梅智超

(景德鎮(zhèn)陶瓷大學(xué),江西景德鎮(zhèn) 333000)

土地制度作為國家有序推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與秩序穩(wěn)定的重要制度設(shè)計(jì),既是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中的時空載體,也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中不可或缺的基本要素[1]。而2022年中央一號文件仍將農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)置于特殊位置,這意味著宅基地制度改革不僅是新時期農(nóng)村土地制度改革的敏感熱點(diǎn),也是構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局、新脈絡(luò)的重要著力點(diǎn)。但截至2021年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%,比上年末提高0.83%,鄉(xiāng)村—城鎮(zhèn)人口流動的單向性,使得宅基地制度的保障權(quán)能日益弱化,其財(cái)產(chǎn)屬性在中國城鎮(zhèn)化的“加速”發(fā)展中日益凸顯。宅基地制度是中國現(xiàn)行土地制度之中極具特色的重要組成部分,同時兼具社會保障價值與財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值。前者,為過去中國廣大農(nóng)村地區(qū)社會秩序的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用;后者,是基于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益加深,打破了城鄉(xiāng)間相對封閉的時空壁壘,使得宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性在市場經(jīng)濟(jì)體系下顯現(xiàn)出巨大的經(jīng)濟(jì)效用和發(fā)展?jié)摿?。但?宅基地制度因其法定權(quán)屬種類不完整性、流轉(zhuǎn)范圍相對封閉、規(guī)劃管理滯后性等原因,致使宅基地制度存在較多的矛盾沖突。

而宅基地制度改革的實(shí)質(zhì)在于要解決土地資源要素在市場經(jīng)濟(jì)模式下快速發(fā)展的迫切需求同現(xiàn)行土地資源管理體系間不健全、不匹配與不靈活之間的矛盾。制度體制的改革創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)采取循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)的方式有序進(jìn)行[2]。對于宅基地制度而言,其改革發(fā)展的基本方向應(yīng)當(dāng)是兼顧公正與效率,實(shí)現(xiàn)不同區(qū)位模式下保障屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的位階并重,并且,在逐步實(shí)現(xiàn)宅基地制度從權(quán)利封閉到有序開放的前提下,拓寬農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利來源的途徑和渠道。故而,筆者以宅基地制度改革發(fā)展的內(nèi)生邏輯為切入點(diǎn),總結(jié)宅基地改革試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的矛盾沖突,為宅基地制度改革發(fā)展提出具有普適性的路徑優(yōu)化,使得改革發(fā)展成效符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的實(shí)際需求。

1 宅基地制度改革發(fā)展的內(nèi)生邏輯

中國社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正處于快速發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,制度體制內(nèi)生邏輯的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在于總結(jié)凝練歷史功能價值的基礎(chǔ)之上,對制度未來的發(fā)展走向進(jìn)行必要的指導(dǎo)與規(guī)劃。這就決定了制度的內(nèi)生邏輯必須與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化相呼應(yīng)。在宅基地制度改革發(fā)展的內(nèi)生邏輯之中,基本宗旨是其改革發(fā)展基本路徑與方向形成的前提基礎(chǔ);基本路徑與方向的落實(shí)是在改革實(shí)踐進(jìn)程中對制度宗旨的具體顯化;而其內(nèi)在的權(quán)屬性質(zhì)則是基本路徑與方向在改革實(shí)踐中得以具體落實(shí)的理論保障。

1.1 基本宗旨:兼顧穩(wěn)定與效率,實(shí)現(xiàn)保障屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的位階并重穩(wěn)定是宅基地制度改革發(fā)展的出發(fā)點(diǎn),效率是宅基地制度改革發(fā)展的落腳點(diǎn)[3]。宅基地制度設(shè)立初衷在于保障廣大農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)住有所居的基本需求,穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會秩序。但是,隨著社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的迭代轉(zhuǎn)型,在宅基地制度改革進(jìn)程中不能僅以農(nóng)村居民居住穩(wěn)定的保障利益為導(dǎo)向而忽視農(nóng)民對土地資源經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)實(shí)需求。穩(wěn)定是發(fā)展的前提,對于宅基地制度而言,一味地強(qiáng)調(diào)居住穩(wěn)定的功能導(dǎo)向,既不利于城鄉(xiāng)之間各類要素間的持續(xù)流動,也不利于拓寬農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入來源的途徑和渠道。然而,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加深的中國,鄉(xiāng)村—城鎮(zhèn)人口流動的單向性趨勢也愈發(fā)嚴(yán)重。截至2019年,我國外出進(jìn)城務(wù)工人員超過1.74億[4],鄉(xiāng)村勞動力資源的大量外流,勢必會導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。這要求在宅基地制度改革發(fā)展進(jìn)程中,亦不能僅以土地要素資本化為導(dǎo)向而忽略農(nóng)村居民居住穩(wěn)定的保障利益[5]。其原因在于,雖然城鄉(xiāng)之間的時空壁壘因城鎮(zhèn)化而得以打破,但仍然存在大量的隱性制度壁壘,致使兩者在發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)割裂,而這種割裂不僅限于兩者之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,還包括醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施以及福利保障等方面的不均等。

