葉志英

一、前言

財政資金績效管理的目的在于確定資金流向，通過資金的合理配置，提升資金使用率，以有限的財政資金創(chuàng)造更大的價值。面對這一目標(biāo)，績效管理工作需要積極地參與到資金預(yù)算全過程中，不但關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，還需要關(guān)注社會效益，通過落實(shí)約束性的手段，對資金支出總量進(jìn)行嚴(yán)格的管控，并做好資金使用的規(guī)劃，最大限度地保護(hù)財政資金安全?，F(xiàn)階段，各級部門陸續(xù)加強(qiáng)對財政資金績效管理的重視程度，但是由于財政資金規(guī)模大，使用范圍廣，在開展績效管理工作的過程中，部分部門仍然存在績效考核和評價落實(shí)不到位等問題，降低了績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值。對此，有必要分析財政資金績效管理的創(chuàng)新路徑，通過落實(shí)高質(zhì)量的績效管理工作，促進(jìn)財政資金的合理分配，并提升財政收支管理水平。

二、財政資金績效管理的重要意義

財政資金績效管理是圍繞財政效率原理，對財政資金從預(yù)算績效、績效評價、績效管理結(jié)果應(yīng)用，整個流程實(shí)施的全過程管理機(jī)制。新時代背景下，面對財政收支狀況，全面推進(jìn)財政資金績效管理工作，目的是將績效管理融入預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、財政監(jiān)督過程中，不但響應(yīng)政府加強(qiáng)財政管控的要求，還有利于調(diào)整收支結(jié)構(gòu)，規(guī)范財政資金的配置，不斷降低行政成本。具體而言，首先，利于完善財政資金的決策體系。積極引入第三方參與到績效管理中，根據(jù)財政資金收支情況，進(jìn)行科學(xué)的決策，有效地避免出現(xiàn)監(jiān)督和審核上的失誤，提升財政資金決策的公正性。同時，提升績效管理的開放性，使社會公眾和監(jiān)管部門參與其中，能夠保障績效管理流程更為規(guī)范，財政資金的使用和配置也更為公開。其次，利于提升財政資金的使用效能。對相關(guān)部門申報的項(xiàng)目進(jìn)行綜合的評估，完成財政資金的合理分配，能夠使財政資金真正應(yīng)用到社會發(fā)展和民生發(fā)展中，表現(xiàn)出更強(qiáng)的使用效能。最后，利于提升資金管理水平。多方主體參與的財政資金績效管理工作，能夠快速地識別行政管理問題，強(qiáng)化政府的責(zé)任意識，通過對成本的管控，保持財政資金收支均衡，為各項(xiàng)工作的開展提供資金上的支持。

三、財政資金績效管理工作開展現(xiàn)狀分析

（一）績效管理意識薄弱，沒有形成全過程的績效管理

財政資金績效管理的目標(biāo)是促進(jìn)財政資金的合理配置、使用，獲得更高的運(yùn)行效率，同時也是從根本上預(yù)防腐敗問題的有效措施。因此，各級單位要樹立績效管理意識，加強(qiáng)對績效管理工作的重視，通過不斷強(qiáng)化管理職責(zé)，增強(qiáng)工作中的責(zé)任感。但是目前，在實(shí)際操作中，財政資金績效管理責(zé)任意識不強(qiáng)，造成績效管理工作職責(zé)落實(shí)不到位。主要體現(xiàn)在：一是事前的績效分析評估重視度不夠，仍然存在事后績效評價管理的現(xiàn)象。具體在預(yù)算編制的過程中，不能對項(xiàng)目進(jìn)行分析，對其運(yùn)行的可行性缺少論證，造成項(xiàng)目編制的準(zhǔn)確性降低，設(shè)定的績效目標(biāo)與實(shí)際的工作內(nèi)容不匹配，出現(xiàn)運(yùn)行上的問題。二是事中績效監(jiān)督跟蹤意識不強(qiáng)。在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，很大程度上會出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不到位的問題，導(dǎo)致績效目標(biāo)不能順利完成。這就需要針對實(shí)際情況做出調(diào)整，或根據(jù)外部環(huán)境的變化展開全面的控制。但是，很多績效管理人員不能及時地對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤與反饋，出現(xiàn)績效管理中不可控的因素，降低預(yù)算管理的時效性[1]。三是事后績效評價主動性不足。主要表現(xiàn)為對財政資金支出和使用的情況關(guān)注度不夠，更多地是為應(yīng)付相應(yīng)的評價工作任務(wù)，在項(xiàng)目結(jié)束后統(tǒng)一地進(jìn)行評估?？冃Ч芾聿荒苌钊氲巾?xiàng)目實(shí)施的全過程中，造成事后評價變?yōu)榭偨Y(jié)驗(yàn)收，績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值難以發(fā)揮，難以形成全過程的績效管理格局。

