王強(qiáng)強(qiáng)

（西南政法大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院，重慶 401120）

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告指出：“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定”。[1]早在2014年4月15日，習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)安委第一次會(huì)議上便首次提出總體國(guó)家安全觀，并闡述了總體國(guó)家安全觀的基本內(nèi)涵、指導(dǎo)思想和貫徹原則等。[2](P7)總體國(guó)家安全觀是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全工作的重要戰(zhàn)略思想，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在國(guó)家安全理論領(lǐng)域的重大創(chuàng)新，也是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。[2](P1)總體國(guó)家安全觀是一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)完整的理論體系，其核心要義內(nèi)化為五大要素和五對(duì)關(guān)系，[2](P18)外化為十個(gè)堅(jiān)持。①“五大要素”：以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、科技、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托?！拔鍖?duì)關(guān)系”：既重視發(fā)展問(wèn)題，又重視安全問(wèn)題；既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全；既重視國(guó)土安全，又重視國(guó)民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視自身安全，又重視共同安全?！笆畟€(gè)堅(jiān)持”：堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家安全工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)；堅(jiān)持中國(guó)特色國(guó)家安全道路；堅(jiān)持以人民安全為宗旨；堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全；堅(jiān)持把政治安全放在首要位置；堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域安全；堅(jiān)持把防范化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置；堅(jiān)持推進(jìn)國(guó)際共同安全；堅(jiān)持推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化；堅(jiān)持加強(qiáng)國(guó)家安全干部隊(duì)伍建設(shè)。[3](P8-9)以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足我國(guó)國(guó)情提出的總體國(guó)家安全觀，是做好新時(shí)期國(guó)家安全工作的根本遵循。為此，有必要以法律的形式確立總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)地位。[2](P117)“總體國(guó)家安全觀入法”②這里的“法”做廣義理解，不僅包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，也包括行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章等。主要是一個(gè)立法學(xué)層面的問(wèn)題，具體又可以從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)層面來(lái)破題。從動(dòng)態(tài)層面來(lái)說(shuō)，“總體國(guó)家安全觀入法”是指總體國(guó)家安全觀立法融入的具體過(guò)程。從靜態(tài)層面來(lái)說(shuō)，“總體國(guó)家安全觀入法”是指總體國(guó)家安全觀在國(guó)家法律中的表現(xiàn)形式。從總體國(guó)家安全觀提出至今，已有多部法律法規(guī)規(guī)章將其融入。但鮮有學(xué)者針對(duì)總體國(guó)家安全觀“為何入法”“入哪些法”“如何入法”“怎么表達(dá)”等問(wèn)題展開(kāi)深入探討和研究。③通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，詹周達(dá)初步探討了“總體國(guó)家安全觀融入《國(guó)防法》的相關(guān)問(wèn)題”，學(xué)界整體上沒(méi)有形成“總體國(guó)家安全觀入法”的體系化建構(gòu)，見(jiàn)參考文獻(xiàn)[4]。本文擬立足于中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)際，以現(xiàn)行有效的法律法規(guī)規(guī)章為分析樣本，從理論和實(shí)踐兩個(gè)維度，對(duì)總體國(guó)家安全觀入法的基礎(chǔ)理論展開(kāi)探討，分析總體國(guó)家安全觀入法的基本原理和表達(dá)技術(shù)等，以期為構(gòu)建一套科學(xué)合理、符合實(shí)際的總體國(guó)家安全觀入法技術(shù)方案提供建議。

二、總體國(guó)家安全觀入法的必要性

雖然現(xiàn)行立法已經(jīng)有將總體國(guó)家安全觀融入的實(shí)踐，但需要從學(xué)理層面深入探討的問(wèn)題是，總體國(guó)家安全觀為什么需要入法，也即入法的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

(一)習(xí)近平法治思想的重要體現(xiàn)

2020年11月，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議在北京召開(kāi)，旗幟鮮明地提出了習(xí)近平法治思想。自此，法學(xué)界特別是法理學(xué)界從多個(gè)維度對(duì)習(xí)近平法治思想的核心要義、實(shí)踐邏輯、歷史邏輯、理論邏輯、政理、法理、哲理等進(jìn)行了理論闡釋，形成了一批頗具分量的研究成果。[5]近期有學(xué)者嘗試從習(xí)近平法治思想的角度探討中國(guó)特色國(guó)家安全法治體系的完善問(wèn)題，提煉出了國(guó)家安全法治理論，并對(duì)國(guó)家安全法治建設(shè)的總體進(jìn)路和重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行了分析。[6]拋開(kāi)立法實(shí)踐談國(guó)家安全法治建設(shè)，難免過(guò)于宏觀和抽象，也無(wú)法對(duì)立法提供明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。事實(shí)上，總體國(guó)家安全觀入法作為一種已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)展的立法現(xiàn)象，為習(xí)近平法治思想指導(dǎo)國(guó)家安全法治建設(shè)提供了一個(gè)絕佳的分析視角。