而現(xiàn)階段,中國社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由“鄉(xiāng)土中國”[6]向“城鄉(xiāng)中國”的轉(zhuǎn)變。社會結(jié)構(gòu)的衍生發(fā)展必然會促進(jìn)制度功能定位的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)向。穩(wěn)定與效率是宅基地制度改革的一體兩面,即在保障農(nóng)村居民基本居住需求的基礎(chǔ)之上,有條件地探索宅基地使用權(quán)能狀態(tài)從封閉到有序開放,增強(qiáng)土地要素在資源要素市場中的活性地位。

1.2 權(quán)屬性質(zhì):“三權(quán)分置”,三者間的基本屬性與內(nèi)在聯(lián)系制度內(nèi)部權(quán)屬架構(gòu)的迭代變化是基于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下農(nóng)村宅基地外部財(cái)產(chǎn)流通導(dǎo)向日益凸顯與其內(nèi)部居住穩(wěn)定導(dǎo)向不斷弱化之間的矛盾沖突。因而,對宅基地“三權(quán)分置”的理解應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村集體土地所有權(quán)的有效保障為基準(zhǔn),以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的實(shí)際需求為背景,對原先“二權(quán)分立”制度框架下的宅基地使用權(quán)進(jìn)行重新界定[7]:一是農(nóng)戶資格權(quán),以宅基地制度的居住穩(wěn)定權(quán)能與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份性為依據(jù),從原先宅基地使用權(quán)中剝離出來,為保障農(nóng)民“住有所居,居有所安”的實(shí)際需求提供制度保障;二是宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性,以農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)價值與市場各類交易主體對農(nóng)村土地要素的現(xiàn)實(shí)訴求為依據(jù),適度放活宅基地使用權(quán)受讓主體的身份范圍,既可以豐富農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入的具體路徑,也能吸引社會資本下鄉(xiāng),改變鄉(xiāng)村—城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)單向循環(huán)的發(fā)展格局。

1.2.1集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán):權(quán)源關(guān)系。我國《憲法》第6條規(guī)定:“生產(chǎn)資料的公有制是社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ),即全民所有制與勞動群眾集體所有制”。并且,《土地管理法》第9條規(guī)定:“農(nóng)村土地除法定歸國家所有以外,均屬于農(nóng)民集體所有”。雖然土地作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最為重要的資源要素,但其法定屬性決定了權(quán)屬性質(zhì),即土地制度的公有制。對于農(nóng)村宅基地制度而言,在其權(quán)利位階架構(gòu)中,所有權(quán)是他物權(quán)和其他債權(quán)性權(quán)利得以形成的法理基礎(chǔ),而依附于宅基地之上的其他權(quán)利均屬于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的派生性權(quán)利[8],而這些權(quán)利的行使和流轉(zhuǎn)也必然以農(nóng)民集體對本集體空間范圍內(nèi)土地權(quán)屬的合法占有為依據(jù)。質(zhì)言之,農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)定是以集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份性為前提,而宅基地使用權(quán)則是建立在集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)之上的用益物權(quán),即對集體土地的占有、使用和收益是以集體組織基于所有意思所做出的有權(quán)處分為依據(jù)。故而,集體土地所有權(quán)是農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的根基所在。

1.2.2農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地使用權(quán):前置關(guān)系。宅基地制度的居住穩(wěn)定功能具有極強(qiáng)的主體身份性與社會保障性。農(nóng)戶資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法取得宅基地使用權(quán)的前置性條件,最大程度保障農(nóng)民“住有所居,居有所安”的基本需求。并且,在權(quán)力架構(gòu)中,農(nóng)戶資格權(quán)包含了農(nóng)戶依法享有對本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)宅基地分配請求權(quán)和宅基地使用權(quán)兩部分[9],前者,旨在突出集體組織成員(農(nóng)村居民)的主體身份性與其居住穩(wěn)定的功能價值;后者,側(cè)重于宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價值的獨(dú)立性,即宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性。依法享有農(nóng)戶資格權(quán)并且取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)村居民以租賃方式將宅基地使用權(quán)的全部或部分權(quán)能供本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的民事主體在租賃期內(nèi)依法占有和使用,而此時農(nóng)戶仍然是宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體。誠然,“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)僅具有物權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性。因此,宅基地使用權(quán)的取得以農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)定為前置條件,此舉即有利于保障農(nóng)村居民居住穩(wěn)定的需求,也有利于進(jìn)一步激活宅基地的經(jīng)濟(jì)活性,提高農(nóng)村土地資源流轉(zhuǎn)利用效率。

