匡 兵, 王麗英, 盧新海

(華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院/自然資源治理研究院, 武漢 430079)

土地整治是世界各國(guó)應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展要素流失衰退、鄉(xiāng)村土地利用低效等問(wèn)題,綜合運(yùn)用規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程技術(shù)等手段,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村資源整合與集約利用、鄉(xiāng)村空間布局優(yōu)化等目標(biāo)的一項(xiàng)民生工程[1-2].我國(guó)現(xiàn)代意義上的土地整治工作始于20世紀(jì)90年代中期,在保障我國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡,緩解人地矛盾,提升土地產(chǎn)能,建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等方面發(fā)揮了不可替代的作用[3-4].不過(guò),傳統(tǒng)土地整治在總體定位、發(fā)展理念、規(guī)劃設(shè)計(jì)及協(xié)調(diào)統(tǒng)籌等方面都存在一定的改進(jìn)空間[5-6].而且從已有實(shí)踐來(lái)看,傳統(tǒng)土地整治本質(zhì)上是“以地為綱”,僅僅局限于土地利用層面的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升,忽視了社會(huì)功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值,而且受限于項(xiàng)目規(guī)模,盡管能夠在一定程度上改善局部生產(chǎn)生活條件,但是對(duì)土地、人口、產(chǎn)業(yè)及相關(guān)要素系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性,區(qū)域空間整體性的重視有限[2,7-8].在當(dāng)前全面鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)背景下,傳統(tǒng)單一要素土地整治模式所發(fā)揮的能量日漸式微,以“多規(guī)劃統(tǒng)籌、多目標(biāo)定位、多要素整治、多政策運(yùn)用”為特點(diǎn)的全域土地綜合整治應(yīng)運(yùn)而生.

2018年8月,浙江省對(duì)從2003年起就在該省實(shí)施的“千村示范、萬(wàn)村整治”工程的實(shí)踐成果、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)后,率先在全國(guó)提出實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程,并制定了具體實(shí)施方案,探索利用土地要素助推鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新路徑.這給新形勢(shì)下土地整治工作指明了方向,也得到了中央的高度認(rèn)可.2019年12月,自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》,提出在全國(guó)范圍內(nèi)組織開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作,整體推進(jìn)“農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)”,全域土地綜合整治成為貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段.學(xué)術(shù)界對(duì)全域土地綜合整治的關(guān)注度也不斷提升,學(xué)者們基于不同的學(xué)科背景,圍繞全域土地綜合整治的生成邏輯[9]、發(fā)展歷程[10]、實(shí)踐探索[11]及路徑選擇[12]等進(jìn)行了思考,給全域土地綜合整治工作的開展提供了一定參考,但是這些研究多是宏觀層面的理論探討,或是微觀層面的案例分析,在研究視角和定量方法運(yùn)用上都還有一定的改進(jìn)空間.2021年1月,自然資源部公布了各省區(qū)國(guó)家級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)名單,這給全域土地綜合整治研究提供了新的素材.全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)是一種新興的空間地域單元,其空間結(jié)構(gòu)的合理性對(duì)于有效發(fā)揮試點(diǎn)區(qū)的輻射帶動(dòng)作用具有重要意義.鑒于此,本文以自然資源部公布的全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)為研究對(duì)象,綜合運(yùn)用GIS空間分析技術(shù)和計(jì)量模型對(duì)試點(diǎn)區(qū)的空間分布特征及其影響因素進(jìn)行定量分析,可以為全域土地綜合整治政策向縱深推進(jìn)時(shí)的資源配置、區(qū)位選擇等提供有益參考.

1 研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 GIS空間分析

空間分析是地理學(xué)常用且成熟的為目標(biāo)空間查詢和相關(guān)分析提供參考的研究方法[13],全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)在大尺度地理空間上可以看作點(diǎn)狀地理事物,與空間分析的基礎(chǔ)對(duì)象相吻合.本文將借助ArcGIS 10.2軟件,綜合運(yùn)用最鄰近指數(shù)、地理集中指數(shù)和核密度估計(jì)對(duì)試點(diǎn)區(qū)的空間分布特征進(jìn)行分析(表1).