習(xí)近平法治思想是黨中央關(guān)于依法治國(guó)的重大理論創(chuàng)新?？傮w國(guó)家安全觀由習(xí)近平總書(shū)記提出，是黨中央在新時(shí)代對(duì)國(guó)家安全理論的重大創(chuàng)新?？傮w國(guó)家安全觀的“十個(gè)堅(jiān)持”和習(xí)近平法治思想的“十一個(gè)堅(jiān)持”在表達(dá)形式上存在一定的相似之處，比如二者都強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，走中國(guó)特色的道路，都把人民擺在重要位置，都十分重視隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題。二者在思維層面都特別強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)思維和統(tǒng)籌思維的重要性。[7]習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人民為中心，通過(guò)法治不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；而總體國(guó)家安全觀的宗旨是人民安全。其他分別是圍繞二者展開(kāi)的不同手段、方式、措施和保障。需要特別指出的是，法治在構(gòu)建國(guó)家安全制度體系方面具有特殊重要性。

國(guó)家安全法律體系的建構(gòu)既需要習(xí)近平法治思想的指引，也需要總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)?？傮w國(guó)家安全觀入法，是將黨關(guān)于國(guó)家安全的最新思想理念融入法治建設(shè)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是將黨的意志及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律?？傮w國(guó)家安全觀入法在國(guó)家安全法治體系建構(gòu)層面為習(xí)近平法治思想與總體國(guó)家安全觀的深度融合提供了溝通橋梁和連接載體。

所以，將總體國(guó)家安全觀以法律形式轉(zhuǎn)化為國(guó)家與人民的意志，賦予其法律約束力和執(zhí)行力，充分體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”，是運(yùn)用法治思維、法治方式、法治程序處理國(guó)家安全事務(wù)的生動(dòng)寫(xiě)照,也是發(fā)揮法律的引領(lǐng)和推動(dòng)作用的成功范例。將總體國(guó)家安全觀入法，實(shí)現(xiàn)了從戰(zhàn)略思想到法律制度的轉(zhuǎn)化，為走中國(guó)特色國(guó)家安全道路奠定了法律基礎(chǔ)。[2](P118)

(二)保證黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全的制度支撐

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，其特色和優(yōu)勢(shì)既被馬克思主義政黨理論予以證成，也被黨的百年光輝歷史所印證。堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家安全工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是總體國(guó)家安全觀第一位的要求，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)則需要思想引領(lǐng)、組織保障、制度支撐等多個(gè)維度的系統(tǒng)建構(gòu)。[8]黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想、政治、組織上的領(lǐng)導(dǎo)，如何領(lǐng)導(dǎo)則需要制度層面的保障。學(xué)界從歷史、國(guó)家治理、法治等多個(gè)維度，從概念內(nèi)涵、演進(jìn)邏輯、價(jià)值意蘊(yùn)、踐行路徑等維度概括了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。[9]

但是國(guó)家安全學(xué)的研究相對(duì)滯后于黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全工作的實(shí)踐，[10]在國(guó)家安全的概念提出及系統(tǒng)研究之前，黨是將國(guó)家安全工作與其他工作糅合在一起進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的，比如黨對(duì)軍事工作、政法工作的領(lǐng)導(dǎo)中都蘊(yùn)含了黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)?？傮w國(guó)家安全觀視域下的“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)”是將國(guó)家安全工作從其他工作中相對(duì)剝離出來(lái)，彰顯其重要性和特殊性。

黨的十八屆四中全會(huì)確立了國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)雙軌運(yùn)行的法治模式。[11]總體國(guó)家安全觀作為思想理念，其各項(xiàng)要求的實(shí)現(xiàn)既需要國(guó)家法律的保障，也需要黨內(nèi)法規(guī)的支撐。國(guó)家法律抑或是黨內(nèi)法規(guī)，其制定、實(shí)施、監(jiān)督的全過(guò)程都需要黨組織的參與。2015年《國(guó)家安全法》第5條抽象規(guī)定了中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。①《國(guó)家安全法》第5條：中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家安全重大事項(xiàng)和重要工作，推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)。但該法并沒(méi)有規(guī)定中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的具體構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制、決策模式等問(wèn)題。之所以如此，是因?yàn)橹醒雵?guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)際上就是中央國(guó)家安全委員會(huì)，而中央國(guó)家安全委員會(huì)作為黨中央的議事協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，[12]有一系列黨內(nèi)法規(guī)為其運(yùn)行提供制度支撐。將黨的機(jī)構(gòu)抽象規(guī)定到國(guó)家法律中，一方面為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了組織基礎(chǔ)，另一方面為黨的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各國(guó)家機(jī)構(gòu)共同有效應(yīng)對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題提供了制度保障。所以，將總體國(guó)家安全觀寫(xiě)入法律，使黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩個(gè)維度具備了制度支撐。