1.3 基本方向:擴(kuò)權(quán)賦能,完善基本權(quán)益的法定架構(gòu)農(nóng)村宅基地制度改革發(fā)展的基本方向應(yīng)當(dāng)是擴(kuò)權(quán)賦能,完善基本權(quán)益的法定架構(gòu),實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利流轉(zhuǎn)的有序開放?！睹穹ǖ洹穼⒄厥褂脵?quán)置于用益物權(quán)范疇,即權(quán)利主體依法享有占有、使用和收益的權(quán)利,但《民法典》第399條規(guī)定,“農(nóng)村宅基地禁止抵押、不得流轉(zhuǎn)”。長期以來,鑒于農(nóng)村宅基地制度特有的主體身份性與穩(wěn)定保障性,宅基地的流轉(zhuǎn)范圍僅限于本集體組織內(nèi)部,并且,在權(quán)利性質(zhì)上更像是用益物權(quán)的次生性權(quán)利——使用物權(quán),即僅有占有和使用的權(quán)能。

然則,2018年中央一號文件正式提出,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。在改革試點(diǎn)工作中,各試點(diǎn)地區(qū)在保障農(nóng)戶基本住房的需求的基礎(chǔ)之上,通過合理的規(guī)劃治理,將結(jié)余宅基地納入集體經(jīng)營建設(shè)用地內(nèi),進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),這就意味著農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性在實(shí)踐中得到補(bǔ)充完善,即收益權(quán)能。此外,在“三權(quán)”分置模式中,宅基地使用權(quán)則是農(nóng)戶資格權(quán)能的次生性權(quán)利,意在強(qiáng)調(diào)其潛在的財(cái)產(chǎn)屬性,探索實(shí)現(xiàn)權(quán)利封閉到權(quán)利有效開放的轉(zhuǎn)變。故而,宅基地制度改革發(fā)展的基本方向應(yīng)當(dāng)是擴(kuò)權(quán)賦能,完善權(quán)益架構(gòu),豐富農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來源的多元路徑。

1.4 基本路徑:因地制宜,不同區(qū)位條件下差異化的改革路徑我國地域遼闊,各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也各具不同,這就意味著區(qū)位因素是各地推行農(nóng)村宅基地制度差異化改革探索的關(guān)鍵因素。在農(nóng)村宅基地制度改革中,各試點(diǎn)地區(qū)不僅要充分考慮到外部所處區(qū)位模式下各省份間與各市間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,而且還應(yīng)考慮到試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平。因此,各地根據(jù)農(nóng)村宅基地資源稟賦程度的不同,堅(jiān)持因地制宜、因時制宜、規(guī)劃引領(lǐng)、路徑差異等原則,在保障農(nóng)戶居住穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度財(cái)產(chǎn)屬性的改革探索。

2 宅基地制度改革發(fā)展的對立沖突

宅基地制度設(shè)立的初衷在于保障農(nóng)村居民的基本住房需求,其權(quán)屬集體所有、主體身份性、非流動性及無償性決定了宅基地制度具有極強(qiáng)的穩(wěn)定保障功能。但是,隨著城鄉(xiāng)時空壁壘的打破,城鎮(zhèn)基于交通、政策及醫(yī)療等方面的優(yōu)勢地位,不斷吸引農(nóng)村青壯勞動力進(jìn)城務(wù)工或定居,借以推動城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。而這勢必會產(chǎn)生農(nóng)村宅基地穩(wěn)定保障功能弱化與財(cái)產(chǎn)屬性凸顯之間的對立沖突。

2.1 權(quán)屬要素部分缺位與物權(quán)架構(gòu)完整性之間的對立沖突用益物權(quán)人基于收益或提高財(cái)產(chǎn)價值的目的,在一定范圍內(nèi)對他人所有的財(cái)產(chǎn)依法享有的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。然則,雖然宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)范疇,但《民法典》第362條卻規(guī)定宅基地使用權(quán)人僅享有對集體所有土地的占有權(quán)和使用權(quán);《民法典》第399條將其收益權(quán)直接排除在用益物權(quán)的范圍之外,這表明宅基地使用權(quán)的收益權(quán)屬在現(xiàn)行法律體系中是處于缺位狀態(tài)的。此外,物權(quán)的本質(zhì)在于調(diào)整平等主體間財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)關(guān)系,而權(quán)利主體所享有的收益權(quán)則是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)有序流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。故而,收益權(quán)能是整個物權(quán)架構(gòu)最為核心的組成部分。并且,在實(shí)踐中大多農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押及質(zhì)押等方式借以實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能,這表明在社會現(xiàn)實(shí)中宅基地使用權(quán)的權(quán)屬范圍已經(jīng)超越法定范圍[10]。因此,對于農(nóng)村宅基地制度而言,由于法定收益權(quán)屬的立法缺位與農(nóng)民主體要求實(shí)現(xiàn)宅基地物權(quán)架構(gòu)完整性,借以實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)價值需求之間的矛盾對立,致使宅基地制度的立法原意與社會經(jīng)濟(jì)需求之間出現(xiàn)割裂。

