劉雅婷 ，黃 健

（1.上海師范大學(xué) 教育學(xué)院，上海 200234；2.華東師范大學(xué) 教育學(xué)部，上海 200062；3.上海師范大學(xué) 終身教育政策研究中心，上海 200234）

20 世紀(jì)50 年代以來，世界范圍內(nèi)持續(xù)經(jīng)歷著前所未有的人口革命，由工作、學(xué)習(xí)、休閑與個(gè)體自我實(shí)現(xiàn)相伴生的“混合生命周期”開始替代傳統(tǒng)生命周期概念，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)老齡化的觀念[1]，教育和學(xué)習(xí)不再是年輕人的專屬，開始成為伴隨全生命周期的重要支撐。眾多國家與國際組織持續(xù)呼吁要將老年學(xué)習(xí)看作一種積極的投資，通過多樣化的教育資源供給保障老年群體的學(xué)習(xí)權(quán)益。以美國、法國、英國、日本等為代表的國家通過第三年齡大學(xué)、老年大學(xué)、老年游學(xué)營等多元化的形態(tài)，由政府、市場與社會(huì)等不同力量面向老年群體提供了多樣化的教育資源[2]，逐漸形成了各具特色的老年教育治理形態(tài)。

我國1983 年創(chuàng)立第一所老年大學(xué)，發(fā)展至今已經(jīng)基本形成了省、市、縣、鄉(xiāng)四級大規(guī)模辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)[3]，我國老年人口規(guī)模十分龐大，占據(jù)了全球23.5%的老年人口比例[4]，當(dāng)前的老年教育辦學(xué)規(guī)模依舊難以適配快速增長的老年人口規(guī)模，“一座難求、一坐不起”的現(xiàn)象在部分地區(qū)也依然存在。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國以各種形式經(jīng)常性參與教育活動(dòng)的老年人僅占老年人口總數(shù)的5%，與《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》中20%的參與率仍然存在差距[5]。新時(shí)期，解決老年人口日益高漲的學(xué)習(xí)需求與老年教育資源供給不足的矛盾成為黨和國家政府的重要決策關(guān)注點(diǎn)，事關(guān)老年人口及家庭的福祉。梳理不同國家在發(fā)展老年教育過程中的歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，將有助于為我國推進(jìn)新時(shí)期老年教育提質(zhì)升級發(fā)展提供一定的借鑒參照。

一、案例選擇依據(jù)

（一）案例國家選擇

老年教育屬于相對年輕的專業(yè)研究領(lǐng)域，國際層面相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)較為匱乏，難以使用大樣本（Large-N）的量化處理方法進(jìn)行老年教育發(fā)展規(guī)模的統(tǒng)計(jì)分析。因此，本研究采用少案例（Small-N）的處理方法，應(yīng)用比較歷史分析，選取美國、法國、英國、中國四個(gè)國家進(jìn)行不同社會(huì)背景下老年教育治理的典型形態(tài)比較分析，探尋不同的老年教育治理路徑對老年教育總體規(guī)模的影響，從而尋求適合中國發(fā)展老年教育的關(guān)鍵路徑，選擇原因見表1，四個(gè)案例國家在發(fā)展老年教育的過程中存在相近的脈絡(luò)又有不同的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，既可求同也可求異，有利于開展比較分析。

表1 案例國家特征

（二）基本比較單位

本研究將老年教育資源供給問題放置在政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境不斷變更的動(dòng)態(tài)發(fā)展背景之下，考量不同外在因素對老年教育總體發(fā)展的影響。梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素對老年教育的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展形態(tài)起到了決定性作用，例如巴特斯比將老年教育界定為一個(gè)社會(huì)政治框架，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在整體國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的宏觀背景之下進(jìn)行考察[6]，布魯克菲爾德將老年教育看作一種與社區(qū)福祉產(chǎn)生重要關(guān)聯(lián)的戰(zhàn)略目標(biāo)，認(rèn)為老年教育的發(fā)展離不開整體社會(huì)環(huán)境與實(shí)踐方式的影響[7]，據(jù)此，本研究將外部環(huán)境（A）作為開展比較的基本單位之一。老年教育治理中的主要行動(dòng)者也會(huì)對老年教育的發(fā)展規(guī)模產(chǎn)生重要影響，老年教育的大規(guī)模發(fā)展有賴于政府、市場與社會(huì)組織之間合作伙伴關(guān)系的建立[8]17，紐曼應(yīng)用社會(huì)資本框架分析老年教育時(shí)提出，老年教育治理行動(dòng)中的各個(gè)主體會(huì)對老年教育的資源供給規(guī)模產(chǎn)生重要影響[9]。

