孫長永

關鍵詞：訴前羈押;偵查拘留;捕后偵查羈押;審查起訴

一、訴前羈押及其重要性

2022年3月，最高人民檢察院在年度工作報告中第一次向全國人大報告了我國“訴前羈押率”的變化情況，指出“訴前羈押率從2018年的54.9%降至2021年的42.7%”。此后，“訴前羈押”問題逐漸受到各級檢察機關的重視，降低訴前羈押率成為各級檢察機關的一項重要工作目標。

最高人民檢察院所稱的“訴前羈押率”，是指批準和決定逮捕的犯罪嫌疑人占所有被提起公訴和不起訴的犯罪嫌疑人之和的比例。但完整的“訴前羈押”不應限于“訴前捕后的羈押”，還應包括刑事拘留以及監(jiān)察留置?！霸V前羈押”應當是指在檢察機關提起公訴或不起訴以前，犯罪嫌疑人因拘留、監(jiān)察留置、逮捕而被剝奪人身自由的狀態(tài)。它是通常所謂“未決羈押”或者“審前羈押”的前半部分，即針對“犯罪嫌疑人”的羈押，以區(qū)別于后半部分———對“被告人”的羈押。與對被告人的未決羈押相比，訴前羈押對于實現(xiàn)“未決羈押”或“審前羈押”的功能而言更加重要，對普通公民和被追訴人的人身自由威脅也更大。

就刑事拘留而言，經過1996年、2012年和2018年三次修改《刑事訴訟法》，刑事拘留的適用范圍被不斷擴大，所附帶的羈押期限被大大延長。①在我國《刑事訴訟法》中，刑事拘留被表述為“先行拘留”，按照其適用對象的不同，可以分為三種情況：一是《刑事訴訟法》第82條、第165條規(guī)定的“偵查拘留”，即在偵查階段，偵查機關對“現(xiàn)行犯”和符合法定情形之一的“重大嫌疑分子”可以自行決定予以拘留，其主要功能在于強制犯罪嫌疑人到案接受審查，同時保障收集口供和其他證據(jù)工作的順利進行，為提請批準逮捕作準備。在司法實踐中，這主要由公安機關適用。二是《刑事訴訟法》第71條、第77條規(guī)定的“轉化型拘留”，即在偵查、審查起訴和審判階段，對違反取保候審或者監(jiān)視居住規(guī)定，情節(jié)嚴重，需要予以逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，公安機關可以先行拘留。其主要功能在于以剝奪自由的方式制裁違反取保候審、監(jiān)視居住規(guī)定的犯罪嫌疑人、被告人，為取保候審、監(jiān)視居住的有效適用提供保障，同時為人民檢察院、人民法院審查決定是否逮捕犯罪嫌疑人、被告人提供準備時間。三是《刑事訴訟法》第170條規(guī)定的“過渡型拘留”，即在審查起訴階段，人民檢察院對于監(jiān)察機關移送起訴的已采取留置措施的犯罪嫌疑人所采取的先行拘留，這種拘留由審查起訴的人民檢察院決定、公安機關執(zhí)行，其功能主要是為人民檢察院決定是否批準逮捕提供一段準備時間，以便從監(jiān)察留置過渡到刑事訴訟強制措施，其本質在于“羈押候審”（審查起訴）。從司法實踐情況看，“偵查拘留”是最常見的刑事拘留，因而也最值得關注。

監(jiān)察留置是監(jiān)察機關在調查貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪案件過程中，已經掌握被調查人部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調查，并具備法定情形，經依法審批后，將被調查人帶至并留在特定場所，使其就案件所涉及的有關問題配合調查而采取的一種案件調查措施。根據(jù)《監(jiān)察法》第22條的規(guī)定，監(jiān)察留置的適用有嚴格的條件限制，主要包括三個要件。一是涉案要件，即監(jiān)察留置主要適用于涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的被調查人，也包括涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的人員;二是證據(jù)要件，即監(jiān)察機關必須已經掌握被調查人部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調查;三是具備下列法定的情形之一：（1）涉及案情重大、復雜的;（2）可能逃跑、自殺的;（3）可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的;（4）可能有其他妨礙調查行為的。②根據(jù)《監(jiān)察法》第43條第2款的規(guī)定，監(jiān)察留置可以長達3個月，在特殊情況下，還可以延長一次，但延長時間不得超過3個月?！侗O(jiān)察法》第44條第3款還規(guī)定：“被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”可見，監(jiān)察留置雖然名為監(jiān)察“調查”措施，但從適用條件、適用期限和功能上看，它類似于刑事拘留和逮捕，屬于剝奪人身自由的強制措施。①

逮捕是我國刑事訴訟中最嚴厲的一種強制措施。根據(jù)《刑事訴訟法》第81條的規(guī)定，逮捕有三種類型：一是一般逮捕，它只適用于有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候審措施不足以防止其發(fā)生法定的五種社會危險性的②犯罪嫌疑人、被告人。二是徑行逮捕，即對有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，曾經故意犯罪或者身份不明的犯罪嫌疑人、被告人所采取的逮捕措施。三是轉化型逮捕，即對被取保候審、監(jiān)視居住但違反取保候審、監(jiān)視居住規(guī)定，情節(jié)嚴重的犯罪嫌疑人、被告人所采取的逮捕措施。

訴前羈押除了包含刑事拘留、監(jiān)察留置和“捕后偵查羈押”以外，還包含審查起訴階段的羈押。因為在我國刑事訴訟中，審查起訴是一個相對獨立的訴訟階段。在審查起訴階段，人民檢察院可以延續(xù)偵查階段已經批準的逮捕，也可以對尚未逮捕的犯罪嫌疑人決定予以逮捕，因此，犯罪嫌疑人在審查起訴階段同樣面臨被羈押的問題。但是，犯罪嫌疑人在審查起訴階段究竟可以被羈押多久，《刑事訴訟法》并無明文規(guī)定。一般認為，在審查起訴階段，對犯罪嫌疑人的羈押期限與人民檢察院的辦案期限是合二為一的，如果犯罪嫌疑人在偵查階段已經被逮捕，那么，在案件進入審查起訴階段以后，人民檢察院審查起訴的期限也就是犯罪嫌疑人在審查起訴階段的羈押期限。③

如果把刑事拘留、監(jiān)察留置與訴前逮捕三種剝奪自由的措施拉通考慮，我國對犯罪嫌疑人的訴前羈押主要表現(xiàn)為兩種組合形態(tài)：一種是“偵查拘留或轉化型拘留+訴前逮捕”，這種組合適用于公安機關等偵查機關偵查終結后移送起訴的犯罪嫌疑人;另一種是“監(jiān)察留置+過渡型拘留+訴前逮捕”，這種組合適用于監(jiān)察機關調查終結后移送起訴的職務犯罪或其關聯(lián)犯罪案件的嫌疑人。無論是哪一種組合形態(tài)，訴前羈押期限都遠遠長于通常所說的“捕后偵查羈押”期限。但具體適用情況如何，需要通過實證研究加以揭示。

從比較法的角度來看，在警察的偵查權力受到嚴格控制、起訴的證據(jù)標準較低、起訴前羈押（對犯罪嫌疑人的羈押）期限較短的英美法系國家，所謂審前羈押主要是指起訴后、最終判決以前對被告人的羈押。而在高度依賴審前調查程序的大陸法系國家，訴前羈押具有重要的查證保障功能，羈押期限相對較長，因而各國對所謂訴前羈押或者“審前程序中的羈押”的權力、理由、期限和程序等，通常都由立法作出詳細而明確的規(guī)定。④我國關于未決羈押的權力配置體制源于對蘇聯(lián)法制的借鑒，關于刑事拘留和逮捕的條件、期限和程序等的規(guī)定，更多地吸收了大陸法系國家的經驗，監(jiān)察留置則是我國反腐敗實踐中的獨創(chuàng)。然而，長期以來，學界關于未決羈押的研究，主要以英美法中的審前羈押為參照對象，對“訴前羈押”基本上沒有進行專門的系統(tǒng)研究。

實際上，訴前羈押在我國刑事訴訟中具有極其重要的意義：第一，訴前羈押作為羈押類強制措施的組成部分，對被追訴人的人身自由影響最大，一個自由民變?yōu)榉缸锵右扇?，往往是因為受到了訴前羈押。第二，訴前羈押對于偵查、調查機關全面收集犯罪證據(jù)查明犯罪事實，人民檢察院成功追訴、人民法院公正審判，都具有極大的保障作用，因為絕大多數(shù)被追訴人作出認罪供述幾乎都首先出現(xiàn)在訴前羈押期間，這些供述一般也都最終成為定罪判刑的重要證據(jù)甚至主要證據(jù)。第三，訴前羈押對被追訴人在審判階段的處遇（自由還是在押）乃至案件的實體處理結果往往會產生重要的影響，因為在通常情況下，訴前羈押特別是其中的逮捕一直會延續(xù)到訴訟終結為止;同時，訴前被羈押的犯罪嫌疑人，一般都會被提起公訴，其中絕大多數(shù)在審判結束時被判處有期徒刑以上刑罰（實刑）。第四，訴前羈押在我國不僅具有強制候審、查證保障等訴訟保障功能，還具有防止被羈押人實施新的犯罪以及安撫被害人和社會公眾、維護社會穩(wěn)定的功能。因此，訴前羈押不僅直接關系到刑事訴訟活動的順利進行，而且往往會受到刑事政策的強烈影響。

在貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策過程中，有必要對訴前羈押的適用情況進行全面、系統(tǒng)考察，分析其中存在的問題及其原因，并提出適當?shù)母倪M對策。

