劉智洋 韓振國 王淼 向若瀅

摘 要：特別貿(mào)易關(guān)注（STC）是世貿(mào)組織（WTO）技術(shù)性貿(mào)易壁壘（TBT）委員會和衛(wèi)生與植物衛(wèi)生（SPS）委員會解決WTO成員間有關(guān)貨物貿(mào)易的技術(shù)性壁壘糾紛的重要工作機制之一。開展與我國相關(guān)的技術(shù)性貿(mào)易措施特貿(mào)關(guān)注問題研究對我國貿(mào)易發(fā)展具有重要意義。本文通過梳理和分析自加入世貿(mào)組織以來中國對其他成員關(guān)注和被其他成員關(guān)注的技術(shù)性貿(mào)易措施，按照提出的關(guān)注措施性質(zhì)進行分類研究，分析我國需要改進的問題，提出我國高效應(yīng)對特別貿(mào)易關(guān)注的機制、對策和建議。

關(guān)鍵詞：特別貿(mào)易關(guān)注，技術(shù)性貿(mào)易壁壘，衛(wèi)生與植物衛(wèi)生

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.01.003

1 引 言

特別貿(mào)易關(guān)注（Specific Trade Concerns，簡稱STC）是世貿(mào)組織（WTO）技術(shù)性貿(mào)易壁壘（TBT）委員會和衛(wèi)生與植物衛(wèi)生（SPS）委員會解決成員間有關(guān)貨物貿(mào)易技術(shù)性貿(mào)易措施糾紛的重要工作機制之一。其中，技術(shù)性貿(mào)易措施涵蓋世貿(mào)組織的《TBT協(xié)定》和《SPS協(xié)定》所涉及的各類技術(shù)性措施，主要內(nèi)容包括技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、合格評定程序以及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生等措施。技術(shù)性貿(mào)易措施的制定和實施帶有很強的目的性、必要性和合理性，旨在保證產(chǎn)品的質(zhì)量，保護人類、動植物的生命或健康，保護環(huán)境，防止欺詐?！禩BT 協(xié)定》和《SPS協(xié)定》都明確規(guī)定了技術(shù)性貿(mào)易措施的實施應(yīng)以最小貿(mào)易限制為尺度，不得給國際貿(mào)易造成不必要的障礙。但事實上，濫用技術(shù)性貿(mào)易措施以保護本國市場或以限制進口特定國家產(chǎn)品為實際目的制定實施的情況一直存在，借國際貿(mào)易規(guī)則之名行貿(mào)易保護之實的現(xiàn)象層出不窮。為此，世貿(mào)組織對成員的措施出臺有嚴(yán)格的透明度要求，措施的通報就是實施透明度要求的具體行為。而措施評議是WTO賦予成員對擬議措施進行監(jiān)督的權(quán)力，如果評議不能解決問題，WTO允許成員對擬議措施甚至未通報已實施的措施采取特別貿(mào)易關(guān)注方式，在TBT委員會或SPS委員會例會上以公開辯論方式進一步解決，敦促成員遵守TBT和SPS協(xié)定規(guī)定，修改或撤銷與協(xié)定要求不一致的有關(guān)措施。一方面，被關(guān)注成員必須對其他成員提出的問題進行答復(fù)和解釋，澄清問題、解除誤解、避免或消除對貿(mào)易不必要的負面影響；另一方面，可以讓其他成員了解其關(guān)注措施產(chǎn)生的背景和進展情況，贏得其他成員的支持和響應(yīng)。這將對實施不合理措施的成員施加巨大壓力，推動問題的解決。因此，特別貿(mào)易關(guān)注是每次委員會例會各成員最重視的一項內(nèi)容，是消除技術(shù)性貿(mào)易壁壘最重要的方式之一，越來越多的成員援引這種方式在委員會上對其他成員不合理的技術(shù)性貿(mào)易措施提出一次甚至多次的關(guān)注。目前，作為解決出口成員遭遇技術(shù)性貿(mào)易措施較為經(jīng)濟有效的手段之一，特別貿(mào)易關(guān)注機制不但被WTO 的發(fā)達成員運用，而且正在被越來越多的發(fā)展中成員甚至是最不發(fā)達的成員所運用。因此，以特別貿(mào)易關(guān)注為切入點研究技術(shù)性貿(mào)易措施，對于我國相關(guān)貿(mào)易糾紛的應(yīng)對能力建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2 特別貿(mào)易關(guān)注總體發(fā)展趨勢