因此，本研究將治理主體（B）作為第二項(xiàng)比較基本單位，分析探討外部環(huán)境（A）與治理主體（B）是否會(huì)對老年教育總體發(fā)展規(guī)模（C）產(chǎn)生影響，以及會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響，解構(gòu)四個(gè)國家老年教育總體發(fā)展規(guī)模發(fā)生變遷背后的歷史條件，分析探討推動(dòng)老年教育發(fā)展的根本路徑。

二、案例國家老年教育發(fā)展史

（一）美國

現(xiàn)代意義上的老年教育最初發(fā)源于美國，共經(jīng)過了三個(gè)發(fā)展階段。

1.第一階段

該階段起源于20 世紀(jì)50 年代，受到老年醫(yī)學(xué)教育研究與功能主義哲學(xué)發(fā)展的推動(dòng)，美國政府充分關(guān)注到了退休帶來的公民角色身份的變化[10]，在推行初期承擔(dān)了保障老年教育的主要責(zé)任。1950 年，美國召集全國老齡會(huì)議強(qiáng)調(diào)了老年教育在持續(xù)改善就業(yè)、健康以及家庭關(guān)系方面的重要價(jià)值，倡導(dǎo)通過教育改變老年人的生活方式，促進(jìn)積極的社會(huì)參與為公民身份賦權(quán)[11]。進(jìn)入20 世紀(jì)60 年代，美國開始持續(xù)發(fā)布《退休學(xué)習(xí)方案》《免費(fèi)老年教育方案》《高等教育法案》《志愿服務(wù)法》等系列性政策法律文件明確政府在保障老年教育、培訓(xùn)以及休閑活動(dòng)機(jī)會(huì)方面的基本責(zé)任與義務(wù)。

2.第二階段

該階段的轉(zhuǎn)折發(fā)生于20 世紀(jì)70 年代，代表性事件是1975 年老年游學(xué)營的成立，通過為老年人提供寄宿制教育的形式加入到政府治理的行列，此后參與老年教育治理的非營利組織開始逐漸增多。

此時(shí)，美國的GDP 增長率開始出現(xiàn)波動(dòng)，政府開始強(qiáng)調(diào)通過教育對老年人力資本進(jìn)行二次開發(fā)，代表性文件是1982 年出臺(tái)的《職業(yè)培訓(xùn)綜合法》，各州撥款幫助老年人參與技能培訓(xùn)，再次進(jìn)入勞動(dòng)力市場，創(chuàng)造人口二次紅利。到20 世紀(jì)70 年代中期，主管老齡問題的政府部門向美國社區(qū)與初級學(xué)院協(xié)會(huì)提供了一筆贈(zèng)款，組織了關(guān)于老年教育的有關(guān)會(huì)議、講習(xí)班與有關(guān)研究活動(dòng)的開展，還設(shè)立了專項(xiàng)基金，為老年中心、社區(qū)學(xué)院、社區(qū)學(xué)校、教堂的老年人提供了大量的寄宿教育方案，吸引了眾多社會(huì)力量開始介入到老年教育治理行列之中。同一時(shí)期有39 個(gè)立法機(jī)構(gòu)頒布了法案，保障老年人的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)與學(xué)習(xí)權(quán)益。