（二）績效評價工作體制不健全，管理職責(zé)落實(shí)不到位

在新時代背景下，各地財政部門積極創(chuàng)新績效評價和管理機(jī)制，并逐步形成符合地方財政實(shí)際情況的管理體系，但仍存在績效管理職責(zé)落實(shí)不到位等不足。首先，很多部門主要采用由上至下的績效管理方式，設(shè)置的績效指標(biāo)不能貼合實(shí)際。針對不同的財政資金管理計劃，采用統(tǒng)一化的考核指標(biāo)，績效考核評價指標(biāo)不能體現(xiàn)差異性，造成績效考核工作缺少明確性，無法真實(shí)地反映評價結(jié)果。其次，在行政事業(yè)單位內(nèi)部沒有設(shè)立績效管理部門，展開的績效評價和管理活動存在較強(qiáng)的盲目性。在缺少統(tǒng)一的指標(biāo)情況下，管理人員容易出現(xiàn)主觀臆斷的問題，造成績效評價考核結(jié)果真實(shí)性降低，不能真實(shí)地反映財政資金的使用情況，不能為資金管理和成本管控提供參考和幫助[2]。最后，相關(guān)部門對評價結(jié)果的重視程度不高。沒有針對績效評價結(jié)果進(jìn)行全面的分析，績效評價結(jié)果應(yīng)用不到位，不能在下一個環(huán)節(jié)中得到循環(huán)利用，從而降低績效管理和評價的時效性。

（三）績效評價結(jié)果應(yīng)用度不足，降低績效評價結(jié)果的可參考價值

績效評價結(jié)果不但是對財政資金使用情況的量化反映，還能通過結(jié)果的應(yīng)用，明確財政預(yù)算與執(zhí)行的一致性，對出現(xiàn)的問題進(jìn)行披露，為后期的管理決策提供參考和借鑒。通過績效評價結(jié)果的合理應(yīng)用，促進(jìn)財政資金和資源的合理配置，推動各類項(xiàng)目有序進(jìn)行。然而，在落實(shí)績效管理評價的過程中，由于財政資金應(yīng)用范圍較廣，且綜合性較強(qiáng)，不能采用或套用特定的績效評價指標(biāo)，而是結(jié)合財政資金的性質(zhì)、部門工作特征進(jìn)行綜合考量，完成績效評價結(jié)果的量化工作。但是，由于定性的指標(biāo)分析難度較大，績效評價結(jié)果的考核和監(jiān)督機(jī)制不完善，造成很多工作更多的是為應(yīng)付上級部門，績效評價結(jié)果質(zhì)量不高，自身的參考價值不足，難以為后續(xù)工作提供參考。很多部門為減少管理上的壓力，委托第三方機(jī)構(gòu)對財政資金進(jìn)行績效評價。而第三方機(jī)構(gòu)參與到資金管理中，將評估的重點(diǎn)落實(shí)到財政支出、項(xiàng)目實(shí)施情況、資金支付和調(diào)查等方面[3]。在實(shí)際工作中，由于評價行為不規(guī)范，管理和監(jiān)督機(jī)制不完善，造成第三方績效評價給部門增加較大的工作壓力，并出現(xiàn)成本上的浪費(fèi)。特別是針對特定項(xiàng)目進(jìn)行評估時，內(nèi)部人員需要協(xié)調(diào)多個項(xiàng)目建設(shè)單位，并落實(shí)評價工作安排，完成相應(yīng)的調(diào)研等。而項(xiàng)目參與主體也需要提供相應(yīng)的支持材料，較為復(fù)雜的工作流程，以及較高的要求，造成很多單位部門協(xié)調(diào)性不足，不能為績效管理提供幫助，造成績效評價和管理結(jié)果應(yīng)用不充分，難以發(fā)揮其原本的價值和效用。

