□劉楊
在人類社會(huì)早期,城鄉(xiāng)是一體的,但是工業(yè)革命和城市化帶來(lái)了城鄉(xiāng)矛盾的加劇。隨著城鄉(xiāng)逐漸分離,城市和鄉(xiāng)村各自承擔(dān)了不同的發(fā)展功能,城鄉(xiāng)差距被逐漸拉大,使得城市和鄉(xiāng)村在各自所代表利益的驅(qū)動(dòng)下形成對(duì)立之勢(shì)。從黨的十八大到黨的二十大,城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)一體化到融合發(fā)展的歷程,2023 年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào),“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。
縣城是城市之尾、農(nóng)村之首,是連接城鄉(xiāng)的重要支點(diǎn),也是工業(yè)與農(nóng)業(yè)的交會(huì)處、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的聯(lián)結(jié)點(diǎn),縣域城鎮(zhèn)在基層治理中有著舉足輕重的作用。在城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素流動(dòng)和治理層面縣域城鎮(zhèn)有比市級(jí)城市更具體的要求,空間規(guī)劃上對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃更要體現(xiàn)農(nóng)民需求,產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要體現(xiàn)地域特色,要素流動(dòng)頻率高數(shù)量大,治理客體更復(fù)雜,縣域城鄉(xiāng)融合是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一線。習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出,“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn),賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán),強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力?!?/p>
協(xié)同治理理論主張政府、組織、企業(yè)、個(gè)體等多個(gè)子系統(tǒng)參與社會(huì)事務(wù)建設(shè),并通過(guò)子系統(tǒng)的相互合作以增加公共利益。城鄉(xiāng)融合是一個(gè)完整的系統(tǒng)工程,單獨(dú)依靠發(fā)揮一側(cè)主體能動(dòng)性不能實(shí)現(xiàn)效能最大化,城鄉(xiāng)融合在各方面都需要協(xié)同整合、互幫互助、互信互賴的協(xié)同治理模式。由此,我國(guó)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的協(xié)同治理是以多元主體協(xié)同的方式解決城鄉(xiāng)之間要素資源、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、治理體系問(wèn)題,為實(shí)現(xiàn)共同富裕賦能。
隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施,人口在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)加快,農(nóng)村人口向城市單向流動(dòng)的局面出現(xiàn)轉(zhuǎn)變,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工日益增多,城市居民下鄉(xiāng)居住,市民農(nóng)民化程度提高。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷豐富和完善,農(nóng)田水利、交通、通信設(shè)施水平不斷提升。財(cái)政對(duì)農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)投入不斷加大,農(nóng)村基本公共服務(wù)已經(jīng)從“保生存”向“促發(fā)展”轉(zhuǎn)換,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度提高,我國(guó)在縮小城鄉(xiāng)差距上取得重大突破,但在縣域?qū)用娴某青l(xiāng)融合還有薄弱環(huán)節(jié)亟待改善。
縣鄉(xiāng)要素互通不夠順暢。一是農(nóng)民土地權(quán)益保障仍然不足。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中允許適當(dāng)流動(dòng)以增加農(nóng)民收入。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”為農(nóng)村宅基地和集體用地流轉(zhuǎn)確立了制度基礎(chǔ)。但在實(shí)踐中,城市和農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)價(jià)格的合理性和科學(xué)性上仍缺乏有效參考標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓、土地抵押面臨制度障礙,農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益缺乏保障。在土地市場(chǎng)博弈中,城鄉(xiāng)土地征收不需要考慮邊際收益和邊際成本,潛在級(jí)差地租帶來(lái)的增值收益絕大多數(shù)被城市占有了,這樣不合理的資源錯(cuò)配和利益分割,成為導(dǎo)致農(nóng)村衰敗的重要原因之一。
二是資金要素在鄉(xiāng)村流動(dòng)不暢。資金是鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵要素,與城市相比較,農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)育較滯后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足,中小型地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制能力弱,農(nóng)民申請(qǐng)涉農(nóng)貸款的門檻高、抵押難等問(wèn)題仍較突出。城市“抽血式”融資將一部分農(nóng)村資金帶走,農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力被進(jìn)一步限制。同時(shí),一些工商資本進(jìn)入農(nóng)村以后,村集體和農(nóng)民在利益分配機(jī)制中缺乏有效話語(yǔ)權(quán),農(nóng)民付出與收益嚴(yán)重不對(duì)等。村集體及農(nóng)民對(duì)資本運(yùn)作缺乏有效監(jiān)管,一些資本賺取政策紅利后撤出農(nóng)村,進(jìn)一步加劇了農(nóng)村資金的匱乏。