3.第三階段

該階段為20 世紀(jì)90 年代，隨著社會(huì)力量的廣泛參與，政府開始進(jìn)行權(quán)力下放，形成了多元利益主體協(xié)同治理的格局，代表性事件是1990年的權(quán)力下放，地方政府和社區(qū)依據(jù)老年人的需求進(jìn)行自主調(diào)配資源，靈活度變大后，老年教育治理主體開始日趨多樣化，圖書館、博物館、社區(qū)中心、老年游學(xué)營、家教學(xué)院、校友會(huì)等組織開始加入到老年教育治理的行列中。2000 年，美國政府頒布的《老年人教育法案》明確規(guī)定將老年教育的治理權(quán)下放給非營利機(jī)構(gòu)，政策的主要職責(zé)是支持、監(jiān)督、協(xié)調(diào)非營利機(jī)構(gòu)的服務(wù)，因此形成了自上而下的老年教育治理體系。發(fā)展至今，美國已經(jīng)形成了地方政府參與資助，社區(qū)學(xué)院、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、非營利組織共同參與治理的格局，其中約有15 000 個(gè)社區(qū)學(xué)院、社區(qū)老年人中心在為老年人提供免費(fèi)的課程。

（二）法國

法國老年教育同樣經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

1.第一階段

第一階段始于1973 年法國第三年齡大學(xué)的建立，正值經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時(shí)代（1950—1975年），就業(yè)充分，勞動(dòng)力供不應(yīng)求，為法國政府支持老年教育提供了充足的預(yù)算保障。實(shí)際上早在1968 年法國政府就立法并出資要求大學(xué)提供終身教育，第三年齡大學(xué)的誕生標(biāo)志著法國正式開始了老年教育治理行動(dòng)。隨著第三年齡大學(xué)模式在世界范圍內(nèi)的興起，1975 年法國創(chuàng)建了第三年齡大學(xué)國際協(xié)會(huì)（International Association of the Universities of the Third Age，AIUTA），倡導(dǎo)世界各國通過法律規(guī)范老年教育的治理結(jié)構(gòu)，其成員國包含法國、西班牙、葡萄牙、意大利、瑞士、瑞典、中國、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家。1976 年法國政府將老年教育列入《第七個(gè)發(fā)展計(jì)劃》，撥款4 億8 千萬法郎投入老年教育，敦促各地大學(xué)主辦第三年齡大學(xué)，形成了政府主導(dǎo)的老年教育治理格局。1981 年成立了法國第三年齡大學(xué)協(xié)會(huì)（Union Fran?aise des Universités Tous ?ge，UFUTA），倡導(dǎo)第三年齡大學(xué)應(yīng)增加大學(xué)教職工的比例，到2018 年，UFUTA 已經(jīng)擁有了35 個(gè)組織成員[12]。

2.第二階段

1990 年，隨著經(jīng)濟(jì)輝煌時(shí)期的結(jié)束，人口年齡結(jié)構(gòu)不斷老化，老齡事業(yè)的開支增速大于收入增速，退休、養(yǎng)老與社會(huì)福利事業(yè)開始出現(xiàn)赤字，政府退出老年教育治理的歷史舞臺(tái)，法國老年教育進(jìn)入第二發(fā)展階段。政府對老年教育的支持開始日益縮減，依托于傳統(tǒng)大學(xué)接受政府撥款資助的第三年齡大學(xué)則開始轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利組織，以老年學(xué)習(xí)者的學(xué)費(fèi)收入為主要來源，此時(shí)的法國老年教育規(guī)模逐年縮減。

3.第三階段

2010 年，法國退休年齡從60 歲逐步延長至62 歲，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年限也相應(yīng)延長，財(cái)政赤字率開始逐年下降，法國政府開始逐漸回歸老年教育的治理舞臺(tái)，法國開始進(jìn)入老年教育的第三發(fā)展階段，眾多研究者開始致力于人口老齡化與老年教育的研究，呼吁社會(huì)對老年教育治理的支持，到2017 年，法國財(cái)政赤字率跌破3%，老年教育開始重新回到公眾視野。