2.2 合理有序的土地利用總體規(guī)劃與宅基地?zé)o序發(fā)展之間的對立沖突《土地管理法》第19條明確規(guī)定基層人民政府應(yīng)當(dāng)以上一級人民政府的土地利用總體規(guī)劃為依據(jù),在制定本級行政區(qū)劃范圍內(nèi)的土地利用規(guī)劃的同時應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地的使用狀況、法律性質(zhì)及區(qū)位條件等因素,合理界定農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)用地的使用范圍。并且,《土地管理法》第62條規(guī)定:農(nóng)村村民在宅基地上所建造的建筑物、附著物及其他附屬設(shè)施的工程結(jié)構(gòu)、占地面積及規(guī)格類型等因素應(yīng)當(dāng)以本級行政區(qū)劃內(nèi)土地總體規(guī)劃為前提,不得存在亂建、濫建的現(xiàn)象,旨在最大程度提高農(nóng)村土地資源的集約化水平。但是,實(shí)然狀態(tài)下農(nóng)村宅基地的發(fā)展現(xiàn)狀與應(yīng)然狀態(tài)下土地利用規(guī)劃的立法原意卻產(chǎn)生了背離。

一是批準(zhǔn)與占用之間的矛盾。宅基地獲取與使用是以基層人民政府的審核批準(zhǔn)為前提,但是,由于缺乏必要的監(jiān)管機(jī)制,加之鄉(xiāng)村社會的本質(zhì)是人情社會,故而,在實(shí)踐中往往會出現(xiàn)宅基地批準(zhǔn)使用面積與實(shí)際占有面積不匹配、未獲批準(zhǔn)而先予占有的現(xiàn)象[2]。二是村莊空心化與宅基地閑置。前者,由于村莊的空間建設(shè)規(guī)劃缺乏合理系統(tǒng)的規(guī)制引導(dǎo),勢必會產(chǎn)生村莊外部空間無序擴(kuò)張與內(nèi)部空間逐漸蕭條之間的矛盾,而后者,基于城市化進(jìn)程的不斷加速,城鎮(zhèn)基于意識形態(tài)、娛樂生活、基礎(chǔ)設(shè)施及教育水平等方面的優(yōu)勢地位,吸引大量鄉(xiāng)村青壯勞動力進(jìn)城務(wù)工或定居,會產(chǎn)生農(nóng)村宅基地出現(xiàn)暫時閑置與季節(jié)性閑置的現(xiàn)象[11]。三是鄉(xiāng)村住宅用地的無序擴(kuò)張與建設(shè)用地的實(shí)際存量之間的矛盾。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重心在于農(nóng)村土地;鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)融合創(chuàng)新的載體在于鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地,而集體建設(shè)用地存量的在一定程度上是影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵因素。在農(nóng)村土地空間規(guī)劃體系中,既有農(nóng)戶基本居住需求的住宅用地,也有鄉(xiāng)村振興發(fā)展需求的建設(shè)用地,然則,實(shí)踐中因其農(nóng)村宅基地的無序擴(kuò)張,在無形中會縮減鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的存量空間,進(jìn)而,會對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施會產(chǎn)生不利影響。

2.3 行政主體強(qiáng)管制與產(chǎn)權(quán)要素顯化之間的對立沖突宅基地所有權(quán)從最初的農(nóng)民私人所有到現(xiàn)在的集體所有、權(quán)利屬性由農(nóng)戶私權(quán)向集體公權(quán)的過渡轉(zhuǎn)變[12],意在表明國家對農(nóng)村土地資源的用途管制旨在提升鄉(xiāng)村空間范圍內(nèi)單位土地資源利用的集約化水平,保障土地的農(nóng)業(yè)用途不受非法侵占。從1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》的雙重限制標(biāo)準(zhǔn),即農(nóng)村宅基地的使用要在省級政府用地限額的總體框架下不得超過縣級政府所規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn),到2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》禁止城鎮(zhèn)居民以直接或間接的方式向農(nóng)戶個人或村民集體手中購買宅基地,再到《民法典》農(nóng)村宅基地不得進(jìn)行抵押流轉(zhuǎn),這些均體現(xiàn)出行政主體對農(nóng)村宅基地資源的剛性管制。雖然,在城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)中,行政主體對農(nóng)村宅基地的剛性管制則肩負(fù)著維護(hù)農(nóng)村社會秩序平穩(wěn)的安定需要與保障城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供給需求,但是,鑒于城鎮(zhèn)化水平的不斷提升,使得城鄉(xiāng)之間的時空壁壘得以打破,這也在無形中促進(jìn)了城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的迭代融合,而城鄉(xiāng)不同區(qū)位模式下土地資源供需關(guān)系的矛盾對立,卻激活了農(nóng)村宅基地在要素市場中的財(cái)產(chǎn)價值,即產(chǎn)權(quán)要素得以顯化。

