李銅山 楊 雪

河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，河南 鄭州 450001

0 引言

1995 年以來，我國一直實行“米袋子省長負(fù)責(zé)制”。黨的十八大以來，我國糧食安全形勢持續(xù)向好，糧食庫存充足。但是，我國糧食產(chǎn)需在中長期內(nèi)仍將保持緊平衡狀態(tài)，影響糧食安全的潛在隱患還有很多［1］，尤其是單一的政府問責(zé)制難以壓實糧食安全責(zé)任。為保障國家糧食安全，2020 年中央農(nóng)村工作會議、2021 年中央一號文件、黨的二十大報告、2022 年中央一號文件、2023 年中央一號文件等都反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨委和政府要共同擔(dān)負(fù)起糧食安全的重?fù)?dān)，明確要全面落實糧食安全黨政同責(zé)，嚴(yán)格糧食安全責(zé)任制考核。因此，正確理解和全面認(rèn)知糧食安全黨政同責(zé)的含義，探索糧食安全黨政同責(zé)的踐行之道具有重要意義。

1 對糧食安全黨政同責(zé)的多維理解

1.1 糧食安全黨政同責(zé)是糧食安全中黨委和政府有同等的責(zé)任或同儕的責(zé)任

同等是指相同等級、相同數(shù)量、相同質(zhì)量。同等的責(zé)任即黨委和政府在糧食安全問題上負(fù)有相同等級的責(zé)任、相同數(shù)量的責(zé)任、相同質(zhì)量的責(zé)任。在一個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），通常所講的五級黨委、五級政府中同一級別的黨委和政府，尤其是同一級別的黨委和政府的一把手，對保障糧食安全負(fù)有一樣的責(zé)任，絕對不能相互推諉。國家糧食安全不只是某一個省（自治區(qū)、直轄市）的責(zé)任，而是所有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的責(zé)任。全面落實糧食安全黨政同責(zé)，需要糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)和糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)三類區(qū)域黨政部門負(fù)有相同等級的責(zé)任［2］。不能因為是糧食主產(chǎn)區(qū)，其糧食安全的黨政責(zé)任就大；更不能因為是糧食主銷區(qū)，其糧食安全的黨政責(zé)任就小。

同儕即同等、同伴、伙伴。同儕的責(zé)任指黨政有同等的責(zé)任、同伴的責(zé)任、作為伙伴的責(zé)任。糧食安全黨政同責(zé)的關(guān)鍵是要做到黨令政令統(tǒng)一、暢通。堅持落實黨中央、國務(wù)院糧食安全戰(zhàn)略和保障政策，是檢驗地方黨委、政府履行糧食安全責(zé)任意識和能力的重要標(biāo)志。省、市、縣、鄉(xiāng)四級黨政機(jī)關(guān)必須上下聯(lián)動，充分發(fā)揮各級優(yōu)勢，做到齊抓共管［3］。省級黨委、政府在抓糧食安全政策和規(guī)劃時，應(yīng)把吃透中央精神作為重點，并與該區(qū)域的實際情況相結(jié)合，對全省糧食安全的總體目標(biāo)進(jìn)行把握，將指導(dǎo)性工作、政策性任務(wù)、重點性工程都管控好。市、縣、鄉(xiāng)級黨委與政府應(yīng)抓住糧食安全政策的貫徹落實，以上級精神指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐募Z食安全工作，貫徹落實惠農(nóng)興糧政策，推進(jìn)產(chǎn)購儲加銷一體化建設(shè)，把糧食安全應(yīng)急能力和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)好，使糧食安全基本面得到穩(wěn)固［4］。

1.2 糧食安全黨政同責(zé)是糧食安全中黨委和政府有同期的責(zé)任或同時的責(zé)任

同期是指相同的周期和時期。糧食安全黨政有同期的責(zé)任，即有相同周期的責(zé)任和相同時期的責(zé)任。相同周期的責(zé)任側(cè)重于黨委和政府在糧食作物生長的同一時期去承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，切忌誤農(nóng)時。例如，春耕時節(jié)，各級黨委、政府均應(yīng)切實做好協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌工作，保障各類農(nóng)資農(nóng)具供應(yīng)穩(wěn)定，真抓實干，為糧食生產(chǎn)奠定堅實基礎(chǔ)；在糧食作物種植管理中，各級黨委、政府應(yīng)做好協(xié)調(diào)各方的工作，如督促農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等相關(guān)部門邀請農(nóng)業(yè)技術(shù)專家到村（社區(qū)）舉辦“農(nóng)藝大講堂”等活動，提升農(nóng)戶的種植管理技術(shù)，努力開創(chuàng)糧食生產(chǎn)工作高質(zhì)量發(fā)展的新局面。相同時期的責(zé)任則著重強(qiáng)調(diào)黨委和政府的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對其任期內(nèi)作出的關(guān)于糧食安全的決策負(fù)責(zé)，不可因調(diào)任別處或到齡退休就推卸責(zé)任，要明確終身追責(zé)。同時，各級黨委和政府調(diào)動干部時，應(yīng)充分考慮其在職期間糧食安全工作的考核結(jié)果。