截至2022年10月底，WTO成員自1995年WTO成立以來提出的特別貿(mào)易關(guān)注議題共計1，317項，關(guān)注次數(shù)4，579次。其中涉及TBT的有759項，關(guān)注2，934次；SPS有558項，關(guān)注1，645次?？傮w上，STC的數(shù)量呈逐年穩(wěn)步增長趨勢。其中，2020年由于新冠疫情給經(jīng)濟和貿(mào)易帶來嚴(yán)重破壞，所引發(fā)的特別貿(mào)易關(guān)注數(shù)量最多（如圖1所示）。涉及的領(lǐng)域廣泛，包括各類消費品、食品和飼料等，其中，關(guān)注最多的產(chǎn)品種類是電氣和信通技術(shù)（ICT）產(chǎn)品、食品和飼料、酒精飲料和葡萄酒、化妝品、化學(xué)品、玩具和車輛等。

2.1 TBT特別貿(mào)易關(guān)注的特征

在TBT方面，STC總體數(shù)量基本呈上升趨勢，提出關(guān)注成員以發(fā)達成員為主，被關(guān)注成員以發(fā)展中成員為主；STC多為低頻關(guān)注，高頻關(guān)注成員主要為歐盟，機電、農(nóng)食、信息產(chǎn)品領(lǐng)域被關(guān)注較多。綜合多年數(shù)據(jù)來看，提出TBT措施新關(guān)注的數(shù)量在較長時間周期里呈上升趨勢，隨著措施通報的數(shù)量增多而增多。在2020年和2021年達到峰值，說明特貿(mào)關(guān)注與疫情以來經(jīng)濟衰退引發(fā)的貿(mào)易保護主義密切相關(guān)（如圖2所示）。從成員參與情況看，提出關(guān)注的成員多為發(fā)達經(jīng)濟體，而被關(guān)注的成員以發(fā)展中經(jīng)濟體居多。從區(qū)域分布看，受關(guān)注較多的區(qū)域是亞洲，其次是歐洲。在759項關(guān)注議題中，共有701項議題被提出1～10次，占TBT關(guān)注議題總量的92%，被高頻率關(guān)注（27次以上）的前10項議題中，歐盟被關(guān)注的占5個，印度3個，中國和俄羅斯各1個，涉及的產(chǎn)品主要涵蓋食品、制成品、化工產(chǎn)品、機電設(shè)備等。

2.2 SPS特別貿(mào)易關(guān)注的特征

在SPS方面，STC總體數(shù)量呈現(xiàn)波動態(tài)勢，關(guān)注成員以農(nóng)食產(chǎn)品出口方為主，被關(guān)注成員以進口方為主；STC多為低頻關(guān)注，高頻關(guān)注成員多元化，動物疫病領(lǐng)域被關(guān)注較多。1995-2022年，WTO成員在SPS委員會例會上先后提出558項SPS特別貿(mào)易關(guān)注（如圖3所示），2002年和2020年提出的關(guān)注最多，2002年后關(guān)注數(shù)量呈現(xiàn)波動下降的趨勢；2007年之后，數(shù)量有起伏但波動減少。從成員參與情況看，提出特別貿(mào)易關(guān)注以發(fā)展中國家為主，而美國和歐盟也處于前列，較多為農(nóng)食產(chǎn)品出口方，被提出特別貿(mào)易關(guān)注的成員中發(fā)達成員和發(fā)展中成員各占一半，尤以農(nóng)食產(chǎn)品進口方居多。從地區(qū)分布上來看，受關(guān)注措施最多的依然是亞洲，被關(guān)注議題245項，占比39%，其次是歐洲，被關(guān)注議題178項，占比28%。在558項關(guān)注議題中，共有543項議題被提出1～10次，屬于低頻關(guān)注；而《因瘋牛病而實施的一般進口限制（ID 193）》措施受關(guān)注次數(shù)最多，被提出46次，主要涉及動物疫病，是高頻關(guān)注的典型代表。