三是城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)信息要素使用不對(duì)等。國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入尤其是信息基礎(chǔ)建設(shè)投入較大,但農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率與城市相比仍有較大差距,城鄉(xiāng)信息化差距仍然較大,農(nóng)民信息數(shù)據(jù)獲取和使用還有局限性。農(nóng)村人口的空心化帶來(lái)農(nóng)村老齡化現(xiàn)象異常突出,農(nóng)村老人對(duì)信息數(shù)據(jù)獲取渠道不了解,對(duì)數(shù)據(jù)信息的甄別和應(yīng)用能力嚴(yán)重不足,當(dāng)有利于自身發(fā)展的數(shù)據(jù)信息到來(lái)時(shí),由于敏感性的缺乏和數(shù)據(jù)處理轉(zhuǎn)化能力有限,往往錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇,無(wú)法讓信息為自己盈利。
縣鄉(xiāng)空間融合不夠合理。鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間利用是關(guān)系農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要因素。實(shí)踐中,鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間出現(xiàn)邊際化現(xiàn)象,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放經(jīng)營(yíng)、同質(zhì)化、良田撂荒情況仍較常見(jiàn),這些都不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間被進(jìn)一步擠壓,威脅國(guó)家糧食安全。鄉(xiāng)村生活空間空心化,農(nóng)民在城市和農(nóng)村“兩棲”帶來(lái)的是農(nóng)村宅基地閑置和廢棄或“一戶多宅”問(wèn)題,限制了鄉(xiāng)村生活空間優(yōu)化重組。鄉(xiāng)村生態(tài)空間也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),農(nóng)藥化肥過(guò)量使用、生活污水隨意排放、工業(yè)污染下鄉(xiāng)、養(yǎng)殖污染等問(wèn)題嚴(yán)重威脅鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。另外,鄉(xiāng)村公共空間權(quán)屬不夠清晰,公共空間治理主體責(zé)任不清,導(dǎo)致公共空間治理陷入“公地悲劇”風(fēng)險(xiǎn),造成公共資源浪費(fèi)。
在土地市場(chǎng)博弈中,城鄉(xiāng)土地征收不需要考慮邊際收益和邊際成本,潛在級(jí)差地租帶來(lái)的增值收益絕大多數(shù)被城市占有了,這樣不合理的資源錯(cuò)配和利益分割,成為導(dǎo)致農(nóng)村衰敗的重要原因之一。
縣鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展受限。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體分散化。隨著農(nóng)村人口空心化加劇,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量少、經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模小、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱、生產(chǎn)水平落后,這些現(xiàn)象制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。與此同時(shí),產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏專業(yè)的管理人才,特別是一線生產(chǎn)人員的科學(xué)素養(yǎng)相對(duì)較低,加之縣鄉(xiāng)兩級(jí)組織機(jī)制設(shè)置也存在不合理之處,例如基層政府由于上級(jí)政府施壓,為了盡快完成上級(jí)要求的任務(wù)和指標(biāo),在產(chǎn)業(yè)協(xié)同過(guò)程中只注重速度而忽視了發(fā)展質(zhì)量或?qū)Ξa(chǎn)業(yè)支持工作走形式,政府政策與農(nóng)民發(fā)展意愿契合度低,政策對(duì)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展指導(dǎo)性和精準(zhǔn)性降低,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展困難重重。
縣鄉(xiāng)治理體系建設(shè)滯后。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量農(nóng)民進(jìn)城,鄉(xiāng)村人口空心化問(wèn)題突出,鄉(xiāng)村基層治理面臨治理主體少、精英稀缺的問(wèn)題,且當(dāng)前大部分留守村民參與村莊公共事務(wù)積極性不高,村集體民主決策流于形式,村民自治基礎(chǔ)薄弱。許多地方農(nóng)村基層黨員干部數(shù)量偏少且年齡偏大,村級(jí)治理能人少,治理效率緩慢和落實(shí)打折扣,影響鄉(xiāng)村治理效能。
縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)治理體系滯后。一是鄉(xiāng)村治理體系在實(shí)踐中各地實(shí)施效果不同。雖然國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃,但各個(gè)地區(qū)農(nóng)村情況有特殊性,地方政府規(guī)劃本地鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和村民接受度進(jìn)行合理規(guī)劃。由于基層政府工作人員專業(yè)限制,鄉(xiāng)村治理體系的規(guī)劃在科學(xué)性、合理性方面有待提升。二是基層政府難以集中精力開(kāi)展鄉(xiāng)村治理工作。作為我國(guó)行政組織最后一環(huán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著落實(shí)各級(jí)政府政策的重任,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員少,每位工作人員身兼數(shù)職,工作壓力大,難以集中精力全面仔細(xì)開(kāi)展鄉(xiāng)村治理工作,更多時(shí)候以文字報(bào)告或會(huì)議形式應(yīng)付檢查。三是村民自治組織開(kāi)展鄉(xiāng)村治理的水平有待提高。村民自治組織本身由于年齡和受教育水平的限制,對(duì)鄉(xiāng)村治理的建設(shè)和具體工作的開(kāi)展缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,在具體工作開(kāi)展中仍是以接到上級(jí)黨委政府的要求后開(kāi)展,缺乏創(chuàng)新精神。
