+文|李秀云 廈門市食品藥品審評認(rèn)證與不良反應(yīng)監(jiān)測中心

外賣餐飲是近年來發(fā)展迅猛的新興行業(yè)，在提供消費便利的同時，也存在加工環(huán)境臟亂差、從業(yè)人員操作不規(guī)范等食品安全問題，是餐飲服務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管工作的重點，更是政府關(guān)心、消費者關(guān)注的民生實事。本文總結(jié)了一系列外賣餐飲監(jiān)管措施，探討了外賣餐飲監(jiān)管過程中存在的問題及對策建議。

1.前言

依托“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，互聯(lián)網(wǎng)和傳統(tǒng)餐飲業(yè)不斷融合。在移動互聯(lián)網(wǎng)普及率逐步提升、外賣物流持續(xù)優(yōu)化、人們生活節(jié)奏日益加快等因素的綜合帶動下，近年來外賣餐飲經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。2019—2021年，限額以上單位餐飲配送及外賣送餐服務(wù)營業(yè)額年均增速超過15%，其中2021年比上年增長超過30%，增速明顯快于餐飲業(yè)整體水平的提高速度。

外賣餐飲的蓬勃發(fā)展給傳統(tǒng)餐飲業(yè)帶來了新的機會，提供了新的發(fā)展方向，增加了新收益。但是，作為一種新興行業(yè)，外賣餐飲行業(yè)也存在一系列食品安全隱患：加工過程相對隱蔽；從業(yè)人員食品安全意識薄弱；平臺資質(zhì)審查不到位等。例如，2016年“3.15”晚會上，記者調(diào)查曝光了“餓了么”等網(wǎng)絡(luò)平臺上的黑心作坊，自此揭示了外賣餐飲的種種亂象和黑幕：經(jīng)營者無證經(jīng)營或者超范圍經(jīng)營，食品加工現(xiàn)場環(huán)境惡劣，從業(yè)人員不遵守餐飲操作規(guī)范等?！耙皇て鹎永恕保侣劽襟w及消費者高度重視外賣餐飲食品安全問題，監(jiān)管部門也對外賣餐飲食品安全問題予以了高度重視。以福建省為例，2021—2022年，監(jiān)管部門連續(xù)兩年將“整治臟亂差店家入駐外賣平臺問題，強化外賣商家審核監(jiān)管”項目納入“點題整治”工作，并取得較好成果：外賣平臺內(nèi)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者線上監(jiān)測合規(guī)經(jīng)營率由2020年的不到90%提升至99.7%，入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者線下檢查合規(guī)經(jīng)營率達(dá)95.3%。

盡管政府部門一直在加強對外賣餐飲的監(jiān)管，但是仍面臨入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者監(jiān)管基數(shù)龐大，政府部門掌握數(shù)據(jù)與平臺系統(tǒng)數(shù)據(jù)存在滯后性，平臺把關(guān)不嚴(yán)等問題，外賣餐飲的食品安全監(jiān)管仍存在一定困難。本文擬將對外賣餐飲的監(jiān)管作為切入點，總結(jié)外賣餐飲監(jiān)管措施及監(jiān)管過程中遇到的困難，探索后續(xù)管理措施，在依法依規(guī)的監(jiān)管下，破除重重障礙，保障線上“舌尖上的安全”。

2.監(jiān)管措施

2.1 轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)先行暖人心

政府部門不僅要保持高壓監(jiān)管，更要踐行服務(wù)理念，立足于入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的實際，著力解決入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者最直接、最現(xiàn)實的問題?！毒W(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第四條規(guī)定：“入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)具有實體經(jīng)營門店并依法取得食品經(jīng)營許可證，并按照食品經(jīng)營許可證載明的主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營項目從事經(jīng)營活動，不得超范圍經(jīng)營?！痹谌刖W(wǎng)餐飲服務(wù)提供者進(jìn)入外賣餐飲行業(yè)門檻，即辦理證照時，如果其對食品安全相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識不夠充分，就容易在籌備過程中出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不清的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政審批申請因不符合審批條件而被駁貨或者退回整改，造成前期投入損失。證前指導(dǎo)措施的實行正好能夠解決這一問題。根據(jù)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的需求，監(jiān)管部門應(yīng)事先提供現(xiàn)場勘察、業(yè)務(wù)咨詢指導(dǎo)等服務(wù)。該措施一方面可將行政許可關(guān)口前移，幫助入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者掌握證照審批條件和材料清單，提高入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的辦證效率；另一方面，側(cè)重在入網(wǎng)餐飲服務(wù)的籌備環(huán)節(jié)，特別是在場所布局、硬件設(shè)施等重大投入方面提前提供服務(wù)指導(dǎo)，幫助入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者減少盲目投資，規(guī)范其后續(xù)經(jīng)營操作，樹立正確的食品安全意識。