3 與中國相關(guān)的技貿(mào)措施特別貿(mào)易關(guān)注

3.1 其他成員對中國特別貿(mào)易關(guān)注措施分析

中國被關(guān)注TBT措施多于SPS措施，新提關(guān)注數(shù)量波動較大，近期被關(guān)注較多措施涉及動物疫病、信息安全、境外企業(yè)注冊；中國被高頻關(guān)注措施較少，對中國關(guān)注主要為發(fā)達成員。自中國入世以來，截至2022年7月，其他成員對中國提出特別貿(mào)易關(guān)注共計125項，其中TBT占82項，SPS占43項，關(guān)注總次數(shù)達644次，TBT437次，SPS207次，TBT關(guān)注項數(shù)和次數(shù)均多于SPS，各年份新提出的特別貿(mào)易關(guān)注數(shù)量變化情況以及TBT和SPS領(lǐng)域的STC具體數(shù)量及TBT和SPS占比情況如圖4所示。

2001-2022年，中國每項議題被提出關(guān)注平均次數(shù)為5.2次，高于1995年至今WTO成員平均水平（3.6次），被提出關(guān)注1～2次的議題數(shù)量占50.4%；被提出關(guān)注3～5次的議題占21.6%；被提出關(guān)注6～10次的議題占12%；被提出關(guān)注10次以上的議題占16%。其中，被提出次數(shù)最多（46次）的一項是“BSE（瘋牛病）的一般進口限制”議題，被提成員除中國外，還包括阿根廷、澳大利亞、巴西等18個成員，關(guān)注提出方是歐盟和美國，支持成員有加拿大、瑞士、烏拉圭等；另一項有關(guān)信息安全產(chǎn)品要求的議題被提次數(shù)高達35次，由美國、歐盟、澳大利亞、加拿大等成員共同對中國提出（見表1）。從對中國關(guān)注的成員來看，單獨及共同提出特別貿(mào)易關(guān)注項數(shù)最多的成員是歐盟，其次是美國，均占一半以上；然后是日本、韓國，都為發(fā)達經(jīng)濟體。

3.2 中國對其他成員特別貿(mào)易關(guān)注措施分析

中國對其他成員關(guān)注的T B T 措施總體上多于SPS措施，新關(guān)注逐年上升，近兩年呈劇增趨勢（如圖5所示）。關(guān)注較多的措施涉及農(nóng)食產(chǎn)品、通信設(shè)備、能源產(chǎn)品；另外，高頻關(guān)注的措施較少，關(guān)注對象側(cè)重中國主要出口目標(biāo)國。截至2022年10月底，中國對其他成員提出的STC共計172項，其中，T BT有12 0項，S P S有52項，提出總次數(shù)672次，T B T占482次，SPS占190次，TBT關(guān)注項數(shù)和次數(shù)同樣多于SPS；各年份中國對其他成員的新特貿(mào)關(guān)注數(shù)量及TBT和SPS占比隨時間變化趨勢不穩(wěn)定，但近3年由于疫情關(guān)系有明顯上升勢頭。