二、樣本與方法

對訴前羈押乃至刑事強制措施整體的實證研究面臨著數(shù)據(jù)收集上的巨大困難。這是因為，刑事拘留、監(jiān)察留置的相關數(shù)據(jù)，公安系統(tǒng)和監(jiān)察系統(tǒng)從未公布;逮捕的相關數(shù)據(jù)，除逮捕人數(shù)和不捕人數(shù)及其類型以外，關于捕后羈押期限、捕后變更為其他強制措施、被逮捕人的律師幫助等情況，也缺乏持續(xù)公開的數(shù)據(jù)。因此，試圖通過全樣本的大數(shù)據(jù)考察和分析全國刑事案件訴前羈押情況的努力，尚不可行。

為了克服數(shù)據(jù)收集方面的困難，研究者通常只能尋求具有代表性的“小數(shù)據(jù)”，以便以小見大、管中窺豹。為此，我們收集到了我國東、西部地區(qū)兩個基層檢察院2017～2021年連續(xù)五年的起訴書和不起訴決定書，這些文書中不僅記載了偵查階段或者審查起訴階段適用各類強制措施的日期、檢察機關決定提起公訴或不起訴的日期，而且絕大多數(shù)也記載有公安機關移送起訴日期、犯罪嫌疑人是否有律師幫助、案件是否補充偵查、是否變更管轄、是否延長審查起訴期限等信息，因而較之裁判文書更能夠準確地反映訴前羈押的分布情況。其中B區(qū)檢察院位于東部沿海某計劃單列城市G市，該市經濟綜合發(fā)展水平位居全國前列，B區(qū)是該市常住人口最多的區(qū)，2021年末為368.91萬人。B區(qū)檢察院近年來始終保持著無積案、無錯漏案、無無罪判決案等辦案紀錄，其辦案水平能夠較好地代表發(fā)達地區(qū)的整體水平。J區(qū)檢察院位于西部特大城市C市的主城區(qū)，是C市國家級自貿試驗區(qū)的主要承載地，2021年末常住人口為92.95萬人，占C市總人口的2.89%。近三年，J區(qū)檢察院連續(xù)榮獲C市基層檢察機關績效考核一等獎。同時，G市、C市均為認罪認罰從寬制度試點城市，自2016年底開始，B區(qū)、J區(qū)檢察院均開始試點認罪認罰從寬制度;自2019年起，兩院全面實行“捕訴一體”辦案機制，收集到的起訴書和不起訴決定書包括兩院自2017年以來可以公開的絕大部分起訴書和不起訴決定書，樣本信息能夠反映認罪認罰從寬制度以及“捕訴一體”辦案機制全面實施以來各類強制措施適用的演變情況，具有較強的代表性。

經對G市B區(qū)和C市J區(qū)檢察院連續(xù)五年的起訴書和不起訴決定書進行人工篩選，共獲得有效起訴書17528份，涉及犯罪嫌疑人21983人;有效不起訴決定書2924份，涉及被不起訴人3159人，合計有效文書20452份、犯罪嫌疑人25142人。①

具體研究方法是：首先，在excel文檔中逐案錄入文書編號，犯罪嫌疑人基本情況，有無犯罪前科，到案情況，涉嫌或被指控的罪名，適用各類刑事強制措施和監(jiān)察留置的日期，刑事拘留是否屬于可以延長至30日才提請逮捕的“三類案件”，移送起訴、決定起訴或不起訴以及退回補充偵查的日期和次數(shù)，審查起訴期限的延長情況以及審查起訴階段改變管轄導致延長的期限，犯罪嫌疑人是否認罪認罰，有無辯護律師或值班律師，起訴案件建議適用的審判程序等。其次，根據(jù)文書記載的時間節(jié)點，對各類強制措施的適用期限以日為單位進行統(tǒng)計，并分別計算各類強制措施的適用比率、平均適用期限、最長適用期限等，考察各年度的變化情況。統(tǒng)計中對起訴書記載內容有疑問的，查詢“中國裁判文書網”的裁判文書進行驗證和訂正。再次，根據(jù)立法目的，結合司法實踐情況，分析刑事拘留、逮捕措施變化方面的影響因素，綜合分析訴前羈押的整體情況以及認罪認罰從寬制度與訴前羈押之間的相互關系等。關于逮捕適用率和訴前羈押率的變化情況，在樣本文書之外補充了B、J兩區(qū)檢察院2022年度工作報告提供的數(shù)據(jù)等材料。

本文將首先報告B、J兩區(qū)適用各類刑事強制措施的基本情況，然后分別介紹刑事拘留、逮捕措施的適用情況，接著對訴前羈押的整體情況加以考察，最后結合少捕慎訴慎押刑事司法政策的要求，對訴前羈押進行綜合分析，并提出相應的對策建議。由于樣本文書顯示適用監(jiān)察留置的案件很少，故對監(jiān)察留置沒有單獨進行統(tǒng)計分析。

三、適用刑事強制措施的基本情況

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，B區(qū)、J區(qū)在審查起訴結束之前幾乎對所有的犯罪嫌疑人采取了刑事強制措施，而且在2017～2021年間，非羈押類強制措施的適用率整體上呈現(xiàn)上升趨勢，相應地，羈押類強制措施的適用率整體上呈現(xiàn)穩(wěn)定、持續(xù)的下降趨勢，但兩區(qū)對同類、同種強制措施的適用率差異較大。例如，在B區(qū)，非羈押類強制措施的適用率整體上低于J區(qū)，而羈押類強制措施的適用率整體上高于J區(qū)，其中取保候審的適用率五年平均只有36.32%，監(jiān)視居住則每年平均不到5人，幾乎處于停用狀態(tài);與此相應，拘留、逮捕的適用率雖然到2021年已經分別下降至60%和50%左右，但五年間的平均適用率分別達到83.81%和65.61%，其中拘留連續(xù)五年都是最常用的強制措施，而且拘留適用率的下降始于2020年，較之逮捕適用率的下降時間滯后一年。相比之下，J區(qū)同期取保候審、監(jiān)視居住的適用率平均分別達到48.68%和10.14%，二者合計將近60%，其中，取保候審自2020年起替代拘留成為最常用的強制措施;與此相應，拘留與逮捕的適用率連年同步持續(xù)下降，2021年時已分別下降到44.67%和35.46%，五年間拘留、逮捕的適用率比B區(qū)分別低23個百分點左右。

具體到檢察機關審查后提起公訴的案件，兩區(qū)在訴前對強制措施的適用也存在共同之處，那就是相對于各自的樣本案件整體而言，非羈押類措施的適用率更低，拘留、逮捕等羈押措施的適用率更高，其中2021年B區(qū)起訴案件的逮捕率達到58.19%，高于B區(qū)樣本案件整體逮捕率8.65個百分點;同年J區(qū)起訴案件的逮捕率則高于J區(qū)樣本案件的整體逮捕率8.99個百分點。從縱向變化來看，五年間B區(qū)羈押類強制措施的適用率先升后降，其中拘留的適用率從最高時（2019年）的98.62%下降到最低時（2021年）的63.72%;逮捕的適用率從最高時（2019年）的78.95%下降到最低時（2021年）的58.19%，降幅較大。同期J區(qū)拘留適用率呈現(xiàn)穩(wěn)定下降態(tài)勢，最高時（2017年）為76.24%，到2021年降至最低，為55.48%;逮捕適用率則上下波動，最高時為2017年的54.87%，最低時為2020年的37.48%，2021年反彈至44.42%。因此，到2021年，兩地起訴案件拘留、逮捕的適用率差異已經從2017年的19.7和21.7個百分點分別縮小至8.24和13.77個百分點。

在少捕慎訴慎押刑事司法政策和檢察業(yè)務考核機制作用下，到了2022年底，B區(qū)與J區(qū)的逮捕適用情況出現(xiàn)了逆轉。2022年B區(qū)檢察院共批準和決定逮捕961人，不批準和不予決定逮捕1664人，不捕率高達63.39%;決定起訴3161人，起訴案件逮捕適用率大幅下降至30.4%;J區(qū)批準逮捕617人，不捕125人，提起公訴1847人，起訴案件逮捕適用率降為33.41%。①

四、刑事拘留的適用情況

（一）刑事拘留的適用對象

刑事拘留通常在偵查階段由偵查機關（主要是公安機關）決定適用，由于犯罪嫌疑人違反取保候審或監(jiān)視居住而適用的“轉化型”拘留數(shù)量很少，其中B區(qū)41人、J區(qū)64人，分別占拘留總人數(shù)的0.28%和1.39%;作為監(jiān)察留置與逮捕之間過渡性措施的刑事拘留在B區(qū)的適用為0———盡管有3名犯罪嫌疑人曾經被監(jiān)察留置和逮捕，在J區(qū)也只有1例。這表明，刑事拘留主要被作為一種偵查措施使用。

從具體適用對象來看，B區(qū)和J區(qū)的刑事拘留主要適用于涉嫌盜竊、危險駕駛、販毒、故意傷害、詐騙、尋釁滋事、掩飾隱瞞犯罪所得、賭博、開設賭場、假冒注冊商標、非法拘禁等常見犯罪的嫌疑人。其中在B區(qū)，因涉嫌盜竊罪和危險駕駛罪被刑事拘留的嫌疑人年度占比交替處于一、二位，二者合計占比相對穩(wěn)定在30.01%（2021年）至32.7%（2019年）之間;除了2020年，因涉嫌故意傷害罪被刑事拘留的嫌疑人占比處于第三位，比值在8.04%至9.60%之間。在J區(qū)，因涉嫌盜竊罪、販毒罪被刑事拘留的人數(shù)年度占比始終處于一、二位，二者合計占比最低時（2018年）達到55.85%，最高時（2020年）達到68.63%;除了2020年，因涉嫌詐騙罪被刑事拘留的嫌疑人占比處于第三位，比值波動較大，最高時（2019年）為15.47%，最低時（2021年）為7.23%。