一是應(yīng)然狀態(tài)下的對立沖突。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的范疇,即使用權(quán)人依法享有占有、使用和收益的權(quán)利,但《土地管理法》第62條規(guī)定農(nóng)戶以出租、出賣等方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村住房后,不得再次申請宅基地。并且,依據(jù)《民法典》第397條規(guī)定,以不動產(chǎn)或該不動產(chǎn)占地范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)抵押的,所堅(jiān)持的原則是房地一體主義,即“房隨地走,地隨房走”。然則,《民法典》第399條卻規(guī)定農(nóng)村宅基地不得抵押流轉(zhuǎn)。質(zhì)言之,宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶房屋產(chǎn)權(quán)得以存在的基礎(chǔ),而農(nóng)戶房屋所有權(quán)無法與宅基地使用權(quán)相分離,加之,宅基地制度的獨(dú)特屬性,使得農(nóng)戶的處分權(quán)能與收益權(quán)能受到極大的限制。二是實(shí)然狀態(tài)下的對立沖突。一方面,無論是《民法典》《土地管理法》,還是相關(guān)的政策性文件,農(nóng)村宅基地的用途僅限于居住穩(wěn)定。在實(shí)踐中,隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn),“鄉(xiāng)村民宿”“生態(tài)旅游”及“度假山莊”等項(xiàng)目的有序進(jìn)行,使得農(nóng)村宅基地的功能用途逐漸呈現(xiàn)多元化的趨勢。而現(xiàn)階段,宅基地的剛性管制在一定程度上既制約了社會資本下鄉(xiāng)的積極性與主動性,也限制了農(nóng)村集體資產(chǎn)流動的活性與農(nóng)民拓寬財(cái)產(chǎn)性收入的多元路徑;另一方面,鑒于法律規(guī)定的特殊性,在實(shí)踐中農(nóng)村宅基地的非顯性流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象依舊大量存在,加之,缺乏規(guī)范的市場運(yùn)行與監(jiān)管機(jī)制,致使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易秩序的安全性大受影響。

2.4 農(nóng)村常住人口比例不斷下滑與宅基地用地規(guī)模不減反增之間的對立沖突基于中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化“雙加速”的現(xiàn)實(shí)背景下,越來越多的農(nóng)民紛紛選擇棄地務(wù)工,而農(nóng)村常住人口比例不斷下滑的同時其農(nóng)村宅基地的用地規(guī)模卻呈現(xiàn)出持續(xù)增長的態(tài)勢[13]。《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》指出,截至2021年,全國進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民數(shù)量達(dá)到29 251萬,增長2.4%。并且,截至2021年末,我國鄉(xiāng)村人口總數(shù)較上年度減少了1 157萬。另外,根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》可知,2012—2020年,常住人口城鎮(zhèn)化率增長7.4%左右、戶籍人口城鎮(zhèn)化率增長9.7%左右;2000—2011年,農(nóng)村人口總數(shù)減少1.33億,而農(nóng)村居住建設(shè)用地規(guī)模卻增加至203萬hm2。此外,截至2016年末,根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)公報,在農(nóng)村地區(qū)擁有兩處及以上住房的農(nóng)戶比例約占12.5%,較2006年末第二次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)公報中披露的數(shù)據(jù)增加5.7%。通常而言,城鎮(zhèn)化率不斷提高的同時,農(nóng)村人口比例與鄉(xiāng)村住房建設(shè)用地規(guī)模會呈現(xiàn)出逐漸遞減的趨勢,而在中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程中卻呈現(xiàn)出另一種現(xiàn)象:城鎮(zhèn)化率與宅基地用地規(guī)模比例是呈正比;與農(nóng)村人口比例變化是呈反比的。

其原因在于,一是不減。相較之城鎮(zhèn)居民而言,農(nóng)村村民在社會保障、福利待遇及津貼制度等方面仍有較大差距,而農(nóng)村房屋和宅基地則是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的風(fēng)險保障。倘若農(nóng)戶進(jìn)城失敗,其農(nóng)村住房還能保障農(nóng)戶最基本的居住安定需求。再者,在農(nóng)民的固有觀念中占有即“所有”。既然房屋所有權(quán)歸農(nóng)戶自身所有,那么對于房屋載體的歸屬亦是農(nóng)戶所有。即使不再發(fā)揮居住穩(wěn)定功能,也不愿拱手讓于他人。二是反增。鄉(xiāng)土情懷、葉落歸根的思想一直縈繞在國人的心中,而土地所蘊(yùn)含的精神內(nèi)涵正是國人對家國情懷的執(zhí)念。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工更像是“候鳥”現(xiàn)象,雖然他們身處城市之中,但卻從未真正融入城市之中。他們期望將在城市中所賺取收入的全部或部分用以擴(kuò)大農(nóng)村自有房屋的占地面積或?qū)εf房予以翻修,而房屋面積的大小、裝修的豪華程度恰恰是反應(yīng)農(nóng)戶個人在農(nóng)村人情社會中地位高低的真實(shí)寫照。