表1 全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)空間分析方法及地理學(xué)意義

1.2 影響因素的計(jì)量模型

國(guó)家全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)采取的是“先試先行”的申請(qǐng)制,基本流程為“市縣申請(qǐng)、省級(jí)自然資源主管部門復(fù)核公示并上報(bào)、自然資源部審核確定”.對(duì)地方政府而言,全域土地綜合整治試點(diǎn)是一個(gè)效益和風(fēng)險(xiǎn)并存的過(guò)程.一方面,一旦被確定為試點(diǎn)區(qū),地方政府將會(huì)通過(guò)中央政府的“傾斜式地區(qū)分權(quán)”方式[14]獲得額外的“政策紅利”或特殊的資源支持,尤其是大量配置性財(cái)政資源[15],即配套資金,這無(wú)疑能夠給地方政府參與試點(diǎn)形成超強(qiáng)激勵(lì).另一方面,全域土地綜合整治試點(diǎn)旨在突破傳統(tǒng)的土地整治框架,是基于政策核心內(nèi)容模糊情況下的實(shí)踐探索,試點(diǎn)區(qū)將成為探索土地整治政策工具創(chuàng)新的政策試驗(yàn)室,扮演著細(xì)化試點(diǎn)方案、塑造示范標(biāo)桿的角色.也正是這種模糊和不確定性,使得地方政府的申請(qǐng)意愿不一,畢竟試點(diǎn)同時(shí)也面臨一些風(fēng)險(xiǎn),這既包括試點(diǎn)失敗的風(fēng)險(xiǎn),也包括試點(diǎn)過(guò)程中推進(jìn)不力被約談、警告或觸碰法律所受到的懲罰等,這在各省、自治區(qū)、直轄市自然資源管理部門發(fā)布的向國(guó)家申報(bào)的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量中就有明顯體現(xiàn).不過(guò),對(duì)于中央政府而言,在確定試點(diǎn)區(qū)時(shí),主要是綜合考慮申請(qǐng)區(qū)域的硬件、軟件情況,如開展土地綜合整治的自然資源本底條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源保障能力、改革實(shí)踐能力等,通常傾向選擇資源基礎(chǔ)好、整治經(jīng)驗(yàn)豐富、成功可能性大的地區(qū).而這些資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與條件也是地方政府進(jìn)行試點(diǎn)效益和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,作出申請(qǐng)行為選擇的主要依據(jù).基于此,本文構(gòu)建如下計(jì)量模型,從宏觀層面探討國(guó)家全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)空間分布的影響因素及具體的作用機(jī)制:

yn=β0+β1x1+β2x2+…+βmxm+ε,

(n=1,2,3,m=1,2,…,7),

式中,yn為各省份國(guó)家級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)的數(shù)量;β0為回歸方程的截距項(xiàng);x1、x2、…、xm為影響全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)空間分布的因素;本文主要根據(jù)全域土地綜合整治的基本特征[9,16]及已有研究成果[17-20],從區(qū)域自然地理?xiàng)l件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、政策規(guī)制強(qiáng)度和城市化水平五個(gè)方面來(lái)考察.其中,自然地理?xiàng)l件是全域土地綜合整治的重要基礎(chǔ),直接決定了全域土地綜合整治的難易程度和發(fā)展?jié)摿?農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件既為全域土地綜合整治提供了發(fā)展基礎(chǔ),也是全域土地綜合整治的關(guān)鍵目標(biāo)所在;經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將會(huì)對(duì)全域土地綜合整治過(guò)程中的人力物力財(cái)力保障等產(chǎn)生影響,進(jìn)而影響整治工程的推進(jìn)速度與效率;政策規(guī)制強(qiáng)度能夠體現(xiàn)地方政府的土地綜合整治注意力分配,對(duì)土地綜合整治議題所分配注意力的多少、具體指向等均會(huì)對(duì)整治工作產(chǎn)生直接影響;城市化發(fā)展所造成的資源配置失衡及鄉(xiāng)村“三生”空間異化則是開展全域土地綜合整治的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力.β1、β2、…、βm為各影響因素的估計(jì)系數(shù),ε為隨機(jī)誤差.各影響因素的具體指標(biāo)如表2所示.