（三）英國

英國老年教育經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。

1.第一階段

第一階段始于20 世紀(jì)60 年代，伴隨著英國人口老齡化問題的不斷加劇，英國成人教育協(xié)會(huì)通過論文及召集會(huì)議的形式不斷呼吁社會(huì)對老年教育的關(guān)注，英國高等教育基金會(huì)開始支持高校為老年人提供教育，但缺乏針對老年人定制的課程，參與人數(shù)較少。到1969 年，英國開放大學(xué)成立，老年人可以在家享受到開放性的遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)資源。

2.第二階段

第二階段始于20 世紀(jì)80 年代，代表性事件是1981 年英國第三年齡大學(xué)的成立，為擴(kuò)張老年教育規(guī)模做出了重要貢獻(xiàn)，與法國不同的是，英國老年教育沒有被納入傳統(tǒng)大學(xué)的社會(huì)科學(xué)或教育學(xué)院，而是強(qiáng)調(diào)了第三年齡大學(xué)的獨(dú)立性，主張一種由學(xué)習(xí)者自助、自我管理的運(yùn)營模式[13]。英國政府也非常重視老年教育的發(fā)展，在1983 年撥100 萬英鎊的款項(xiàng)用于老年教育[14]。1987 年，英國教育與科學(xué)部（Department of Education and Science，DES）為成人教育發(fā)展部（Unit for the Development of Adult Education，UDACE）提供了資金，促使其與當(dāng)?shù)亟逃?dāng)局一起審查老年教育治理的可行性，老年教育的發(fā)展進(jìn)入興盛時(shí)期。

3.第三階段

20 世紀(jì)90 年代，英國老年教育進(jìn)入了第三發(fā)展階段，英國成人教育的重心開始向技能培訓(xùn)方面傾斜，此時(shí)教育行政部門開始不再向老年教育提供資金支持，以第三年齡大學(xué)為首的非營利組織成為了老年教育治理的主要行動(dòng)者，老年教育整體規(guī)模開始逐步縮減。

4.第四階段

進(jìn)入21 世紀(jì)，老年教育開始了復(fù)蘇發(fā)展的第四階段，隨著學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型城市理念的廣泛興起，老年教育的內(nèi)涵與外延得到擴(kuò)展，非營利組織開始在傳統(tǒng)休閑娛樂類教育的基礎(chǔ)上豐富老年教育的內(nèi)容。進(jìn)入2006 年，隨著年齡歧視法案的頒布與英國國家成人繼續(xù)教育研究所（National Institute of Adult Continuing Education，NIACE）相關(guān)報(bào)告的發(fā)布，英國政府開始重新重視老年教育治理行動(dòng)，到2009 年英國共建有731個(gè)老年教育中心，共有22 萬名成員[15]，而到了2018 年，學(xué)員數(shù)量上漲到40 多萬名。

（四）中國

自20 世紀(jì)80 年代我國第一所老年大學(xué)誕生，我國老年教育發(fā)展至今共經(jīng)歷了四個(gè)階段。

1.第一階段

第一階段始于20 世紀(jì)80 年代，時(shí)值黨的十一屆五中全會(huì)提出了廢除干部任職終身制，1983年我國成立了中國老齡問題全國委員會(huì)（簡稱老齡委），將老年教育作為成人教育工作的重要組成部分，同年，中國紅十字會(huì)山東分會(huì)在山東省創(chuàng)立了第一所老年大學(xué)，老年教育作為幫助退休干部適應(yīng)退休生活的形式出現(xiàn)。1985 年，時(shí)任國務(wù)院總理李鵬提出“黨和政府應(yīng)該支持老年教育”，政府開始主導(dǎo)在各地建設(shè)老年大學(xué)、退休職工大學(xué)等類型的老年教育機(jī)構(gòu)，形成了最初政府主導(dǎo)，服務(wù)退休干部的治理格局。