整體來看，B區(qū)被刑事拘留的犯罪嫌疑人涉嫌的罪名較為分散，因前五位罪名被刑事拘留的人數(shù)占比在53.02～56.7%之間，而且其中涉嫌危險駕駛罪的人數(shù)占了相當比重。該區(qū)2021年刑事拘留適用率的顯著下降，與危險駕駛罪案件刑事拘留人數(shù)的減少有重要關系。相比之下，J區(qū)被刑事拘留的犯罪嫌疑人涉嫌的罪名較為集中，因前五位罪名被刑事拘留的人數(shù)占比最低時（2018年）也有76.5%，最高時（2019年）達到86.94%;該區(qū)2020～2021年刑事拘留適用率持續(xù)下降，與盜竊、販毒、詐騙三種案件中刑事拘留人數(shù)的減少密切相關。J區(qū)的刑事拘留適用率遠遠低于B區(qū)，其中一個重要原因在于，對涉嫌危險駕駛罪的嫌疑人適用刑事拘留較少，因涉嫌該罪被刑事拘留的嫌疑人占刑事拘留總人數(shù)的比例僅在2021年達到7.23%，位居第三（實際拘留人數(shù)只有40人），在其他四個年度的占比均未進入前五位行列。

（二）偵查拘留案件犯罪嫌疑人的到案情況

偵查到案是指偵查人員通過一定方式使犯罪嫌疑人到達偵查機關的辦案場所，接受偵查機關對其面對面的訊問或調查的偵查行為。①在既往的研究中，筆者曾指出，幾乎所有曾被刑拘的被追訴人均通過其他方式（如口頭傳喚、傳喚、當場抓獲、主動投案、拘傳、群眾扭送等）到案，經訊問后才辦理刑拘手續(xù)。②為了考察近年來被刑拘人的到案情況，筆者統(tǒng)計了B區(qū)和J區(qū)偵查拘留案件被刑拘人的到案方式和到案時間，以及到案日早于刑拘日的被刑拘人身份?？鄢桨笗r間和到案方式記載不明的人數(shù)，統(tǒng)計結果如下：

統(tǒng)計結果顯示，從到案方式上看，B區(qū)五年間92.83%被偵查拘留的犯罪嫌疑人是以當場抓獲或查獲、行政拘留等被動方式到案的，主動投案或者接通知后自行到案的只有7.17%;J區(qū)五年間被偵查拘留的犯罪嫌疑人主動到案率略高一點，但也只有11.67%。為了防止非法適用刑拘措施，《刑事訴訟法》第85條規(guī)定：“公安機關拘留人的時候，必須出示拘留證”。即公安機關適用刑事拘留，必須“先辦證后抓人”，這就是“有證拘留規(guī)則”。但是，這一規(guī)則與公安機關在面對現(xiàn)行犯罪等情形時控制犯罪嫌疑人的緊急需要相矛盾。為了化解這一矛盾，《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第125條第2款規(guī)定，在緊急情況下，對于符合法律規(guī)定的刑拘情形之一的，“經出示人民警察證，可以將犯罪嫌疑人口頭傳喚至公安機關后立即審查，辦理法律手續(xù)”。在執(zhí)法實踐中，“先抓人后辦證”已經成為公安機關偵查拘留的基本行為習慣，只有在網上追逃、異地執(zhí)行拘留等極少數(shù)情形時例外。

從到案時間上看，B區(qū)大約2/3被偵查拘留的犯罪嫌疑人到案日期早于被刑拘日期，J區(qū)超過3/4被偵查拘留的犯罪嫌疑人到案日期早于被刑拘日期，刑拘日期與到案日期相同的犯罪嫌疑人在兩區(qū)都只是少數(shù)。多數(shù)犯罪嫌疑人到案日與被刑拘日相差1日，但有的犯罪嫌疑人到案日與被刑拘日相差2日甚至10余日，有的案件中公安機關對犯罪嫌疑人基于同一犯罪行為先適用行政拘留強制到案，待行政拘留期滿后再變更為刑事拘留繼續(xù)偵查。①進一步考察刑拘日期晚于到案日期的案件可以發(fā)現(xiàn)，B區(qū)絕大多數(shù)被刑拘人都屬于《刑事訴訟法》第82條規(guī)定的“現(xiàn)行犯”，通常都是當場“抓獲”或者“查獲”的，但也有7%左右的被刑拘者屬于《刑事訴訟法》第82條規(guī)定的“重大嫌疑分子”;與此不同，J區(qū)到案日期早于被刑拘日期的“現(xiàn)行犯”僅占1/3，而到案日期早于被刑拘日期的“重大嫌疑分子”則占2/3。實踐中，即使是刑拘日與到案日相同的案件，公安機關也往往是將犯罪嫌疑人傳喚到案，經訊問審查后才決定刑拘的。因此，刑拘實際上是經口頭傳喚、抓捕、行政拘留、拘傳等措施到案審查后繼續(xù)羈押的措施，基本上不具有強制到案的功能。

（三）刑事拘留的變更

根據(jù)《刑事訴訟法》第71條、第77條、第82條和第91條的規(guī)定，刑事拘留的變更是指拘留后轉變?yōu)槿”：驅?、監(jiān)視居住或逮捕的情況。對于偵查拘留或者轉化型拘留后檢察機關沒有批準逮捕的犯罪嫌疑人，偵查機關應當釋放。

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在B、J兩區(qū)，刑事拘留多數(shù)后來變更為逮捕，其中B區(qū)的刑拘轉捕率五年平均為76.7%，J區(qū)的刑拘轉捕率五年平均為69.55%。兩區(qū)五年間都有23%以上的刑事拘留轉變?yōu)槿”：驅?，但J區(qū)另有6%的刑事拘留轉變?yōu)楸O(jiān)視居住，而B區(qū)刑事拘留后轉監(jiān)視居住的人數(shù)五年合計只有12人次。刑事拘留后沒有變更為其他強制措施的情形，B區(qū)五年合計只有7人次，占被拘留人總人次的0.05%;J區(qū)五年合計也只有40人次（其中38人次被“刑拘直訴”），占被拘留人總人次的0.85%?？梢?，無論是在B區(qū)，還是在J區(qū)，被刑事拘留的犯罪嫌疑人中2/3以上將因被批準逮捕而受到繼續(xù)羈押，被變更為取保候審和監(jiān)視居住的合計不到30%，無條件獲釋的人數(shù)更是極少。這說明，刑事拘留在絕大多數(shù)情況下是逮捕的前置措施，在強制措施體系中具有基礎性作用。

（四）刑事拘留的適用期限

根據(jù)《刑事訴訟法》第86條和第91條的規(guī)定，公安機關對被拘留的人，應當在拘留后的24小時以內進行訊問。在發(fā)現(xiàn)不應當拘留的時候，必須立即釋放，發(fā)給釋放證明。認為需要逮捕的，應當在拘留后的3日以內，提請人民檢察院審查批準。在特殊情況下，提請審查批準的時間可以延長1日至4日。對于流竄作案、多次作案、結伙作案（以下簡稱“三類案件”）的重大嫌疑分子，提請審查批準逮捕的時間可以延長至30日。人民檢察院應當自接到公安機關提請批準逮捕書后的7日以內，作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。因此，公安機關刑事拘留犯罪嫌疑人后分別有24小時、3日至7日和1個月的偵查訊問時間，加上人民檢察院審查逮捕的7日，公安機關刑事拘留至批準或不批準逮捕決定之間的羈押期限分別不得超過10日、14日和37日。為了解實踐中刑事拘留的適用期限情況，筆者根據(jù)樣本文書的記載內容分三個時間段進行了統(tǒng)計，并對刑拘15日以上的案件是否符合“三類案件”的情況進行了分類統(tǒng)計，對危險駕駛案件適用偵查拘留的期限進行了專門統(tǒng)計。

統(tǒng)計結果表明，在適用刑事拘留的期限方面，B區(qū)明顯長于J區(qū)，表現(xiàn)在三個方面：（1）B區(qū)刑事拘留期限在14日以內的人次占被拘留總人次的比例從2017年的32.09%持續(xù)下降至2021年的14.81%，而刑事拘留期限達15日以上的人次從2017年的67.9%持續(xù)上升至2021年的85.19%，刑事拘留期限達15日以上的人次五年平均占比達到72.81%。相比之下，J區(qū)刑事拘留期限在14日以內的人次占全體被拘留人次的比例最低時也有46.49%（2018年），最高時達到57.39%（2020年），五年平均占比為49.95%，而刑事拘留期限達15日以上的人次占比在2018年達到55.51%的高位后開始下降，最低位為2020年的42.61%，刑事拘留期限為15日以上的人次五年平均占比為50.05%，低于B區(qū)22.76個百分點。（2）B區(qū)刑事拘留期限為15～37日（即可能符合延長提請審查批準逮捕期限至30日條件的“三類案件”）的人次占比整體上呈現(xiàn)上升態(tài)勢，2021年時升至74.64%，五年平均占比達到64.53%。J區(qū)刑事拘留期限為15～37日的人次占比在49.46%和38.34%之間波動，五年平均占比為45.74%，低于B區(qū)18.79個百分點。（3）B區(qū)每人次刑事拘留期限五年均值為26.67日，J區(qū)每人次刑事拘留期限20.71日，二者相差5.96日。

兩區(qū)在適用刑事拘留期限方面的共同點是，都存在超期羈押甚至非法羈押的情形，主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，兩區(qū)都有一定比例的犯罪嫌疑人被刑事拘留后羈押至38日以上，而刑事拘留后合法羈押最長不得超過37日。例如，B區(qū)刑事拘留達到38日以上的人數(shù)五年合計為1218人次，占被拘留總人次的8.28%，其中因尋釁滋事罪被起訴的劉某某被刑事拘留長達295日，而檢察機關對他的量刑建議不過是“判處有期徒刑六個月，緩刑一年”。①J區(qū)刑事拘留達到38日以上的人數(shù)五年合計為202人次，占被拘留總人次的4.31%。