同時指相同的時間。糧食安全黨政有同時的責(zé)任，即相同時間的責(zé)任。首先，在不同的時間節(jié)點，定期召開糧食安全研討會。黨委和政府應(yīng)積極溝通，明確每一個時間點各自的任務(wù)，分工明確。只有黨政雙方主動協(xié)商，才能更好地做到同時行動。其次，各級黨委應(yīng)把糧食安全問題列入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，列入地方每年的主要工作計劃，列入重要議事日程，同政府各項工作一起規(guī)劃、一起部署、一起推進(jìn)、一起落實。

1.3 糧食安全黨政同責(zé)是糧食安全中黨委和政府有同擔(dān)的責(zé)任或同負(fù)的責(zé)任

同擔(dān)指相同擔(dān)當(dāng)。糧食安全黨政有同擔(dān)的責(zé)任，即相同擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任。同擔(dān)的責(zé)任指的是雙方在糧食安全領(lǐng)域應(yīng)主動承擔(dān)責(zé)任，黨委主要發(fā)揮決策部署和督促落實的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而政府要為黨委服務(wù)并與黨委共同承擔(dān)主體責(zé)任［4］。以農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)為例，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳應(yīng)在黨委工作部署完成后，及時組建“三夏”搶收搶種工作專班，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的機(jī)收和播種工作，并與省交通、衛(wèi)生、氣象等部門保持緊密聯(lián)系，在農(nóng)機(jī)作業(yè)期間做好服務(wù)保障工作，相關(guān)工作人員應(yīng)24 小時隨時待命；市、縣兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門也應(yīng)建立與之相適應(yīng)的工作機(jī)制，做好機(jī)收形勢會商、作業(yè)供需對接、協(xié)調(diào)保障物資供應(yīng)、處理應(yīng)急情況等工作。同時，地方各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人是當(dāng)?shù)丶Z食安全第一責(zé)任人，班子其他成員對分管范圍內(nèi)的糧食生產(chǎn)工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，確保糧食安全黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。

同負(fù)指共同擔(dān)負(fù)。糧食安全黨政有同負(fù)的責(zé)任，即共同擔(dān)負(fù)的責(zé)任。以某一個縣為例，在省、市下達(dá)了糧食生產(chǎn)任務(wù)的情況下，縣委、縣政府應(yīng)強(qiáng)化落實糧食安全責(zé)任，建立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，針對該縣的糧食生產(chǎn)形成縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管副縣長負(fù)責(zé)，相關(guān)部門各司其職的工作格局，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，一方面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來夯實糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，另一方面把防災(zāi)減災(zāi)工作作為重要任務(wù)，不僅要制定《防汛搶險應(yīng)急預(yù)案》，而且要實行“科級干部+中層干部+一般人員”三級值班制度，嚴(yán)格落實24小時值班值守等措施，確保糧食生產(chǎn)安全。同時，為了規(guī)范農(nóng)資市場秩序，縣有關(guān)部門應(yīng)組織執(zhí)法人員對農(nóng)資市場進(jìn)行檢查，徹底凈化農(nóng)資市場。黨政部門通過一系列舉措，實現(xiàn)對糧食生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全方位跟蹤指導(dǎo)服務(wù)，推動全縣糧食生產(chǎn)工作落地、落細(xì)、落實，出色完成糧食安全生產(chǎn)任務(wù)。

1.4 糧食安全黨政同責(zé)是糧食安全中黨委和政府有同步的責(zé)任或同抓的責(zé)任

同步指相同步調(diào)。黨政在糧食安全上負(fù)有同步的責(zé)任，即相同步調(diào)的責(zé)任。相同步調(diào)的責(zé)任有兩層含義：一是兩者必須步調(diào)一致，速度大致或完全相同；二是兩者必須方向一致，朝同一方向。要想實現(xiàn)糧食安全黨政同步，就必須強(qiáng)化各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治、思想和行動上的自覺，時刻遵循黨政一條心、凝聚一股勁的信條。黨委和政府相關(guān)工作人員必須把團(tuán)結(jié)作為第一力量，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，凝聚發(fā)展合力，與廣大糧食生產(chǎn)經(jīng)營者同呼吸、共命運(yùn)，共同為保障糧食安全而奮斗；尤其是要做到相互信任、加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、密切配合，貫徹落實好民主集中制，積極探索黨委領(lǐng)導(dǎo)下糧食責(zé)任制的有效實現(xiàn)形式，為確保糧食安全提供堅實的組織和制度保障。在具體工作中，黨政兩個領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)做到多開會、多溝通，落實好耕地利用“優(yōu)先序”，遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”。