(三)構(gòu)建國(guó)家安全法治體系的內(nèi)在要求

黨的十八屆四中全會(huì)將“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”分解為“法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系，黨內(nèi)法規(guī)體系”等五個(gè)方面。[13]國(guó)家安全法律體系是國(guó)家安全法治體系的重要組成部分。隨著全面依法治國(guó)要求的提出，國(guó)家安全法律體系亦需在整體上進(jìn)行提升。這一提升不僅包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定、修改國(guó)家安全立法，也包括國(guó)家安全行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、特區(qū)法規(guī)、自貿(mào)港法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章等下位法的配套制定、修改，還包括中國(guó)共產(chǎn)黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的有關(guān)國(guó)家安全的黨內(nèi)法規(guī)。但對(duì)這些法律法規(guī)進(jìn)行全面考察發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)家安全立法的不足，主要表現(xiàn)在相關(guān)立法的層級(jí)不清、領(lǐng)域不明、協(xié)調(diào)性不足，等等。[14]

從規(guī)范意義上說(shuō)，總體國(guó)家安全觀寫(xiě)入法律可以發(fā)揮類似于《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》上的“國(guó)家目標(biāo)條款”的功能?！皣?guó)家目標(biāo)條款”是指“具有法拘束力的憲法規(guī)范，其內(nèi)容是要求國(guó)家必須持續(xù)地遵守或履行該規(guī)范中所描述和確定的特定實(shí)質(zhì)性任務(wù)?！盵15]總體國(guó)家安全觀入法可對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)形成立法委托，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)有義務(wù)按照法律規(guī)定的國(guó)家目標(biāo)，積極推動(dòng)國(guó)家安全法治體系的健全與完善。在各層級(jí)規(guī)范存在沖突時(shí)，總體國(guó)家安全觀還可充當(dāng)相應(yīng)的解釋基準(zhǔn)，彌合條文之間的沖突，實(shí)現(xiàn)規(guī)范體系的融貫一致。

三、總體國(guó)家安全觀入法的文本考察

從我國(guó)立法實(shí)踐來(lái)看，總體國(guó)家安全觀在我國(guó)法律體系中已有所體現(xiàn)。利用“北大法寶”檢索欄目，截至2023年8月，共有12部法律、36部地方法規(guī)明確規(guī)定了總體國(guó)家安全觀。①本文僅對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行考察。

（一）現(xiàn)行法律中的樣態(tài)呈現(xiàn)

以“總體國(guó)家安全觀”為關(guān)鍵詞對(duì)現(xiàn)行有效的法律進(jìn)行檢索，明確規(guī)定“總體國(guó)家安全觀”的法律共有12部，均為全國(guó)人大常委會(huì)制定，具體內(nèi)容列表如下。②本統(tǒng)計(jì)僅限于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的現(xiàn)行有效法律，不包括全國(guó)人大常委會(huì)作出的“決定”“決議”；以發(fā)布的時(shí)間為準(zhǔn)，如經(jīng)過(guò)修訂的，以修訂后的時(shí)間為準(zhǔn)。

2015年《國(guó)家安全法》開(kāi)啟了總體國(guó)家安全觀入法的進(jìn)程。2020至2021年總體國(guó)家安全觀入法的范圍逐漸擴(kuò)大。從分布領(lǐng)域來(lái)看，既涉及傳統(tǒng)及非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域均有涉及。從所處位置來(lái)看，全部處于總則部分，一般作為原則條款。從表達(dá)來(lái)看，一般采用“XX工作（應(yīng)當(dāng)）堅(jiān)持/貫徹總體國(guó)家安全觀”的表述。其中，《國(guó)家安全法》作為國(guó)家安全領(lǐng)域的基本法，不僅載明“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”，還對(duì)“總體國(guó)家安全觀”的五大要素進(jìn)行了說(shuō)明。

（二）地方性法規(guī)中的樣態(tài)呈現(xiàn)

以“總體國(guó)家安全觀”為關(guān)鍵詞對(duì)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行檢索，明確規(guī)定“總體國(guó)家安全觀”的法規(guī)共36部，具體內(nèi)容詳見(jiàn)表2。③本統(tǒng)計(jì)不包括地方人大及其常委會(huì)作出的“決議”“決定”“修正案”“守則”“意見(jiàn)”“工作要點(diǎn)”“規(guī)劃”等。