第二，即使是刑事拘留期限為15日至37日的案件，也不完全符合“三類案件”的法定條件。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，只有對流竄作案、多次作案或者結伙作案的犯罪嫌疑人，才能經批準延長提請逮捕期限后合法地拘留15日至37日。但統(tǒng)計結果顯示，B、J兩區(qū)每年都有一定數(shù)量不屬于“三類案件”的犯罪嫌疑人被刑事拘留達到15日至37日，其中B區(qū)五年共有2794人次，占被拘留總人次的26.08%;J區(qū)五年有543人次，占被拘留總人次的24.17%。

第三，在不符合逮捕的刑罰要件的危險駕駛案件中，偵查拘留也存在超過法定羈押期限3日的情形。B區(qū)危險駕駛案件的刑拘期限多數(shù)在4～7日，五年間刑拘期限在3日以內的人數(shù)僅占危險駕駛案被刑拘總人數(shù)的34.22%，其中在危險駕駛案件偵查拘留適用人數(shù)銳減的2021年，竟然有22.73%的犯罪嫌疑人被刑拘期限達到15日以上，最長為35日。相比之下，J區(qū)對危險駕駛案件不僅很少適用刑拘，而且刑拘期限在3日以內的犯罪嫌疑人在2019～2021年間達到90%以上，且呈現(xiàn)穩(wěn)定上升態(tài)勢，五年期間沒有出現(xiàn)危險駕駛案件刑拘期限超過7日的情形。但在2017～2018年間，分別有87.5%和100%的危險駕駛案犯罪嫌疑人被刑拘達到4～7日，平均刑拘期限分別為6.38日和6.78日;在2019～2021年間，每年也有個別危險駕駛案犯罪嫌疑人被刑拘超過3日。

此外，J區(qū)還不同程度地存在“刑拘直訴”的現(xiàn)象，五年間累計刑拘直訴38人，犯罪嫌疑人涉嫌的罪名包括盜竊、非法拘禁、詐騙、故意傷害、販賣毒品、搶劫、危險駕駛等。其中有5人的刑拘期限在4～8日之間，5人的刑拘期限在13～17日之間，8人的刑拘期限在20日以上，刑拘直訴期限最長的竟然達到78日?、?/p>

根據(jù)《刑事訴訟法》第91條的規(guī)定，刑拘是逮捕的“先行”措施，只有需要提請審查批準逮捕的犯罪嫌疑人，才能在刑拘后予以羈押至3日以上，否則應當盡快釋放或者變更強制措施。因此，法律上并不存在獨立的“刑拘期限”，通常所謂“刑拘期限”只能是“刑事拘留后提請審查批準逮捕”所需要的時間。危險駕駛案件由于法定最高刑是拘役，不符合逮捕所必需的刑罰條件，因而在刑拘犯罪嫌疑人之后，應當在3日之內變更為取保候審或監(jiān)視居住或者無條件釋放，不能為了起訴甚至審判而繼續(xù)維持刑拘的效力。在認罪認罰從寬制度試點以及全面實施以后，全國不少地方以“節(jié)約司法資源”之名，把“刑拘直訴”作為經驗加以推廣②，J區(qū)的做法應與這種背景有關，但“刑拘直訴”本身并不符合法治原則。

（五）被拘留人認罪情況及其對拘留期限的影響

刑事拘留的查證保障功能很大程度上體現(xiàn)在對口供的獲取方面，偵查初期以刑拘為后盾的羈押訊問對于獲取犯罪嫌疑人的有罪供述至關重要。

如表2所示，自2017年以來，無論是在B區(qū)還是在J區(qū)，被刑事拘留的犯罪嫌疑人認罪率都比較高，并且整體上都呈現(xiàn)出持續(xù)升高的態(tài)勢，而不認罪的犯罪嫌疑人占比則整體上持續(xù)下降;同時，除了2021年，B區(qū)其他四個年度，J區(qū)連續(xù)五個年度，認罪犯罪嫌疑人較之不認罪犯罪嫌疑人的刑拘期限都明顯短一些。這說明，自認罪認罰從寬制度實施以來，偵查訊問尤其是從強制到案至刑事拘留審查期間的羈押訊問，對于獲取犯罪嫌疑人的有罪供述發(fā)揮了日益重要的作用。但是，受司法觀念、案件類型、人案比、檢察引導偵查的效果等多種因素影響，同樣是犯罪嫌疑人認罪或者不認罪的案件，刑事拘留的人均羈押期限也呈現(xiàn)出地區(qū)差異，例如，在同一年度，無論犯罪嫌疑人是認罪還是不認罪的案件，在人均刑拘期限方面，B區(qū)都比J區(qū)更長;同時，即使是犯罪嫌疑人認罪的案件，不同年度的人均刑拘期限在B區(qū)也呈現(xiàn)出逐漸上升的趨勢，而在J區(qū)則呈現(xiàn)出上下波動狀態(tài)。

五、逮捕的適用情況

（一）逮捕的對象來源

訴前逮捕的對象普遍都是曾經被拘留、取保候審、監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人。其中被偵查拘留的，約占97～99%;因違反取保候審或監(jiān)視居住規(guī)定或繼續(xù)犯罪而被“轉化型拘留”后經檢察機關批準逮捕的犯罪嫌疑人，J區(qū)五年合計只有55人，僅占逮捕總人數(shù)的1.68%;B區(qū)合計只有41人，僅占逮捕總人數(shù)的0.36%。經取保候審、監(jiān)視居住直接變更為逮捕，J區(qū)五年只有16人，B區(qū)五年共有66人。至于未經取保候審、監(jiān)視居住和刑事拘留的“到案型逮捕”，兩區(qū)合計只有20人，并且都是經由公安機關提請批捕的?？梢姡覈脑V前逮捕主要發(fā)生在刑事拘留以后、偵查終結以前，在性質上基本上屬于一種為偵查取證服務的羈押措施，其訴訟內的功能主要是查證保障（收集、復核口供和其他證據(jù)）和羈押候審（人身保全），為成功提起公訴和順利審判做好準備，幾乎不具有強制到案功能。

（二）捕后變更強制措施情況

根據(jù)《刑事訴訟法》第96條至第98條，以及第163條、第178條的規(guī)定，公安司法機關對被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，發(fā)現(xiàn)不應當逮捕的，應當及時撤銷或者變更;不能在法定期限內辦結的，應當予以釋放，其中需要繼續(xù)查證、審理的，可以變更為取保候審或者監(jiān)視居住;被逮捕人及其法定代理人、近親屬或者辯護人也有權依法要求予以釋放、解除或者變更;在偵查過程中撤銷案件的，對被逮捕的犯罪嫌疑人應當立即釋放;檢察機關決定不起訴的案件，如果被不起訴人在押，應當在宣布不起訴決定時立即釋放。為了解決逮捕后“一押到底”的問題，2012年修改《刑事訴訟法》時專門增設了捕后羈押必要性審查制度。

但是，從B、J兩區(qū)的實踐來看，逮捕以后變更為取保候審、監(jiān)視居住的情況很少，釋放的情況更少;相反，五年間98%左右被逮捕人的訴前羈押將延續(xù)到提起公訴或者不起訴決定為止。其中，J區(qū)雖然整體上逮捕措施的適用率遠遠低于B區(qū)，但逮捕后變更為取保候審、監(jiān)視居住的人數(shù)合計占比只有1.71%，略低于B區(qū)2.24%的水平。B區(qū)雖然逮捕轉取保候審的比例高于J區(qū)，但沒有一人變更為監(jiān)視居住，說明B區(qū)對監(jiān)視居住的適用限制過嚴。

不過，B區(qū)逮捕的變更出現(xiàn)了一點積極的跡象，那就是2021年捕后變更為取保候審的人數(shù)占比，從往年的1%左右大幅度上升到6.89%。這一跡象出現(xiàn)在2021年逮捕適用率已經明顯下降的B區(qū)表明，隨著2021年4月出臺的少捕慎訴慎押刑事司法政策得到貫徹落實，處于全國訴前羈押率高位之列的B區(qū)在逮捕措施的適用理念上發(fā)生了一定的積極變化。2022年B區(qū)不捕率的急劇上升和捕訴率的大幅度下降，進一步凸顯了少捕慎訴慎押刑事司法政策對B區(qū)適用訴前羈押措施的重要影響。

（三）捕后不起訴情況

捕后不起訴是衡量檢察機關審查逮捕工作質量的一項重要指標。根據(jù)2010年《人民檢察院審查逮捕質量標準》第22條、第23條和第26條的規(guī)定，批準或者決定逮捕后，“因沒有犯罪事實或者依法不應當追究刑事責任”而不起訴的，屬于“錯捕”;對于符合逮捕條件的犯罪嫌疑人依法批準逮捕后，因證據(jù)不能達到提起公訴的標準，或者出現(xiàn)不應當追究刑事責任的新的事實、證據(jù)，或者法律、司法解釋有新規(guī)定而不認為是犯罪，或者因犯罪嫌疑人有立功表現(xiàn)、真誠認罪悔罪并積極賠償損失而取得被害人諒解，被依法從寬處理，而決定不起訴的，不屬于“錯捕”。最高人民檢察院2020年下發(fā)、2021年修訂的《檢察機關案件質量主要評價指標》繼續(xù)將捕后不起訴作為逮捕質量的負面評價指標。根據(jù)《國家賠償法》第17條和第19條的規(guī)定，逮捕后作出不起訴處理的，除相對不起訴的以外，被逮捕人有申請國家賠償?shù)臋嗬?。根?jù)上述質量標準和法律規(guī)定的精神，檢察機關通常會嚴格控制捕后不起訴的情形，尤其是在“捕訴一體”的辦案機制下。