四、新時期財政資金績效管理路徑

（一）加大財政資金績效管理宣傳力度，樹立績效管理意識

為進(jìn)一步解決財務(wù)人員財政資金績效管理意識薄弱、陳舊、落后等問題，引導(dǎo)財務(wù)人員牢固樹立“績效執(zhí)行高效和監(jiān)督”的管理意識，推動財政資金績效管理體系從意識上推進(jìn)完善，能夠更好地實(shí)現(xiàn)財政資金績效管理統(tǒng)籌和規(guī)劃。在具體實(shí)施階段，一是應(yīng)多渠道、多形式宣傳、普及財政資金績效管理工作的重要性和必要性?？山柚髽I(yè)官方網(wǎng)站、線下組織會議、各種教育活動及各種媒介載體，加強(qiáng)對績效考核重要性、作用及價值的宣傳和介紹，增強(qiáng)單位對此項(xiàng)工作的知曉度與重視程度。以此來確保各部門、各單位能夠自覺接受財政資金績效管理與考核，形成一種共識和自覺行為。二是組織開展關(guān)于財政資金績效管理的業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動。通過培訓(xùn)使各部門人員能夠更加深入了解績效管理，營造出財政認(rèn)真組織、各部門單位積極響應(yīng)與參與的良好氛圍。三是切實(shí)發(fā)揮管理人員帶頭作用，加強(qiáng)業(yè)務(wù)與財務(wù)部門密切配合，統(tǒng)籌考慮預(yù)算收支情況，協(xié)同編制切實(shí)可行的績效指標(biāo)。四是重視引進(jìn)復(fù)合型績效管理人才，明確要求績效管理人員，除了要掌握必備的財務(wù)管理與預(yù)算管理專業(yè)知識，還需具備計算機(jī)、數(shù)學(xué)統(tǒng)計等相關(guān)應(yīng)用技能。通過引進(jìn)復(fù)合型、專業(yè)化的管理人才，加強(qiáng)投入的同時，形成示范作用，凸顯管理層對財政資金績效管理工作的重視程度，在潛移默化中增強(qiáng)各部門人員績效管理意識，更好地配合開展財政資金績效管理工作。

（二）建成全面的財政資金績效評價體系，提升管理規(guī)范性

建成覆蓋全面、科學(xué)且能夠真實(shí)反饋財政資金績效管理效果的評價體系，能夠更好反饋財政資金績效管理工作不足之處，提高政府宏觀調(diào)控能力和決策科學(xué)性，更好地為財政資金績效管理優(yōu)化和完善提供重要參考。首先，為更好地提升財政資金績效評價質(zhì)量，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合具體評價內(nèi)容和指標(biāo)體系，選取權(quán)重、政策、法規(guī)、技術(shù)、行業(yè)的評判標(biāo)準(zhǔn)，形成科學(xué)、規(guī)范的評價標(biāo)準(zhǔn)庫。然后，結(jié)合自身績效評價實(shí)際需求，酌情應(yīng)用成本效益法、倍差法以及隨機(jī)實(shí)驗(yàn)法等評價手段，對財政資金績效管理工作給予綜合、科學(xué)、多元評價。其次，制定面向財政專項(xiàng)資金的績效評價體系，由多部門協(xié)同參與，重點(diǎn)關(guān)注評價流程、覆蓋范圍、指標(biāo)體系建設(shè)以及結(jié)果反饋運(yùn)用。將已完工、在建和未開工的項(xiàng)目作為評價對象，從立項(xiàng)到管理全過程設(shè)立完善的評價內(nèi)容。并成立專門的績效評價工作小組，組成專家?guī)?，協(xié)同各部門、專家以及中介力量，對財政資金績效給予高水平的現(xiàn)場評審，有助于確保評審結(jié)果科學(xué)、合理、客觀，能夠?yàn)閮?yōu)化財政資金績效管理提供重要參考。再次，為保證財政資金績效評價工作能夠真正落到實(shí)處，除了要制定相應(yīng)規(guī)范、制度和條例，還應(yīng)堅(jiān)持以人為本，以實(shí)現(xiàn)柔性化管理為目的，積極推行激勵與問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)剛?cè)岵?jì)，更好地調(diào)動其提高績效的能動性。其中，制定物質(zhì)激勵機(jī)制，需要建立統(tǒng)一、公開、透明的績效評價目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)評價結(jié)果給予相應(yīng)獎勵，做到獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣。并結(jié)合最終評價成果來考核部門干部的實(shí)際工作能力，掌握財政資金績效管理工作效果。制定績效問責(zé)機(jī)制，則需要明確問責(zé)細(xì)則，抓好反面典型，嚴(yán)厲懲處并公開，消除觀望者的僥幸心理[4]。再通過建立問責(zé)結(jié)果反饋與整改機(jī)制，要求被問責(zé)對象必須根據(jù)問責(zé)結(jié)果、處分和具體事件進(jìn)行認(rèn)真整改，及時反饋整改效果，保證財政資金績效評價工作扎實(shí)落到實(shí)處。