同抓即同時抓好。黨政在糧食安全上有同抓的責(zé)任指同時抓好的責(zé)任。例如，根據(jù)國家提出的全力穩(wěn)定糧食播種面積和產(chǎn)量的要求，地方各級黨委都應(yīng)發(fā)力強(qiáng)化政治監(jiān)督，堅持將“一起做工作”的理念貫穿在實際工作中，對特定的問題迅速成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化組織保障；各級政府也應(yīng)擔(dān)當(dāng)起主體責(zé)任，將工作小組提出的解決方案付諸實施，真正地為糧食生產(chǎn)經(jīng)營者解決問題。

1.5 糧食安全黨政同責(zé)是糧食安全中黨委和政府有同考的責(zé)任或同究的責(zé)任

同考即相同考核，包含相同考核目標(biāo)、相同考核尺度、相同考核辦法。糧食安全黨政同考的責(zé)任意味著其負(fù)有承擔(dān)相同考核目標(biāo)、考核尺度、考核辦法的責(zé)任。例如，糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)作為不同的功能區(qū)都應(yīng)對最核心的糧食生產(chǎn)量化目標(biāo)（如糧食播種面積和產(chǎn)量）進(jìn)行考核，考核指標(biāo)的取值范圍都應(yīng)做到清晰、規(guī)范，不同區(qū)域同一等級的黨政部門及負(fù)責(zé)人都應(yīng)實行統(tǒng)一的考核尺度［5］。

同究的責(zé)任指相同獎勵的責(zé)任、相同問責(zé)的責(zé)任和相同處分的責(zé)任。對在糧食安全工作中敢于擔(dān)當(dāng)、履行職責(zé)、考核成績優(yōu)異的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)予嘉獎，同時在財政撥款、土地指標(biāo)和能源消耗等方面對相應(yīng)地方進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆龀?；對在糧食安全工作中不擔(dān)當(dāng)、不履行職責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)追究其同樣的、連帶的責(zé)任。例如，某地在糧食安全問題上存在嚴(yán)重問題時，應(yīng)同時追究該級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)責(zé)任。

2 糧食安全黨政同責(zé)的踐行之道

2.1 細(xì)化黨政責(zé)任

細(xì)化黨政責(zé)任，旨在解決“踢皮球”等互相推諉問題。首先，明晰黨政責(zé)任邊界。黨政同責(zé)并不意味著黨政混同，必須厘清黨委和政府在“同責(zé)”要求下的具體責(zé)任劃分問題［6］。其次，發(fā)揮各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各級黨委應(yīng)將糧食安全工作納入當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)督促黨政各部門糧食安全工作的落實，并及時商議解決好各自地區(qū)糧食安全生產(chǎn)問題。最后，落實各級人民政府在糧食安全中的主體責(zé)任。維護(hù)國家糧食安全，必須充分發(fā)揮各級政府的主體責(zé)任，在嚴(yán)格落實糧食安全主體責(zé)任上層層壓擔(dān)子。各級人民政府應(yīng)做好年度工作安排，重點抓好穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、加強(qiáng)糧食儲備、抓好糧食流通、強(qiáng)化應(yīng)急保障等工作，切實負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)丶Z食安全監(jiān)督工作。

2.2 優(yōu)化考核指標(biāo)

優(yōu)化考核指標(biāo)，即構(gòu)建更加合理的考核指標(biāo)體系。一方面，注重核心指標(biāo)與區(qū)域特色指標(biāo)相結(jié)合。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的資源稟賦和功能定位不同，不能采取“一刀切”的考核指標(biāo)，應(yīng)進(jìn)一步將考核指標(biāo)優(yōu)化為核心指標(biāo)和區(qū)域特色指標(biāo)。核心指標(biāo)即一些硬性指標(biāo)，包括糧食產(chǎn)量、糧食播種面積、糧食生產(chǎn)能力、糧食儲備和流通效率等；區(qū)域特色指標(biāo)在國家層面只做原則性規(guī)定［7］，具體的細(xì)化落實可由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)責(zé)，以增強(qiáng)地方黨政部門做好糧食安全工作的積極性和主動性。另一方面，根據(jù)區(qū)域特征，靈活調(diào)整各考核指標(biāo)的權(quán)重。例如，糧食主銷區(qū)應(yīng)適當(dāng)提高耕地保護(hù)考核指標(biāo)的權(quán)重，切實做到耕地保護(hù)黨政同責(zé)；糧食主產(chǎn)區(qū)為全國的糧食安全做出了巨大貢獻(xiàn)，應(yīng)繼續(xù)保持并穩(wěn)步提升糧食生產(chǎn)能力，從不同方面繼續(xù)抓好糧食生產(chǎn)，同時提高節(jié)糧減損在考核指標(biāo)中的權(quán)重［7］。