2.第二階段

進(jìn)入20 世紀(jì)90 年代，我國老年教育進(jìn)入面向社會(huì)開放的發(fā)展階段，1994 年《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000 年）》的發(fā)布敦促各地的老年大學(xué)、退休干部大學(xué)、退休職工大學(xué)等公辦老年教育結(jié)構(gòu)開始面向社會(huì)老年人招生，不再只是局限于離退休干部教育[16]。1996年《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中明確提出“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利，保障老年人的合法教育權(quán)是政府、企業(yè)、社會(huì)力量、家庭和個(gè)人應(yīng)盡的責(zé)任”[17]。各地老年大學(xué)協(xié)會(huì)開始成立，非營利組織開始加入到老年教育治理的行列之中，老年教育的規(guī)模得到了快速的發(fā)展，初步形成了由政府、高校、社會(huì)組織共同參與老年教育治理的局面。

3.第三階段

進(jìn)入21 世紀(jì)，老年教育進(jìn)入了大發(fā)展的第三階段，國務(wù)院印發(fā)了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》提出“各級政府要合理安排對老年教育的投入，動(dòng)員社會(huì)力量因地制宜辦好老年教育”[18]，民政部在全國建立30 000 多所“星光老年之家”，老年教育治理規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大?！吨袊淆g事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》陸續(xù)發(fā)布，各地開始興建老年大學(xué)，形成了較為完備的老年教育治理體系。

4.第四階段

第四階段的老年教育治理始于2010 年，我國老年教育進(jìn)入體質(zhì)增速發(fā)展階段，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出要重視老年教育，促進(jìn)各地老年教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升與人口老齡化規(guī)模的不斷擴(kuò)張，市場力量開始介入到老年教育治理行列中來，我國逐漸形成了以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、高校、非營利組織共同辦教育的治理格局，教育內(nèi)容也開始由單一的休閑娛樂類轉(zhuǎn)向日趨多元化的內(nèi)容與形式，到2020 年底，我國建成80 000 所老年大學(xué)、老年學(xué)校，擁有1 400 多萬注冊學(xué)習(xí)者，221 所第三年齡大學(xué)聯(lián)盟成員單位，各省級老年教育或終身學(xué)習(xí)平臺(tái)共注冊學(xué)員630 萬人，訪問量超過8 000 萬人次[19]。

三、老年教育發(fā)展的影響因素

（一）外部環(huán)境

表2 中呈現(xiàn)了法國、英國、美國以及我國老年教育誕生的起點(diǎn)，不同的社會(huì)發(fā)展特征以及歷史背景決定了老年教育治理中不同行動(dòng)者的角色特征以及老年教育治理的價(jià)值導(dǎo)向。

表2 老年教育正式誕生時(shí)的環(huán)境特征

美國的老年教育始于終身學(xué)習(xí)理念的廣泛傳播，誕生之初便以法律的形式規(guī)定了政府在老年教育治理中的主導(dǎo)地位。法國老年教育誕生于戰(zhàn)后黃金經(jīng)濟(jì)期，快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)激發(fā)人們的教育需求，在政府財(cái)力充足的情況下，老年教育形成了中央集權(quán)制的管理模式，由政府為高校提供資金支持，鼓勵(lì)高校開放為老年人提供教育，因此法國老年教育是由政府主導(dǎo)的福利活動(dòng)。

英國老年教育始于第三年齡大學(xué)的建設(shè)，由于第三年齡大學(xué)在誕生之初便宣稱了其與政府和高校的獨(dú)立關(guān)系，主張從老年群體內(nèi)在需求出發(fā)，由老年學(xué)習(xí)者自主選擇教育資源，由此奠定了英國老年教育以第三方組織為主導(dǎo)，以老年群體需求為導(dǎo)向的治理模式。在誕生之時(shí)，撒切爾主義對教育的關(guān)注也敦促英國政府對教育支出的不斷提升，政府也為老年教育提供了一定的資金支持，但仍然是采取非營利組織主導(dǎo)的資源供給模式。我國的老年教育治理則始于改革開放初期，國家取消了干部終身聘任制，當(dāng)時(shí)的老年教育由政府提供，主要目的在于幫助退休干部完成職業(yè)生涯的過渡。