（三）重視加強(qiáng)績效評價結(jié)果的反饋應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)

為進(jìn)一步創(chuàng)新財政資金績效管理工作思路和方法，形成“講績效、重績效、用績效”的良好工作氛圍，切實(shí)解決績效管理工作中存在的結(jié)果不實(shí)、內(nèi)外部績效評價方法與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、績效評價結(jié)果應(yīng)用軟約束等難點(diǎn)問題。建立基于績效評價結(jié)果的反饋應(yīng)用機(jī)制，在評價結(jié)果踐行中發(fā)現(xiàn)不足和問題，及時改進(jìn)和優(yōu)化，來切實(shí)提升財政資金績效管理工作效率。首先，高度重視績效評價結(jié)果的反饋運(yùn)用，將成熟、具有參考價值與切實(shí)可行的績效評價結(jié)果、評價報告，作為下年度同類型項(xiàng)目預(yù)算編制的重要參考數(shù)據(jù)，為優(yōu)化財政資金資源配置，強(qiáng)化財政資金績效管理提供支持和保障，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)[5]。其次，可通過建立預(yù)算審查機(jī)制，明確認(rèn)識到審查目標(biāo)績效是實(shí)現(xiàn)評價結(jié)果反饋應(yīng)用的關(guān)鍵，應(yīng)借助預(yù)算審查對財政資金績效可行性進(jìn)行定性評估。在編制預(yù)算時，將預(yù)算納入初審范圍，嚴(yán)格落實(shí)核查工作，通過核查來有效彌補(bǔ)審查中的缺陷。

（四）構(gòu)建財政預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)，加強(qiáng)信息化建設(shè)

在信息化時代背景下，先進(jìn)的信息技術(shù)手段，為我國各領(lǐng)域改革創(chuàng)新與進(jìn)步發(fā)展提供了重要支持，在實(shí)際應(yīng)用中取得較高成就。為更好地順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，提升財政資金績效管理工作時效性，必須堅(jiān)持與時俱進(jìn)，積極引進(jìn)先進(jìn)的信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)平臺，搭建財政預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)。借助系統(tǒng)加強(qiáng)績效管理水平，提升績效管理科學(xué)性與便捷性，減輕管理人員工作壓力的同時，提升績效評價效率。第一，應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況，綜合運(yùn)用當(dāng)前備受歡迎的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，為財政資金績效項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)提取、查詢和分析提供便利，有利于實(shí)現(xiàn)對財政資金績效的長期監(jiān)管。其中，可通過將預(yù)算一體化系統(tǒng)貫穿于預(yù)算申報、審核、編制、集中支付以及指標(biāo)分配等各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)當(dāng)中，為實(shí)現(xiàn)全面績效管理提供平臺支持[6]。第二，根據(jù)自身財政資金績效管理需求、特點(diǎn)和要求，進(jìn)一步優(yōu)化、完善一體化系統(tǒng)中的內(nèi)控管理機(jī)制、監(jiān)控環(huán)節(jié)，將傳統(tǒng)績效管理模式轉(zhuǎn)化為基于大數(shù)據(jù)、人工智能、實(shí)時在線的信息化績效管理模式。充分利用好信息技術(shù)手段，推進(jìn)未來重點(diǎn)工程項(xiàng)目庫與預(yù)算編審系統(tǒng)的有機(jī)銜接，以及實(shí)現(xiàn)財政資金績效評價結(jié)果反饋系統(tǒng)與編制執(zhí)行系統(tǒng)相銜接，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)、各功能深度融合，大大增加財政資金績效管理的科學(xué)性、高效性和透明性。第三，還可借助大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)搭建信息共享與反饋平臺，通過該平臺為績效管理人員提供信息錄入、儲存、傳送、搜索等系統(tǒng)化服務(wù)，確保管理人員能夠借助大數(shù)據(jù)分析結(jié)果，精準(zhǔn)掌握預(yù)算執(zhí)行狀況和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況。并通過結(jié)果的預(yù)測，以及全過程的分析管控，更為及時發(fā)現(xiàn)問題，并上報給上級部門，及時采取科學(xué)措施規(guī)避財政資金風(fēng)險及各類舞弊等問題，進(jìn)而促進(jìn)財政資金管理效率提升，為財政資金的合理配置提供支持和保障。