表2 全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)空間分布影響因素的度量指標(biāo)

1.3 數(shù)據(jù)來(lái)源

2021年1月4日,自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全域土地綜合整治試點(diǎn)名單的通知》(自然資辦函[2020]2421號(hào)),在除內(nèi)蒙古、新疆、西藏、臺(tái)灣、香港、澳門外的28個(gè)省級(jí)區(qū)域共確定了445個(gè)國(guó)家級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū),涉及全國(guó)226個(gè)市(州),421個(gè)縣(市)以及7個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)墾集團(tuán)、國(guó)家高新區(qū)等.本文將以這445個(gè)試點(diǎn)區(qū)為研究樣本,利用Google Earth獲取試點(diǎn)區(qū)的地理坐標(biāo)數(shù)據(jù),借助國(guó)家基礎(chǔ)地理信息中心的1∶400萬(wàn)地圖數(shù)據(jù)庫(kù)和ArcGIS 10.2軟件建立全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)的空間屬性數(shù)據(jù)庫(kù),對(duì)我國(guó)國(guó)家級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)的空間分布進(jìn)行可視化表達(dá)(圖1).影響因素分析主要選取各省份2019年截面數(shù)據(jù),主要來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各省(自治區(qū)、直轄市)的統(tǒng)計(jì)年鑒.為提高模型精度,論文對(duì)各指標(biāo)均做了對(duì)數(shù)化處理.

注:本圖基于中華人民共和國(guó)自然資源部標(biāo)準(zhǔn)地圖服務(wù)系統(tǒng)下載的審圖號(hào)為GS(2019)1833號(hào)標(biāo)準(zhǔn)地圖制作,底圖無(wú)修改,下同。圖1 國(guó)家全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)空間分布圖Fig.1 Spatial distribution of national pilot area for comprehensive land consolidation

2 結(jié)果分析

2.1 試點(diǎn)區(qū)的空間分布類型

借助ArcGIS 10.2的空間統(tǒng)計(jì)工具測(cè)算得到全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)的平均觀測(cè)距離為 5.475 3 km,預(yù)期平均距離為9.212 8 km,平均最鄰近比率R為0.594 316<1,Z值得分為-16.371 901,通過(guò)置信度99%的檢驗(yàn),表明全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)總體呈集聚分布形態(tài).

從圖1也可以清楚地看到,我國(guó)國(guó)家級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)表現(xiàn)出明顯的空間分異和集聚特征,總體呈“南多北少、東多西少”的分布格局.從南北差異來(lái)看[21],我國(guó)南方省份的試點(diǎn)區(qū)總量為291個(gè),絕大多數(shù)省份,如湖北、湖南、廣東、海南、貴州等,試點(diǎn)區(qū)數(shù)量都為20個(gè),浙江省甚至高達(dá)42個(gè);我國(guó)北方省份的試點(diǎn)區(qū)總量為154個(gè),最高為山西和山東的20個(gè),近一半的北方省份試點(diǎn)區(qū)低于10個(gè),最低為寧夏的2個(gè).從東西分布格局來(lái)看,東部沿海地區(qū)的試點(diǎn)區(qū)規(guī)模(212個(gè))遠(yuǎn)高于中部(119個(gè))和西部地區(qū)(114個(gè)),而且以胡煥庸線為界,表現(xiàn)出“東南密集、西北稀疏”的空間特征.在垂直于胡煥庸線的博臺(tái)線[22]南北兩側(cè),其全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)均衡分布,整體呈現(xiàn)南北對(duì)稱的空間分布格局.