從統(tǒng)計結果看，在捕后不起訴的比例、整體趨勢和結構方面存在著明顯的地區(qū)差異。首先，從捕后不起訴的整體比例來看，J區(qū)明顯低于B區(qū)。J區(qū)五年累計捕后不起訴人數(shù)只有10人，僅占逮捕總人數(shù)的0.31%，而B區(qū)五年累計捕后不起訴有343人，占逮捕總人數(shù)的2.99%。其次，從捕后不起訴的變化趨勢看，B區(qū)在2018年達到2.83%的階段性高位后，2019～2020年連續(xù)兩年小幅回調，但2021年卻又成倍增加，占比也從2020年的2.42%突升到5.64%，整體上非常不穩(wěn)定;J區(qū)則在2018年達到最高位的0.72%（6人），2019～2021年則明顯減少，每年只有1人。再次，從捕后不起訴的結構來看，J區(qū)完全消滅了捕后作法定不起訴的情形，而B區(qū)仍有少數(shù)案件捕后作了法定不起訴處理;同時，自2019年全面實行“捕訴一體”辦案機制起，J區(qū)捕后證據(jù)不足不起訴的占比也遠遠低于B區(qū)，說明J區(qū)逮捕案件的證據(jù)質量更加經得起審查起訴的檢驗。這些區(qū)別顯示了認罪認罰從寬制度、“捕訴一體”辦案機制和檢察業(yè)務考核指標對不同地區(qū)不起訴決定的影響，也進一步反映了高度依賴羈押手段的地區(qū)（如B區(qū)）在把握逮捕條件方面的明顯不足。

（四）捕后羈押期限

捕后羈押期限在訴前由兩個時間段構成：一是捕后偵查羈押期限;二是審查起訴階段羈押期限。

根據(jù)《刑事訴訟法》第156條至第159條的規(guī)定，對犯罪嫌疑人逮捕后的偵查羈押期限不得超過2個月;案情復雜、期限屆滿不能終結的案件，可以經上一級人民檢察院批準延長1個月;四類重大復雜案件①在上述期限內不能偵查終結的，經省級人民檢察院批準或者決定，可以延長2個月;對犯罪嫌疑人可能判處10年有期徒刑以上刑罰，依照《刑事訴訟法》第158條規(guī)定延長期限屆滿，仍不能偵查終結的，經省級人民檢察院批準或者決定，可以再延長2個月。這樣，偵查機關對犯罪嫌疑人的合法偵查羈押期限可以達到7個月。②

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，兩區(qū)95%左右的被逮捕人偵查羈押期限被控制在61日以內，偵查羈押期限超過61日的被逮捕人只有5%左右。這說明，基層檢察機關較好地遵守了關于捕后偵查羈押期限不得超過兩個月的法律規(guī)定。但從時間上看，五年期間兩區(qū)的人均偵查羈押期限整體上均呈現(xiàn)緩慢上升態(tài)勢;從空間上看，不同地區(qū)捕后偵查羈押期限存在較大差異：（1）兩個月以內偵查羈押期限的構成差異顯著。B區(qū)捕后偵查羈押期限在一個月之內的被逮捕人比例較低，五年平均比例僅為9.16%，遠遠低于捕后偵查羈押期限為32～61日的被逮捕人比例（86.37%）;相比之下，J區(qū)捕后偵查羈押期限在一個月之內的被逮捕人比例較高，五年平均為54.41%，遠遠高于捕后偵查羈押期限為32～61日的被逮捕人比例（40.27%）。（2）人均捕后偵查羈押期限差異顯著。B區(qū)五年間人均捕后偵查羈押期限雖然相對穩(wěn)定，但2019～2021年三個年度處于53日左右的高位;相比之下，J區(qū)五年間人均捕后偵查羈押期限雖然呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢，但最高時的2021年也只有39.73日。兩區(qū)年人均偵查羈押期限雖然差距逐漸縮小，但即使是最接近的2021年仍然相差13.37日。綜合上述兩點可以看出，相對于B區(qū)，J區(qū)對捕后偵查羈押期限的控制更加嚴格，效果也更加明顯。

根據(jù)《刑事訴訟法》第172條和第175條的規(guī)定，檢察機關審查起訴的期限除需要補充偵查、變更管轄或者延長期限的案件以外，不得超過一個半月（相當于45～46日）;符合速裁程序適用條件的案件，不得超過15日。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，B區(qū)和J區(qū)五年間審查起訴階段羈押期限在一個半月以內的犯罪嫌疑人數(shù)量分別占82.84%和85.22%，整體上看基本符合法律規(guī)定，只是兩區(qū)的實際羈押期限差異較大：（1）羈押期限在15日以內（即符合速裁程序羈押期限要求）以及16～31日兩個時間段的人數(shù)差異很大。其中羈押期限在15日以內的犯罪嫌疑人數(shù)量，B區(qū)五年平均占比僅為12.43%，J區(qū)五年平均占比則多達52.03%。與此相反，兩區(qū)羈押期限在16～31日的犯罪嫌疑人五年平均占比分別為54.44%和26.99%，B區(qū)明顯多于J區(qū)。（2）人均羈押期限差異較大。B區(qū)五年間審查起訴階段人均羈押期限呈現(xiàn)先升后降趨勢，平均為37.97日;J區(qū)五年審查起訴階段人均羈押期限上下波動，平均為29.8日，比B區(qū)短8.17日。

仔細查閱兩區(qū)檢察院建議適用速裁程序的案件羈押情況，可以發(fā)現(xiàn)，不僅犯罪嫌疑人在審查起訴階段的羈押率有所不同，而且羈押期限也有很大差異。從羈押率上看，B區(qū)持續(xù)穩(wěn)定下降，從2017年的31.95%降到2021年的1.26%。J區(qū)審查起訴階段羈押率則呈現(xiàn)出先升后降的態(tài)勢，最高時為2018年的68.33%，最低時為2021年的11.62%。從羈押期限看，B區(qū)多數(shù)符合速裁條件的案件審查起訴階段羈押期限超過15日，人均羈押期限最低的2021年也有19.52日，最高的2019年則長達39日，五年間人均羈押期限為29.14日。其中除少數(shù)案件是因為審查起訴階段變更管轄導致的以外，絕大部分案件超過法定審查起訴期限并無合法依據(jù)。相比之下，J區(qū)審查起訴階段的羈押期限在10日和15日以內的人數(shù)，占速裁案件被羈押人總數(shù)的比例分別達到78.19%和12.27%，二項合計為90.46%，2021年更是將符合速裁條件的案件羈押期限完全控制在10日以內;五年間建議適用速裁程序的案件，在押犯罪嫌疑人在審查起訴階段的人均羈押期限最高時只有10.89日，最低為7.16日，平均為8.4日。

需要注意的是，B、J兩區(qū)審查起訴階段分別有17.15%和14.78%的犯罪嫌疑人羈押期限超過一個半月。經統(tǒng)計分析，超過通常辦案（羈押）期限（一個半月）的原因主要包括以下三個方面（見表5）：

第一，補充偵查。根據(jù)《刑事訴訟法》第175條的規(guī)定，對于公安機關移送起訴的案件，檢察機關進行審查后，認為需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。對于補充偵查的案件，應當在一個月以內補充偵查完畢。補充偵查以二次為限。補充偵查完畢移送人民檢察院后，人民檢察院重新計算審查起訴期限。審查起訴階段犯罪嫌疑人在押案件的補充偵查必然導致審查起訴階段羈押期限的延長。統(tǒng)計結果表明，盡管B區(qū)、J區(qū)逮捕措施的適用率相差較大，但無論是B區(qū)，還是J區(qū)，五年間合計都有10%左右的被逮捕人因一次補充偵查、4%左右的被逮捕人因二次補充偵查而被延長羈押期限，兩項合計約占被逮捕人總人數(shù)的14%。審查起訴階段羈押期限達到47日以上的犯罪嫌疑人，B區(qū)五年共有1925人，其中1554人的案件曾被退回補充偵查，占80.73%;J區(qū)五年共有484人，其中430人的案件曾被退回補充偵查，占88.84%。

第二，延長審查起訴期限。根據(jù)《刑事訴訟法》第172條第1款的規(guī)定，檢察機關對監(jiān)察機關和公安機關移送起訴的案件，應當在一個月以內作出決定，重大、復雜的案件，可以延長15日;犯罪嫌疑人認罪認罰，符合速裁程序適用條件的，應當在10日以內作出決定，對可能判處的有期徒刑超過1年的，可以延長至15日。但是，由于立法和司法解釋沒有對“重大、復雜”案件的范圍進行限定，也沒有明確限制延長審查起訴期限的次數(shù)，實踐中檢察機關延長審查起訴期限比較隨意。例如，在B區(qū)審查起訴階段羈押期限達到47日以上的1925名犯罪嫌疑人中，942人曾被延長審查起訴期限，占48.94%，其中有204人和70人分別被延長審查起訴期限2次和3次。不過，隨著2020年最高人民檢察院在全國推行“案-件比”考核，B區(qū)和J區(qū)檢察院審查起訴階段羈押期限達到47日以上的犯罪嫌疑人數(shù)量在2021年明顯減少，延長審查起訴期限的比例也大幅度下降。

第三，案件改變管轄?！缎淌略V訟法》第172條第2款規(guī)定：“人民檢察院審查起訴的案件，改變管轄的，從改變后的人民檢察院收到案件之日起計算審查起訴期限?！币虼耍灰獙彶槠鹪V案件改變管轄，審查起訴期限很容易超過法律規(guī)定的審查期限。在B、J兩區(qū)檢察院審查起訴階段羈押期限達到47日以上的案件中，B區(qū)有26.23%的案件、J區(qū)有5.58%的案件曾經在審查起訴階段改變過管轄。例如余某某非法吸收公眾存款案，J區(qū)公安分局于2017年1月9日向J區(qū)檢察院移送審查起訴，J區(qū)檢察院審查后于同年2月6日報請上一級檢察院審查起訴，上級檢察院經審查于同年5月9日將案件交回J區(qū)檢察院審查起訴。案件在上下級檢察院之間“來回穿梭”了四個月，又回到了原點，但余某某卻因此在審查起訴階段被羈押了120日。①