（五）構(gòu)建內(nèi)外部資金績效管理監(jiān)管機(jī)制，提升管理水平

構(gòu)建內(nèi)外部財政資金績效監(jiān)管機(jī)制，能夠通過對績效評價質(zhì)量進(jìn)行甄別和檢驗(yàn)，來實(shí)現(xiàn)對評價行為的規(guī)范，進(jìn)一步提升評價結(jié)果可靠性與真實(shí)性，切實(shí)提升評價質(zhì)量。一是應(yīng)建立一個更高管理層級的全過程績效管理體系，充分發(fā)揮多部門資源優(yōu)勢，加強(qiáng)部門間的協(xié)同配合，保證管理環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，形成動態(tài)性的管理閉合環(huán)[7]。然后，通過嚴(yán)格審核、測算各業(yè)務(wù)部門與財政部門的項(xiàng)目細(xì)則，將項(xiàng)目支出預(yù)算與部門中長期規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，能夠及時防止短視行為，減少資金出現(xiàn)風(fēng)險，促進(jìn)財政收支平衡。二是應(yīng)重視保持第三方評價機(jī)構(gòu)的客觀性和獨(dú)立性，將其他預(yù)算單位外包業(yè)務(wù)和預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)相剝離，避免出現(xiàn)同一家評價機(jī)構(gòu)持續(xù)評價相同預(yù)算部門的情形，從而全面發(fā)揮第三方績效管理機(jī)構(gòu)的工作價值，保證評價結(jié)果客觀、真實(shí)且具有參考價值。三是充分發(fā)揮科研院所、數(shù)據(jù)調(diào)研公司等組織的數(shù)據(jù)統(tǒng)匯功能優(yōu)勢，加強(qiáng)對第三方評價的密切監(jiān)管，針對第三方評價工作給出翔實(shí)的監(jiān)理報告，進(jìn)一步提高第三方機(jī)構(gòu)評價質(zhì)量和水平。四是加強(qiáng)制度建設(shè)。制定財政資金考核制度，明確考核規(guī)則，高度重視財政支出績效管理，增強(qiáng)支出管理約束力，為財政資金績效考核管理奠定良好基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

總而言之，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國財政規(guī)模逐步擴(kuò)大，要想實(shí)現(xiàn)財政資金的有效配置，不但需要滿足資金應(yīng)用上的需求，還需要制定完善的計劃，為各項(xiàng)活動提供資金上的支持。由于財政資金的支出與分配范圍較大，需要對財政資金預(yù)算展開績效管理。通過對資金使用情況的量化反映，更好地展開財政決策，并解決財政資金管理中存在的不足，杜絕腐敗等問題的發(fā)生。目前，各地區(qū)針對財政狀況，逐步完善財政資金績效管理體制，落實(shí)績效管理和評價考核工作，促進(jìn)績效管理結(jié)果的有效應(yīng)用。但是，在執(zhí)行過程中，仍然存在職責(zé)落實(shí)不到位，績效評價結(jié)果應(yīng)用度不足的現(xiàn)實(shí)問題。對此，需要建立財政資金績效評價體系，提升各項(xiàng)工作的規(guī)范性，并加強(qiáng)資金績效管理監(jiān)督，解決績效管理工作存在的問題。與此同時，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，完成各類數(shù)據(jù)的分析，保證績效分析和績效評價更為合理，為資金管理和成本管控提供更多的支持，促進(jìn)財政資金的合理配置。