多元力量推動(dòng)縣鄉(xiāng)要素平等交換雙向流動(dòng)。第一,構(gòu)建城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)與融合的制度體系。為了讓鄉(xiāng)村出得去、進(jìn)得來(lái)、留得住,一方面,要深化農(nóng)村土地制度改革,保障進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)益。農(nóng)村土地制度改革是通過(guò)法律和制度的形式對(duì)農(nóng)民承包地和宅基地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定,其目的是保障好進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)益,提高農(nóng)民地權(quán)的安全性,增加農(nóng)民收入。要構(gòu)建科學(xué)合理的城鄉(xiāng)土地要素流轉(zhuǎn)價(jià)格制度和農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制,提高農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)性收入。另一方面,深化農(nóng)村戶籍制度改革。農(nóng)村戶籍制度改革既要賦予進(jìn)城農(nóng)民相同的市民待遇,在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域享有同等權(quán)利,又要讓下鄉(xiāng)的市民擁有和農(nóng)民同樣的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利,讓下鄉(xiāng)市民享有和本村農(nóng)民相同居住權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等,鼓勵(lì)下鄉(xiāng)市民成為村莊治理的主體,增強(qiáng)其在村莊里的歸屬感、參與感和幸福感。此外,要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革,推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)職業(yè)化。通過(guò)培育職業(yè)農(nóng)民、構(gòu)建農(nóng)民職業(yè)發(fā)展體系,建立多種經(jīng)營(yíng)方式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度,從經(jīng)濟(jì)制度上消除社會(huì)對(duì)農(nóng)民的身份歧視,讓更多青年人勇于投身農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事業(yè)。
第二,突破城鄉(xiāng)分割的土地制度,建立利益分配新格局。黨和政府提出到 2035年,要全面形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)??梢蕴剿髟趫?jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變、農(nóng)用地的用途不改變、質(zhì)量不降低的基本前提下,建立“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股、換租、換社保,以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方”的土地利用制度。例如,在宅基地置換方面,可以按“依法、自愿、民主、公正”原則,根據(jù)農(nóng)民意愿讓其選擇能接受的住房安置點(diǎn)和建筑形式。
第三,構(gòu)建統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái),拓寬城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)信息傳輸渠道。在加大農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的同時(shí),要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)城鄉(xiāng)信息傳遞和要素流通。要加快推進(jìn)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),打造村級(jí)數(shù)據(jù)共享共建平臺(tái),構(gòu)建數(shù)據(jù)信息要素流動(dòng)機(jī)制,加強(qiáng)農(nóng)村信息綜合利用的配套服務(wù)。同時(shí),加強(qiáng)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用教育,增強(qiáng)農(nóng)民甄別和使用數(shù)據(jù)的能力,幫助農(nóng)民把握后互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代信息數(shù)據(jù)對(duì)創(chuàng)業(yè)致富帶來(lái)的機(jī)遇。此外,要加大對(duì)農(nóng)村數(shù)據(jù)信息的監(jiān)督,嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)謠言、虛假?gòu)V告、虛假交易等不誠(chéng)信現(xiàn)象,為農(nóng)民使用數(shù)據(jù)創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境。
統(tǒng)一規(guī)劃縣城與鄉(xiāng)村空間布局。農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間規(guī)劃布局是縣鄉(xiāng)融合的重要內(nèi)容,要推動(dòng)農(nóng)村“三生”空間內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能完善。從生產(chǎn)空間看,可以通過(guò)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),改善農(nóng)田水利、交通條件提高農(nóng)地質(zhì)量,開(kāi)展農(nóng)用地整治,保護(hù)和科學(xué)利用良田、山地,保護(hù)糧食耕地安全,優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)空間的結(jié)構(gòu)。從生活空間看,一方面,通過(guò)不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù),吸引人口回流和引導(dǎo)市民下鄉(xiāng)定居。