2.2 加大監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊促整改

第一，督促外賣平臺落實主體責(zé)任。自2013年以來，外賣餐飲行業(yè)快速發(fā)展并伴隨產(chǎn)業(yè)整合，目前大致形成了以“餓了么”“美團(tuán)”為主的雙寡頭競爭格局，筆者所在轄區(qū)即是如此。盡管兩家平臺的注冊地址不在監(jiān)管轄區(qū)，監(jiān)管部門通過電話聯(lián)系、網(wǎng)絡(luò)溝通、工作約談、簽訂備忘錄、公文發(fā)函等形式與“餓了么”“美團(tuán)”等外賣平臺保持溝通合作，督促平臺積極履行法定責(zé)任，嚴(yán)格履行資質(zhì)審核、信息公示和協(xié)助監(jiān)管等義務(wù)，并建章立制，強化平臺治理能力，進(jìn)一步規(guī)范入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的經(jīng)營行為，營造健康有序的網(wǎng)絡(luò)食品安全市場。

第二，強化入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的線下檢查。對轄區(qū)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者進(jìn)行全面排查和集中整治，規(guī)范入網(wǎng)餐飲單位線上、線下經(jīng)營行為。對于監(jiān)管檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，及時監(jiān)督指導(dǎo)入網(wǎng)餐飲單位切實履行主體責(zé)任，嚴(yán)格落實各項食品安全管理制度，規(guī)范操作；對于違法行為嚴(yán)重的經(jīng)營主體，以“四個最嚴(yán)”的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格打擊違法行為。另外，通過效果驗證，將好措施、好做法和好經(jīng)驗常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化；針對檢查中發(fā)現(xiàn)的安全隱患和薄弱環(huán)節(jié)，制訂整改措施，固化整治成果，營造良好的外賣餐飲營商環(huán)境。監(jiān)管部門應(yīng)及時將對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者實施的置休下線、恢復(fù)上線等監(jiān)管手段通報給第三方平臺，避免在違法行為尚未整改完成前，讓問題餐飲食品流入市場，危害消費者身體健康。

第三，創(chuàng)新構(gòu)建分類監(jiān)管機制。在持續(xù)強化對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的全覆蓋監(jiān)管的同時，引入分層次管理思路，根據(jù)交易數(shù)量、消費者評價等因素篩選對象進(jìn)行重點監(jiān)管。例如，對訂單較多、評價較好的“頭部”店家和訂單較少、評價較差的“尾部”店家進(jìn)行檢查，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為后，按照“線上斷網(wǎng)、線下斷鏈”的工作機制，堅決把“害群之馬”逐出市場。

2.3 創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高工作效率

一是以網(wǎng)管網(wǎng)，利用技術(shù)手段履行監(jiān)管職責(zé)。為提升網(wǎng)絡(luò)訂餐監(jiān)管效率，監(jiān)管部門在原有網(wǎng)絡(luò)商品交易監(jiān)管平臺的基礎(chǔ)上，開發(fā)上線運行線索感知系統(tǒng)“餐飲網(wǎng)店證照資質(zhì)”模塊，通過政企合作，探索建立政府部門和第三方平臺之間的數(shù)據(jù)交換機制，通過共享食品經(jīng)營許可證等證照數(shù)據(jù)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)抓取、比對，監(jiān)測出涉嫌證照資質(zhì)問題線索（涉嫌虛假主體、有執(zhí)照無許可證、營業(yè)執(zhí)照注/吊銷、營業(yè)執(zhí)照被撤銷、名稱剔除、許可證過期、許可證注銷、證照名稱不一致、一證多用），可極大提高監(jiān)管效率和精準(zhǔn)度，有利于監(jiān)管部門主動開展入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者證照資質(zhì)常態(tài)化監(jiān)管。