2.2 試點(diǎn)區(qū)的空間分布集中化程度

根據(jù)表1中的地理集中指數(shù)模型(T=206,n=28)計(jì)算得到我國(guó)國(guó)家級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)的地理集中指數(shù)為21.17.假設(shè)445個(gè)試點(diǎn)區(qū)平均分布于各省份,即每個(gè)省份的試點(diǎn)區(qū)數(shù)量為445/28=15.59處,此時(shí)的地理集中指數(shù)為18.89.實(shí)際分布的地理集中指數(shù)略大于均勻分布的地理集中指數(shù),表明從省際尺度來(lái)看,我國(guó)全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)的分布較為集中,這與上文空間分布形態(tài)為聚集型的結(jié)果相一致.

2.3 試點(diǎn)區(qū)的空間分布密度

最鄰近點(diǎn)指數(shù)和地理集中指數(shù)可以反映地理要素在統(tǒng)計(jì)意義上的集聚程度,但是無(wú)法直觀體現(xiàn)其空間分布狀況,在上述研究的基礎(chǔ)上,繼續(xù)運(yùn)用ArcGIS中的Kernel density工具對(duì)全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行核密度分析,并按照自然斷裂法生成全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)分布核密度圖(圖2).總體而言,絕大部分全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)集中分布在胡煥庸線東南側(cè),并且胡煥庸線與博臺(tái)線垂直相交,將研究區(qū)域劃分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ象限,其中高密度區(qū)與高聚集區(qū)集中分布于第Ⅰ、Ⅳ象限,呈現(xiàn)出“單核獨(dú)立,次中心多點(diǎn)環(huán)繞”的空間分布特征.具體來(lái)看,主要包括1個(gè)高密度區(qū)、1個(gè)次級(jí)高密度區(qū)和多個(gè)高集聚區(qū).其中,高密度區(qū)以浙江北部為中心,表現(xiàn)出明顯的核心—邊緣結(jié)構(gòu)特征.早在2003年,時(shí)任浙江省省委書記的習(xí)近平同志在對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研后啟動(dòng)了“千村示范、萬(wàn)村整治”工程(簡(jiǎn)稱“千萬(wàn)工程”),走出了一條改善農(nóng)村人居環(huán)境與城鄉(xiāng)融合發(fā)展協(xié)同推進(jìn)的新路子,在全國(guó)具有重要的示范帶動(dòng)作用.2018年,浙江省又在全國(guó)率先啟動(dòng)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)三年行動(dòng),在全省范圍內(nèi)開展了大量項(xiàng)目工程建設(shè).由于浙江具有豐富的土地綜合整治經(jīng)驗(yàn)和良好的實(shí)踐基礎(chǔ),因而其國(guó)家級(jí)試點(diǎn)區(qū)規(guī)模遠(yuǎn)高于其他省份.次級(jí)高密度區(qū)主要是以海南南部為中心的地域范圍,海南南部沿海地區(qū)具有地勢(shì)低平、經(jīng)濟(jì)區(qū)位好、改革開放程度高、交通便捷等發(fā)展條件,而且還具有科技實(shí)力強(qiáng)、勞動(dòng)力素質(zhì)高、政策傾斜等優(yōu)勢(shì)[16],這都與全域土地綜合整治的區(qū)位要求相吻合,為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)區(qū)的集聚分布提供了良好基礎(chǔ).在京津冀交界地帶、川渝交界處、湘鄂贛交界處等形成了多個(gè)高集聚區(qū),這些地區(qū)在傳統(tǒng)土地整治工作的推進(jìn)過(guò)程中,就有意識(shí)地結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和自然資源稟賦特點(diǎn),探索土地整治與多種要素的綜合跨界融合,發(fā)展出了一些土地綜合整治新理念和新模式,如湖南安仁稻田公園、湖北武漢田園綜合體建設(shè)、四川成都全域幸福美麗新村建設(shè)等,這些體現(xiàn)了全域土地綜合整治內(nèi)涵和功能特點(diǎn)的實(shí)踐無(wú)疑也給國(guó)家試點(diǎn)區(qū)在本地區(qū)的分布起到了積極作用.