3 宅基地制度改革發(fā)展的路徑優(yōu)化

改革開放不僅是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的重要標(biāo)志,而且還是中國社會形態(tài)發(fā)展變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在改革開放之前,中國社會的主要形態(tài)是靜態(tài)的,即城鄉(xiāng)之間存在明顯的時空壁壘。在過去,國家基于保障農(nóng)民基本住房需求與農(nóng)村地區(qū)社會秩序穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)考量,而將穩(wěn)定導(dǎo)向作為農(nóng)村宅基地制度發(fā)展的第一要務(wù)。但是,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷健全,市場環(huán)境的發(fā)展變化必然會引起宅基地制度功能的動態(tài)轉(zhuǎn)變,并且,社會經(jīng)濟(jì)市場化程度愈高,對于各類資源要素流動的活性需求度就愈大。故而,在市場經(jīng)濟(jì)的客觀環(huán)境中遵循農(nóng)村宅基地制度功能發(fā)展變遷的基本規(guī)律對其進(jìn)行改革完善[10],既是對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的尊重,也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然舉措。

3.1 健全農(nóng)村宅基地物權(quán)架構(gòu)的完整性,細(xì)化各類主體間的權(quán)限范圍物權(quán)架構(gòu)的完整性是保障市場經(jīng)濟(jì)秩序得以平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵所在,對于農(nóng)村宅基地而言,其用益物權(quán)權(quán)屬性質(zhì)的完整性是農(nóng)村土地資源要素在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)合理配置的前提條件[14]。故而,宅基地制度的改革應(yīng)當(dāng)以遵循農(nóng)村宅基地制度功能變遷基本規(guī)律為依據(jù),在農(nóng)民對宅基地依法享有占有與使用權(quán)屬的基礎(chǔ)之上,適度放寬宅基地流轉(zhuǎn)的活性,借以完善落實(shí)宅基地制度的收益權(quán)屬,為農(nóng)民拓寬財(cái)產(chǎn)性收入來源和渠道的合法性與合理性提供必要的制度保障。

一是有序推動農(nóng)村宅基地制度“三權(quán)”分置的改革進(jìn)程,明晰“三權(quán)”架構(gòu)下宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)屬。在“三權(quán)”分置的框架內(nèi),農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為農(nóng)戶資格權(quán)的次生性權(quán)利,其原始取得方式是以農(nóng)戶資格權(quán)的合理認(rèn)定為前提的,而這也意味著宅基地使用權(quán)的身份性與財(cái)產(chǎn)性發(fā)生了分離。并且,根據(jù)2018年中央一號文件的相關(guān)內(nèi)容可知,宅基地使用權(quán)的“三權(quán)分置”是以農(nóng)民居住穩(wěn)定權(quán)益的有效保障為出發(fā)點(diǎn),有條件、有計(jì)劃地探索實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性為落腳點(diǎn)[15]。二是細(xì)化各類主體間的權(quán)限范圍,保障農(nóng)民集體、宅基地使用權(quán)人與宅基地使用權(quán)受讓主體三者間的正當(dāng)性權(quán)益。農(nóng)民集體作為集體土地的所有者,應(yīng)強(qiáng)化集體組織對農(nóng)村土地的支配權(quán)能和管理職權(quán)——宅基地取得的分配權(quán)、宅基地使用的規(guī)劃權(quán)及宅基地閑置資源的調(diào)度權(quán)與整體建設(shè)權(quán);農(nóng)戶作為農(nóng)村宅基地的使用權(quán)人,應(yīng)強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性,即占有與收益權(quán)屬——宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)、宅基地使用權(quán)的抵押權(quán)和質(zhì)押權(quán)以及宅基地使用權(quán)的投資收益權(quán);宅基地使用權(quán)的受讓人作為宅基地使用權(quán)的第三順位權(quán)利主體,應(yīng)強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的收益權(quán)屬——宅基地使用權(quán)的用途規(guī)劃權(quán)、農(nóng)村建筑物的改造權(quán)及房地一體抵押流轉(zhuǎn)權(quán)[16]。

3.2 完善科學(xué)合理的農(nóng)村土地使用規(guī)劃體系,規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村宅基地的發(fā)展方向科學(xué)合理的農(nóng)村土地規(guī)劃體系既是有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的題中應(yīng)有之義,也是進(jìn)一步提升農(nóng)村居民生活幸福感、居住滿意感的必然舉措。其中,對于鄉(xiāng)村土地資源用途的優(yōu)化整合、城市資本返鄉(xiāng)建設(shè)的縱向延伸以及農(nóng)村宅基地多元發(fā)展路徑的動態(tài)生成具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一是摸底排查,動態(tài)監(jiān)管。村莊規(guī)劃建設(shè)的不合理、不健全的原因在于由于尚未形成完整系統(tǒng)的監(jiān)管體系,致使其對農(nóng)村土地資源信息變化存在一定的滯后性。故而,村民集體應(yīng)當(dāng)以3個月為周期,對本村范圍內(nèi)宅基地空閑與超占情況進(jìn)行摸排,并記錄在冊,報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)以村民集體的摸排情況為依據(jù),展開定期檢查核實(shí)與動態(tài)巡查突擊工作。二是因地制宜,差異布局。村莊規(guī)劃體系的形成,應(yīng)以區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村風(fēng)土為依據(jù),兼顧農(nóng)戶需求、住宅規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)選址及基礎(chǔ)建設(shè)等關(guān)鍵舉措,差異化探索鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)與宅基地合理使用調(diào)配間的有機(jī)統(tǒng)一。三是合并整理,統(tǒng)一調(diào)配。基層人民政府應(yīng)當(dāng)以本級行政區(qū)劃內(nèi)土地資源的農(nóng)業(yè)用途與土壤狀況為依據(jù),對農(nóng)村土地的空間布局進(jìn)行分區(qū)劃撥。通過對零星分散居民點(diǎn)的合并整理,使得村莊住房規(guī)劃建設(shè)集中連片,既可以改善農(nóng)村地區(qū)整體的居住水平,也極大提升了農(nóng)村土地資源的集約化水平。通過整理劃撥,村民集體可基于村莊自身的區(qū)位條件,將結(jié)余宅基地用于農(nóng)業(yè)復(fù)墾或轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地統(tǒng)一調(diào)度,借以保障行政區(qū)劃內(nèi)“土地總量不變,耕地面積不減,集體建設(shè)用地面積不增加”。