圖1 以GDP 年均增長率為判斷依據(jù)，展示了四個(gè)國家在老年教育誕生之后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可以看到法國在老年教育誕生初期，GDP年均增長率高達(dá)5.7%，政府預(yù)算支出由1959 年的24.1%下降到1973 年的19%，財(cái)政盈余充足，此時(shí)法國為老年教育提供了4 億8 千萬法郎，為全國第三年齡大學(xué)的建設(shè)提供財(cái)力資源。除了1975 年之外，1973—1979 之間的其他6 年均保持了高于3%的GDP 年均增長率。

圖1 國際國內(nèi)老年教育誕生后人均GDP 增長率變化

1982—1989 年，英國一直保持3%以上的增速，1987 年達(dá)4.5%，一度成為西方國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展之首。在英國第三年齡大學(xué)獨(dú)立運(yùn)作的基礎(chǔ)上，英國政府依然撥出100 萬英鎊的款項(xiàng)支持老年教育的發(fā)展。

美國老年教育興起時(shí)GDP 保持年均4.4%的增長率，經(jīng)濟(jì)形勢向好，是經(jīng)濟(jì)增長速度最快的幾年，其后美國GDP 增長率則一直呈現(xiàn)波動(dòng)的形勢，但由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的強(qiáng)盛，美國對老年教育的投入一直保持相對穩(wěn)定的態(tài)勢。

中國則是在老年教育誕生之后一直保持相對高于西方國家的GDP 增速，為老年教育治理提供了穩(wěn)定的支撐。我國老年教育誕生時(shí)人均GDP 只有225 美元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與西方國家尚存在較大的差距，但由于改革開放政策的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)增速勢頭良好，GDP 年增長7.8%，工業(yè)生產(chǎn)年均增長16.7%，為老年教育的發(fā)展提供了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。綜合分析，國際、國內(nèi)老年教育均誕生于政府財(cái)力相對充沛、GDP 增長率良好、勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長利好的階段。

根據(jù)圖2 可以看出，法國在1977 年后，老年人口的增長率顯著下降，1980—1985 年的5年間，法國甚至出現(xiàn)了人口老齡化水平負(fù)增長的顯現(xiàn)，但在1986 年后，人口老齡化水平再次上漲，這在一定程度上解釋了法國政府在1980 年后對老年教育投入熱情下降的原因。美國除了在1995—2004 年間出現(xiàn)了10 年的老年人口負(fù)增長外，其他年份均保持了較高的增長率。而英國在1991 年后，老年人口的增長率相對較低，人口老齡化水平穩(wěn)定在15%左右，加上英國失業(yè)率的不斷提升，政策的重心多集中于就業(yè)技能的培養(yǎng)上，政府在一定程度上忽略了老年教育的治理行動(dòng)。我國人口老齡化的增長率一直保持了較高的增速，且自老年教育誕生之后，年均增長率普遍高于西方國家。2015 年后，人口老齡化增長率超過5%，進(jìn)入超快速老齡化發(fā)展階段，我國政府也通過系列性的政策、文件對老年教育治理進(jìn)行支持。比較分析發(fā)現(xiàn)，人口老齡化水平的發(fā)展與老年人口的密集程度在一定水平上影響了地區(qū)政府與社會(huì)對老年問題的關(guān)注，也會(huì)帶來一定程度上的資源傾斜。

圖2 國際國內(nèi)老年教育誕生后人口老齡化（65+）水平增長率變化

（二）治理主體結(jié)構(gòu)