上述三種情形可能在同一案件中疊加出現(xiàn)。例如，楊某甲等3人生產、銷售假藥一案，最先公安機關向G市檢察院移送審查起訴，G市檢察院于2018年9月18日交由B區(qū)檢察院審查起訴。B區(qū)檢察院審查過程中二次退回補充偵查，公安機關補充偵查后于2019年1月24日再次移送審查起訴。期間，B區(qū)檢察院依法延長審查起訴期限半個月，并于2019年3月6日提起公訴，建議人民法院對本案適用速裁程序審理。②

此外，即使審查起訴階段案件沒有被退回補充偵查，也不存在改變管轄或者延長審查起訴期限的情形，仍然有一部分案件的審查起訴超過了法定的辦案期限。這種隱性“超期羈押”在訴前羈押率較高的B區(qū)表現(xiàn)得較為突出。例如，2020年，B區(qū)審查起訴階段羈押期限達到47日以上的犯罪嫌疑人共有423名，扣除改變管轄、延長審查起訴期限以及退回補充偵查的情形后，還有10人，他們在審查起訴階段被羈押的期限最短的為56日，最長的達到171日。另外，B區(qū)檢察院2020年起訴時建議適用速裁程序的案件中，有41名犯罪嫌疑人的羈押期限在16日以上，占建議適用速裁程序的48名在押犯罪嫌疑人的85.42%，其中20人被“依法延長審查起訴期限15日”。但根據(jù)《刑事訴訟法》第172條的規(guī)定，對符合速裁程序適用條件的案件根本就不允許延長審查起訴期限。

把捕后羈押期限作為一個整體進行觀察可以發(fā)現(xiàn)，相對于J區(qū)而言，B區(qū)在三個指標上均顯示出羈押期限過長的特點（見表6）：

第一，從捕后羈押期限的時段分布來看，在2個月以內（≤61日）、超過2個月至3個月（62～92日）、超過3個月至5個月（93～152日）、超過5個月（≥153日）四個統(tǒng)計時段中，捕后羈押期限超過2個月至3個月的人數(shù)始終最多，五年平均占比達58.54%;捕后羈押期限超過3個月至5個月的人數(shù)平均占比也達到19.9%。相比之下，J區(qū)捕后羈押期限在2個月以內的人數(shù)始終最多，五年平均占比為63.52%;而捕后羈押期限超過2個月至3個月的人數(shù)，五年平均占比只有19.66%;捕后羈押期限超過3個月至5個月的人數(shù)平均占比更低，五年平均只有7.63%。

第二，從捕后人均羈押期限來看，雖然兩區(qū)五年間均呈現(xiàn)出不同形態(tài)的波動狀態(tài)，但B區(qū)捕后人均羈押期限每年均長于J區(qū)。具體而言，B區(qū)捕后人均羈押期限2017～2019年期間呈上升趨勢，然后連續(xù)下降，最長的2019年為97.9日，最短的2021年為82.01日，五年間人均羈押期限為90.41日。相比之下，J區(qū)捕后人均羈押期限每年上下波動，最長的2020年為75.26日，最短的2017年為53.62日，五年間人均羈押期限為64.24日，較B區(qū)短26.17日。

第三，從最長羈押期限來看，除2020年外，B區(qū)也長于J區(qū)。B區(qū)有三年的捕后最長羈押期限超過1年，最長的2017年為1475日，2019年最長捕后羈押期限也達到956日;J區(qū)除2020年最長期限達到392日以外，其他年度最長羈押期限均被控制在1年以內。兩區(qū)年度捕后最長羈押期限最為接近的是2021年，B區(qū)為271日，J區(qū)為202日，相差69日。

逮捕適用率的變化與人均捕后羈押期限的長短不存在對應關系。逮捕適用率高的年度，人均捕后羈押期限不一定長;同樣，逮捕適用率低的年度，人均捕后羈押期限也不一定短。唯一的例外是，2021年，B區(qū)逮捕適用率達到五年最低（49.54%），人均捕后羈押期限也是五年間最短的（82.01日）。但是在J區(qū)，逮捕適用率最低的2020年（29.98%），人均捕后羈押期限卻是五年間最長的（75.26日）。這至少說明，逮捕適用率的影響因素與捕后羈押期限的影響因素并不相同。

六、訴前羈押的整體情況

（一）羈押案件犯罪嫌疑人認罪認罰情況

隨著認罪認罰從寬制度的試點和全面實施，兩區(qū)羈押案件犯罪嫌疑人的認罪認罰率都在持續(xù)升高，只有B區(qū)2019年例外，原因不明。

如表7所示，羈押案件與非羈押案件犯罪嫌疑人認罪認罰的情況在B、J兩區(qū)呈現(xiàn)出相反的樣態(tài)。B區(qū)除2019年以外，每年羈押案件犯罪嫌疑人的認罪認罰率始終低于非羈押案件犯罪嫌疑人認罪認罰率以及犯罪嫌疑人的整體認罪認罰率，五年間羈押案件犯罪嫌疑人的平均認罪認罰率低于非羈押案件犯罪嫌疑人認罪認罰率21.54個百分點。J區(qū)羈押案件犯罪嫌疑人的認罪認罰率穩(wěn)定持續(xù)升高，但非羈押案件犯罪嫌疑人認罪認罰率則每年小幅上下波動，五年間羈押案件犯罪嫌疑人的平均認罪認罰率高于非羈押案件犯罪嫌疑人的認罪認罰率19個百分點，并由此導致犯罪嫌疑人的整體認罪認罰率呈現(xiàn)出波動狀態(tài)。上述區(qū)別說明，在B區(qū)，認罪認罰的犯罪嫌疑人更容易被適用非羈押類強制措施，未認罪認罰尤其是不認罪的犯罪嫌疑人很難獲得取保候審的機會，這在2020年和2021年兩個年度表現(xiàn)得更加明顯;而在J區(qū)，被羈押的犯罪嫌疑人更容易認罪認罰，但非羈押類強制措施的適用則較少受到犯罪嫌疑人是否認罪認罰的影響。

（二）訴前羈押率和訴前羈押期限

從訴前羈押率來看，2017～2021年間，兩區(qū)訴前羈押率整體上均出現(xiàn)明顯下降趨勢，但B區(qū)遠遠高于J區(qū)。截至2021年底，B區(qū)所在省市，拘留、逮捕適用率在全國處于前幾名的高位之列，B區(qū)訴前羈押率五年間呈現(xiàn)先升后降的態(tài)勢，即從2017年的96.65%緩慢上升，到2019年最高時達到98.3%，然后2020年開始下降，到2021年時大幅降至60.94%，五年平均訴前羈押率為84.47%。J區(qū)所在省市，拘留、逮捕適用率在全國處于后幾名的低位之列，J區(qū)訴前羈押率五年間呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢，從2017年的71.31%連續(xù)穩(wěn)定下降至2021年的44.91%，五年平均訴前羈押率為60.62%，低于B區(qū)23.85個百分點（詳見表8）。

另外，根據(jù)B區(qū)、J區(qū)檢察院公布的逮捕、起訴業(yè)務數(shù)據(jù)（不包括刑事拘留），2022年，訴前羈押率在B區(qū)已經進一步大幅下降到23.39%，在J區(qū)也下降為28.59%。其結果是，B區(qū)反超J區(qū)，成為訴前羈押率低于全國平均水平的地區(qū)。

訴前羈押率整體上普遍下降，這是我國訴前羈押制度實踐近些年取得的重大進步。分析其中原因，大體上可以歸結為以下四個方面：一是2019年全面實行“捕訴一體”辦案機制之后，逮捕、起訴的證據(jù)標準趨于同化，由此帶動檢察機關批準逮捕率的下降;二是2020年開始，受新冠肺炎疫情影響，看守所對接收羈押人員提出了嚴格的條件限制，嚴峻的防疫形勢迫使公安、檢察機關盡量減少拘留、逮捕措施的適用;三是2020年最高人民檢察院倡導少捕慎訴慎押司法理念以及2021年確立的少捕慎訴慎押刑事司法政策，對公安、檢察機關擴大非羈押類強制措施的適用、減少羈押類強制措施的適用產生了重大影響，檢察系統(tǒng)對執(zhí)行政策情況所進行的業(yè)務考核也促使各地檢察院大幅減少逮捕羈押手段的使用;四是隨著認罪認罰從寬制度的全面實施和企業(yè)合規(guī)不起訴試點的廣泛開展，犯罪嫌疑人的認罪認罰態(tài)度對于逮捕適用率的下降產生了一定的促進作用。兩區(qū)2020～2022年訴前羈押率的顯著下降，可以說是上述多種因素交織作用的結果。

從訴前羈押期限來看，B區(qū)明顯長于J區(qū)，但整體上兩區(qū)均未出現(xiàn)明顯的積極變化。首先，在訴前羈押期限的時段分布方面，B區(qū)訴前羈押人數(shù)最多的時段五年間穩(wěn)定地處于93～152日之間，五年平均占比為51.83%;J區(qū)訴前羈押人數(shù)最多的時段五年間穩(wěn)定地處于61日以內，五年平均占比為59.19%。其次，在人均訴前羈押期限方面，B區(qū)從2017年的92.25日緩慢上升到2019年的99.40日，然后小幅縮短至2020年的96.38日，2021年反彈至97.11日，整體上在高位波動，五年間人均訴前羈押期限為96.66日;J區(qū)人均訴前羈押期限最短時為2017年的59.64日，最長時為2021年的71.27日，五年間人均訴前羈押期限為66.32日，與B區(qū)相比短30.34日。最后，縱向來看，無論是B區(qū)，還是J區(qū)，2020～2021年，雖然訴前羈押率明顯低于2017～2018年，但訴前羈押期限沒有明顯的積極變化。相反，兩區(qū)2021年的訴前羈押期限均高于五年的平均值，其中本來在羈押措施適用方面整體表現(xiàn)較好的J區(qū)，2021年的人均訴前羈押期限更是達到了五年間的最高位。