3.3 建立健全農(nóng)村宅基地市場準(zhǔn)入機(jī)制,適度放活宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性在市場經(jīng)濟(jì)的客觀環(huán)境中要充分發(fā)揮市場主體對各類資源要素合理配置的決定性作用。從“兩權(quán)分立”到“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變,其意在表明宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能得到了進(jìn)一步確認(rèn)和鞏固,而宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的適度放活則是有序推動農(nóng)村宅基地制度改革發(fā)展的關(guān)鍵所在[17]。

一是擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍,放寬使用用途。前者,農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍可由本集體內(nèi)部擴(kuò)大至縣域或是市域范圍,譬如,在改革試點(diǎn)地區(qū)中浙江義烏、福建晉江與江蘇武進(jìn)3地均突破了原先宅基地流轉(zhuǎn)的地域限制,即集體組織內(nèi)部——縣域范圍[18]。后者,隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷興起,生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村民宿等項(xiàng)目的有效進(jìn)行,促使宅基地的居住用途逐漸發(fā)生變化,農(nóng)民集體或是農(nóng)戶個人可以通過租賃、入股、抵押等方式吸引城市資本下鄉(xiāng)投資建設(shè),共同開發(fā)、共享收益。二是建立健全市場準(zhǔn)入交易規(guī)則,規(guī)范指引交易流轉(zhuǎn)行為。市場經(jīng)濟(jì)既是自由經(jīng)濟(jì),也是規(guī)則經(jīng)濟(jì),農(nóng)村宅基地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)變現(xiàn),也應(yīng)建立一套公開透明、程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的市場秩序。不僅要對買賣雙方的主體身份資格性進(jìn)行必要合理審查,而且還應(yīng)對交易的行為過程與書面材料等方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。三是逐步健全市場評估交易機(jī)制,兼采政府適度調(diào)節(jié)機(jī)制。宅基地市場價值的高低是由市場供需關(guān)系變化所決定的。一方面,應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地的規(guī)模面積、所處區(qū)位、市場需求等方面綜合評估其應(yīng)有的市場價值,而另一方面為避免惡意炒地、囤地現(xiàn)象出現(xiàn),致使農(nóng)村集體土地資源的浪費(fèi),應(yīng)盡量發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟(jì)中的適度調(diào)節(jié)作用,以各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基本依據(jù),設(shè)定政府定價或政府指導(dǎo)價為兜底,最大限度地保障農(nóng)民的合法權(quán)益。四是顯化村民集體的主體地位,落實(shí)投資收益集體分配制。農(nóng)戶個體可以將宅基地使用權(quán)以租賃或入股的方式轉(zhuǎn)給村民集體,由集體統(tǒng)一代行;并且,以集體名義將宅基地流轉(zhuǎn)入市所得投資收益應(yīng)按照事先確定的分配方案分給農(nóng)戶個人。這樣,既可以降低農(nóng)戶個體所面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn),也能促進(jìn)宅基地財(cái)產(chǎn)價值的最大化。

3.4 探索設(shè)立宅基地自愿有償退出與有償使用管理機(jī)制,優(yōu)化宅基地功能的合理配置農(nóng)村宅基地制度改革的目的在于優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局,提高集體土地資源的集約化水平。通過宅基地自愿有償退出機(jī)制與宅基地有償使用機(jī)制的相結(jié)合,能夠保證農(nóng)業(yè)耕地不侵占、農(nóng)民權(quán)益有保障、鄉(xiāng)村規(guī)劃有秩序、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有脈絡(luò)[19]。

