劉智洋 韓振國 王淼 向若瀅

摘 要：特別貿易關注（STC）是世貿組織（WTO）技術性貿易壁壘（TBT）委員會和衛(wèi)生與植物衛(wèi)生（SPS）委員會解決WTO成員間有關貨物貿易的技術性壁壘糾紛的重要工作機制之一。開展與我國相關的技術性貿易措施特貿關注問題研究對我國貿易發(fā)展具有重要意義。本文通過梳理和分析自加入世貿組織以來中國對其他成員關注和被其他成員關注的技術性貿易措施，按照提出的關注措施性質進行分類研究，分析我國需要改進的問題，提出我國高效應對特別貿易關注的機制、對策和建議。

關鍵詞：特別貿易關注，技術性貿易壁壘，衛(wèi)生與植物衛(wèi)生

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.01.003

1 引 言

特別貿易關注（Specific Trade Concerns，簡稱STC）是世貿組織（WTO）技術性貿易壁壘（TBT）委員會和衛(wèi)生與植物衛(wèi)生（SPS）委員會解決成員間有關貨物貿易技術性貿易措施糾紛的重要工作機制之一。其中，技術性貿易措施涵蓋世貿組織的《TBT協(xié)定》和《SPS協(xié)定》所涉及的各類技術性措施，主要內容包括技術法規(guī)、標準、合格評定程序以及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生等措施。技術性貿易措施的制定和實施帶有很強的目的性、必要性和合理性，旨在保證產品的質量，保護人類、動植物的生命或健康，保護環(huán)境，防止欺詐?！禩BT 協(xié)定》和《SPS協(xié)定》都明確規(guī)定了技術性貿易措施的實施應以最小貿易限制為尺度，不得給國際貿易造成不必要的障礙。但事實上，濫用技術性貿易措施以保護本國市場或以限制進口特定國家產品為實際目的制定實施的情況一直存在，借國際貿易規(guī)則之名行貿易保護之實的現(xiàn)象層出不窮。為此，世貿組織對成員的措施出臺有嚴格的透明度要求，措施的通報就是實施透明度要求的具體行為。而措施評議是WTO賦予成員對擬議措施進行監(jiān)督的權力，如果評議不能解決問題，WTO允許成員對擬議措施甚至未通報已實施的措施采取特別貿易關注方式，在TBT委員會或SPS委員會例會上以公開辯論方式進一步解決，敦促成員遵守TBT和SPS協(xié)定規(guī)定，修改或撤銷與協(xié)定要求不一致的有關措施。一方面，被關注成員必須對其他成員提出的問題進行答復和解釋，澄清問題、解除誤解、避免或消除對貿易不必要的負面影響；另一方面，可以讓其他成員了解其關注措施產生的背景和進展情況，贏得其他成員的支持和響應。這將對實施不合理措施的成員施加巨大壓力，推動問題的解決。因此，特別貿易關注是每次委員會例會各成員最重視的一項內容，是消除技術性貿易壁壘最重要的方式之一，越來越多的成員援引這種方式在委員會上對其他成員不合理的技術性貿易措施提出一次甚至多次的關注。目前，作為解決出口成員遭遇技術性貿易措施較為經濟有效的手段之一，特別貿易關注機制不但被WTO 的發(fā)達成員運用，而且正在被越來越多的發(fā)展中成員甚至是最不發(fā)達的成員所運用。因此，以特別貿易關注為切入點研究技術性貿易措施，對于我國相關貿易糾紛的應對能力建設具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2 特別貿易關注總體發(fā)展趨勢

截至2022年10月底，WTO成員自1995年WTO成立以來提出的特別貿易關注議題共計1，317項，關注次數4，579次。其中涉及TBT的有759項，關注2，934次；SPS有558項，關注1，645次。總體上，STC的數量呈逐年穩(wěn)步增長趨勢。其中，2020年由于新冠疫情給經濟和貿易帶來嚴重破壞，所引發(fā)的特別貿易關注數量最多（如圖1所示）。涉及的領域廣泛，包括各類消費品、食品和飼料等，其中，關注最多的產品種類是電氣和信通技術（ICT）產品、食品和飼料、酒精飲料和葡萄酒、化妝品、化學品、玩具和車輛等。