以上法規(guī)的發(fā)布年份集中在2019至2022年，發(fā)布地域呈現(xiàn)出高度分散的特點(diǎn)，涵蓋了15個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）。從制定主體看，有省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)，也有省會(huì)城市人大常委會(huì)，還有自治州、自治縣人大常委會(huì)，涵蓋范圍非常廣泛。從涉及安全領(lǐng)域看，傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的法規(guī)數(shù)量遠(yuǎn)高于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。從內(nèi)容分類看，主要有三種類型：第一種是放在“社會(huì)治理”一章，作為“社會(huì)治理”的基本原則條款出現(xiàn)，如《大通回族土族自治縣自治條例》；第二種是放在第1條，作為立法目的條款出現(xiàn)，如《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反恐怖主義法〉辦法》；第三種放在總則部分，作為基本原則條款呈現(xiàn)，如《上海市反間諜安全防范條例》。

四、總體國(guó)家安全觀入法的問(wèn)題檢視及原因分析

梳理發(fā)現(xiàn)，總體國(guó)家安全觀入法的雛形初顯，貫通法律法規(guī)及規(guī)章等多個(gè)層級(jí)。但還存在入法范圍不明確、語(yǔ)言表述不統(tǒng)一等問(wèn)題。這些問(wèn)題對(duì)提升國(guó)家安全立法質(zhì)量、完善國(guó)家安全法治體系造成了一定障礙。

（一）入法范圍不明確

總體國(guó)家安全觀入法的首要問(wèn)題是范圍問(wèn)題，也就是哪些法律法規(guī)需要寫(xiě)入總體國(guó)家安全觀。梳理現(xiàn)有法律規(guī)范，從縱向看，入法樣態(tài)包括法律、地方性法規(guī)、自治條例、規(guī)章等層級(jí)。從橫向看，《國(guó)家安全法》是第一部寫(xiě)入總體國(guó)家安全觀的法律。之后，相關(guān)法律分別規(guī)定了反有組織犯罪工作、海上維權(quán)執(zhí)法工作、出口管制工作等堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀。橫向融入除針對(duì)工作內(nèi)容和具體領(lǐng)域外，上文提到的自治條例還規(guī)定了相關(guān)主體堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀。

習(xí)近平總書(shū)記提出：“貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀要既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系。”[16](P5)總體國(guó)家安全觀視域下的國(guó)家安全體系是發(fā)展的、動(dòng)態(tài)的、開(kāi)放的體系。從總體國(guó)家安全觀提出至今，國(guó)家安全體系在不斷擴(kuò)大。但必須說(shuō)明的是，國(guó)家安全問(wèn)題不是源生的而是衍生的，既是客觀存在也是主觀感受。[17]國(guó)家安全領(lǐng)域與國(guó)家安全問(wèn)題是兩個(gè)不同層面的概念。前者是抽象歸納，后者是對(duì)國(guó)家安全造成危險(xiǎn)和威脅的具體判斷。由于國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的多樣性和復(fù)雜性，哪些領(lǐng)域所對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)規(guī)定總體國(guó)家安全觀，哪些領(lǐng)域不宜規(guī)定，不論是在學(xué)術(shù)界還是在立法實(shí)踐中，都缺乏清晰明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)?？傮w國(guó)家安全觀入法范圍實(shí)質(zhì)上是立法者對(duì)所立之法與國(guó)家安全相關(guān)性的抽象判斷。因?yàn)榍啡泵鞔_統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有“入法”大多是依據(jù)立法者的主觀認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行各自實(shí)踐，造成入法的零散化、碎片化。

（二）法律表達(dá)不規(guī)范

從現(xiàn)行法律法規(guī)的表達(dá)看，總體國(guó)家安全觀入法的樣態(tài)可稱之為抽象入法模式。立法一般僅對(duì)總體國(guó)家安全觀進(jìn)行抽象規(guī)定，不再具體規(guī)定總體國(guó)家安全觀的內(nèi)容。①唯一的例外是《國(guó)家安全法》，其第3條除了寫(xiě)入總體國(guó)家安全觀，同時(shí)也寫(xiě)入了總體國(guó)家安全觀的五大要素。雖然都是抽象入法，在法律文本中的位置不同，前后連接的內(nèi)容不同，所處的語(yǔ)境不同，具體又可分為兩種類型：第一，作為目的表達(dá)的總體國(guó)家安全觀。比如《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反恐怖主義法〉辦法（2021年）》第1條規(guī)定“為了貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，防范和懲治恐怖活動(dòng)……”，這種“為了”式導(dǎo)語(yǔ)是典型的立法目的表達(dá)。第二，作為原則表達(dá)的總體國(guó)家安全觀。比如《數(shù)據(jù)安全法（2021年）》第4條規(guī)定“維護(hù)數(shù)據(jù)安全，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀……”，此時(shí)的總體國(guó)家安全觀是指導(dǎo)相關(guān)工作的方法論，具體又存在三種不同的表達(dá)形式：“XX工作堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”“XX機(jī)關(guān)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”“維護(hù)XX安全堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”。