對于農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制,其重點(diǎn)在于有償性。一是以國土土地征收征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與功能用途為依據(jù),明確不同區(qū)位模式下的補(bǔ)償模式:針對區(qū)位經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)的地區(qū),應(yīng)在地方政府的主持下,重點(diǎn)引入城市工商資本參與其中,以面積大小、退出用途規(guī)劃、土地既得收益及預(yù)期增值收益為基準(zhǔn),宅基地退出后每平方米的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以本省上年度城鎮(zhèn)職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)的1倍以上2倍以下為浮動區(qū)間[20];針對區(qū)位經(jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)的地區(qū),應(yīng)著重發(fā)揮地方政府財(cái)政兜底保障作用,以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與最低生活標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn),明細(xì)宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),保障農(nóng)戶在退出宅基地后的基本生活水平不受影響。并且,對于前期宅基地退出所需資金,可由地方財(cái)政先行墊付,待到流轉(zhuǎn)變現(xiàn)以后予以歸還。二是增減掛鉤,探索宅基地自愿退出補(bǔ)償方式的多元路徑。隨著中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的雙向加速,為優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán),國家提出“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的政策。故而,在宅基地改革試點(diǎn)進(jìn)程中,各試點(diǎn)地區(qū)將增減掛鉤政策與本地實(shí)際情況相結(jié)合,探索設(shè)立宅基地有償退出的補(bǔ)償方式,譬如:四川成都的“小掛鉤”模式、重慶“地票”模式、浙江義烏“集地劵”。既優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán),也實(shí)現(xiàn)了宅基地居住穩(wěn)定與財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)功能的位階并重。

對于宅基地有償使用制度,其重點(diǎn)在于合理規(guī)制“一戶多宅”“多占超占”的現(xiàn)象。其主要舉措是實(shí)行階梯遞進(jìn)有償使用制,即以各省規(guī)定每戶宅基地面積為標(biāo)準(zhǔn),對于超占且不愿退出的農(nóng)戶,按照宅基地實(shí)際占地面積與規(guī)定占地面積之間的差額確定有償使用梯度。例如,以安徽金寨為例,對于超占面積總額每增加50 m2,其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高3元/m2;超占部分不足50 m2且超占面積總額達(dá)到下一個使用梯度的,以下一個使用梯度的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)[21]。

3.5 因地制宜、注重區(qū)位變量,摸索實(shí)施差異化的宅基地改革發(fā)展路徑區(qū)位變量是衡量宅基地制度改革發(fā)展舉措重心變化的關(guān)鍵性因素。路徑改革發(fā)展的差異性是基于各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的不對等,這就要求各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村宅基地資源稟賦程度的不同,堅(jiān)持因地制宜、因時制宜、分類實(shí)策、差異探索的原則,進(jìn)行改革探索,實(shí)現(xiàn)不同區(qū)位模式下農(nóng)村宅基地居住穩(wěn)定與財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的位階并重:對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且土地供需關(guān)系緊張或相對緩和的地區(qū)而言,旨在提高農(nóng)村土地資源集約化水平的基礎(chǔ)之上,以放活農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)價值為改革重心,增強(qiáng)農(nóng)村宅基地在資本要素市場中的活性流動;對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且土地供需關(guān)系寬松的地區(qū)而言,應(yīng)該在規(guī)劃引領(lǐng)、合并整理的基礎(chǔ)之上,以滿足本集體分配需求與土地復(fù)墾為中心,通過招商引資的方式,培育和發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè),借以激活農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)價值。

4 結(jié)語

制度的創(chuàng)設(shè)源于所處時代的客觀需求,而時代的變遷發(fā)展,也必然會引起制度功能的轉(zhuǎn)變。宅基地制度作為一項(xiàng)極具中國特色的土地制度,其創(chuàng)設(shè)之初就具有維持穩(wěn)定的功能價值。其主體資格身份性、取得無償性、占有使用的長期性以及福利性等特征,對于特定時期內(nèi)農(nóng)村居民基本住房需求的保障與農(nóng)村地區(qū)社會秩序的穩(wěn)定起到了巨大的社會作用。然則,隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步健全,各類市場主體對于農(nóng)村宅基地資源財(cái)產(chǎn)價值的合理訴求,加之,城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn),使得農(nóng)村宅基地居住穩(wěn)定功能逐漸弱化等因素的影響,卻激活了農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)屬性在市場經(jīng)濟(jì)體系下的經(jīng)濟(jì)效能,這意味著應(yīng)然狀態(tài)下農(nóng)村宅基地的法律保障與實(shí)然狀態(tài)下農(nóng)村宅基地的發(fā)展需求之間的對立沖突是現(xiàn)階段推行農(nóng)村宅基地制度改革發(fā)展的先決條件。故而,就要求農(nóng)村宅基地制度改革的基本方向應(yīng)當(dāng)是在落實(shí)集體土地所有制、農(nóng)民基本權(quán)益有保障的前提下有序放寬農(nóng)村宅基地法律限制,補(bǔ)足宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)架構(gòu)、通過設(shè)立農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制、有償使用制度以及適度流轉(zhuǎn)機(jī)制,逐漸顯化農(nóng)村宅基地在市場經(jīng)濟(jì)體系中的財(cái)產(chǎn)屬性,拓寬農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入來源與渠道的多元路徑。