另一方面,開(kāi)展對(duì)農(nóng)村廢棄宅基地以及其他荒廢用地的整理,依法嚴(yán)格控制農(nóng)戶宅基地面積及統(tǒng)籌新建住房規(guī)劃設(shè)計(jì),多措并舉優(yōu)化鄉(xiāng)村生活空間格局。從生態(tài)空間看,科學(xué)設(shè)置農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥使用標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格監(jiān)督和懲治鄉(xiāng)村污染排放不達(dá)標(biāo)的工業(yè)企業(yè),建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水排放和處理設(shè)施,嚴(yán)懲農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)象,優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)空間。針對(duì)農(nóng)村空間的公益屬性,科學(xué)界定農(nóng)村公共空間的范疇,防止農(nóng)村公共空間被占用,明晰公共空間的治理主體,建立農(nóng)村公共空間權(quán)責(zé)一體治理機(jī)制。
探索在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變、農(nóng)用地的用途不改變、質(zhì)量不降低的基本前提下,建立“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股、換租、換社保,以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方”的土地利用制度。
協(xié)同推進(jìn)縣鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合。第一,發(fā)展以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。從我國(guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,我國(guó)農(nóng)村老齡化程度越來(lái)越嚴(yán)重,建議農(nóng)村土地以土地入股形式轉(zhuǎn)交由懂得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和科學(xué)管理的第三方經(jīng)營(yíng)。適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)便于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者統(tǒng)一管理,機(jī)械化和規(guī)范化作業(yè)有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,也利于降低農(nóng)業(yè)種植成本,從而提高農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合度。
第二,改善融資環(huán)境,提升農(nóng)村金融服務(wù)水平。農(nóng)村中小型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體和小微企業(yè)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱,而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)面臨各種自然災(zāi)害。政府可以為家庭農(nóng)戶和農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體配置農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),對(duì)政府政策支持的種養(yǎng)業(yè)給予金融補(bǔ)貼或貸款優(yōu)惠。同時(shí),完善金融為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)服務(wù)的制度,優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)體系,減少農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的貸款條件,為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合提供良好的融資環(huán)境。
協(xié)同推進(jìn)縣鄉(xiāng)治理體系建設(shè)。第一,提升村民自治水平,激發(fā)村民參與治理動(dòng)力。村委會(huì)先要了解村民需求,根據(jù)村民需要成立農(nóng)民參事議事機(jī)構(gòu),強(qiáng)化村委會(huì)的自治職能,培養(yǎng)村民自治能力,鼓勵(lì)和引導(dǎo)村民積極主動(dòng)參會(huì)并發(fā)表建議,對(duì)積極參會(huì)并提供有效建議的村民給予物質(zhì)激勵(lì),以提高村民參會(huì)的積極性并引導(dǎo)其有序參與村莊事務(wù)治理,提升其歸屬感和增強(qiáng)主體意識(shí)。同時(shí),要規(guī)范各項(xiàng)民主決策機(jī)制,健全監(jiān)督和處罰機(jī)制,切實(shí)保證村務(wù)公開(kāi)和透明。
第二,健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)治理體系??h級(jí)政府是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的“大腦”,其統(tǒng)籌謀劃的科學(xué)性和可操作性,直接決定著鄉(xiāng)村治理成效。一方面,縣級(jí)政府要結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際科學(xué)規(guī)劃和制定鄉(xiāng)村治理體系。通過(guò)地方政府的人才引進(jìn)計(jì)劃,大力引進(jìn)治理方面和城鄉(xiāng)規(guī)劃方面人才,同時(shí)加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)現(xiàn)有工作人員的培訓(xùn)力度。另一方面,多渠道吸引人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員任務(wù)多、責(zé)任重、壓力大,對(duì)于開(kāi)展鄉(xiāng)村治理工作投入的精力和能力都有限。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式增加編外人員,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以向上級(jí)政府爭(zhēng)取人員配備方面的政策支持,吸引高校畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)。