總體國(guó)家安全觀入法的技術(shù)水平高低，直接影響著其入法的實(shí)際質(zhì)量。從當(dāng)前立法實(shí)踐來(lái)看，總體國(guó)家安全觀在法文本當(dāng)中如何規(guī)范表述并沒(méi)有明確具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各立法主體在立法融入總體國(guó)家安全觀時(shí)，基本都是各自實(shí)踐，從而導(dǎo)致兩方面的主要問(wèn)題。一是語(yǔ)言表述的規(guī)范性比較弱。比如“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”“貫徹總體國(guó)家安全觀”“遵循總體國(guó)家安全觀”“貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀”，以上幾種表述都存在但區(qū)別并不明顯，這不利于保證總體國(guó)家安全觀入法的統(tǒng)一和嚴(yán)肅性，也難以符合法律規(guī)范所要求的嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確性，對(duì)于總體國(guó)家安全觀入法的表述應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)范。二是總體國(guó)家安全觀在法律文本中出現(xiàn)的位置零散化。總體國(guó)家安全觀入法具有鮮明的政治導(dǎo)向，實(shí)質(zhì)要求重點(diǎn)領(lǐng)域的立法內(nèi)容要與總體國(guó)家安全觀的要求保持一致，涵蓋的制度設(shè)計(jì)要貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀的精神理念。因此，法律法規(guī)大多采取在立法原則、指導(dǎo)思想等相關(guān)部分規(guī)定總體國(guó)家安全觀。由于總體國(guó)家安全觀入法尚處于起步階段，現(xiàn)有表達(dá)技術(shù)基本是各立法主體結(jié)合自身的立法經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識(shí)和習(xí)慣所進(jìn)行的立法實(shí)踐，技術(shù)粗疏的現(xiàn)象在所難免。為此，推進(jìn)總體國(guó)家安全觀入法，亟需對(duì)總體國(guó)家安全觀入法技術(shù)提升路徑進(jìn)行探討和完善。

（三）不利影響及原因分析

提高立法質(zhì)量是法治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。法律條文表述的規(guī)范程度，直接影響執(zhí)法工作，影響法律的實(shí)施效果。逐步統(tǒng)一和規(guī)范國(guó)家安全立法技術(shù)，是提高國(guó)家安全立法質(zhì)量的有效途徑。當(dāng)前國(guó)家安全立法的重要任務(wù)是將總體國(guó)家安全觀的精神要義融入立法之中?？傮w國(guó)家安全觀的入法范圍和技術(shù)就是重中之重。立法范圍不明確和法律表達(dá)不規(guī)范顯然不利于國(guó)家安全法治建設(shè)。而之所以總體國(guó)家安全觀入法出現(xiàn)上述問(wèn)題，主要有以下深層原因。一是國(guó)家安全概念的模糊性和國(guó)家安全問(wèn)題的衍生性。雖然《國(guó)家安全法》對(duì)國(guó)家安全概念進(jìn)行了界定，但過(guò)于抽象的概念無(wú)法為總體國(guó)家安全觀入法范圍提供確定性指引。而國(guó)家安全問(wèn)題的衍生性特點(diǎn)決定了任何一個(gè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)處理不當(dāng)都可能轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全問(wèn)題。雙重因素疊加給確定入法范圍造成了實(shí)際困難。二是國(guó)家安全工作的多元性。國(guó)家安全工作涉及諸多領(lǐng)域，不同領(lǐng)域的立法一般由所屬機(jī)關(guān)推動(dòng)立法，因?yàn)榍啡毕鄳?yīng)的表達(dá)規(guī)范，各領(lǐng)域立法的表達(dá)難免不一致。

五、總體國(guó)家安全觀入法的范圍劃定及表達(dá)優(yōu)化

完善國(guó)家安全法治體系是提升國(guó)家安全能力的重要途徑。完善國(guó)家安全法治體系的重點(diǎn)是將總體國(guó)家安全觀有效融入立法之中。確定入法標(biāo)準(zhǔn)和表達(dá)是總體國(guó)家安全觀入法的技術(shù)支撐。從前述文本梳理來(lái)看，總體國(guó)家安全觀所入的法呈現(xiàn)出一種大致規(guī)律，即具有一定的國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度。從探尋現(xiàn)有立法實(shí)踐規(guī)律的角度，可以嘗試歸納出總體國(guó)家安全觀入法范圍的國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)之分析、運(yùn)用，能為總體國(guó)家安全觀入法實(shí)踐提供技術(shù)指南，合理劃定總體國(guó)家安全觀入法的具體范圍。