進一步考察B、J兩區(qū)在押犯罪嫌疑人的認罪認罰態(tài)度與訴前羈押期限的關系，可以發(fā)現(xiàn)兩點共同之處：（1）認罪認罰的犯罪嫌疑人平均訴前羈押期限均短于不認罪認罰的犯罪嫌疑人。例如，2020年，B區(qū)和J區(qū)認罪認罰犯罪嫌疑人的平均訴前羈押期限分別為91.62日和59.79日，而不認罪認罰的犯罪嫌疑人平均訴前羈押期限分別為122.6日和112.08日。（2）在押犯罪嫌疑人的認罪認罰率與人均訴前羈押期限之間整體上存在正向變動關系，即隨著在押犯罪嫌疑人認罪認罰率的不斷升高，認罪認罰犯罪嫌疑人的平均訴前羈押期限也在逐步升高。例如，B區(qū)在押犯罪嫌疑人認罪認罰率最低的2019年（59.81%），認罪認罰在押犯罪嫌疑人的平均訴前羈押期限僅為75.63日，在押犯罪嫌疑人的認罪認罰率上升到62.80%、68.53%、85.91%和87.32%時，對應人員的平均訴前羈押期限也相應增加到79.98日、82.42日、91.62日和96.39日。同樣，J區(qū)在押犯罪嫌疑人的認罪認罰率從2017年的73.28%，連續(xù)穩(wěn)定上升到2021年的96.58%，對應人員的平均訴前羈押期限也從50.12日逐步增加到71.22日。

不過，比較而言，J區(qū)不僅刑事拘留、逮捕適用率和訴前羈押率低于B區(qū)，而且刑事拘留、捕后羈押的平均期限以及訴前羈押的平均期限均明顯短于B區(qū)。在犯罪嫌疑人被訴前羈押的案件中，無論是認罪認罰犯罪嫌疑人的平均羈押期限，還是不認罪認罰犯罪嫌疑人的平均羈押期限，B區(qū)均長于J區(qū)，其中認罪認罰犯罪嫌疑人的訴前羈押期限最少相差13.65日（2019年）、最多相差31.83日（2020年）;不認罪認罰犯罪嫌疑人的平均訴前羈押期限最少相差10.52日（2020年）、最多相差34日（2017年）。另外，僅僅認罪的在押犯罪嫌疑人平均訴前羈押期限在兩區(qū)也呈現(xiàn)出不同的特點：J區(qū)僅僅認罪的犯罪嫌疑人平均羈押期限既明顯短于不認罪認罰的犯罪嫌疑人，也短于認罪認罰的犯罪嫌疑人;而B區(qū)僅僅認罪的犯罪嫌疑人平均羈押期限在2017～2019年位于兩者中間，2020～2021年則長于不認罪認罰的犯罪嫌疑人。其真實原因何在，值得進一步研究，僅僅通過檢察文書無法作出合理的解釋。

（三）被訴前羈押的犯罪嫌疑人獲得律師幫助的情況

我國從2012年《刑事訴訟法》施行開始，賦予犯罪嫌疑人“自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起”委托律師擔任辯護人的權利，在審查起訴階段犯罪嫌疑人還可以委托人民團體或者所在單位推薦的人、監(jiān)護人、親友擔任辯護人;符合法律援助條件的，可以獲得法律援助機構指派律師為其辯護。2016年11月開始試點認罪認罰從寬制度后，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合印發(fā)的《關于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》第5條要求，公安司法機關“辦理認罪認罰案件，應當保障犯罪嫌疑人、被告人獲得有效法律幫助”，“犯罪嫌疑人、被告人自愿認罪認罰，沒有辯護人的，人民法院、人民檢察院、公安機關應當通知值班律師為其提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施等法律幫助?！?018年修改《刑事訴訟法》在總結試點經驗的基礎上，正式將值班律師制度法律化。修改后的《刑事訴訟法》第36條規(guī)定：“法律援助機構可以在人民法院、看守所等場所派駐值班律師。犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人，法律援助機構沒有指派律師為其提供辯護的，由值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強制措施、對案件處理提出意見等法律幫助。人民法院、人民檢察院、看守所應當告知犯罪嫌疑人、被告人有權約見值班律師，并為犯罪嫌疑人、被告人約見值班律師提供便利?！薄缎淌略V訟法》和有關規(guī)范性文件關于刑事訴訟中律師幫助的上述規(guī)定基本符合國際準則的要求①，但具體落實情況如何，尚需實踐檢驗。

從司法實踐情況看，被追訴人最需要律師幫助的往往是訴前階段，尤其是受到訴前羈押期間。自2020年起，檢察機關審查起訴階段對認罪認罰從寬制度的適用率已經穩(wěn)定地達到85%以上，在這種情況下，訴前階段的律師幫助對在押犯罪嫌疑人的權利保障意義更加凸顯。

統(tǒng)計結果表明（見表9），B、J兩區(qū)訴前羈押期間律師幫助的共同之處有三：第一，每年為在押犯罪嫌疑人提供法律幫助的主要是值班律師，而非辯護律師;第二，在押犯罪嫌疑人的律師辯護率五年平均只有13%左右;第三，每年都有一定比例的在押犯罪嫌疑人未獲得任何形式的律師幫助。

具體來看，B區(qū)的律師辯護率呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢，從2017年的6.27%持續(xù)上升到2021年的24.45%，五年平均律師辯護率為12.74%;而同區(qū)值班律師幫助率最低的2019年為52.33%，最高的2018年達到62.79%，五年平均占比為60.23%。辯護律師與值班律師合計提供法律幫助的比例，除2019年外，總體也呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢，最高時為2021年，達到85.64%，但因2017～2019年連續(xù)三年不到70%，五年平均律師幫助率僅為72.96%。J區(qū)的律師辯護率和值班律師幫助率均呈現(xiàn)上下波動狀態(tài)，其中律師辯護率最高時為2019年的15.11%，最低時為2021年的10.07%，五年平均占比只有13.56%，略高于B區(qū);值班律師幫助率最高時為2021年的87.23%，最低時為2020年的53.94%，五年平均為71.97%，高于B區(qū)11.74個百分點;律師辯護與值班律師合計提供的法律幫助比例，五年平均為83.37%，高于B區(qū)10.41個百分點。這表明，2017～2021年期間，訴前在押犯罪嫌疑人有17～27%左右沒有獲得任何形式的律師幫助，實際獲得辯護律師幫助的只有13%左右。而值班律師由于權利和能力有限、動力不足，基本上只能充當犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書的見證人，難以提供期待中的“有效法律幫助”。②即使是有辯護律師幫助的犯罪嫌疑人，其辯護律師往往也是在犯罪嫌疑人被拘留或者逮捕以后才介入訴訟，加之受審查逮捕、羈押必要性審查等程序的封閉性等因素影響，犯罪嫌疑人及其辯護律師缺乏對羈押理由的知情權，對羈押程序的實質性參與權也有限，辯護律師對逮捕決定的形成或者變更也難以發(fā)揮應有的影響力。

2022年1月起生效施行的《法律援助法》第25條擴大了法律援助的范圍。2022年10月，“兩高兩部”發(fā)布《關于進一步深化刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的意見》，將自2017年10月以來開展的審判階段律師辯護全覆蓋工作擴大到審查起訴階段，該意見要求：“犯罪嫌疑人沒有委托辯護人，且具有可能判處三年以上有期徒刑、本人或其共同犯罪嫌疑人拒不認罪、案情重大復雜、可能造成重大社會影響情形之一的，人民檢察院應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。已先行開展試點的地區(qū)，可以結合本地實際擴大通知辯護案件范圍?！毕嘈烹S著法律援助范圍的擴大，特別是審查起訴階段律師辯護全覆蓋試點工作的深入推進，犯罪嫌疑人特別是在押犯罪嫌疑人的合法權益能夠得到更好的保障。

七、總結分析及建議

通過對東、西部地區(qū)兩個基層檢察院連續(xù)五年的起訴書和不起訴書決定書記載的信息進行統(tǒng)計分析，筆者發(fā)現(xiàn)，2017～2021年，兩地非羈押類強制措施的適用率整體上均呈現(xiàn)上升趨勢，羈押類強制措施的適用率整體上均呈現(xiàn)下降趨勢，尤其逮捕適用率呈穩(wěn)定、持續(xù)下降態(tài)勢。這種趨勢反映了我國公安、檢察機關等在依法公正執(zhí)法辦案、加強人權司法保障方面的艱苦努力，表明我國刑事訴訟制度建設和法治實踐取得了新的重要進步。

然而，必須清醒地認識到，我國訴前羈押措施的適用，無論是刑事拘留、捕后偵查羈押還是審查起訴階段的羈押，均存在巨大的地區(qū)差異。適用情況較好的地區(qū)如J區(qū)，其刑事拘留、逮捕措施的適用率整體相對較低，特別是2020～2021年的逮捕適用率已經穩(wěn)定地降至45%以下，五年間人均捕后偵查羈押期限不到35日。適用情況較差的地區(qū)如B區(qū)，至少在2021年底以前，其刑事拘留、逮捕措施的適用率仍然居高不下，刑事拘留、捕后偵查羈押、審查起訴階段羈押的期限普遍過長，人均訴前羈押期限超過3個月，高于適用情況較好的J區(qū)1個月。

僅就本文重點考察的2017～2021年相關數(shù)據(jù)來看，撇開訴前羈押措施適用方面的地區(qū)差異不論，對照尊重和保障人權的憲法原則以及保障人身自由與安全的國際準則要求，我國訴前羈押措施的適用總體上存在四大突出問題：