圖2 國(guó)家全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)核密度分布Fig.2 Kernel density distribution map of national pilot area for comprehensive land consolidation

3 影響因素的回歸分析

考慮變量之間可能會(huì)存在信息重疊,在進(jìn)行回歸之前,本文首先使用方差膨脹因子VIF檢驗(yàn)諸解釋變量間的共線性問(wèn)題.結(jié)果顯示,解釋變量VIF的最大值為城市化水平的2.439,最小值為政策規(guī)制強(qiáng)度的1.499,平均值為1.909,遠(yuǎn)低于臨界值10,意味著解釋變量之間不存在多重共線性,可以進(jìn)行下一步的實(shí)證分析.

基于Eviews 10.0軟件,采用普通最小二乘法分別對(duì)全國(guó)、東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析,具體結(jié)果如表3所示.

表3 影響因素的回歸結(jié)果

從全國(guó)樣本來(lái)看,五個(gè)因素的回歸系數(shù)均為正值,其中,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、政策規(guī)制強(qiáng)度和城市化水平都通過(guò)了不同水平的顯著性檢驗(yàn),但是自然地理?xiàng)l件與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件每提高1個(gè)百分點(diǎn),全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)數(shù)量會(huì)增加0.506 2個(gè)百分點(diǎn),這種正相關(guān)關(guān)系實(shí)際上在上文的核密度估計(jì)圖中就有體現(xiàn).政策規(guī)制強(qiáng)度每增加1個(gè)百分點(diǎn),試點(diǎn)區(qū)數(shù)量會(huì)增加0.673 3個(gè)百分點(diǎn).政策規(guī)制強(qiáng)度越高,對(duì)綜合整治工作的前期部署可以更加完善,有利于試點(diǎn)區(qū)落地.城市化水平每增加1個(gè)百分點(diǎn),試點(diǎn)區(qū)數(shù)量則增加2.460 3個(gè)百分點(diǎn).城市化的快速發(fā)展侵占了大量?jī)?yōu)質(zhì)的農(nóng)地資源,而且?guī)?lái)了宅基地閑置、耕地撂荒等問(wèn)題,給全域土地綜合整治的實(shí)施帶來(lái)了強(qiáng)力的外部驅(qū)動(dòng).