2.1 TBT特別貿易關注的特征

在TBT方面，STC總體數量基本呈上升趨勢，提出關注成員以發(fā)達成員為主，被關注成員以發(fā)展中成員為主；STC多為低頻關注，高頻關注成員主要為歐盟，機電、農食、信息產品領域被關注較多。綜合多年數據來看，提出TBT措施新關注的數量在較長時間周期里呈上升趨勢，隨著措施通報的數量增多而增多。在2020年和2021年達到峰值，說明特貿關注與疫情以來經濟衰退引發(fā)的貿易保護主義密切相關（如圖2所示）。從成員參與情況看，提出關注的成員多為發(fā)達經濟體，而被關注的成員以發(fā)展中經濟體居多。從區(qū)域分布看，受關注較多的區(qū)域是亞洲，其次是歐洲。在759項關注議題中，共有701項議題被提出1～10次，占TBT關注議題總量的92%，被高頻率關注（27次以上）的前10項議題中，歐盟被關注的占5個，印度3個，中國和俄羅斯各1個，涉及的產品主要涵蓋食品、制成品、化工產品、機電設備等。

2.2 SPS特別貿易關注的特征

在SPS方面，STC總體數量呈現(xiàn)波動態(tài)勢，關注成員以農食產品出口方為主，被關注成員以進口方為主；STC多為低頻關注，高頻關注成員多元化，動物疫病領域被關注較多。1995-2022年，WTO成員在SPS委員會例會上先后提出558項SPS特別貿易關注（如圖3所示），2002年和2020年提出的關注最多，2002年后關注數量呈現(xiàn)波動下降的趨勢；2007年之后，數量有起伏但波動減少。從成員參與情況看，提出特別貿易關注以發(fā)展中國家為主，而美國和歐盟也處于前列，較多為農食產品出口方，被提出特別貿易關注的成員中發(fā)達成員和發(fā)展中成員各占一半，尤以農食產品進口方居多。從地區(qū)分布上來看，受關注措施最多的依然是亞洲，被關注議題245項，占比39%，其次是歐洲，被關注議題178項，占比28%。在558項關注議題中，共有543項議題被提出1～10次，屬于低頻關注；而《因瘋牛病而實施的一般進口限制（ID 193）》措施受關注次數最多，被提出46次，主要涉及動物疫病，是高頻關注的典型代表。

3 與中國相關的技貿措施特別貿易關注

3.1 其他成員對中國特別貿易關注措施分析

中國被關注TBT措施多于SPS措施，新提關注數量波動較大，近期被關注較多措施涉及動物疫病、信息安全、境外企業(yè)注冊；中國被高頻關注措施較少，對中國關注主要為發(fā)達成員。自中國入世以來，截至2022年7月，其他成員對中國提出特別貿易關注共計125項，其中TBT占82項，SPS占43項，關注總次數達644次，TBT437次，SPS207次，TBT關注項數和次數均多于SPS，各年份新提出的特別貿易關注數量變化情況以及TBT和SPS領域的STC具體數量及TBT和SPS占比情況如圖4所示。

2001-2022年，中國每項議題被提出關注平均次數為5.2次，高于1995年至今WTO成員平均水平（3.6次），被提出關注1～2次的議題數量占50.4%；被提出關注3～5次的議題占21.6%；被提出關注6～10次的議題占12%；被提出關注10次以上的議題占16%。其中，被提出次數最多（46次）的一項是“BSE（瘋牛?。┑囊话氵M口限制”議題，被提成員除中國外，還包括阿根廷、澳大利亞、巴西等18個成員，關注提出方是歐盟和美國，支持成員有加拿大、瑞士、烏拉圭等；另一項有關信息安全產品要求的議題被提次數高達35次，由美國、歐盟、澳大利亞、加拿大等成員共同對中國提出（見表1）。從對中國關注的成員來看，單獨及共同提出特別貿易關注項數最多的成員是歐盟，其次是美國，均占一半以上；然后是日本、韓國，都為發(fā)達經濟體。

3.2 中國對其他成員特別貿易關注措施分析

中國對其他成員關注的T B T 措施總體上多于SPS措施，新關注逐年上升，近兩年呈劇增趨勢（如圖5所示）。關注較多的措施涉及農食產品、通信設備、能源產品；另外，高頻關注的措施較少，關注對象側重中國主要出口目標國。截至2022年10月底，中國對其他成員提出的STC共計172項，其中，T BT有12 0項，S P S有52項，提出總次數672次，T B T占482次，SPS占190次，TBT關注項數和次數同樣多于SPS；各年份中國對其他成員的新特貿關注數量及TBT和SPS占比隨時間變化趨勢不穩(wěn)定，但近3年由于疫情關系有明顯上升勢頭。