二是加強外賣餐飲食品安全抽檢。合理制訂年度食品安全抽檢計劃，適當(dāng)增加網(wǎng)絡(luò)餐飲的抽檢數(shù)量，以發(fā)現(xiàn)外賣餐飲食品安全問題為導(dǎo)向，有效防控食品安全風(fēng)險隱患。第一，對第三方平臺反饋的消費者評價及投訴舉報信息進(jìn)行分類，梳理出消費者反映較為集中的食品品種，進(jìn)行有針對性的抽檢。第二，根據(jù)轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營者數(shù)量設(shè)定抽檢總數(shù)，根據(jù)平臺類型、餐飲類別（熱食類、冷食類、生食類、自制飲品、糕點類）等特性選取抽檢樣品，既突出高風(fēng)險產(chǎn)品又提高品種覆蓋性。第三，鼓勵第三方平臺自發(fā)對入網(wǎng)商家的餐飲成品進(jìn)行抽檢，并及時將抽檢信息反饋給監(jiān)管部門。監(jiān)管部門及時向社會公示監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)，同時依法對抽檢結(jié)果不合格的樣品開展食品安全調(diào)查，確保入網(wǎng)商家整改到位。另外，監(jiān)管部門應(yīng)充分對抽檢結(jié)果進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，辨別出食品安全潛在風(fēng)險較大的餐飲品種或經(jīng)營者，實現(xiàn)對外賣餐飲行業(yè)的分類監(jiān)管，有針對性地對重點領(lǐng)域、重點商家進(jìn)行重點監(jiān)管，將有限的監(jiān)管力量用在“刀刃”上。

三是完善信用體系建設(shè)，堅守食品安全底線。入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者是外賣餐飲食品安全的第一責(zé)任人。建立信用建設(shè)和食品安全相結(jié)合的管理體系，有助于強化入網(wǎng)商家的誠信守法意識，從源頭抓好外賣餐飲食品安全問題。通過和入網(wǎng)商家負(fù)責(zé)人簽訂食品安全承諾書，向其普及餐飲服務(wù)行業(yè)食品安全知識，能增強商家的食品安全使命感和責(zé)任感，加強信用約束和社會監(jiān)督。另外，要推進(jìn)外賣餐飲“紅黑榜”動態(tài)管理，完善信用體系建設(shè)。監(jiān)管部門通過對轄區(qū)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的日常監(jiān)管進(jìn)行量化打分，評選出環(huán)境衛(wèi)生優(yōu)良、設(shè)施設(shè)備齊全、食品安全制度執(zhí)行到位的餐飲單位，將其納入“紅榜”；選出環(huán)境臟亂差、設(shè)施設(shè)備不全、未有效落實食品安全制度的餐飲單位，將其納入“黑榜”。通過向社會公示“紅黑榜”評選結(jié)果，可倒逼入網(wǎng)商家主動履行食品安全主體責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)外賣餐飲市場的良性發(fā)展。

2.4 加強社會共治，促進(jìn)健康發(fā)展

第一，加強“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”建設(shè)，保障外賣餐飲食品安全。以往“明廚亮灶”只在實體餐廳中推行，而隨著外賣餐飲行業(yè)的壯大，線上光鮮亮麗的美食線下臟亂差成了很多消費者的擔(dān)憂。監(jiān)管部門在積極落實線上監(jiān)測線下巡查的同時，應(yīng)鼓勵入網(wǎng)商家實施“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”，通過后廚安裝直播攝像頭，在第三方平臺APP上亮出關(guān)鍵工序、重點部位，使消費者能通過APP實時觀察后廚食品加工的全過程，保障消費者的知情權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有助于入網(wǎng)商家提升行業(yè)自律能力，提升食品安全保障水平。通過“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”建設(shè)的推行，能讓監(jiān)管部門的“一雙眼”變成消費者的“無數(shù)雙眼”，使消費者放心點餐、入網(wǎng)商家用心服務(wù)、監(jiān)管部門盡心監(jiān)督。

第二，暢通投訴舉報渠道，積極回應(yīng)社會關(guān)切。在電話、信件、來訪等傳統(tǒng)投訴渠道的基礎(chǔ)上，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢進(jìn)一步完善電子信箱、政府門戶網(wǎng)站互動交流、微信等投訴舉報形式，便于群眾投訴反饋，最大限度地發(fā)揮群眾監(jiān)督效力。鼓勵第三方平臺內(nèi)部人員、配送騎手、餐飲服務(wù)人員主動舉報食品安全不合規(guī)行為。監(jiān)管部門一旦發(fā)現(xiàn)入網(wǎng)商家無證無照、地址不一致等違法行為，應(yīng)及時核查，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)督哨兵作用。制訂適當(dāng)?shù)氖称钒踩e報獎勵辦法，對查證屬實的舉報人進(jìn)行獎勵，鼓勵群眾積極舉報食品安全違法行為，及時發(fā)現(xiàn)、控制和消除食品安全隱患。

