月， 帶來人員與設備的浪費， 在難以提升產量的同時徒增生產成本， 從而降低市場競爭力[13]。

2017 年， 廣西通過建設中國糖業(yè)產業(yè)園， 利用不同領域產業(yè)入駐來延長蔗糖產業(yè)鏈， 提升糖業(yè)收益與市場競爭力。 但是由于起步較晚， 該產業(yè)園尚未完全解決廣西蔗糖產業(yè)鏈短的問題。 與國外圍繞蔗糖建立起釀酒、 發(fā)電、 造紙等一系列配套產業(yè)的完整產業(yè)鏈相比， 廣西蔗糖產業(yè)依舊多以單一的食糖加工為主， 對于原料蔗缺少其他開發(fā)方向， 導致糖產業(yè)市場抗風險能力差、 產品附加值低， 并且因產業(yè)鏈短而對糖業(yè)廢渣缺少合理的處理措施， 造成資源浪費的同時也產生環(huán)境破壞的風險。

三、 廣西糖料蔗產業(yè)高質量發(fā)展建議

（一） 圍繞 “雙高” 基地建設， 加速推進集約化種植在“十三五” 時期， 廣西通過“雙高” 基地建設對糖料蔗種植進行整合， 一定程度上改善了糖料蔗種植的分散化狀態(tài)。 但是由于“雙高” 基地內依舊大多保留個體化經營模式， 對于集約化生產發(fā)展仍然存在制約。 因而仍然需要繼續(xù)圍繞《廣西糖業(yè)發(fā)展 “十四五” 規(guī)劃》， 以 “雙高” 基地建設為核心， 繼續(xù)加速推進集約化種植進程， 將原本分散、 小面積的蔗田整合起來， 或引入企業(yè)或建立合作社進行統(tǒng)一經營。 同時， 利用政策手段統(tǒng)一規(guī)劃“雙高” 甘蔗標準化示范基地內的基礎設施建設，統(tǒng)一甘蔗種植標準， 統(tǒng)一建設修繕水利灌溉設施，引導不同經營主體在政府引導的產業(yè)框架下進行有效合作。

（二） 加強政策扶持科技投入， 提升機械化水平與培育良種由于廣西糖料蔗種植地區(qū)特殊的自然條件， 導致較多的現(xiàn)有農用機械難以使用， 如在廣西較多坡度超過30°的蔗田內， 現(xiàn)有農業(yè)機械難以發(fā)揮原有功能等問題。 因而， 政府應牽頭相關技術企業(yè)針對廣西蔗田的實際情況加強科研投入， 研發(fā)適合廣西當地的農業(yè)機械， 避免機械化進程中“巧婦難為無米之炊” 的困境。 同時還應當通過“購機補貼”“指導培訓”“收購補貼” 等手段激發(fā)種植主體使用農業(yè)機械的積極性。

在“十三五” 時期， 廣西雖在蔗糖品種的更新迭代上取得一些成果， 但是這些高產優(yōu)質的新品種卻存在諸如種植面積有限、 推廣不足等問題。 而如今主流種植的ROC22 糖料蔗因已種植數十年， 出現(xiàn)品種退化現(xiàn)象， 備受病蟲害侵擾， 對產量的總量以及穩(wěn)定性產生了嚴重阻礙[14]。 因而培育一款早熟高產的良種成為如今廣西糖料蔗產業(yè)的迫切需求，為此需要農業(yè)科研部門基于國內外現(xiàn)有良種不斷進行選種與優(yōu)化培育。 通過新型良種的推廣， 不僅能夠提升廣西蔗糖的產量與質量， 還有利于當地糖料蔗的種植結構調整， 減少糖料企業(yè)年開工時間不足造成的產能浪費。

（三） 完善政策與金融手段， 確保蔗糖產業(yè)“留住人”政府通過出臺相應保護政策， 對廣西蔗糖產業(yè)的價格進行干預， 意為保護相關產業(yè)發(fā)展， 保護從業(yè)人員利益。 但是過去價格保護為主的政策已然在生產成本、 生產效率等方面顯露弊端，因而必須要與時俱進完善政策方針。 相較于價格保護政策， 通過實施專植糖料蔗土地的土地保護政策， 顯然更有利于蔗糖產業(yè)的資源有效配置[15]。 隨著土地保護政策的推進， 不僅能讓市場機制在產業(yè)內的資源調節(jié)功能得以顯現(xiàn)， 充分激發(fā)糖企主動延長產業(yè)鏈、 降低生產成本， 同時保護劃為糖料蔗種植區(qū)的土地也保證了國家糖料需求， 能夠維護國家食糖安全。