（一）國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)是一定范圍內(nèi)衡量事務(wù)的基本準(zhǔn)則。國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)是指按照法律法規(guī)調(diào)整領(lǐng)域和規(guī)范內(nèi)容的國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度強(qiáng)弱，判定是否需要在法律法規(guī)內(nèi)規(guī)定總體國(guó)家安全觀。國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度越強(qiáng)，總體國(guó)家安全觀入法的必要性愈大，反之則愈小。將國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，一方面源于總體國(guó)家安全觀入法的實(shí)踐；另一方面源于國(guó)家安全問(wèn)題的衍生性，隨著研究的深入學(xué)界認(rèn)識(shí)到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各領(lǐng)域都可能存在國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)并發(fā)展為國(guó)家安全問(wèn)題。[17]總體國(guó)家安全觀是對(duì)國(guó)家安全實(shí)踐和研究的思想回應(yīng)，涵蓋了豐富的開(kāi)放的國(guó)家安全領(lǐng)域。國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)的作用是可以為總體國(guó)家安全觀入法設(shè)定合理的邊界，避免總體國(guó)家安全觀入法的泛化。

同“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法一樣，國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)作為判斷總體國(guó)家安全觀入法范圍的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，必須具有實(shí)用性、有效性和可操作性。[18](P81)筆者認(rèn)為，總體國(guó)家安全觀入法的實(shí)踐可以將國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)具體化為“領(lǐng)域-機(jī)構(gòu)-內(nèi)容”的三重判斷標(biāo)準(zhǔn)。第一重標(biāo)準(zhǔn)，判斷所立之法是否屬于國(guó)家安全的具體領(lǐng)域。如果是，則應(yīng)規(guī)定總體國(guó)家安全觀。如果不是，則自動(dòng)進(jìn)入第二重判斷標(biāo)準(zhǔn)，判斷所立之法是否屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)層面的立法。如果是，則應(yīng)重點(diǎn)考慮是否規(guī)定總體國(guó)家安全觀。如果不是，則進(jìn)入第三重判斷標(biāo)準(zhǔn)，所立之法是否涉及維護(hù)國(guó)家安全的內(nèi)容。如果涉及則應(yīng)考慮規(guī)定總體國(guó)家安全觀，如果不是，則不考慮規(guī)定總體國(guó)家安全觀。本文所提出的“領(lǐng)域-機(jī)構(gòu)-內(nèi)容”的三重判斷標(biāo)準(zhǔn)的邏輯是遞進(jìn)的，要按照先后順序?qū)λ⒅ㄟM(jìn)行逐步判斷。

（二）國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際運(yùn)用

“領(lǐng)域-機(jī)構(gòu)-內(nèi)容”三重判斷標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際運(yùn)用按照如下邏輯來(lái)展開(kāi)。首先是領(lǐng)域，這里的領(lǐng)域指的是國(guó)家安全領(lǐng)域。從2014年中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議到2020年中央全面深化改革委員會(huì)第12次會(huì)議，我國(guó)的國(guó)家安全體系已經(jīng)發(fā)展成為涵蓋16個(gè)國(guó)家安全領(lǐng)域的綜合體系，作為一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展開(kāi)放的體系，其范圍還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。[19]各領(lǐng)域的問(wèn)題并不全部都是、更不是每時(shí)每刻都是國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)或問(wèn)題。但在特殊的時(shí)空環(huán)境下，某些領(lǐng)域與國(guó)家安全密切相關(guān)，其產(chǎn)生或發(fā)展為國(guó)家安全問(wèn)題的可能性比較大，黨中央經(jīng)過(guò)審慎權(quán)衡之后將其納入國(guó)家安全領(lǐng)域中。所有被納入國(guó)家安全體系的國(guó)家安全領(lǐng)域與國(guó)家安全的關(guān)聯(lián)度極高，立法機(jī)關(guān)在對(duì)其立法時(shí)均應(yīng)明確寫(xiě)入總體國(guó)家安全觀，指導(dǎo)該領(lǐng)域的國(guó)家安全法治建設(shè)。例如生物安全是典型的新型安全領(lǐng)域，國(guó)家安全體系將其納入其中后，所制定的《生物安全法》就明確寫(xiě)入了總體國(guó)家安全觀，并在此理念指引下健全國(guó)家生物安全制度保障。[20]