老年教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有一定的福利性質(zhì)，在發(fā)展初期主要依靠政府投入與非營利組織的參與，收益比相對較低，導(dǎo)致市場參與的動(dòng)力相對偏弱，此時(shí)，當(dāng)政府對老年教育的投資相對充足，老年教育的發(fā)展便可以得到充分的保障，而當(dāng)政府財(cái)力下降，老年教育的發(fā)展會(huì)在很大程度上受影響，這一點(diǎn)在法國老年教育治理體現(xiàn)得十分明顯。法國作為世界上第一個(gè)建立第三年齡大學(xué)的國家，老年教育與其他教育形式一樣，采用中央集權(quán)制的管理方式。從最初的興盛走向沉寂再到復(fù)興，法國主要是經(jīng)歷了財(cái)政收入充盈、嚴(yán)重財(cái)政赤字再到財(cái)政赤字率跌破3%的政府財(cái)政能力的變化。老年教育發(fā)展受限制于國家社會(huì)保障水平變化的原因在于其資源供給的核心行動(dòng)者在于政府，當(dāng)社會(huì)保障水平開始走下坡路時(shí)，老年教育的治理規(guī)模也開始出現(xiàn)萎縮。盡管英國在老年教育誕生初期便宣布了老年教育與政府之間邊界的獨(dú)立性，但由于非營利組織的資金來源主要來自于學(xué)費(fèi)，當(dāng)政府對第三年齡大學(xué)不再投資后，英國老年教育的發(fā)展規(guī)模同樣出現(xiàn)了下滑。

美國和中國自老年教育誕生后，政府對老年教育的投資就一直相對穩(wěn)定，兩國的老年教育治理規(guī)模不斷擴(kuò)張。近年來，隨著老年教育需求量的不斷增加，越來越多的老年人開始愿意為教育付費(fèi)，吸引了大量的市場力量加入老年教育的治理行列，為老年人提供了更加多樣化的教育形式。但政府投資的缺乏會(huì)導(dǎo)致老年教育的規(guī)模難以持續(xù)擴(kuò)張，這點(diǎn)在英國政策轉(zhuǎn)向人力資源的開發(fā)而忽視老年教育時(shí)可見之，當(dāng)政府開始加入到支持非營利組織與市場力量，進(jìn)行多方力量的協(xié)同供給時(shí)，老年教育治理規(guī)模會(huì)保持穩(wěn)定的增長態(tài)勢。

（三）老年教育發(fā)展規(guī)模

整理不同時(shí)期老年教育治理所處的環(huán)境結(jié)構(gòu)與行動(dòng)主體結(jié)構(gòu)變遷發(fā)現(xiàn)，老年教育治理規(guī)模會(huì)順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)結(jié)構(gòu)的需求，不斷的革新與調(diào)整（見表3）。四國的經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)不僅決定了老年教育治理的規(guī)模與特征，同樣也決定了行動(dòng)者的關(guān)系屬性。

表3 老年教育發(fā)展規(guī)模變遷（誕生至今）

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上行階段，政府會(huì)投入大量的人力、財(cái)力、物力支持老年教育的開展，老年人口的規(guī)模與密度的增長會(huì)在一定程度上對政府的投入產(chǎn)生一定的影響，而主要決定政府投入的原因在于經(jīng)濟(jì)因素。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行階段，政府由于債務(wù)緊張，難有余力支持老年教育的發(fā)展，非營利組織會(huì)成為老年教育的治理主體，參與老年教育的治理行動(dòng)。由于非營利組織的收入來源主要是學(xué)費(fèi)，難以提供大規(guī)模的教育資源以適應(yīng)人口的增長規(guī)模，因此，當(dāng)政府撤出老年教育的投資舞臺(tái)，老年教育治理的規(guī)模會(huì)隨之縮減。而市場力量參與老年教育治理行動(dòng)始于20 世紀(jì)90年代，老年教育開始變得靈活多元，但市場力量的介入需要一定的資本與需求的刺激。