同時， 為了更好發(fā)揮市場調節(jié)功能， 產業(yè)內金融手段創(chuàng)新也不可少。 隨著近些年農業(yè)保險發(fā)展，保險手段從最初的“保成本” 逐漸向“保價格” 與“保收入” 轉變。 自2016 年中央一號文件首次提及后， “保險+期貨” 已經成為農業(yè)領域進行風險管控的重要金融手段。 廣西近年雖在相關領域進行試點并取得相應成效， 但是試點區(qū)域范圍小， 且廣大蔗農種植主體對金融領域知之甚少從而不愿配合。 為此， 廣西應當繼續(xù)選擇不同經濟發(fā)展狀況的地區(qū)進行多次試點， 并從中總結出不同條件下的金融手段使用經驗， 基于不同地區(qū)經驗創(chuàng)新金融手段， 降低糖料蔗種植業(yè)的經營風險。 積極完善與推動“蔗糖聯(lián)動， 二次結算” 制度， 嘗試建立糖企與蔗農利益共享與風險共擔的結算機制[16]。 此外， 一方面要加大對于金融手段的監(jiān)管力度， 確保金融手段真的能成為蔗糖產業(yè)保駕護航的工具； 另一方面要加強種植主體金融素養(yǎng)的培養(yǎng)， 提升不同主體參與相關金融活動的能力與積極性。

（四） 借鑒他國先進經驗， 圍繞蔗糖打造完整產業(yè)鏈相較于巴西、 印度、 澳大利亞、 泰國等國家的糖料產業(yè)， 我國糖料產業(yè)發(fā)展相對落后。 這種行業(yè)落后的劣勢同樣隱含著行業(yè)跨越發(fā)展的機遇，因為可以借鑒其他國家的先進經驗與失敗教訓， 效仿其他國家已經成熟的蔗糖產業(yè)鏈生產模式， 基于他國前沿經驗并結合當地實際情況， 有針對地開展產業(yè)鏈發(fā)展的前沿探索。 通過延長產業(yè)鏈， 讓糖料蔗產業(yè)更多附加價值被挖掘出來， 不僅提高糖料蔗產業(yè)經營收益、 帶動當地其他產業(yè)發(fā)展， 還可增強其市場抗風險能力， 吸引更多經營主體參與相關產業(yè)， 更好形成產業(yè)集聚效應， 加快趕超國際先進水平的步伐。

四、 結語

廣西作為我國糖料蔗的重要產地， 有著悠久的糖料蔗種植歷史， 也是如今我國重要的糖原料產地。 但現(xiàn)階段依舊存在集約化水平低、 機械化水平低、 生產成本高收益低、 產能低、 產業(yè)鏈短等諸多問題， 嚴重威脅廣西糖料蔗產業(yè)的持續(xù)發(fā)展， 進而給我國食糖安全帶來一定的安全隱患。 雖然廣西的自然條件對于糖料蔗種植具有一定優(yōu)勢， 但是在現(xiàn)階段發(fā)展面臨諸多問題的情況下， 當地政府須加強戰(zhàn)略導向與規(guī)劃引導， 加強與糖料企業(yè)與種植主體之間的相互協(xié)作， 充分利用政策支持實現(xiàn)當地糖料蔗生產集約化、 機械化、 數字化轉向， 在將其他國家先進經驗與當地實際結合的基礎上延長相關產業(yè)鏈， 充分激發(fā)產業(yè)集聚效應。 同時， 還應通過技術手段降低產業(yè)生產成本、 金融手段穩(wěn)定產業(yè)經營風險、 行政手段規(guī)范產業(yè)市場行為， 全方面激發(fā)廣西糖料蔗產業(yè)高質量發(fā)展?jié)摿Γ?實現(xiàn)對世界糖料產業(yè)先進水平的趕超， 為國內其他糖料蔗產地的產業(yè)轉型提供經驗借鑒。