2001-2022年，中國對每項議題提出關注的平均次數為3.9次，高于WTO成員被提STC次數的平均值（3.6次），提出關注1～2次的議題占57%，低頻關注的占比較高；中國對其他成員高頻關注的議題（提出10次以上）共有14項，TBT領域11項，SPS領域3項。其中，關注次數最多的是歐盟《關于化學品注冊、評估、授權和限制的條例》（REACH法規(guī)）議題（見表2），共計提出38次，先后被中國及美國、加拿大、印度等37個成員提出關注；另一項對印度的電信相關規(guī)則的議題提出次數達30次，先后由中國、美國、歐盟等成員提出。在172項STC關注中，由中國單獨提出的STC項數為118項，占比68.6%，關注最多的成員是歐盟，達76項，占43.1%，其次是美國，位列3、4位的分別是日本、印度，基本為中國主要出口市場。

4 中國特別貿易關注工作存在的問題與改進建議

4.1 中國特別貿易關注工作存在的問題和難點分析

一是企業(yè)參與STC工作的渠道不暢通。企業(yè)是技貿措施的實施主體，是受技貿措施影響最大的利益相關者，對國外技貿壁壘有著深刻的切身體會。之前研究發(fā)現(xiàn)，歐美國家企業(yè)的WTO意識較強，對于特貿關注的參與度較高。相比而言，目前中國企業(yè)參與特貿關注工作的渠道還不暢通，當企業(yè)面臨技術性貿易壁壘，導致出口遇阻時，缺乏有效的渠道將相關信息報送到業(yè)務主管部門，并且企業(yè)對于WTO技術性貿易措施相關規(guī)則的了解不深，也沒有合適的渠道獲悉涉及自身的技術性貿易措施應對進展。

二是STC工作與產業(yè)發(fā)展需求的結合不緊密。特別貿易關注作為技術性貿易措施的一部分，其重要目標之一是為國內產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。一方面，通過應對技術性貿易壁壘為國內產業(yè)“走出去”打通渠道；另一方面，通過設置合理的安全屏障保護國內產業(yè)的健康發(fā)展。相關研究發(fā)現(xiàn)，歐美很多特貿關注工作主要出于對產業(yè)的支撐和保護，一些對外的特貿關注主要聚焦自身主要出口產品和市場，被關注的措施也多是以保護國內相關產業(yè)為目標。然而，當前我國特別貿易關注相關工作的開展相對被動，處于“兵來將擋、水來土掩”的狀態(tài)，“主動出擊”不多，與產業(yè)發(fā)展需要的結合有待提升。

三是STC工作應用WTO規(guī)則的能力不夠強。特別貿易關注相關工作基于WTO的TBT和SPS協(xié)定規(guī)則，能否緊扣規(guī)則是特貿工作能否有效應對以及發(fā)揮作用的關鍵。由于技術性貿易措施相關規(guī)則多數由西方國家主導制定，西方國家政府和企業(yè)的WTO規(guī)則意識也較強，對W T O規(guī)則的應用能力也更加熟練。相比而言，長久以來，我國技術性貿易措施從業(yè)者都處于規(guī)則學習的階段，對于規(guī)則的應用較歐美來說還比較單一；企業(yè)對于相關規(guī)則比較陌生，也缺乏學習的渠道，在遇到相關貿易壁壘時無從下手。受此影響，我國相關部門和企業(yè)界STC工作應用WTO規(guī)則的能力還有待提升。

四是STC工作與技貿措施其他工作的銜接不完善。一般來說，特貿關注是通報評議工作的升級版，對于通報評議以及磋商無法解決的問題，才會提請?zhí)刭Q關注。研究發(fā)現(xiàn)，歐美發(fā)達國家技術性貿易措施工作開展過程中，通報評議和特貿關注形成了有效銜接和良性互動，通報評議無法解決的問題多上升為特貿關注，導致歐美的特貿關注量顯著高于其他成員。相對而言，目前我國特貿關注議題的篩選機制還不太完善，與通報評議工作的對接不暢，相關工作的開展缺乏規(guī)范流程，如：對于企業(yè)和專家提請的特貿關注能否上WTO的TBT例會缺乏相關程序和有效反饋，不利于提升各方參與技貿工作的積極性。

五是各部門關于STC工作的協(xié)調不順暢。特別貿易關注作為技術性貿易措施工作的一部分，相關業(yè)務的開展既涉及貿易主管部門，也涉及行業(yè)主管部門，特別是一些貿易壁壘的應對需要多部門的協(xié)調和合作。歐美發(fā)達國家中，歐盟層面成立了主導特別貿易關注工作的協(xié)調機構，美國則在參加TBT/SPS例會前由貿易代表辦公室召集相關部門開會研究對策，以在內部產生統(tǒng)一立場后一致對外。相對而言，我國各部門關于STC工作的溝通協(xié)調機制還未有效建立，原有的技術性貿易措施部際聯(lián)席會議也處于停滯狀態(tài)，各部門對于特別貿易關注工作的參與相對受限，沒有形成“一盤棋”布局，利用特貿關注的機制維護我國出口企業(yè)利益的努力和能力還遠遠不夠。