2001-2022年，中國對每項議題提出關(guān)注的平均次數(shù)為3.9次，高于WTO成員被提STC次數(shù)的平均值（3.6次），提出關(guān)注1～2次的議題占57%，低頻關(guān)注的占比較高；中國對其他成員高頻關(guān)注的議題（提出10次以上）共有14項，TBT領(lǐng)域11項，SPS領(lǐng)域3項。其中，關(guān)注次數(shù)最多的是歐盟《關(guān)于化學(xué)品注冊、評估、授權(quán)和限制的條例》（REACH法規(guī)）議題（見表2），共計提出38次，先后被中國及美國、加拿大、印度等37個成員提出關(guān)注；另一項對印度的電信相關(guān)規(guī)則的議題提出次數(shù)達30次，先后由中國、美國、歐盟等成員提出。在172項STC關(guān)注中，由中國單獨提出的STC項數(shù)為118項，占比68.6%，關(guān)注最多的成員是歐盟，達76項，占43.1%，其次是美國，位列3、4位的分別是日本、印度，基本為中國主要出口市場。

4 中國特別貿(mào)易關(guān)注工作存在的問題與改進建議

4.1 中國特別貿(mào)易關(guān)注工作存在的問題和難點分析

一是企業(yè)參與STC工作的渠道不暢通。企業(yè)是技貿(mào)措施的實施主體，是受技貿(mào)措施影響最大的利益相關(guān)者，對國外技貿(mào)壁壘有著深刻的切身體會。之前研究發(fā)現(xiàn)，歐美國家企業(yè)的WTO意識較強，對于特貿(mào)關(guān)注的參與度較高。相比而言，目前中國企業(yè)參與特貿(mào)關(guān)注工作的渠道還不暢通，當(dāng)企業(yè)面臨技術(shù)性貿(mào)易壁壘，導(dǎo)致出口遇阻時，缺乏有效的渠道將相關(guān)信息報送到業(yè)務(wù)主管部門，并且企業(yè)對于WTO技術(shù)性貿(mào)易措施相關(guān)規(guī)則的了解不深，也沒有合適的渠道獲悉涉及自身的技術(shù)性貿(mào)易措施應(yīng)對進展。

二是STC工作與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的結(jié)合不緊密。特別貿(mào)易關(guān)注作為技術(shù)性貿(mào)易措施的一部分，其重要目標(biāo)之一是為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。一方面，通過應(yīng)對技術(shù)性貿(mào)易壁壘為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)“走出去”打通渠道；另一方面，通過設(shè)置合理的安全屏障保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，歐美很多特貿(mào)關(guān)注工作主要出于對產(chǎn)業(yè)的支撐和保護，一些對外的特貿(mào)關(guān)注主要聚焦自身主要出口產(chǎn)品和市場，被關(guān)注的措施也多是以保護國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)。然而，當(dāng)前我國特別貿(mào)易關(guān)注相關(guān)工作的開展相對被動，處于“兵來將擋、水來土掩”的狀態(tài)，“主動出擊”不多，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的結(jié)合有待提升。

三是STC工作應(yīng)用WTO規(guī)則的能力不夠強。特別貿(mào)易關(guān)注相關(guān)工作基于WTO的TBT和SPS協(xié)定規(guī)則，能否緊扣規(guī)則是特貿(mào)工作能否有效應(yīng)對以及發(fā)揮作用的關(guān)鍵。由于技術(shù)性貿(mào)易措施相關(guān)規(guī)則多數(shù)由西方國家主導(dǎo)制定，西方國家政府和企業(yè)的WTO規(guī)則意識也較強，對W T O規(guī)則的應(yīng)用能力也更加熟練。相比而言，長久以來，我國技術(shù)性貿(mào)易措施從業(yè)者都處于規(guī)則學(xué)習(xí)的階段，對于規(guī)則的應(yīng)用較歐美來說還比較單一；企業(yè)對于相關(guān)規(guī)則比較陌生，也缺乏學(xué)習(xí)的渠道，在遇到相關(guān)貿(mào)易壁壘時無從下手。受此影響，我國相關(guān)部門和企業(yè)界STC工作應(yīng)用WTO規(guī)則的能力還有待提升。