第一，訴前羈押率高。以B區(qū)為例，五年平均下來，刑事拘留適用率達83%以上、逮捕適用率達65%以上，以至于其訴前羈押率達到84%以上。即使以B區(qū)訴前羈押率最低的2021年計算，當年訴前羈押人數(shù)為2855人，相當于常住人口每十萬人中有約77人被羈押。J區(qū)刑事拘留、逮捕適用率以及整體訴前羈押率遠遠低于B區(qū)，但2021年該區(qū)常住人口每十萬人中仍有約60人被羈押。這一羈押比例不僅遠遠高于亞洲鄰國韓國、印度、印度尼西亞、巴基斯坦和日本，也高于我國香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和我國臺灣地區(qū)。①實際上，有相當一部分犯罪嫌疑人本來是不需要羈押的。例如，在J區(qū)2021年刑事拘留的犯罪嫌疑人中，7.23%涉嫌危險駕駛罪，但危險駕駛罪的證明并不需要依賴羈押訊問所獲得的口供，而主要依據(jù)犯罪嫌疑人的血液鑒定，因此對涉嫌危險駕駛罪的犯罪嫌疑人一般并不需要適用刑事拘留措施。

第二，訴前羈押期限過長。首先，刑事拘留的適用期限過長。B區(qū)人均26.67日的拘留期限、J區(qū)人均20.71日的拘留期限，不僅嚴重沖擊了我國憲法關于逮捕制度的人權保障預設，而且在全世界范圍內也罕見。其次，捕后訴前羈押期限過長。無論是B區(qū)人均52.23日的捕后羈押期限，還是J區(qū)人均34.48日的捕后羈押期限，均超出了實際查證保障需要。①再次，刑事拘留和審查起訴階段羈押均存在隱性的甚至顯性的超期羈押現(xiàn)象，例如，多數(shù)刑事拘留適用“三類案件”的最長羈押期限規(guī)定，審查起訴階段對不符合法定延長審查期限條件的案件延長審查期限等。過長的訴前羈押期限以及僅僅2%左右的捕后變更率表明，訴前羈押措施尤其是逮捕措施不再是一種訴訟保障措施，而事實上成為一種定罪保障、刑罰預支措施和懲罰性措施，違反無罪推定原則和比例原則。加之“捕訴一體”辦案機制和不合理的捕后不起訴、捕后無罪判決業(yè)績考核機制等影響，逮捕對起訴和審判產生持續(xù)的“綁架”效應，導致相當一部分犯罪嫌疑人受到不必要的長期羈押。

第三，在押犯罪嫌疑人的律師辯護率過低，甚至完全得不到任何律師幫助。即使有辯護律師，由于訴前羈押程序的封閉性，辯護律師也很難有效參加拘留、逮捕以及捕后羈押的審查，并提出有針對性的辯護意見。

第四，違法羈押具有一定的普遍性。例如，對同一犯罪行為重復適用刑事拘留或者先后適用行政拘留和刑事拘留，對不屬于“三類案件”的案件違法超期提請審查逮捕，對部分案件違法進行所謂的“刑拘直訴”;對刑事拘留后批準逮捕的犯罪嫌疑人，不依法“立即執(zhí)行”，而大多在次日執(zhí)行;審查起訴階段未經批準延長期限而直接違反法定的審查期限規(guī)定;對符合速裁程序的在押案件，沒有在法定期限內提起公訴等。

上述問題的存在表明，我國現(xiàn)有的訴前羈押制度不完全符合“被追訴人在羈押狀態(tài)下等候審判不應當作為一般規(guī)則”的國際刑事司法準則，與新時代人民群眾對公平正義的美好期待以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求存在較大的差距，在實際適用過程中也容易產生一些負面影響。②

認真反思以上問題，筆者認為，除了司法理念、司法政策的執(zhí)行等方面的原因以外，從制度上看，主要有以下五個方面原因：一是訴前羈押權力的配置是以偵查為中心的訴訟構造和口供中心主義的偵查模式的重要支撐，訴前羈押的功能以通向成功追訴的查證保障為核心，兼顧維護穩(wěn)定、促進和解、預防和懲罰犯罪，偏離了防止犯罪嫌疑人逃避或者妨礙訴訟的功能定位，導致對公安、檢察機關適用訴前羈押的權力缺乏應有的制度性約束;二是刑事拘留和逮捕等不同訴前羈押措施缺乏必要的功能區(qū)分，實質要件設置不合理且適用中判斷不中立、不準確，以至于“構罪即捕”“捕即定罪”的思維方式延續(xù)至今;三是訴前羈押期限以偵查辦案期限為基礎、與審查起訴期限“合二為一”，對訴前羈押期限的立法設置和司法適用未能貫徹比例原則，偵查、起訴的“辦案需要”遠遠超越了對人身自由的保障，以至于有限的約束性規(guī)定被隨意突破;四是訴前羈押的提請、決定、延期等程序未能完全貫徹“告知”“聽審”等正當程序要求，犯罪嫌疑人及其律師對拘留、逮捕、延長羈押期限和繼續(xù)羈押的理由缺乏必要的知情權，對拘留、逮捕的審批以及延長偵查羈押期限、審查起訴期限等缺乏應有的參與權，拘留、逮捕及其延期成為公安、檢察機關單方面的職務行為，缺乏制約;五是在訴前羈押的審查決定和延期決定過程中，缺乏中立的司法審查，犯罪嫌疑人的人身自由受到非法訴前羈押的，缺乏有效的訴訟內救濟和適當?shù)膰屹r償。

2021年11月11日，中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：“黨強調，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程，保障和促進社會公平正義，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。”①2022年10月，黨的二十大報告進一步提出了“中國式現(xiàn)代化”的時代命題，要求“更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家?！比绾我苑ㄖ问侄瓮七M中國式現(xiàn)代化，實現(xiàn)民族復興的偉大目標，成為法學理論及實務界目前亟待研究的重大課題。我國訴前羈押措施適用中的問題，最終也需要在中國式現(xiàn)代化的總體布局中通過積極推進制度現(xiàn)代化加以解決。

2022年，全國檢察機關從“以檢察工作現(xiàn)代化服務中國式現(xiàn)代化”的政治高度出發(fā)，以貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策為契機，以嚴苛的業(yè)績考核為后盾，在降低訴前羈押率等方面做出艱苦努力，使得全國訴前羈押率（未計算刑事拘留人數(shù)）“斷崖式”下降至26.7%，達到有司法記錄以來的歷史最低水平。②這樣的好成績當然值得充分肯定。但是，也應當清醒地認識到，這種成績并不代表訴前羈押存在的前述制度性問題已得以解決。相反，短時間內片面地追求訴前羈押率的急速下降，可能會產生不必要的負面效應。即使僅僅從訴前羈押率這一項指標來看，未來能否長期維持2022年來之不易的低位，尚需進一步觀察。

在現(xiàn)行制度下，檢察機關應當積極協(xié)調其他政法機關，繼續(xù)貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策，在適用刑事拘留、逮捕過程中嚴格遵守法治原則、比例原則和權利保障原則，通過更新執(zhí)法理念、完善辦案機制、改進考核機制等，力爭把訴前羈押率降到合理的最低限度，把訴前羈押期限壓縮至最短，具體措施包括但不限于：（1）公安機關應當嚴格遵守刑事拘留的審批條件、程序和期限，并在拘留證和拘留通知書中具體載明決定刑事拘留所依據(jù)的《刑事訴訟法》第82條規(guī)定，切實杜絕對不符合“三類案件”情形延長拘留期限;檢察機關應當對刑事拘留的決定、執(zhí)行和延期是否合法進行監(jiān)督，通過監(jiān)督、制約，促使公安機關努力把刑事拘留的適用率和適用期限降下來。為了解決違法“刑拘直訴”問題，未來可以考慮借鑒德國《刑事訴訟法》第127條之二的規(guī)定③，通過立法程序對判處一年以下刑罰的“微罪案件”犯罪嫌疑人規(guī)定特別的刑事拘留期限，以滿足刑拘后繼續(xù)起訴和審判的訴訟需要。（2）檢察機關應當積極開展逮捕的社會危險性量化評估和羈押聽證活動，并積極創(chuàng)造條件試點建立逮捕決定、批準延長偵查羈押期限決定以及捕后羈押必要性審查后維持羈押決定的公開說理機制，在相關決定文書中具體載明批準或決定逮捕、延長捕后偵查羈押期限以及維持羈押決定的理由，并且書面告知在押犯罪嫌疑人及其近親屬和辯護人，以便通過公開說理倒逼辦案人員更加準確地掌握逮捕羈押條件，從機制上保證逮捕適用率和捕后羈押期限處于合理低位。（3）檢察機關應當對延長審查起訴期限的條件通過司法解釋作出明確規(guī)定，限定延長審查起訴期限僅限于一次，并且禁止對符合速裁程序條件的案件延長審查起訴期限，堅決把審查起訴階段的羈押期限控制在法律允許的范圍內。（4）檢察機關應當盡快停止“捕訴一體”的辦案機制，恢復捕訴相對分離的辦案機制，確保審查逮捕、羈押必要性審查、延長羈押期限審查主體的相對中立性，解除逮捕羈押對起訴和審判的“綁架”效應，并為未來建立完全中立的羈押審查機制創(chuàng)造有利條件。（5）檢察機關在審查逮捕、延長捕后羈押期限以及羈押必要性審查過程中，應當充分保障犯罪嫌疑人及其律師的知情權和參與權，以及對違法羈押的申訴、控告權，努力實現(xiàn)羈押程序的正當化，特別是應當進一步活用羈押必要性審查制度，盡可能減少不必要的長期羈押。（6）公安、檢察機關應當根據(jù)“兩高兩部”2022年修訂后發(fā)布的《關于取保候審若干問題的規(guī)定》，切實做到對沒有社會危險性的犯罪嫌疑人優(yōu)先適用取保候審措施，加強對被取保候審人的監(jiān)督管理，確保訴前羈押率下降之后絕大多數(shù)刑事案件訴訟活動能夠順利進行，做到訴前羈押所涉及的訴訟保障與人權保障、訴訟內利益與訴訟外利益的兼顧和平衡。