分區(qū)域來(lái)看,不同因素在不同區(qū)域的影響方向和程度表現(xiàn)出明顯差異.1) 自然條件.區(qū)域內(nèi)地形差異越大,滑坡、泥石流等自然地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生幾率顯著上升,將增加整治難度.這一現(xiàn)象在中部及西部地區(qū)得到印證,兩個(gè)地區(qū)的平均高程系數(shù)估計(jì)值顯著為負(fù),意味著平均高程指標(biāo)每提高一個(gè)百分點(diǎn),全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)數(shù)量會(huì)分別減少0.105 825、2.585 700個(gè)百分點(diǎn).東部地區(qū)平均高程指標(biāo)顯著為正,意味海拔越高反而有利于試點(diǎn)開展.可能的原因在于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為發(fā)達(dá),人地矛盾較為尖銳,海拔相對(duì)較高的區(qū)域能夠在一定程度上解決土地后備資源供給不足困境[16],也是該區(qū)域推進(jìn)全域土地綜合整治的重要資源.2) 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件.除中部地區(qū)外,東部和西部地區(qū)農(nóng)作物播種面積的系數(shù)估計(jì)值均顯著為正,意味著農(nóng)作物播種面積與試點(diǎn)區(qū)數(shù)量都存在很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系.播種面積越大,越有利于開展大規(guī)模機(jī)械化耕作和土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高土地利用效率,從而形成農(nóng)田集中連片,空間形態(tài)集約高效的土地利用新格局,為全域土地綜合整治開展打下基礎(chǔ).3) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平.理論而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高,在積極探索市場(chǎng)化多元方式、激發(fā)社會(huì)資本活力、推動(dòng)社會(huì)資本參與全域土地綜合整治實(shí)踐的作用更大,不過(guò)從表3來(lái)看,GDP指標(biāo)在東部地區(qū)未通過(guò)顯著性檢驗(yàn),不具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義.中部地區(qū)的回歸系數(shù)為0.464 579,且通過(guò)了1%的顯著性檢驗(yàn),與理論分析一致.然而,西部地區(qū)的回歸系數(shù)卻顯著為負(fù),經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地綜合整治工作的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)并未顯現(xiàn).4) 政策規(guī)制強(qiáng)度.與全域土地綜合整治相關(guān)的政策數(shù)量一定程度上能夠反映各區(qū)域?qū)φ喂ぷ鞯闹匾暢潭?可以為試點(diǎn)工作推進(jìn)提供良好的政策環(huán)境.從回歸結(jié)果來(lái)看,政策規(guī)制強(qiáng)度的系數(shù)在東部和西部地區(qū)都顯著為正,但在中部地區(qū)為-0.125 606,且通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn).事實(shí)上,中部地區(qū)作為我國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū),具有很好的綜合整治條件,也出臺(tái)了大量有關(guān)綜合整治的政策文件,但是政策效應(yīng)的發(fā)揮受到政策內(nèi)容、發(fā)布頻率、工具選擇等多方面的影響,這些都會(huì)在一定程度上影響其成效.5) 城市化水平.從估計(jì)結(jié)果來(lái)看,東部、西部地區(qū)的城市化水平每增加1個(gè)百分點(diǎn),試點(diǎn)區(qū)數(shù)量則分別增加3.547 1和28.674 5個(gè)百分點(diǎn),具有顯著的正相關(guān)關(guān)系,但是基于中部地區(qū)數(shù)據(jù)的分析卻并沒(méi)有得到這樣的特征.

4 結(jié)論與啟示

政策試點(diǎn)是中國(guó)公共政策過(guò)程中一種極具特色的創(chuàng)新機(jī)制[23],也是推進(jìn)全域土地綜合整治向縱深擴(kuò)展的必經(jīng)環(huán)節(jié),全域土地綜合整治的試點(diǎn)過(guò)程實(shí)際上是一種邊實(shí)踐邊探索,不斷學(xué)習(xí)總結(jié)與推廣的過(guò)程,體現(xiàn)了政府在全域土地綜合整治政策制定過(guò)程中的謹(jǐn)慎性與靈活性.本文以自然資源部發(fā)布的國(guó)家級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)為研究樣本,得到以下結(jié)論:1) 全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)在整體上分布較為集中,呈現(xiàn)“南多北少、東多西少”的分布格局.在當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序推進(jìn)的過(guò)程中,不同區(qū)域全域土地綜合整治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及緊迫性并不一致,客觀上為試點(diǎn)區(qū)分布的不均衡提供了條件,而且,試點(diǎn)的“試驗(yàn)”屬性在根本上就決定了試點(diǎn)區(qū)必然具有空間非均衡性,這也是全域土地綜合整治工作從“單點(diǎn)試驗(yàn)”向“由點(diǎn)到面”“點(diǎn)面結(jié)合”轉(zhuǎn)變的必經(jīng)階段.2) 全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)在省域間差異較大,表現(xiàn)為“單核獨(dú)立,次中心多點(diǎn)環(huán)繞”的空間分布特征,主要集中于浙江、海南、京津冀交界地帶、川渝交界處及湘鄂贛交界處.這些集中分布區(qū)域毫無(wú)疑問(wèn)將在整個(gè)試點(diǎn)工作中承擔(dān)更多的責(zé)任與擔(dān)當(dāng),根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略要求,結(jié)合區(qū)域自然資源及社會(huì)經(jīng)濟(jì)稟賦等,不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新,高質(zhì)量破解當(dāng)前的各種發(fā)展困境,有效發(fā)揮其引領(lǐng)、示范和帶頭作用,促進(jìn)整個(gè)全域土地綜合整治工作朝著更加規(guī)范、有序的方向發(fā)展.3) 全域土地綜合整治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),其試點(diǎn)區(qū)的空間分布特征是區(qū)域自然地理?xiàng)l件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、政策規(guī)制強(qiáng)度和城市化水平綜合作用的結(jié)果.需要指出的是,影響不同區(qū)域的主導(dǎo)因素并不一致,深入探討不同因素對(duì)不同區(qū)域試點(diǎn)區(qū)選擇的作用機(jī)制與特征,無(wú)疑將對(duì)未來(lái)全域土地綜合整治大規(guī)模推行提供重要的指導(dǎo)價(jià)值.