2.3 嚴(yán)格失職追究

嚴(yán)格失職追究，即建立健全糧食安全保障不力相關(guān)責(zé)任追究制度［5］。一方面，加大追究程度和懲處力度。糧食安全黨政同責(zé)的落實應(yīng)參照耕地保護(hù)黨政同責(zé)工作要求，由中央與地方簽署糧食安全責(zé)任書，并將其作為硬性指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格考核，對未完成任務(wù)的地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)實行一票否決、終身追責(zé)。另一方面，規(guī)范失職追究程序。對于在年度考核中不合格的人員，應(yīng)根據(jù)下列步驟進(jìn)行處理：先整改，在考核結(jié)果公布后的30 天內(nèi)，由黨政負(fù)責(zé)人分別向上級部門提交書面報告，其中包括具體的整改措施；再約談，如果在規(guī)定期限內(nèi)仍未完成整改，則由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、組織部等上級部門聯(lián)合約談；后執(zhí)紀(jì)問責(zé)，對于在保障糧食安全工作中有違法亂紀(jì)行為的，應(yīng)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和有關(guān)法律，追究其相應(yīng)的責(zé)任。

2.4 強(qiáng)化分區(qū)激勵

強(qiáng)化分區(qū)激勵，旨在充分發(fā)揮導(dǎo)向作用。首先，完善糧食主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策激勵。在新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)中，13 個糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)了近70%的壓力，目前已完成85%的建設(shè)任務(wù)，但受到集中連片土地越來越少、建設(shè)成本攀升等因素的影響，未來建設(shè)任務(wù)更加艱巨，所以應(yīng)對新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積多的地區(qū)適當(dāng)加大政策和資金支持力度，形成正向激勵作用。其次，在保障糧食主銷區(qū)播種面積的同時積極尋找外部糧源。在糧食主銷區(qū)，耕地“非糧化”和撂荒是導(dǎo)致其糧地減少、糧食自給率不高的重要原因，再加上區(qū)域分工和糧食統(tǒng)一市場的環(huán)境，其提高糧食自給率難度較大。因此，可以通過科學(xué)引導(dǎo)種植優(yōu)質(zhì)的糧食品種來實現(xiàn)高產(chǎn)優(yōu)價，并將新增糧食播種面積、積極拓展外部糧源渠道作為此類區(qū)域重要考核指標(biāo)，年度考核時按照該項指標(biāo)完成率給予適當(dāng)?shù)莫剳停?］。最后，嚴(yán)守糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給底線。產(chǎn)銷平衡區(qū)實現(xiàn)糧食基本自給意味著在不減少現(xiàn)有耕地面積的同時，需要采取整治撂荒地、加快發(fā)展高效節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)等措施。因此，應(yīng)在這些方面給予政策激勵，調(diào)動產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食安全工作積極性和主動性，堅決防控糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)發(fā)展演變?yōu)榧Z食主銷區(qū)。

2.5 健全聯(lián)動機(jī)制

健全聯(lián)動機(jī)制，即構(gòu)建黨政聯(lián)合、部門聯(lián)動、社會參與的工作機(jī)制。首先，建立以省委書記和省長為雙組長的糧食安全工作小組。其次，促進(jìn)各級黨委上下聯(lián)動。各級黨委應(yīng)積極動員相關(guān)部門做好保障糧食安全的各項工作，力求在糧食安全工作源頭直到后期各方面皆有人可用；應(yīng)充分發(fā)揮工人協(xié)會、婦女聯(lián)合會、科學(xué)技術(shù)協(xié)會等團(tuán)體的作用，倡導(dǎo)節(jié)約糧食、反對浪費(fèi)，逐漸改變大吃大喝、講排場、擺闊氣、要面子等不良風(fēng)氣，打造全國上下齊心共同維護(hù)糧食安全的局面［8］。最后，實現(xiàn)政府部門緊密協(xié)作和有效協(xié)同。明確政府管轄的發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、糧食和物資儲備局等部門的相關(guān)職責(zé)，要求這些部門嚴(yán)格遵守糧食安全相關(guān)法律法規(guī)，加快構(gòu)建“產(chǎn)、購、儲、運(yùn)、銷”全鏈條的糧食安全保障體系，同時加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法之間的銜接，對糧食安全違法犯罪行為依法進(jìn)行處罰［8］。