四是STC工作與技貿(mào)措施其他工作的銜接不完善。一般來說，特貿(mào)關(guān)注是通報評議工作的升級版，對于通報評議以及磋商無法解決的問題，才會提請?zhí)刭Q(mào)關(guān)注。研究發(fā)現(xiàn)，歐美發(fā)達國家技術(shù)性貿(mào)易措施工作開展過程中，通報評議和特貿(mào)關(guān)注形成了有效銜接和良性互動，通報評議無法解決的問題多上升為特貿(mào)關(guān)注，導(dǎo)致歐美的特貿(mào)關(guān)注量顯著高于其他成員。相對而言，目前我國特貿(mào)關(guān)注議題的篩選機制還不太完善，與通報評議工作的對接不暢，相關(guān)工作的開展缺乏規(guī)范流程，如：對于企業(yè)和專家提請的特貿(mào)關(guān)注能否上WTO的TBT例會缺乏相關(guān)程序和有效反饋，不利于提升各方參與技貿(mào)工作的積極性。

五是各部門關(guān)于STC工作的協(xié)調(diào)不順暢。特別貿(mào)易關(guān)注作為技術(shù)性貿(mào)易措施工作的一部分，相關(guān)業(yè)務(wù)的開展既涉及貿(mào)易主管部門，也涉及行業(yè)主管部門，特別是一些貿(mào)易壁壘的應(yīng)對需要多部門的協(xié)調(diào)和合作。歐美發(fā)達國家中，歐盟層面成立了主導(dǎo)特別貿(mào)易關(guān)注工作的協(xié)調(diào)機構(gòu)，美國則在參加TBT/SPS例會前由貿(mào)易代表辦公室召集相關(guān)部門開會研究對策，以在內(nèi)部產(chǎn)生統(tǒng)一立場后一致對外。相對而言，我國各部門關(guān)于STC工作的溝通協(xié)調(diào)機制還未有效建立，原有的技術(shù)性貿(mào)易措施部際聯(lián)席會議也處于停滯狀態(tài)，各部門對于特別貿(mào)易關(guān)注工作的參與相對受限，沒有形成“一盤棋”布局，利用特貿(mào)關(guān)注的機制維護我國出口企業(yè)利益的努力和能力還遠遠不夠。

4.2 完善特別貿(mào)易關(guān)注工作的相關(guān)建議

4.2.1 為企業(yè)提出特貿(mào)關(guān)注開辟暢通渠道

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)普遍反映在提交特貿(mào)關(guān)注方面存在困難，提交渠道不暢通，沒有明確清晰的直通渠道進行STC反饋。企業(yè)在發(fā)現(xiàn)出口目標(biāo)市場有不合理的技術(shù)性貿(mào)易措施出臺時，無法通過正常渠道快速反饋企業(yè)的訴求。建議為企業(yè)提交特貿(mào)關(guān)注開辟有效的渠道，使企業(yè)能快速高效地提出特別貿(mào)易關(guān)注，使企業(yè)免遭國外技術(shù)性貿(mào)易壁壘帶來的損失。為此，建議構(gòu)建一個網(wǎng)絡(luò)上傳渠道（特別貿(mào)易關(guān)注企業(yè)直通上報平臺），通過實名注冊登錄方式，企業(yè)可以方便地將特貿(mào)關(guān)注上報。平臺由政府組織構(gòu)建，由專業(yè)公司會同相關(guān)專家和企業(yè)用戶研究設(shè)計，設(shè)置專人（或?qū)ｉT機構(gòu)）進行日常管理和收集特貿(mào)關(guān)注信息，并對特貿(mào)關(guān)注信息進行分類整理和分析，及時匯總和上報給相關(guān)主管部門，以便在世貿(mào)組織TBT委員會或SPS委員會的例會上提出。另外，建議對平臺的運維及可持續(xù)運行提出切實可行的解決方案，并在資金上給予保障。