基于全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)的空間分布特征與分異狀況,本文提出如下幾點(diǎn)政策建議.1) 應(yīng)遵循試點(diǎn)區(qū)的地理空間差異格局,因地制宜地進(jìn)行分類實(shí)施與差異化管控.在全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)的后續(xù)建設(shè)支持與監(jiān)督管理中,應(yīng)該立足不同試點(diǎn)區(qū)的發(fā)展差異、差別、差距等,綜合考慮不同試點(diǎn)區(qū)的實(shí)際情況,形成完善的試點(diǎn)區(qū)分類管理辦法與激勵(lì)機(jī)制,對(duì)不同發(fā)展基礎(chǔ)的試點(diǎn)區(qū)實(shí)行差別化支持與差異化管控策略,形成重點(diǎn)建設(shè)與分類實(shí)施相結(jié)合的良性發(fā)展格局.2) 應(yīng)圍繞全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)空間分布特征的影響因素做好試點(diǎn)的配套支持工作.試點(diǎn)區(qū)的確定是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)能力以及治理水平等一系列因素綜合考量的結(jié)果,為高質(zhì)量推進(jìn)試點(diǎn)工作,應(yīng)該結(jié)合區(qū)域自然條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等,從資金、技術(shù)、政策等方面做好支撐.資金方面如設(shè)立全域土地綜合整治建設(shè)基金、完善全域土地綜合整治的投融資機(jī)制等,技術(shù)方面如出臺(tái)全域土地綜合整治技術(shù)規(guī)程,明確選址標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施流程與技術(shù)要求,建立全域土地綜合整治動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理系統(tǒng)等;政策方面如出臺(tái)引導(dǎo)全域土地綜合整治與其他國(guó)家戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)意見,出臺(tái)鼓勵(lì)打造全域土地綜合整治精品化、品牌化建設(shè)模式的稅費(fèi)政策、補(bǔ)貼政策等.3) 應(yīng)做好全域土地綜合整治試點(diǎn)的成效評(píng)估工作,在不斷積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,建立動(dòng)態(tài)調(diào)整和退出考核機(jī)制.全域土地綜合整治試點(diǎn)的最終目的在于積累可在更大范圍內(nèi)推廣的整治經(jīng)驗(yàn)與模式,在不同試點(diǎn)區(qū)的后期建設(shè)過(guò)程中,應(yīng)該將其建設(shè)成效作為地方政府績(jī)效考核的一個(gè)重要指標(biāo),特別是要明確全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的評(píng)估主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序等,系統(tǒng)、科學(xué)評(píng)估全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)在優(yōu)化區(qū)域“三生”空間、提升農(nóng)戶幸福指數(shù)以及全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等方面的成效,同時(shí)引入動(dòng)態(tài)調(diào)整和退出考核機(jī)制,強(qiáng)化試點(diǎn)區(qū)發(fā)展活力,形成國(guó)家全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)的良性競(jìng)爭(zhēng)秩序.