第三，積極進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，增強食品安全意識。積極開展宣傳教育工作，守正創(chuàng)新，靈活運用LED滾動播放、現(xiàn)場咨詢、網(wǎng)絡(luò)直播等“線上+線下”方式，充分利用電視臺、報紙、官方公眾號、短視頻、直播等各種媒介，采取消費者喜聞樂見的形式，廣泛宣傳外賣餐飲食品安全知識，暢通營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可證等商家資質(zhì)的查詢通道，食品安全追溯查詢端口，投訴舉報渠道，及時傳遞消費者權(quán)益保障等信息，增強消費者維權(quán)意識，著力營造人人關(guān)注外賣餐飲食品安全的氛圍。

3.對策建議

3.1 繼續(xù)健全外賣餐飲的法規(guī)制度，為依法監(jiān)管奠定堅實基礎(chǔ)

目前，與外賣餐飲食品安全相關(guān)的法規(guī)主要是針對外賣餐飲平臺的義務(wù)和違規(guī)處罰規(guī)定，如《食品安全法》《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》等等。國家市場監(jiān)督管理總局2018年發(fā)布了新修訂的《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》，其中新增“餐飲外賣”六項防控措施及網(wǎng)絡(luò)訂餐公示信息要求，進(jìn)一步規(guī)范了外賣餐飲經(jīng)營行為，但仍有部分行為缺乏相關(guān)配套法律法規(guī)的制約。例如，外賣配送方面，由中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會商業(yè)行業(yè)委員會聯(lián)合百度外賣共同起草的《外賣配送服務(wù)規(guī)范》于2017年9月1日正式實施。雖說這一規(guī)范填補了國內(nèi)外賣配送行業(yè)的空白，但是在執(zhí)行層面，該規(guī)范只能算是行業(yè)公約，并不具備法律的約束力和強制性。按照建立健全覆蓋外賣餐飲安全標(biāo)準(zhǔn)體系的要求，需要不斷制訂和完善更細(xì)致、更全面的法律法規(guī)，滿足網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管工作的實際需要。

3.2 探索構(gòu)建政企合作新格局，提高監(jiān)管有效性

目前，我國外賣餐飲第三方平臺主要以“美團(tuán)”“餓了么”為主，這兩個平臺僅能在當(dāng)?shù)匾劳姓军c主體開展日常管理。而我國對第三方平臺的監(jiān)管采用屬地監(jiān)管模式。例如，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)入網(wǎng)商家證照資質(zhì)不符或是線下經(jīng)營不規(guī)范等，需要“線上斷網(wǎng)”以保障隱患解決前的食品安全，首先通過電話聯(lián)系、網(wǎng)絡(luò)溝通、工作約談等方式通知當(dāng)?shù)卣军c負(fù)責(zé)人，再由其根據(jù)平臺內(nèi)部工作程序完成配合工作，這一來一回大大降低了監(jiān)管效率。建議進(jìn)一步完善政企合作平臺，規(guī)范協(xié)同治理程序、時限，以及時、有效地實施監(jiān)管措施。

3.3 優(yōu)化信用評價機制，促進(jìn)行業(yè)自律

目前，第三方平臺均設(shè)置了獨立的評價體系，主要以用戶評價、月銷量、營業(yè)狀態(tài)、誠信狀況等為主要評分點，如“餓了么”的放心點榜、“美團(tuán)”的人氣榜。而監(jiān)管部門的信用評價采用公示日常監(jiān)管量化打分的模式進(jìn)行。二者的目的都是提高入網(wǎng)商家的合法經(jīng)營自覺性，但又各行其道，消費者無法一次性地獲取完整的評價信息，甚至需要通過不同渠道獲取這兩份評價信息。建議整合監(jiān)管部門、第三方平臺的評價體系，對入網(wǎng)商家的監(jiān)管執(zhí)行情況、用戶評價、月銷量等進(jìn)行全面評價，并向社會公開結(jié)果，進(jìn)一步保障消費者的知情權(quán)、選擇權(quán)和公平交易權(quán)，增強入網(wǎng)商家誠信經(jīng)營自覺性，提高食品安全保障水平。

結(jié)語

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，社會生活節(jié)奏不斷加快，人們越來越離不開外賣餐飲行業(yè)?！靶★埡小闭凵涑觥按竺裆薄４_保外賣餐飲行業(yè)的有序健康發(fā)展不容忽視，需要全社會的共同參與，不僅需要監(jiān)管部門認(rèn)真履職，創(chuàng)新監(jiān)管模式，還需要發(fā)動第三方網(wǎng)絡(luò)平臺、入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者、消費者、社會團(tuán)體等的力量，發(fā)揮社會共治作用，不斷凈化外賣餐飲環(huán)境，確保消費者“舌尖上的安全”一直“在線”。