其次，機(jī)構(gòu)指的是國(guó)家機(jī)構(gòu)。國(guó)家安全問(wèn)題的衍生性和國(guó)家安全學(xué)科的特殊性決定了維護(hù)國(guó)家安全的國(guó)家機(jī)構(gòu)的多元性和廣泛性。2015年《國(guó)家安全法》第三章“維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)”按照憲法第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的順序規(guī)定了全部國(guó)家機(jī)構(gòu)維護(hù)國(guó)家安全的職權(quán)（具體如下表）。也就是說(shuō)，按照《國(guó)家安全法》的規(guī)定，所有的國(guó)家機(jī)構(gòu)都涉及維護(hù)國(guó)家安全。國(guó)家機(jī)構(gòu)與國(guó)家安全之間存在強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，當(dāng)然不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)與國(guó)家安全的關(guān)聯(lián)程度是不一樣的。在針對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法時(shí)，要重點(diǎn)考慮所立之法是否需要規(guī)定總體國(guó)家安全觀，針對(duì)絕大多數(shù)國(guó)家機(jī)構(gòu)立法應(yīng)將總體國(guó)家安全觀寫(xiě)入其中?，F(xiàn)有立法中某些自治條例對(duì)自治機(jī)關(guān)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀進(jìn)行了有益探索。

表3 各國(guó)家機(jī)構(gòu)維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)劃定

最后，內(nèi)容指的是維護(hù)國(guó)家安全的內(nèi)容。在經(jīng)過(guò)國(guó)家安全領(lǐng)域和國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的判斷之后，如果均不屬于，則應(yīng)對(duì)所立之法的內(nèi)容進(jìn)行判斷。如果所立之法中存在維護(hù)國(guó)家安全的內(nèi)容，那么應(yīng)考慮是否規(guī)定總體國(guó)家安全觀。內(nèi)容的判斷極其復(fù)雜，比如所立之法規(guī)定了公民維護(hù)國(guó)家安全的義務(wù)或不得危害國(guó)家安全的義務(wù)等內(nèi)容，并不必然需要規(guī)定總體國(guó)家安全觀。因?yàn)榭傮w國(guó)家安全觀的思想理念和方法論主要是在中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下科學(xué)有效應(yīng)對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題。國(guó)家機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，能夠運(yùn)用總體國(guó)家安全觀的思維方法綜合分析研判涉及領(lǐng)域的國(guó)家安全問(wèn)題并積極有效應(yīng)對(duì)。單純涉及公民維護(hù)國(guó)家安全義務(wù)的立法應(yīng)審慎評(píng)估涉及內(nèi)容與國(guó)家安全的關(guān)聯(lián)度再?zèng)Q定是否需要寫(xiě)入總體國(guó)家安全觀。比如教育領(lǐng)域，盡管目前教育安全并不屬于國(guó)家安全領(lǐng)域，但是其內(nèi)容也會(huì)涉及國(guó)家安全，如果相關(guān)教育立法涉及國(guó)家安全內(nèi)容，此時(shí)應(yīng)審慎考慮涉及內(nèi)容與國(guó)家安全的關(guān)聯(lián)度再?zèng)Q定是否將總體國(guó)家安全觀融入其中。

（三）總體國(guó)家安全觀入法的表達(dá)優(yōu)化

總體而言，總體國(guó)家安全觀入法尚處于起步階段，現(xiàn)有表達(dá)形式基本都是各立法主體結(jié)合自身的立法經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識(shí)和習(xí)慣所進(jìn)行的立法實(shí)踐，技術(shù)粗疏的現(xiàn)象在所難免。

對(duì)照國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，總體國(guó)家安全觀入法的表達(dá)也應(yīng)圍繞“領(lǐng)域-機(jī)構(gòu)-內(nèi)容”的三重判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)化。首先是在具體國(guó)家安全領(lǐng)域的立法方面，總體國(guó)家安全觀入法應(yīng)采用“XX工作或維護(hù)XX安全應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”的表達(dá)。作為基本原則出現(xiàn)，一般應(yīng)安排在所立之法的第二條，具體條文的首部。其次是在國(guó)家機(jī)構(gòu)立法方面，經(jīng)過(guò)審慎評(píng)估，與維護(hù)國(guó)家安全確實(shí)密切相關(guān)的，應(yīng)將總體國(guó)家安全觀融入其中。此時(shí)，總體國(guó)家安全觀入法應(yīng)采用“XX機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”的表達(dá)，作為基本原則出現(xiàn)，一般應(yīng)安排具體條文的首部。該條文在整部法律中的具體安排要視情況而定。因?yàn)閲@國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法，其要解決的問(wèn)題是廣泛的，維護(hù)國(guó)家安全是該國(guó)家機(jī)構(gòu)的其中一項(xiàng)職權(quán)，所以應(yīng)綜合考慮其在整部法律中的具體位置。最后是在涉及維護(hù)國(guó)家安全內(nèi)容的立法方面，經(jīng)過(guò)審慎評(píng)估，與維護(hù)國(guó)家安全確實(shí)密切相關(guān)的，應(yīng)將總體國(guó)家安全觀融入其中。此時(shí)，維護(hù)國(guó)家安全應(yīng)是所立之法的主要目的或是目的之一，總體國(guó)家安全觀入法應(yīng)采用“為了貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀”的表達(dá)，作為立法目的出現(xiàn)，一般應(yīng)安排具體條文的首部，且應(yīng)置于第一條。此時(shí)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)等原則仍可在其他條款內(nèi)規(guī)定，因?yàn)榇藭r(shí)的總體國(guó)家安全觀是作為目的呈現(xiàn)，貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀主要針對(duì)的是其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的思維方法。如何貫徹，仍需在具體條文明確規(guī)定堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)等原則。