4.2.2 為企業(yè)提出高質(zhì)量的特貿(mào)關(guān)注提供專業(yè)指導(dǎo)

提出高質(zhì)量的特貿(mào)關(guān)注是解決技術(shù)性貿(mào)易壁壘的前提和基礎(chǔ)。一是對所關(guān)注的技貿(mào)措施提出的問題要切中要害。除了牢牢掌握和靈活運用WTO/TBT和WTO/SPS相關(guān)規(guī)則條款外，還要指出技術(shù)要求的不合理之處；二是有足夠可靠的支持證據(jù)，尤其是來自利益相關(guān)方的佐證材料，比如：相關(guān)企業(yè)或機構(gòu)提供的實驗數(shù)據(jù)，預(yù)估損失數(shù)據(jù)等（措施實施造成的）；三是特貿(mào)關(guān)注的報告應(yīng)行文流暢，條理清晰，邏輯性強，重點突出，有理有據(jù)。從背景情況、措施關(guān)鍵技術(shù)點的合理程度、與WTO規(guī)則相背之處、要求和建議等，都要規(guī)范表述。

企業(yè)作為技術(shù)性貿(mào)易壁壘的主要受害者和實施主體，充分調(diào)動企業(yè)的主觀能動性，發(fā)揮主體的重要作用，特貿(mào)關(guān)注的工作才能真正發(fā)揮實效。由于大多數(shù)企業(yè)對特貿(mào)關(guān)注的作用不了解，對其相關(guān)知識不掌握，導(dǎo)致企業(yè)不能很好地運用特貿(mào)關(guān)注這一重要工具來消除技術(shù)性貿(mào)易壁壘，減少企業(yè)的外貿(mào)損失。為此，建議加強對出口企業(yè)相關(guān)人員的特貿(mào)關(guān)注知識和實操培訓(xùn)；如可能，建議制定特貿(mào)關(guān)注相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)。

4.2.3 高效應(yīng)對其他成員對中國的特貿(mào)關(guān)注建議

一是對我國即將出臺的涉及技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和合格評定方面的重要法律法規(guī)，盡早出臺英文版本和英文注釋本，方便其他成員理解，減少其他成員對此提出的不必要的特貿(mào)關(guān)注；二是規(guī)范化技術(shù)性貿(mào)易措施早期階段的通報措施草案，為其他成員留出合理的評議時間；三是遵循WTO/TBT附件3的規(guī)定，政府主導(dǎo)制定的標(biāo)準(zhǔn)至少每6個月在公開出版物上公布一次標(biāo)準(zhǔn)制定計劃；四是盡量以國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)制定我國政府主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有按照相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)制定我國標(biāo)準(zhǔn)，盡可能地給出解釋和說明；五是為保護國家安全、防止欺詐、保護人類健康和安全、保護動植物生命或健康、保護環(huán)境這5大合法目標(biāo)而出臺的技貿(mào)措施要盡量避免給其他成員帶來重大貿(mào)易影響；六是注重措施中技術(shù)的合理性解釋。合理性大多是提出關(guān)注的成員從技術(shù)角度出發(fā)，對技術(shù)法規(guī)等在科學(xué)依據(jù)、可靠性、可操作性和措施覆蓋范圍等方面提出疑問；七是盡量遵循WTO規(guī)定的通報評議的合理期限，正常通報60天，緊急通報30天?？傊?，應(yīng)深入理解并充分運用WTO/TBT和WTO/SPS的規(guī)則，做好通報的相關(guān)解釋工作，盡可能減少其他成員對我國技術(shù)性貿(mào)易措施的關(guān)注，努力提高我國高效應(yīng)對特別貿(mào)易關(guān)注的能力和水平，促進我國貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展。

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