綜合分析發(fā)現(xiàn)，外部環(huán)境（A）與治理主體（B）均為老年教育發(fā)展規(guī)模（C）的前置發(fā)生條件，當(dāng)環(huán)境變量中經(jīng)濟(jì)水平提升，會(huì)牽引治理主體中多方力量的集體行動(dòng)，提升老年教育的治理規(guī)模，當(dāng)人口規(guī)模增長，會(huì)在一定程度上促進(jìn)老年教育中部分行動(dòng)者的參與投入，但并非決定性因素。治理主體中，政府投入直接決定了老年教育的治理規(guī)模，而非營利組織會(huì)在經(jīng)濟(jì)下行期承擔(dān)起老年教育治理的主要責(zé)任，但是脫離了政府的支持與市場的調(diào)節(jié)，老年教育治理的規(guī)模會(huì)發(fā)生縮減。老年教育內(nèi)部治理主體的作用和權(quán)力關(guān)系調(diào)整、沖突與合作、互動(dòng)與學(xué)習(xí)都成為了老年教育治理結(jié)構(gòu)變化的根源性動(dòng)力，這既取決于既有的制度框架，又取決于個(gè)體和社會(huì)的需求，但其背后根植的動(dòng)力仍然是行動(dòng)主體的權(quán)責(zé)與利益分配。

四、啟示

經(jīng)過四國老年教育比較分析，社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)不僅決定了老年教育治理的規(guī)模與特征，同樣也決定了行動(dòng)者的關(guān)系屬性。老年教育是一種兼具公共品和私人品性質(zhì)的混合品，即準(zhǔn)公共品，具有不完全競爭性、部分排他性與教育成效外溢性的特征，其中外溢性表現(xiàn)為個(gè)體的健康水平提升、社會(huì)參與水平提升以及社會(huì)贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)的緩解。單純的市場或者單純的政府投入并不能很好地實(shí)現(xiàn)老年教育治理，可能的解決出路有兩個(gè)方向：

（一）采取多元主體協(xié)同治理的方式

法國、英國的案例表明，單純的政府供給和非營利組織的參與都難以適應(yīng)老年教育的發(fā)展規(guī)律，只有當(dāng)多方力量協(xié)同供給時(shí)才能夠達(dá)到資源供給水平最大化[20]。歐盟在最初倡導(dǎo)終身教育和學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，終身教育的發(fā)展需要各方利益相關(guān)者的協(xié)同參與，老年教育治理也有賴于合作伙伴關(guān)系的建立[9]，其中政府、市場、非營利組織應(yīng)朝向共同的教育目標(biāo)工作，實(shí)現(xiàn)互惠互利和賦權(quán)[8]28。因此，需要制定合理的行動(dòng)者參與規(guī)范，通過多主體伙伴關(guān)系與共同愿景的建立，利用社會(huì)關(guān)系與制度優(yōu)勢形成老年教育資源供給的聚合鏈，建立起多層次的協(xié)同的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，以滿足老年群體的多元學(xué)習(xí)需求[21]。

（二）依區(qū)域環(huán)境特征選擇合理的治理結(jié)構(gòu)

不同資源生產(chǎn)者的生產(chǎn)能力又取決于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與老年人口結(jié)構(gòu)，高經(jīng)濟(jì)水平往往帶來高需求，也為老年教育治理提供了更多動(dòng)力基礎(chǔ)。在GDP 增速較快的情況下，政府應(yīng)當(dāng)通過簡政放權(quán)的方式，將資源供給的主動(dòng)權(quán)交付給市場，通過鼓勵(lì)競爭的方式激發(fā)市場活力。同時(shí)，遵循不同行動(dòng)者的供給特征，實(shí)現(xiàn)合理的資源供給分權(quán)，創(chuàng)造政府、市場、非營利組織、家庭協(xié)作供給的行動(dòng)四邊形結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)多元主體的主動(dòng)性參與。面對高速發(fā)展的老齡化與越來越大的教育資源缺口，政府需要在規(guī)劃、協(xié)調(diào)和資助老年教育方面發(fā)揮更明確的作用和責(zé)任，通過協(xié)調(diào)市場、家庭和社會(huì)在資源供給中扮演的角色，在整合資源的過程中實(shí)現(xiàn)協(xié)同供給的引導(dǎo)性角色；促進(jìn)不同組織之間合作、互動(dòng)或交流，在社會(huì)公平正義與增進(jìn)凝聚力的價(jià)值觀中重塑終身學(xué)習(xí)的重要性，只有這樣，老年教育才有可能作為后工業(yè)社會(huì)的資產(chǎn)回應(yīng)老年人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展訴求。