綜上，沿著國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度提出的“領(lǐng)域-機(jī)構(gòu)-內(nèi)容”三重判斷標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)表達(dá)技術(shù)可以成為指引未來(lái)總體國(guó)家安全觀入法的可操作的方案。需補(bǔ)充說(shuō)明的是，不論是國(guó)家安全工作或是國(guó)家安全機(jī)構(gòu)都是“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”而不僅僅是“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”。“應(yīng)當(dāng)”體現(xiàn)的是行為的正當(dāng)性和必為性，這對(duì)貫徹總體國(guó)家安全觀具有重要意義。

六、結(jié)語(yǔ)

黨的十八大以來(lái)，圍繞統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，以習(xí)近平同志為核心的黨中央直面問(wèn)題，以巨大的政治勇氣和魄力推進(jìn)深層次改革。推動(dòng)組建國(guó)家安全委員會(huì)、提出總體國(guó)家安全觀、制定《國(guó)家安全法》等系列安全法律規(guī)范、構(gòu)建系列國(guó)家安全工作機(jī)制……解決了很多長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的問(wèn)題，成功應(yīng)對(duì)了來(lái)自各方面的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。黨的十九屆六中全會(huì)系統(tǒng)總結(jié)了黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全的輝煌成就和百年經(jīng)驗(yàn)。習(xí)近平總書(shū)記所作的黨的二十大報(bào)告更是從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)，對(duì)推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化作出了戰(zhàn)略部署，為我們做好維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定工作指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。國(guó)家安全體系包含國(guó)家安全法治體系、政策體系、戰(zhàn)略體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、應(yīng)急管理體系等。不管是哪種體系，都指向國(guó)家安全行為的“生產(chǎn)”。法治是治國(guó)理政的基本方式。國(guó)家安全法治體系是最重要的體系，其他體系一定程度上也需要法治體系作為支撐。總體國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮人民的主觀能動(dòng)性，構(gòu)筑國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等在內(nèi)的國(guó)家安全人民防線。要將總體國(guó)家安全觀的理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，有必要在依法治國(guó)的框架中將總體國(guó)家安全觀的政治話語(yǔ)轉(zhuǎn)為法律話語(yǔ)。基于“國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)邏輯，堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想和總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，建構(gòu)起符合時(shí)代需要、具有中國(guó)特色的國(guó)家安全法治理論，才能指導(dǎo)國(guó)家安全法律規(guī)范的優(yōu)化設(shè)置，建立國(guó)家安全法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)的相應(yīng)制度保障。

抽象的理論建構(gòu)必須轉(zhuǎn)化為客觀的制度現(xiàn)實(shí)才有價(jià)值。本文通過(guò)考察總體國(guó)家安全觀入法實(shí)踐提出的“國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度標(biāo)準(zhǔn)”和“領(lǐng)域-機(jī)構(gòu)-內(nèi)容”三重判斷基準(zhǔn)及相應(yīng)的表達(dá)技術(shù)只是拋磚引玉，得出的結(jié)論主要是針對(duì)法律總則部分的優(yōu)化建議。為更好地適應(yīng)當(dāng)前國(guó)家安全面臨的新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，總體國(guó)家安全觀的理念如何融入現(xiàn)行法律體系中，特別是如何滲透到具體條文之中，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有法律體系在國(guó)家安全維度的融貫一致，還需要對(duì)很多細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行研究。

目前，學(xué)界關(guān)于國(guó)家安全法治的理論研究仍處于起步期，關(guān)注度也并不高。未來(lái)，隨著國(guó)家安全法治實(shí)踐特別是各領(lǐng)域安全法治實(shí)踐的持續(xù)推進(jìn)，諸如國(guó)家安全機(jī)制的運(yùn)行、地方立法理念的轉(zhuǎn)變、跨區(qū)域國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等重大議題，都值得我們結(jié)合法治實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，展開(kāi)持續(xù)性地深入研究。為此，學(xué)術(shù)界要積極推動(dòng)科學(xué)建立我國(guó)國(guó)家安全法律法規(guī)體系，構(gòu)建國(guó)家安全法治研究創(chuàng)新格局。這也是為實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)所應(yīng)當(dāng)做出的努力。