4.2 完善特別貿易關注工作的相關建議

4.2.1 為企業(yè)提出特貿關注開辟暢通渠道

調查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)普遍反映在提交特貿關注方面存在困難，提交渠道不暢通，沒有明確清晰的直通渠道進行STC反饋。企業(yè)在發(fā)現(xiàn)出口目標市場有不合理的技術性貿易措施出臺時，無法通過正常渠道快速反饋企業(yè)的訴求。建議為企業(yè)提交特貿關注開辟有效的渠道，使企業(yè)能快速高效地提出特別貿易關注，使企業(yè)免遭國外技術性貿易壁壘帶來的損失。為此，建議構建一個網絡上傳渠道（特別貿易關注企業(yè)直通上報平臺），通過實名注冊登錄方式，企業(yè)可以方便地將特貿關注上報。平臺由政府組織構建，由專業(yè)公司會同相關專家和企業(yè)用戶研究設計，設置專人（或專門機構）進行日常管理和收集特貿關注信息，并對特貿關注信息進行分類整理和分析，及時匯總和上報給相關主管部門，以便在世貿組織TBT委員會或SPS委員會的例會上提出。另外，建議對平臺的運維及可持續(xù)運行提出切實可行的解決方案，并在資金上給予保障。

4.2.2 為企業(yè)提出高質量的特貿關注提供專業(yè)指導

提出高質量的特貿關注是解決技術性貿易壁壘的前提和基礎。一是對所關注的技貿措施提出的問題要切中要害。除了牢牢掌握和靈活運用WTO/TBT和WTO/SPS相關規(guī)則條款外，還要指出技術要求的不合理之處；二是有足夠可靠的支持證據，尤其是來自利益相關方的佐證材料，比如：相關企業(yè)或機構提供的實驗數據，預估損失數據等（措施實施造成的）；三是特貿關注的報告應行文流暢，條理清晰，邏輯性強，重點突出，有理有據。從背景情況、措施關鍵技術點的合理程度、與WTO規(guī)則相背之處、要求和建議等，都要規(guī)范表述。

企業(yè)作為技術性貿易壁壘的主要受害者和實施主體，充分調動企業(yè)的主觀能動性，發(fā)揮主體的重要作用，特貿關注的工作才能真正發(fā)揮實效。由于大多數企業(yè)對特貿關注的作用不了解，對其相關知識不掌握，導致企業(yè)不能很好地運用特貿關注這一重要工具來消除技術性貿易壁壘，減少企業(yè)的外貿損失。為此，建議加強對出口企業(yè)相關人員的特貿關注知識和實操培訓；如可能，建議制定特貿關注相關國家標準。

4.2.3 高效應對其他成員對中國的特貿關注建議

一是對我國即將出臺的涉及技術法規(guī)、標準和合格評定方面的重要法律法規(guī)，盡早出臺英文版本和英文注釋本，方便其他成員理解，減少其他成員對此提出的不必要的特貿關注；二是規(guī)范化技術性貿易措施早期階段的通報措施草案，為其他成員留出合理的評議時間；三是遵循WTO/TBT附件3的規(guī)定，政府主導制定的標準至少每6個月在公開出版物上公布一次標準制定計劃；四是盡量以國際標準為基礎制定我國政府主導的標準，如果沒有按照相關國際標準制定我國標準，盡可能地給出解釋和說明；五是為保護國家安全、防止欺詐、保護人類健康和安全、保護動植物生命或健康、保護環(huán)境這5大合法目標而出臺的技貿措施要盡量避免給其他成員帶來重大貿易影響；六是注重措施中技術的合理性解釋。合理性大多是提出關注的成員從技術角度出發(fā)，對技術法規(guī)等在科學依據、可靠性、可操作性和措施覆蓋范圍等方面提出疑問；七是盡量遵循WTO規(guī)定的通報評議的合理期限，正常通報60天，緊急通報30天?？傊?，應深入理解并充分運用WTO/TBT和WTO/SPS的規(guī)則，做好通報的相關解釋工作，盡可能減少其他成員對我國技術性貿易措施的關注，努力提高我國高效應對特別貿易關注的能力和水平，促進我國貿易高質量發(fā)展。

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